CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-06-000-2026-00049-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander), departamento de Santander y Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Regulación Económica Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública.
Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39 en armonía con el artículo 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La AFP Colfondos SA (en adelante, Colfondos), en representación de la señora Luz Marina Castellanos Ardila, fallecida el 4 de diciembre de 20153, adelanta las gestiones tendientes al reconocimiento y pago del bono pensional causado por el tiempo laborado en el antiguo Hospital Integrado Landázuri (Santander), comprendido entre el 1º de noviembre de 1989 y el 31 de diciembre de 1993. 2.
El 16 de agosto de 20244, la ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander) expidió la certificación electrónica de tiempos laborados (Cetil) núm. 202408890205516000320004, correspondiente a la señora Luz Marina Castellanos Ardila, en la cual indicó que: i) estuvo vinculada como auxiliar del área de salud de esa institución entre el 1º de noviembre de 1989 y el 31 de diciembre de 1993; ii) durante dicho periodo se efectuaron aportes a pensión y salud, más no a riesgos; iii) el fondo a través del cual se realizaron los aportes fue el Instituto de Previsión 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Según consta en su registro civil de defunción que se encuentra en SAMAI, índice 12, documento: 29RECIBEMEMORIAL_CC28487091(.pdf), fl. 2. 4 SAMAI, índice 13, documento: 33RECIBEMEMORIAL_4CETIL(.pdf).
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 Social de Santander; y iv) la entidad responsable del pago por ese periodo es el departamento de Santander. 3. En el aplicativo de bonos pensionales de la Oficina de Bonos Pensionales (OBP) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según consulta visible del 29 de abril de 2025, la ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander) objetó el bono pensional reclamado, al manifestar lo siguiente5: DE ACUERDO AL CONVENIO DE CONCURRENCIA SUSCRITO EL TIEMPO COMPRENDIDO ENTRE EL 01/01/1976 AL 31/12/1977 Y EL 01/11/1989 AL 31/12/1993 LE CORRESPONDE AL DEPARTAMENTO DE SANTANDER YA QUE LA SEÑORA LUZ MARINA CASTELLANOS ARDILA ESTABA ACTIVA DENTRO DEL CONVENIO EN MENCION, POR TANTO EL TIEMPO A CARGO DEL HOSPITAL ES SOLAMENTE DEL 01/01/1994 AL 31/03/1994 (MOMENTO DE LA FECHA DE CORTE DEL BONO PENSIONAL) [mayúsculas en el texto original] 4.
El 13 de junio de 20256, Colfondos, a través de la plataforma Cetil, solicitó al departamento de Santander verificar los tiempos certificados, con ocasión de la objeción formulada por la ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander) respecto del bono pensional de la señora Luz Marina Castellanos Ardila. 5. En octubre de 20257, Colfondos interpuso acción de tutela contra el departamento de Santander, por la presunta vulneración del derecho fundamental de petición derivada de la falta de respuesta a la solicitud presentada a través de la plataforma Cetil. 6.
El 17 de octubre de 20258, el departamento de Santander, en respuesta a la solicitud presentada por Colfondos, indicó que, respecto del periodo comprendido entre el 1º de noviembre de 1989 y el 31 de diciembre de 1993, luego de realizar una búsqueda exhaustiva en sus archivos físicos, no encontró soportes documentales sobre las labores realizadas por la señora Luz Marina Castellanos Ardila en el Hospital Integrado Landázuri (Santander).
Por ello, sostuvo que, al tratarse de un hospital no liquidado, corresponde a esa entidad expedir directamente la certificación respectiva, por cuanto los documentos de soporte necesarios para emitir el Cetil se encuentran bajo su custodia. 7. El 23 de octubre de 20259, el Juzgado Doce Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bucaramanga profirió fallo dentro de la acción de tutela promovida por Colfondos contra el departamento de Santander, mediante el cual declaró improcedente, por hecho superado, el amparo del derecho fundamental de petición invocado por la accionante. 5 SAMAI, índice 2, documento: 1_DemandaWeb_Escrito_PRUEBASCONFLICTODECO(.pdf), fl. 1. 6 SAMAI, índice 12, documento: 31RECIBEMEMORIAL_SOLICITUDCETILALDEPA(.pdf). 7 SAMAI, índice 12, documento: 27RECIBEMEMORIAL_3189TUTELA10OCTUBRE2(.pdf). 8 SAMAI, índice 2, documento: 1_DemandaWeb_Escrito_PRUEBASCONFLICTODECO(.pdf), fls. 9- 12. 9 SAMAI, índice 12, documento: 32RECIBEMEMORIAL_TUTELA246DE2025PETIC(.pdf).
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 8. El 31 de octubre de 202510, Colfondos presentó derecho de petición ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual solicitó que se definiera si dicha cartera ministerial, por medio del convenio de concurrencia, estaba llamada a cofinanciar el pasivo pensional de la entidad de salud a favor de la señora Luz Marina Castellanos Ardila. 9.
El 19 de noviembre de 202511, la Subdirección de Pensiones de la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público dio respuesta a la petición de Colfondos, en la que manifestó que la afiliada Luz Marina Castellanos Ardila figura como beneficiaria activa del pasivo prestacional del sector salud, razón por la cual el pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993 fue financiado mediante el contrato de concurrencia núm. 326 del 23 de noviembre de 1999.
Así mismo, precisó que los tiempos laborados con posterioridad a dicha fecha no se encuentran cubiertos por dicho mecanismo. 10. El 9 de febrero de 202612, Colfondos, a través de apoderado, promovió ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado presunto conflicto negativo de competencias administrativas, suscitado entre la ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander), el departamento de Santander y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de que se determine la autoridad competente para «definir la financiación del bono pensional de la Señora LUZ MARINA CASTELLANOS ARDILA para el periodo comprendido entre el 1 de noviembre de 1989 al 31 de diciembre de 1993» [mayúsculas en el texto original].
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó, en la Secretaría de la Sala, el edicto núm. 036 del 18 de febrero de 202613, por el término de 5 días hábiles (del 20 al 26 de febrero de 2026), con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
Consta, en informe secretarial del 18 de febrero de 202614, que la Secretaría de la Sala comunicó el conflicto a la ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander), al departamento de Santander, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a Colfondos SA, y a su apoderado Juan Fernando Granados Toro. 10 SAMAI, índice 12, documento: 28RECIBEMEMORIAL_342331oct25DpMHCP2(.pdf). 11 SAMAI, índice 2, documento: 1_DemandaWeb_Escrito_PRUEBASCONFLICTODECO(.pdf), fls. 24-26. 12 SAMAI, índice 3, documento: 5ED_02CONSTANCIARADICACI(.pdf). 13 SAMAI, índice 4, documento: 8POREDICTO_05EDICTO(.pdf). 14 SAMAI, índice 5, documento: Soporte comunicación POR EDICTO de fecha (.pdf).
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 Consta que, el 18 de febrero de 202615, se comunicó el conflicto a la ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander), al departamento de Santander, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a Colfondos SA, a su apoderado Juan Fernando Granados Toro y a la señora Luz Marina Castellanos Ardila. De acuerdo con el informe secretarial del 27 de febrero de 202616, dentro del término de fijación del edicto se presentaron alegatos por parte del departamento de Santander y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. El consejero ponente, mediante auto para mejor proveer del 28 de abril de 202617, solicitó a la ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander) remitir los actos administrativos de creación y transformación en empresa social del Estado, los Cetil expedidos respecto de la señora Luz Marina Castellanos Ardila y sus consideraciones sobre el asunto; a Colfondos, allegar la cédula de ciudadanía de la afiliada, las solicitudes o reclamaciones presentadas ante las entidades involucradas, sus respuestas y el fallo de la tutela promovida contra el departamento de Santander; al departamento de Santander, remitir copia de dicho fallo e informar sobre su eventual impugnación, segunda instancia o selección para revisión; y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, aportar copia íntegra y legible del Cetil del 31 de agosto de 2022.
Según informe secretarial del 7 de mayo de 202618, dentro del término concedido, la ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Colfondos, se pronunciaron y allegaron la información requerida. Con posterioridad, según informe secretarial del 25 de mayo de 202619, el departamento de Santander también allegó la información solicitada.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander) Si bien esta entidad no presentó alegatos, su postura se puede extraer de la objeción formulada en el aplicativo de la Oficina de Bonos Pensionales (OBP) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público20. En dicha objeción, el hospital señaló que, de acuerdo con el convenio de concurrencia suscrito, el periodo comprendido entre el 1º de noviembre de 1989 y el 31 de diciembre de 1993, le corresponde al departamento de Santander, por 15 SAMAI, índice 5, documento: Soporte comunicación POR EDICTO de fecha (.pdf). 16 SAMAI, índice 8, documento: 22ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2026-00049(.pdf). 17 SAMAI, índice 9, documento: 23Autoparamejor_AutodemejorproveerCC(.pdf). 18 SAMAI, índice 16, documento: 42INFORMESECRETA_202600049INFORMESECR(.pdf). 19 SAMAI, índice 20, documento: 44INFORMESECRETA_202600049INFORMESECR(.pdf). 20 Ver pie de página núm. 6.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 cuanto la señora Luz Marina Castellanos Ardila se encontraba activa dentro del referido convenio. Posteriormente, en cumplimiento del auto de mejor proveer del 28 de abril de 2026, el hospital allegó copia de la Resolución núm. 06 del 2 octubre de 196921, mediante la cual se ordenó la apertura del Hospital Centro de Salud Landázuri; del acuerdo por medio del cual se modificaron los estatutos del Hospital Integrado de Landázuri22; y del Acuerdo núm. 02 del 10 de febrero de 200123, mediante el cual fue transformado en empresa social del Estado.
Así mismo, remitió el Cetil núm. 202408890205516000320004, expedido el 16 de agosto de 2024. En esa certificación se registró que la señora Luz Marina Castellanos Ardila estuvo vinculada como auxiliar área salud, entre el 1º de noviembre de 1989 y el 31 de diciembre de 1993. Para ese periodo se indicó que hubo aportes a pensión y salud, que el fondo a través del cual se realizaron los aportes fue el Instituto de Previsión Social de Santander y que la entidad responsable es el departamento de Santander. 2.
Departamento de Santander Mediante escrito del 26 de febrero de 202624, el departamento de Santander señaló que no es la autoridad llamada a resolver la solicitud relacionada con el cupón de bono pensional de la señora Luz Marina Castellanos Ardila, correspondiente al periodo comprendido entre el 1º de noviembre de 1989 y el 31 de diciembre de 1993, pues, a su juicio, esa obligación recae en la ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander).
Sostuvo que ya cumplió su carga legal al expedir el Cetil núm. 202012890201235000370023 del 9 de diciembre de 202025, correspondiente a la señora Luz Marina Castellanos Ardila, en la cual se dejó constancia de que: (i) estuvo vinculada como ayudante al servicio de dicha entidad entre el 1º de diciembre de 1974 y el 1º de abril de 1979;
(ii) durante ese lapso no se efectuaron aportes a pensión ni a riesgos, pero sí se registraron aportes en salud; y (iii) la entidad responsable de dicho periodo es el departamento de Santander. Frente al periodo discutido, indicó que la ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander) pretende exonerarse de su responsabilidad institucional con fundamento en una supuesta traslación de deuda mediante convenio de concurrencia, sin aportar la prueba que demuestre que la señora Luz Marina Castellanos Ardila fue incluida en el censo prestacional, cálculo actuarial o anexos del convenio correspondiente. 21 SAMAI, índice 13, documento: 37RECIBEMEMORIAL_RESOLUCIONDECREACION(.pdf). 22 SAMAI, índice 13, documento: 34RECIBEMEMORIAL_ACUERDOCREACIONESEPD(.pdf). 23 SAMAI, índice 13, documento: 36RECIBEMEMORIAL_CREACIONDELAESELANDA(.pdf). 24 SAMAI, índice 6, documento: 10_MemorialWeb_Alegatos-01_Alegatos_de_Concl(.pdf). 25 SAMAI, índice 2, documento: 1_DemandaWeb_Escrito_PRUEBASCONFLICTODECO(.pdf), fls. 13-17.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 Indicó que la concurrencia prevista en la Ley 60 de 1993 no implica una sustitución automática del empleador ni una asunción general de todos los pasivos históricos de las instituciones hospitalarias, sino un mecanismo de cofinanciación sujeto a la identificación técnica y actuarial previa del pasivo.
Por ello, afirmó que, mientras no se acredite la inclusión individual de la afiliada en el respectivo cálculo actuarial, la obligación permanece en cabeza de la entidad empleadora. Afirmó que, conforme a las Leyes 10 de 1990 y 100 de 1993, las instituciones hospitalarias adquirieron personería jurídica, autonomía administrativa y responsabilidad sobre su gestión documental y prestacional.
En consecuencia, afirmó que corresponde a la ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander) certificar los tiempos laborados y asumir las obligaciones derivadas del vínculo laboral, por tratarse de una entidad vigente y no liquidada. Invocó el principio de legalidad presupuestal y la carga de la prueba para señalar que el departamento no puede asumir una obligación que no esté respaldada en censos actuariales, anexos técnicos o partidas presupuestales.
Por tanto, solicitó declarar que la competencia corresponde exclusivamente a la ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander) y que el departamento no es deudor de pasivos omisos no incluidos en los convenios de concurrencia. Por último, mediante memorial del 22 de mayo de 202626, el departamento de Santander, en cumplimiento del auto de mejor proveer del 28 de abril de 2026, allegó copia del fallo de tutela de primera instancia proferido dentro de la acción constitucional con radicado 6800140880122025002460027, promovida por Colfondos contra esa entidad territorial.
En dicha providencia, el Juzgado Doce Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bucaramanga declaró improcedente, por hecho superado, el amparo del derecho fundamental de petición, al considerar que el departamento había respondido la solicitud presentada el 13 de junio de 2025. 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante memorial del 26 de febrero de 202628, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a que se le atribuya competencia para resolver la solicitud relacionada con el bono pensional de la señora Luz Marina Castellanos Ardila, al considerar que no tuvo vínculo laboral con la afiliada ni tiene a su cargo el reconocimiento directo del bono pensional reclamado.
Sostuvo que su intervención en el pasivo prestacional del sector salud se limita al seguimiento económico y fiscal, la revisión documental, la actualización financiera 26 SAMAI, índice 19, documento: 42_MemorialWeb_Respuesta-Memorial_cumplimient(.pdf). 27 SAMAI, índice 19, documento: 42_MemorialWeb_Respuesta-Memorial_cumplimient(.pdf), fls. 2- 11. 28 SAMAI, índice 7, documento: 15_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- ID797_Oposicion_Rad(.pdf).
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 de la deuda, la suscripción de contratos de concurrencia y el giro de recursos en los términos pactados en dichos contratos. Por tanto, afirmó que no le corresponde asumir obligaciones laborales o pensionales derivadas de vínculos con instituciones hospitalarias. Indicó que la señora Luz Marina Castellanos Ardila quedó inscrita como beneficiaria activa del pasivo prestacional del sector salud29.
Por esa razón, señaló que podían utilizarse los recursos del convenio de concurrencia núm. 326 del 23 de noviembre de 1999 para financiar los tiempos laborados hasta el 31 de diciembre de 1993 en la ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander). Agregó que, de conformidad con el Cetil núm. 20220889020551600065002130 del 31 de agosto de 2022, la afiliada registra cuatro periodos de vinculación. Frente a ellos, precisó que el periodo comprendido entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1977 fue aceptado como propio por el departamento de Santander; que el periodo comprendido entre el 1º de noviembre de 1989 y el 31 de diciembre de 1993 ya fue financiado y pagado a través del contrato de concurrencia núm. 326 del 23 de noviembre de 199931; y que los periodos posteriores al 1º de enero de 1994 deben ser asumidos por la empleadora o por la administradora de fondos de pensiones correspondiente.
Así mismo, manifestó que los recursos del contrato de concurrencia núm. 326 del 23 de noviembre de 1999 fueron girados al patrimonio autónomo constituido por el departamento de Santander para su administración. En consecuencia, sostuvo que la AFP debe dirigir al departamento la solicitud de pago del pasivo causado antes del 31 de diciembre de 1993, pues los recursos de la concurrencia de la Nación ya fueron girados y reposan en dicho patrimonio autónomo.
El Ministerio explicó que los recursos de concurrencia tienen destinación específica y solo pueden utilizarse para el pago del pasivo de las personas certificadas como beneficiarias activas o jubiladas. En ese sentido, advirtió que los tiempos posteriores al 31 de diciembre de 1993, o aquellos no certificados como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, deben ser financiados por el empleador.
Teniendo en cuenta lo anterior, solicitó su desvinculación del trámite, al considerar configurada la falta de legitimación material en la causa por pasiva, dado que ya cumplió su función en el marco del convenio de concurrencia y no es la entidad encargada de resolver directamente la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional. 29 Según consta en la Certificación de Beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del departamento de Santander, expedida el 27 de agosto de 1998 visible en SAMAI, índice 7, documento: 19_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-SantanderLandazuri(.pdf), fl. 15. 30 SAMAI, índice 14, documento: 38_MemorialWeb_Respuesta-ID797_Respuesta_req(.pdf), fls. 4- 21. 31 SAMAI, índice 7, documento: 18_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- CONTRATOSANTANDER(.pdf).
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 Finalmente, en cumplimiento del auto de mejor proveer del 28 de abril de 2026, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitió el Cetil núm. 202208890205516000650021, expedido el 31 de agosto de 2022, correspondiente a la señora Luz Marina Castellanos Ardila. IV. CONSIDERACIONES 1.
Competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencia administrativas De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional, esto es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de los beneficiarios de la señora Luz Marina Castellanos Ardila, correspondiente al periodo laborado en el Hospital Integrado Landázuri (Santander), comprendido entre el 1º de noviembre de 1989 y el 31 de diciembre de 1993, y iii) las autoridades en conflicto negaron la competencia sucesivamente para adelantar o continuar con la actuación administrativa.
Conforme con lo anterior, se impone concluir que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva32. 3.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión 32 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente.
En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto. Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4.
Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional generado por el tiempo que la señora Luz Marina Castellanos Ardila laboró en el Hospital Integrado Landázuri (Santander), hoy empresa social del Estado, entre el 1º de noviembre de 1989 y el 31 de diciembre de 1993.
Ahora bien, debe precisarse que el fallecimiento de la señora Luz Marina Castellanos Ardila, en su condición de causante del bono pensional reclamado, no impide que la Sala resuelva el presente conflicto de competencia. Lo anterior, por cuanto dicho hecho sobreviniente no incide en el objeto del conflicto, el cual se limita exclusivamente a determinar cuál es la entidad competente para conocer, tramitar y decidir de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional.
El presente conflicto surgió porque la ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander), en el aplicativo de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, objetó el bono pensional reclamado, al considerar que, de acuerdo con el convenio de concurrencia celebrado entre el Ministerio de Salud, el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud y el departamento de Santander, el periodo comprendido entre el 1º de noviembre de 1989 y el 31 de diciembre de 1993 correspondía al departamento de Santander, por encontrarse la señora Luz Marina Castellanos Ardila activa dentro del referido convenio.
Por su parte, el departamento de Santander sostuvo que no es la autoridad llamada a resolver la solicitud relacionada con el cupón de bono pensional de la señora Luz Marina Castellanos Ardila, correspondiente al periodo comprendido entre el 1º de noviembre de 1989 y el 31 de diciembre de 1993. A su juicio, esa obligación recae en la ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander), pues no existe prueba de que la afiliada hubiera sido incluida en el censo prestacional, cálculo actuarial o anexos del contrato de concurrencia que permitieran trasladar dicha carga a esa entidad territorial.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que no es competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional, porque no tuvo Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 vínculo laboral con la señora Luz Marina Castellanos Ardila ni tiene a su cargo el reconocimiento de obligaciones laborales o pensionales derivadas de instituciones hospitalarias.
No obstante, indicó que la afiliada quedó inscrita como beneficiaria activa del pasivo prestacional del sector salud y que el pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993 fue financiado y pagado a través del contrato de concurrencia núm. 326 del 23 de noviembre de 1999. Por ello, sostuvo que la AFP Colfondos debe dirigir al departamento de Santander la solicitud de pago del pasivo causado antes de dicha fecha, pues los recursos de concurrencia ya fueron girados al patrimonio autónomo constituido por esa entidad territorial.
En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas33: i) Los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.
Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo. Reiteración. v) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración34 El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 196835, y mediante la Ley 9ª de 197336, el Legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular ha dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los 33 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicado núm. 11001-03-06- 000-2025-00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00257- 00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre los asuntos objeto del presente conflicto, en el que examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud; el proceso de descentralización del sector salud; las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 34 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisiones del 18 de septiembre de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2024-00503-00; del 22 de agosto de 2024, con radicado 11001-03- 06-000-2024-00283-00; del 12 de abril de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2022-00282-00; del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00; del 27 de agosto de 2019, con radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00 y del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06- 000-2019-00213-00. 35 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 36 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 servicios de atención médica de otras entidades del sector público. De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197537 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». [Resalta la Sala].
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21). 37 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional.
Decreto Ley 356 de 197538 Este decreto estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración39 38 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud». 39 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 22 de agosto de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2024-00283-00; del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06- 000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019-00213- 00.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 Ahora bien, como lo señaló la Sala40, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector. Con la expedición de la Ley 10 de 199041 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199342 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración43 Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud44 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo 40 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 41 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 42 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 43 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 22 de agosto de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2024-00283-00, del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06- 000-2022-00098-00 y decisión de 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019- 00041-00. 44 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33.
Fondo Prestacional del Sector Salud. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993. En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional.
Ley 100 de 199345 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD.
El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Subraya de la Sala].
Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las 45 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago. La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
Las leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199446. Ley 715 de 200147 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, 46 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 47 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […]. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Subraya de la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200448 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201349. Ley 1438 de 201150 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los 48 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 49 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 50 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental. El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima.
Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado la por fuera del texto]. Decreto 586 de 201751 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199352, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 51Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 52 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 5.4. Conclusiones del recuento normativo. Reiteración53 De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)54. 53 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 30 de abril de 2025, con radicado 11001-03-06-000-2025-00073-00; decisión del 26 de marzo de 2025, con radicado 11001- 03-06-000-2025-00061-00; decisión del 12 de marzo de 2025, con radicado 11001-03-06-000-2025- 00038-00; decisión del 5 de febrero de 2025, con radicado 11001-03-06-000-2024-00582-00; decisión del 11 de diciembre de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2024-00585-00. 54 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia55, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. 55 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 6.
Análisis del caso concreto56 Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que el departamento de Santander es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional por el periodo comprendido entre el 1º de noviembre de 1989 y el 31 de diciembre de 1993, durante el cual la señora Luz Marina Castellanos Ardila laboró en el antiguo Hospital Integrado Landázuri (Santander), hoy ESE.
Lo anterior, de conformidad con los siguientes argumentos: 56 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones del 20 de septiembre de 2023, rad. 11001-03-06-000-2023-00274-00; 17 de julio de 2024, rad. 11001-03-06-000-2024-00277-00; y 22 de enero de 2025, rad. 11001-03-06-000-2024-00594-00. En esos asuntos se resolvieron conflictos de competencias administrativas entre empresas sociales del Estado del sector salud de Santander, el departamento de Santander y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, asociados al reconocimiento y pago de bonos pensionales por tiempos laborados en instituciones hospitalarias públicas.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 El Hospital Integrado Landázuri (Santander) «es una entidad de derecho público del orden municipal, creado por disposición del Servicio de Salud de Santander, según resolución del 29 de mayo de 1969 (artículo 2.º Acuerdo del 11 de diciembre de 1992 - Estatutos, aprobados por Res. No. 17596 del 30 de diciembre de 1992 del Gobernador de Santander)»57.
Posteriormente, mediante Acuerdo núm. 02 del 10 de febrero de 2001, el Concejo Municipal de Landázuri transformó el Hospital Integrado de Landázuri (Santander) en empresa social del Estado «entendida como una categoría especial de entidad pública descentralizada del orden municipal, dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa adscrita a la Dirección Local de Salud o al ente que haga sus veces e integrante del Sistema General de Seguridad Social en Salud y sometida al régimen jurídico previsto en la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones que la modifiquen, adicionen, reformen o sustituyan»58.
Ahora bien, en la Certificación de Beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Departamento de Santander, expedida el 27 de agosto de 1998 por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del Ministerio de Salud, se incluyó al Hospital Integrado Landázuri (Santander) dentro de las instituciones hospitalarias beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud y, además, se relacionó a la señora Luz Marina Castellanos Ardila como beneficiaria activa59.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informó a la Sala que el pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993 se encuentra cubierto por el contrato de concurrencia núm. 326 del 23 de noviembre de 199960, celebrado entre el Ministerio de Salud, el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud y el departamento de Santander.
También indicó que los recursos respectivos fueron girados al patrimonio autónomo constituido por el departamento de Santander para su administración. Dicho contrato tuvo por objeto concurrir al pago de la deuda prestacional del sector salud causada hasta el 31 de diciembre de 1993, correspondiente, entre otros, «a los funcionarios y exfuncionarios del Hospital Integrado Landázuri».
A su vez, el parágrafo de la cláusula quinta estipuló que «las sumas que por estos conceptos se giren a los Fondos o entidades de previsión social, no podrán destinarse a fines distintos del pago de las prestaciones de las personas reconocidas como 57 Según se desprende de la información contenida en la certificación de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del departamento de Santander del 27 de agosto de 1998, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del Ministerio de Salud, visible en SAMAI, índice 7, documento: 19_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-SantanderLandazuri(.pdf). 58 SAMAI, índice 13, documento: 36RECIBEMEMORIAL_CREACIONDELAESELANDA(.pdf). 59 SAMAI, índice 7, documento: 19_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- SantanderLandazuri(.pdf), fl. 15. 60 SAMAI, índice 7, documento: 18_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- CONTRATOSANTANDER(.pdf).
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 beneficiarias del Fondo del Pasivo, relacionados en la certificación del 27 de agosto de 1998 expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial». En esa medida, la inclusión de la señora Luz Marina Castellanos Ardila en la certificación de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional, junto con la incorporación del Hospital Integrado Landázuri (Santander) en el contrato de concurrencia núm. 326 de 1999, permite establecer que el periodo reclamado forma parte del pasivo prestacional cubierto por dicho mecanismo.
Así las cosas, el periodo objeto del conflicto —1.º de noviembre de 1989 a 31 de diciembre de 1993— corresponde a un pasivo causado dentro del límite temporal cubierto por el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud y comprendido en el contrato de concurrencia núm. 326 de 1999. En efecto, la señora Luz Marina Castellanos Ardila fue certificada como beneficiaria activa, el Hospital Integrado Landázuri fue incluido dentro de las instituciones hospitalarias cobijadas por dicho contrato y los recursos correspondientes fueron girados al patrimonio autónomo constituido por el departamento de Santander para su administración. Por lo anterior, la Sala declarará competente al departamento de Santander para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Luz Marina Castellanos Ardila, correspondiente al periodo laborado en el Hospital Integrado Landázuri (Santander), hoy ESE, comprendido entre el 1.º de noviembre de 1989 y el 31 de diciembre de 1993.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Santander, para resolver de fondo la solicitud elevada por la AFP Colfondos de reconocimiento y pago del bono pensional a favor de los beneficiarios de la señora Luz Marina Castellanos Ardila por haber laborado en el Hospital Integrado Landázuri (Santander), hoy ESE, durante el periodo comprendido entre el 1º de noviembre de 1989 y el 31 de diciembre de 1993.
SEGUNDO. REMITIR, por la Secretaría de la Sala, el expediente de la referencia al departamento de Santander para que ejerza su competencia, conforme se dispone en el numeral anterior.
TERCERO. RECONOCER personería a los abogados: i) Juan Fernando Granados Toro, identificado con cédula de ciudadanía núm. 79.870.592 de Bogotá D.C. y tarjeta profesional núm. 114.233 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de Colfondos SA; ii) Jesús Alberto Ortiz Fraija, identificado con cédula de ciudadanía núm. 72.253.466 de Barranquilla y tarjeta profesional núm. 146.533 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del departamento de Santander; y iii) Laura Isabel López Camacho, identificada con cédula de ciudadanía Conflicto 11001-03-06-000-2026-00049-00 núm. 1.094.272.782 de Pamplona y tarjeta profesional núm. 284.936 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
A todos ellos, en los términos de los poderes otorgados.
CUARTO. COMUNICAR, por Secretaría, esta decisión a la ESE Hospital Integrado Landázuri (Santander), al departamento de Santander, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Regulación Económica, a la AFP Colfondos SA, a su apoderado Juan Fernando Granados Toro y a los beneficiarios de la señora Luz Marina Castellanos Ardila.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JOHN JAIRO MORALES ALZATE Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLORZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala