CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 25 Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Número radicación: 11001-03-15-000-2022-06702-00 Recurrente: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Auto que resuelve impedimentos Conforme con lo dispuesto en el numeral segundo, literal b) del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, la Sala decide el impedimento manifestado por los señores Consejeros de Estado, Doctores Nicolás Yepes Corrales y Omar Joaquín Barreto Suárez para conocer del recurso extraordinario de revisión de la referencia.

ANTECEDENTES El señor Juan Gregorio Domínguez Carrascal, a través de apoderado, presentó recurso extraordinario de revisión contra los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, proferidos, respectivamente, el 2 de marzo de 2022 por la Procuraduría Regional de Sucre y el 27 de octubre de 2022 por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación, en los cuales se sancionó con destitución e inhabilidad general por el término de 11 años y 3 meses al señor Juan Gregorio Domínguez, en su condición de Alcalde de Morroa (Sucre).

El recurso fue repartido a la doctora Marta Nubia Velásquez Rico, quien mediante auto del 23 de enero de 20231, lo inadmitió por no haberse allegado el fallo disciplinario cuestionado, ni constancia de notificación y ejecutoria del mismo, y se otorgó un término de cinco (5) días hábiles para subsanar las falencias. 1 Visible a índice 6 de Samai, al consultar el expediente de la referencia. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06702-00 Recurso Extraordinario de Revisión Recurrente: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Auto Una vez allegada la documentación requerida, mediante auto del 21 de febrero de 2023, se admitió el recurso extraordinario de revisión2.

En providencia del 23 de marzo de 2023 se decretaron como pruebas los documentos aportados con la demanda de revisión extraordinaria y con la contestación de la misma y se negó el decreto de una prueba documental allegada y solicitada por la parte recurrente en la subsanación del recurso3. Debido a la terminación del periodo constitucional de la doctora Marta Nubia Velásquez Rico, mediante escrito del 14 de noviembre de 2023, el Consejero de Estado, doctor Nicolás Yepes Corrales (E), en su calidad de encargado de ese despacho, manifestó impedimento para conocer del proceso, al considerar que se encuentra incurso en la causal establecida en el numeral 3 del artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, “[c]uando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado”, teniendo en cuenta que su cónyuge funge como Procurador Judicial II y ejerce las funciones de agente del Ministerio Público en nombre del Procurador General de la Nación. Al respecto manifestó: “Según lo establecido en el numeral 10 del artículo 4 del Decreto 264 de 2000, el ejercicio de las funciones de Agente del Ministerio Público está clasificado funcionalmente como de dirección y está confiado a los Procuradores Judiciales quienes, de conformidad con el artículo 280 de la Constitución Política, deben reunir “las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo” y, además como lo establece el artículo 277 de la Carta, actúan en representación del Procurador General de la Nación en los procesos que les corresponda.

En consecuencia, y en atención a los roles funciones que tienen asignados en esa condición, estimo respetuosamente que se configura el presupuesto establecido en el numeral 3 del artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) […]”. 2 Visible a índice 13 de Samai. 3 Visible a índice 30 de Samai. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06702-00 Recurso Extraordinario de Revisión Recurrente: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Auto El 16 de noviembre de 2023 el expediente pasó al despacho del Consejero de Estado, doctor Omar Joaquín Barreto Suárez, para lo de su competencia4.

Sin embargo, mediante escrito del 20 de noviembre de 2023 manifestó su impedimento para conocer del asunto, al considerar que se encuentra incurso en la causal prevista en el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso, es decir, “[p]or haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en este como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo”.

El impedimento se fundamentó en los siguientes argumentos: “[…] Lo anterior, en consideración a que a mediados de este año fui convocado a una reunión en el recinto de la Sala Plena del Consejo de Estado por el señor Presidente de la Corporación, en compañía de los magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil y algunos de sus colaboradores, la señora Procuradora General de la Nación y su equipo de trabajo para discutir aspectos relacionados con la competencia de la entidad en materia disciplinaria, espacio en el que participé activamente expresando mis opiniones y puntos de vista.

Ello, con ocasión de una consulta al Consejo de Estado para que se diera respuesta a unos cuestionamientos a raíz de la sentencia C-030 de 2023 de la Corte Constitucional. En efecto, el Presidente del Consejo de Estado solicitó apoyo de la Sala de Consulta y Servicio Civil con el fin de dar respuesta, labor me fue encomendada como magistrado auxiliar de la Sala junto con otros tres servidores.

En tal virtud, colaboré en la construcción y elaboración de los siguientes documentos que fueron entregados a los magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil: […] Vale la pena precisar que este trabajo no se llevó a cabo en el marco de la labor consultiva1 de la Sala de Consulta y Servicio Civil por solicitud del gobierno, sino en desarrollo de una tarea especial dirigida, concretamente, a la Procuraduría General de la Nación quien es parte en el presente proceso.”.

El 21 de noviembre de 2023 el proceso pasó al despacho del Magistrado que sigue en turno para lo de su competencia5. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia Esta Sala Especial de Decisión No. 25 es competente para decidir el impedimento manifestado por los Consejeros de Estado, doctores Nicolás Yepes Corrales y Omar 4 Visible a índice 50 en Samai. 5 Visible a índice 55 en Samai. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06702-00 Recurso Extraordinario de Revisión Recurrente: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Auto Joaquín Barreto Suárez, de conformidad con los artículos 111 y 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6, en concordancia con el artículo 107 ibídem7 y el Acuerdo 321 de 2014 –compilado en el Acuerdo 080 de 2019- por el cual la Sala Plena del Consejo de Estado reglamentó la creación de salas especiales de decisión, encargadas de resolver los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones de esta Corporación8.

Así mismo el artículo 125, numeral 2, literal b, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, señala que las salas deben proferir la providencia que resuelva los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 ibídem. Ahora bien, el artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 140 del Código General del Proceso y en otros eventos que la norma señala.

Por su parte, el artículo 131 ibídem señala que cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.

Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno. 6 “CPACA. Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…).2.

Resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia”. “CPACA. Artículo 248. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos”.

“CPACA. Artículo 249. Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión”. 7 “CPACA. Artículo 107. Integración y composición. (…) “Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. “La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno”. 8 “Acuerdo 321 de 2014.

(…). Artículo 2º. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado”. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06702-00 Recurso Extraordinario de Revisión Recurrente: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Auto A su vez, el artículo 55 de la Ley 2094 de 2021, establece que “[…] las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado conocerán de los recursos extraordinarios de revisión contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación, las Salas de Juzgamiento y los Procuradores Delegados.

Igualmente, contra las decisiones producto de la doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación. […]”. Finalidad y taxatividad de los impedimentos El régimen de impedimentos se fundamenta en la necesidad de preservar la integridad moral del funcionario que reconoce la existencia de situaciones de hecho que pueden comprometer su criterio en la decisión, y se constituye en una garantía de imparcialidad y transparencia de la justicia en las decisiones que profiere en los casos de su conocimiento.

Este régimen garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad. Las causales de impedimento y recusación son herramientas para la protección de principios fundamentales de justicia como la independencia y la imparcialidad del funcionario judicial, como del agente del Ministerio Público, atributos que, como lo señalan tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, “en cuanto se dirigen a garantizar el debido proceso, tienen su fundamento constitucional en el artículo 29 de la Carta y en los principales convenios internacionales sobre Derechos Humanos adoptados por el Estado colombiano, y se convierten en derechos subjetivos del ciudadano”9.

En ese sentido, se torna imperativo admitir la separación del conocimiento de tales asuntos de aquellos funcionarios en los que concurre alguna causal de impedimento, en aras de garantizar los principios de imparcialidad e independencia de la administración de justicia, consagrados en el artículo 5 de la Ley 270 de 1996 en armonía con el numeral primero común del artículo 8 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y del artículo 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos.

De la causal de impedimento invocada por el Consejero de Estado, Doctor Nicolás Yepes Corrales En el presente asunto el doctor Yepes Corrales invocó la causal de impedimento 9 Corte Constitucional. Sentencia C-496 de 2016. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06702-00 Recurso Extraordinario de Revisión Recurrente: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Auto establecida en el numeral 3 del artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en que su cónyuge se encuentra vinculada en un cargo directivo de la Procuraduría General de la Nación, entidad que dictó los actos objeto de revisión en el proceso de la referencia. Pues bien, la Sala Plena de esta Corporación en anterior oportunidad, mediante providencia del 8 de agosto de 2023, resolvió las manifestaciones de impedimento presentadas por la misma razón, por los Consejeros de Estado, doctores Nicolás Yepes Corrales y Freddy Ibarra Martínez, dentro de un recurso extraordinario de revisión (2023-00871-00).

En dicho asunto se declararon fundados los impedimentos formulados, al considerar que se reunían los elementos de la causal invocada (numeral 3 del artículo 130 del CPACA). Al respecto, en el auto del 8 de agosto de 2023, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró: “La norma no establece ningún tipo de condicionamiento para que la causal de impedimento se configure; no se requiere que el cónyuge tenga algún interés o relación con el asunto objeto del proceso, por lo que basta con que esté probado el vínculo con la entidad y el nivel jerárquico correspondiente.

En cuanto a la ubicación del empleo de procurador judicial II en la estructura de la Procuraduría General de la Nación, se tiene que el Decreto 264 de 2000, en su artículo 7, se refiere a la nomenclatura de los empleos de la entidad y señala que los procuradores judiciales II se encuentran en el nivel profesional, asignándoles el código 3PJ y el grado EC.

No obstante lo anterior, en claro desarrollo de un criterio funcional, en el artículo 4 del mencionado Decreto 264 de 2000 se establece que son cargos del nivel directivo aquellos empleos que tienen funciones de dirección, definición de políticas y de representación del Procurador General. En el numeral 10 de ese artículo señala como funciones generales de los empleos de ese nivel: “10.

Intervenir como agentes del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido en la Constitución y la ley”, lo que resulta congruente con lo prescrito en los artículos 277-710 y 28011 de la Carta Política, en tanto los procuradores judiciales II tienen la condición de agentes del Ministerio Público que, entre otras, ejercen funciones de intervención judicial en representación del Procurador General de la Nación, lo que igualmente se ve refrendado en el artículo 4112 del Decreto Ley 262 de 200013, de manera que la simple ubicación formal del mencionado artículo 7 del Decreto 264 de 2000 no puede tenerse en consideración para los efectos de esta decisión. 10 ARTICULO 277.

El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: (…) 7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales. 11 ARTICULO 280.

Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo. 12 ARTÍCULO 41. Los procuradores judiciales tienen la condición de agentes del Ministerio Público, para lo cual intervendrán ante las autoridades judiciales indicadas en los artículos siguientes, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y lo dispuesto por el Procurador General.

Igualmente, intervendrán en los trámites de conciliación. 13 Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público, el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06702-00 Recurso Extraordinario de Revisión Recurrente: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Auto En el presente caso se tiene que las cónyuges de los consejeros Yepes Corrales e Ibarra Martínez se encuentran nombradas en la entidad demandada en el cargo de procurador judicial II, el cual, desde una perspectiva material y funcional, corresponde al nivel directivo, ya que, en los términos del Decreto 264 de 2000, ejerce funciones delegadas del Procurador General de la Nación en calidad de agente del Ministerio Púbico, por lo que se configura la causal de impedimento invocada, circunstancia que, además, releva a la Sala de analizar las demás causales señaladas por el magistrado Ibarra Martínez”.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala declarará fundado el impedimento manifestado por el Consejero de Estado, Doctor Nicolás Yepes Corrales, toda vez que se encuentra acreditada la causal invocada, pues se demostró que su cónyuge ocupa el cargo de Procurador Judicial II (nivel directivo) en la Procuraduría General de la Nación, siendo esta entidad la que profirió el fallo cuya revisión se pretende a través de este mecanismo, razón por la cual será separado del conocimiento.

De la causal de impedimento invocada por el Consejero de Estado, Doctor Omar Joaquín Barreto Suárez El doctor Omar Joaquín Barreto Suárez manifestó su impedimento para conocer este asunto, con fundamento en la causal prevista en el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso, pues señala que, mientras se desempeñó como Magistrado Auxiliar de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, participó en una reunión a la que asistieron, entre otros, los magistrados de dicha Sala junto a sus colaboradores, la Procuradora General de la Nación y su equipo de trabajo, con el fin de discutir aspectos de dicha entidad en materia disciplinaria frente a los servidores públicos de elección popular.

Igualmente, participó en la construcción y en la elaboración de dos documentos que fueron entregados a los Consejeros de la Sala de Consulta y Servicio Civil de la Corporación sobre la materia en discusión. Pues bien, la configuración de esta causal de impedimento requiere que el juez haya emitido un concepto o consejo, por fuera de actuación judicial, sobre un tema relacionado con el objeto del proceso que es de conocimiento del operador judicial.

En el presente asunto, el Magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez señaló que, en su condición de Magistrado Auxiliar de la Sala de Consulta y Servicio Civil, participó activamente en una reunión en la cual expresó sus opiniones sobre la competencia de la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria y que, igualmente, colaboró en la construcción y elaboración de unos documentos entregados a los Magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil sobre el mismo tema. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06702-00 Recurso Extraordinario de Revisión Recurrente: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Auto A juicio de la Sala, los argumentos planteados por el doctor Barreto Suárez no configuran la causal de impedimento invocada, pues dicha participación en la reunión mencionada y la opinión brindada en aquella oportunidad se deriva del desarrollo y del ejercicio de sus funciones como Magistrado Auxiliar de la Sala de Consulta y Servicio Civil, y son labores propias del cargo que ocupaba, en apoyo a la gestión del titular del despacho, sin que llegue a comprometer su imparcialidad o criterio para resolver, como Consejero de Estado, los asuntos sobre esta materia en el ejercicio de su función jurisdiccional.

Al respecto, la Sala Especial de Decisión No. 16, mediante auto del 19 de febrero de 2024, consideró: “[…] Atendiendo lo dicho, esta Sala Especial de Decisión estima que no se configura el impedimento manifestado por el consejero Barreto Suárez, ya que su actuación se desarrolló bajo la directriz y orientación de la Sala de Consulta y Servicio Civil.

Esa conclusión, no otra, se impone al considerar que las funciones del empleo de magistrado auxiliar se encuentran enmarcadas en tareas de colaboración al ejercicio de la función asignada al magistrado titular -jurisdiccional o consultiva, según el caso-. Ello se refuerza al considerar que, según el artículo 4 del Decreto 2280 de 1989, al magistrado auxiliar le corresponden las siguientes funciones: (i) Colaborar en la sustanciación y trámite de los expedientes a cargo de los despachos;

(ii) Rendir informe periódico y escrito sobre la sustanciación de los procesos que se tramiten en el despacho; (iii) Preparar relación de hechos y antecedentes de los procesos que se encuentren a despacho para fallo; (iv) Rendir informe de jurisprudencia y legislación sobre los temas debatidos en los procesos a despacho, para efectos de la elaboración del proyecto de providencia;

(v) Colaborar con los Magistrados o Consejeros en la elaboración de los anteproyectos de providencia; y, (vi) Las demás que, relacionadas con el trabajo del despacho, dispongan el Magistrado o Consejero”. Luego, se repite, el cargo de magistrado auxiliar fue concebido para apoyar la función que la Constitución y la ley han asignado al titular del despacho.

Por eso, aquellos no comprometen su criterio frente a la resolución de un asunto en la elaboración de los documentos que se les asignan, ya que su deber consiste en plasmar la postura del consejero titular o de la Sala o Sección de la que este hace parte, así como obedecer sus directrices. Así las cosas, no puede entenderse que el entonces magistrado auxiliar, hoy consejero, hubiera emitido un concepto o consejo. […]”.

En virtud de lo anterior, la Sala considera que los argumentos expuestos por el doctor Omar Joaquín Barreto Suárez no encuadran en el supuesto de hecho consagrado en la causal doceava del artículo 141 del Código General del Proceso, razón por la cual la Sala lo declarará infundado. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06702-00 Recurso Extraordinario de Revisión Recurrente: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Auto En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, RESUELVE:

PRIMERO: Declarar fundado el impedimento manifestado por el Consejero de Estado, Doctor Nicolás Yepes Corrales, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Como consecuencia, queda separado del conocimiento del presente asunto.

SEGUNDO: Declarar infundado el impedimento manifestado por el Magistrado, Doctor Omar Joaquín Barreto Suárez, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

TERCERO: Por conducto de la Secretaría General de la corporación, notificar por estado a los sujetos procesales conforme al artículo 201 del CPACA y comunicar esta providencia, a través del medio más expedito, a los magistrados Nicolás Yepes Corrales y Omar Joaquín Barreto Suárez. Una vez en firme, remítase el expediente al despacho del doctor Omar Joaquín Barreto Suárez para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha CÉSAR PALOMINO CORTÉS Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN WILSON RAMOS GIRÓN Consejera de Estado Consejero de Estado Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.