11001031500020200352200 — Consejo de Estado

Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D. C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Asunto: Control inmediato de legalidad de la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020, proferida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, CORPOBOYACÁ, «Por la cual se suspenden términos en las actuaciones administrativas de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, CORPOBOYACÁ» FALLO CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD La Sala Veintisiete Especial de Decisión del Consejo de Estado, luego de que fuera negado el proyecto presentado por la Consejera de Estado doctora Rocío Araújo Oñate, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), ejerce el control inmediato de legalidad de la Resolución Nº 692 de 20 de marzo de 2020, dictada por el Director General de CORPOBOYACÁ. I.

ANTECEDENTES 1. Acto sometido a control inmediato de legalidad El Director General de CORPOBOYACÁ, remitió la Resolución Nº 692 de 20 de marzo de 2020, «Por la cual se suspenden términos en las actuaciones administrativas de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, CORPOBOYACÁ», cuyo texto es el siguiente: «RESOLUCIÓN No. 692 (20 DE MARZO DE 2020) Por la cual se suspenden términos en las actuaciones administrativas de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, CORPOBOYACÁ. LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACA - CORPOBOYACÁ, EN USO DE SUS FACULTADES LEGALES, EN ESPECIAL, LAS CONFERIDAS EN LA LEY 99 DE 1993, EL DECRETO 1076 DE 2015, Y,

CONSIDERANDO

Que mediante Resolución No. 385 de fecha 12 de marzo de 2020 se declaró por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social en todo el territorio Nacional la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID19 y se adoptan otras medidas para hacer frente al virus. Que a su turno, el Gobierno Departamental de Boyacá mediante Decreto No. 176 del 12 de marzo de 2020 estableció acciones de contención del COVID-19 y la prevención de padecimientos asociados al primer pico epidemiológico de 2020 de enfermedades respiratorias en el Departamento de Boyacá. Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 2 Así mismo, mediante Decreto No. 180 del 16 de marzo de 2020 se declara la situación de calamidad en el Departamento de Boyacá, por un periodo de tres (3) meses, contados a partir de la declaratoria de la misma.

Que en el marco de las medidas de prevención ordenadas por el Gobierno Nacional, regional y local la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ “CORPOBOYACÁ”, expidió la Resolución No. 672 del 16 de marzo de 2020. Que mediante resolución No. 0691 del 20 de marzo de 2020, se determinó: “ARTÍCULO PRIMERO: Los Subdirectores, Secretario General y Jurídico y los jefes de las territoriales deberán proyectar o expedir los actos administrativos (de acuerdo a sus competencias) tendientes a suspender los términos administrativos o modificar su aplicación, de acuerdo a las características y situaciones particulares de cada trámite y a lo dispuesto en esta resolución. Para el efecto deberán procurar la continuación de aquellos trámites que por sus características lo permitan.

Parágrafo: Las disposiciones adoptadas deberán tener efectos a partir del 24 y hasta el 31 de marzo de 2020 (…)”. Que a través de la Resolución 690 del 20 de marzo de 2020, se suspendieron los términos de la programación de visitas y realización de las mismas de los trámites correspondientes a la administración del recurso hídrico de competencia de la Subdirección de Ecosistemas y Gestión Ambiental que se adelantan en la Jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, CORPOBOYACÁ. Que el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, establece como función de las CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES administrar, dentro del área de su jurisdicción, el ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Que el artículo 30 Ibídem preceptúa que todas las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Que de conformidad con el artículo 31 numeral 2 de la precitada norma, corresponde a las CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES, ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Que, por su parte, el numeral 9º del mismo artículo señala que corresponde a esta Corporación otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.

Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva. Que el numeral 11 ibídem establece dentro de la competencia de la Corporación el ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental.

Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley. Que a su turno el numeral 12 ibídem precisa como funciones de las Corporaciones "Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 3 agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden [la] expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos, y en el numeral 17 se establece: "Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados”.

Que en el artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se prevé que todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales.

Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. Que considerando que en la Corporación Autónoma Regional de Boyacá - CORPOBOYACÁ, se adelantan diversas actuaciones administrativas, que por disposición legal se enmarcan en términos procesales, los cuales son de obligatorio cumplimiento tanto para la Corporación como para los interesados, titulares, y personas intervinientes, se hace necesario ordenar la suspensión de los términos procesales en los trámites y procedimientos administrativos relacionados a continuación consagrados en la Ley 99 de 1993, Decreto 1076 de 2015 Único Reglamentario del Sector Ambiente, Ley 1333 de 2009 y demás normas que los reglamentan y/o desarrollan; y durante el periodo citado en la parte resolutiva del presente acto administrativo: Subdirección de Administración de Recursos Naturales  Licencias Ambientales, Planes de Manejo Ambiental y sus respectivos trámites de modificación.  Permisos, concesiones o autorizaciones ambientales para el uso, aprovechamiento de los recursos naturales renovables de competencia de la Subdirección de Administración de Recursos Naturales, de conformidad con la delegación establecida en la Resolución No. 3893 del 28 de noviembre de 2016.  Procesos sancionatorios ambientales consagrados en la Ley 1333 de 2009.  Visitas de evaluación, control y seguimiento ambiental programadas en [el] marco de las funciones de la Subdirección de Administración de Recursos Naturales.  Trámites de control y seguimiento ambiental relacionados con [el] cumplimiento a requerimientos efectuados a los titulares o personas intervinientes.

Subdirección de Ecosistemas y Gestión Ambiental  Registro de generadores de residuos peligrosos.  Validación y modificación de registros de generadores de residuos peligrosos.  Realizar el control y seguimiento de la ejecución del PGIRS en lo relacionado con las metas de aprovechamiento.  Permisos de Prospección y Exploración de Agua Subterránea.  Concesiones de Agua Superficial y Subterránea, Evaluación de Planos, Recibo de obras, y Evaluaciones de Programa de Uso Eficiente y Ahorro de Agua de acuerdo con la delegación efectuada a través de la Resolución 3893 del 28 de noviembre de 2016.  Permisos de Ocupación de Cauce.  Permisos de Vertimiento.  Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimiento.  Permisos de Recolección de especímenes de especies silvestres de la diversidad biológica con fines de investigación científica no comercial.  Permisos de Estudio para la recolección de especímenes de especies silvestres de la diversidad biológica con fines de Elaboración de Estudios Ambientales.  Instrumentos Económicos Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 4 Oficinas Territoriales de Soata, Socha, Pauna y Miraflores  Permisos, concesiones o autorizaciones ambientales para el uso, aprovechamiento de los recursos naturales renovables de competencia de las Oficinas Territoriales, de conformidad con la delegación establecida en la Resolución No. 3893 del 28 de noviembre de 2016.  Procesos sancionatorios ambientales consagrados en la Ley 1333 de 2009 de conformidad con la delegación establecida en la Resolución No. 3893 del 28 de noviembre de 2016.  Visitas de evaluación, control y seguimiento ambiental programadas en [el] marco de la delegación establecida en la Resolución No. 3893 del 28 de noviembre de 2016.  Trámites de control y seguimiento ambiental relacionados con [el] cumplimiento a requerimientos efectuados a los titulares o personas intervinientes de conformidad con la delegación establecida en la Resolución No. 3893 del 28 de noviembre de 2016.  Concesiones de Agua, Evaluación de Planos, Recibo de obras, y Evaluaciones de Programa de Uso Eficiente y Ahorro de Agua de acuerdo con la delegación efectuada a través de la Resolución 3893 del 28 de noviembre de 2016.  Trámites de control y seguimiento ambiental relacionados con [el] cumplimiento a requerimientos efectuados a los titulares o personas intervinientes de conformidad con la delegación establecida en la Resolución No. 3893 del 28 de noviembre de 2016.  Concesiones de Agua, Evaluación de Planos, Recibo de obras, y Evaluaciones de Programa de Uso Eficiente y Ahorro de Agua de acuerdo con la delegación efectuada a través de la Resolución 3893 del 28 de noviembre de 2016.

Que, en mérito de lo expuesto, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: SUSPENDER desde el 24 de marzo hasta el 31 de marzo de 2020, inclusive, los términos procesales en los procesos administrativos de carácter ambiental en curso consagrados en la Ley 99 de 1993, Decreto 1076 de 2015 Único Reglamentario del Sector Ambiente, Ley 1333 de 2009 y demás normas que los reglamentan y/o desarrollan; y que se relacionan seguidamente, fechas en que no correrán los términos para todos los efectos legales: Subdirección de Administración de Recursos Naturales  Licencias Ambientales, Planes de Manejo Ambiental y sus respectivos trámites de modificación.  Permisos, concesiones o autorizaciones ambientales para el uso, aprovechamiento de los recursos naturales renovables de competencia de la Subdirección de Administración de Recursos Naturales, de conformidad con la delegación establecida en la Resolución No. 3893 del 28 de noviembre de 2016.  Procesos sancionatorios ambientales consagrados en la Ley 1333 de 2009.  Visitas de evaluación, control y seguimiento ambiental programadas en [el] marco de las funciones de la Subdirección de Administración de Recursos Naturales.  Trámites de control y seguimiento ambiental relacionados con [el] cumplimiento a requerimientos efectuados a los titulares o personas intervinientes.

Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 5  Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimiento.  Permisos de Recolección de especímenes de especies silvestres de la diversidad biológica con fines de investigación científica no comercial.  Permisos de Estudio para la recolección de especímenes de especies silvestres de la diversidad biológica con fines de Elaboración de Estudios Ambientales.  Instrumentos Económicos.

Oficinas Territoriales de Soata, Socha, Pauna y Miraflores  Permisos, concesiones o autorizaciones ambientales para el uso, aprovechamiento de los recursos naturales renovables de competencia de las Oficinas Territoriales, de conformidad con la delegación establecida en la Resolución No. 3893 del 28 de noviembre de 2016.  Procesos sancionatorios ambientales consagrados en la Ley 1333 de 2009 de conformidad con la delegación establecida en la Resolución No. 3893 del 28 de noviembre de 2016.  Visitas de evaluación, control y seguimiento ambiental programadas de conformidad con la delegación establecida en la Resolución No. 3893 del 28 de noviembre de 2016.  Trámites de control y seguimiento ambiental relacionados con [el] cumplimiento a requerimientos efectuados a los titulares o personas intervinientes de conformidad con la delegación establecida en la Resolución No. 3893 del 28 de noviembre de 2016.  Concesiones de Agua, Evaluación de Planos, Recibo de obras, y Evaluaciones de Programa de Uso Eficiente y Ahorro de Agua de acuerdo con la delegación efectuada a través de la Resolución [No.] 3893 del 28 noviembre de 2016.

PARÁGRAFO PRIMERO. - La presente decisión no ampara los términos legalmente establecidos como de obligatorio cumplimiento, entre éstos la contestación de derechos de petición, ni interrumpe los términos de prescripción o caducidad.

PARÁGRAFO SEGUNDO. - Durante el citado periodo no se realizarán, ni programarán visitas, salvo situaciones urgentes o que de acuerdo con su gravedad e intensidad deban ser atendidas de manera prioritaria.

ARTÍCULO SEGUNDO: Lo dispuesto en la presente Resolución, podrá ser objeto de modificación y/o ajuste en cualquier tiempo, teniendo en cuenta la evolución de las circunstancias que dieron origen a su expedición.

ARTÍCULO TERCERO: Publicar el presente acto administrativo de conformidad con lo establecido en el artículo 90 de la Resolución [No.] 1457 de 2005 de esta Corporación, divulgándolo en la página Web de la Entidad como medio para garantizar su conocimiento por parte de los usuarios y se deberá fijar copia de la misma en las respectivas carteleras de la Corporación en todas sus sedes.

ARTÍCULO CUARTO: Comunicar y remitir copia de la presente resolución al Departamento de Boyacá y a los Municipios del área de la jurisdicción de CORPOBOYACÁ, para su conocimiento y difusión a través de los medios que para el efecto posean.

ARTÍCULO QUINTO: El presente acto administrativo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga la Resolución [No.] 690 del 20 de marzo de 2020.

ARTÍCULO SEXTO: Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno en el marco de lo establecido en el artículo 75 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2. Trámite procesal 2.1. Auto que avoca conocimiento Por auto de 10 de agosto de 2020, la Magistrada Rocío Araújo Oñate avocó el conocimiento de la Resolución Nº 692 de 20 de marzo de 2020, «Por la cual se suspenden términos en las actuaciones administrativas de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, CORPOBOYACÁ», dictada por el Director General de CORPOBOYACÁ, con el fin de efectuar el control inmediato de Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 6 legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA.

Esa decisión dispuso la notificación al Director General de CORPOBOYACÁ, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público e invitó a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, y al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, ICDP, para que rindieran concepto respecto del acto objeto del medio de control, dentro de un término de diez (10) días.

Asimismo, se solicitó a la entidad emisora que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, remitiera los antecedentes administrativos de la Resolución Nº 692 de 20 de marzo de 2020. En el mismo auto se ordenó a la Secretaría General de la Corporación que fijara un aviso por el término de diez (10) días, y a través de los diferentes medios virtuales, con el fin de permitir que cualquier ciudadano interviniera para defender o impugnar la legalidad del referido acto administrativo.

También dispuso que, expirado ese término, corriera traslado al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rindiera concepto. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General del Consejo de Estado libró las correspondientes notificaciones y comunicaciones el 14 de agosto de 2020. El 18 de agosto de 2020, se efectuó la fijación del aviso por el término de diez (10) días.

El 2 de septiembre de 2020, se corrió traslado al Ministerio Público por diez (10) días, para que rindiera concepto. El expediente pasó al despacho para fallo el 18 de septiembre de 2020. Mediante auto de 1 de octubre de 2020, se ordenó a la Secretaría General notificar a la ANLA y al ICDP, el auto de 10 de agosto de 2020, con el fin de que intervinieran en la actuación rindiendo concepto respecto de la Resolución No. 692 del 20 de marzo de 2020, dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la notificación. Adicionalmente ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a CORPOBOYACÁ y al Ministerio Público.

Por último, dispuso que por Secretaría General se efectuara la publicación y fijación del auto que avocó conocimiento del acto administrativo objeto del control inmediato de legalidad por el término de diez (10) días, para que cualquier ciudadano interviniera, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto. 2.2. Solicitud de unificación de jurisprudencia En escrito de 14 de septiembre de 2020, el Ministerio Público, a través de la Procuradora Séptima Delegada, solicitó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado avocar el conocimiento del presente asunto para unificar su criterio jurisprudencial en relación con la improcedencia del control inmediato de legalidad de los actos administrativos que no invocan como fundamento para su expedición un decreto legislativo proferido durante el estado de excepción. Argumentó que las Salas Especiales de Decisión Sexta y Décima, a través de providencias de 21 y 8 de junio de 20202, respectivamente, resolvieron no avocar el conocimiento de las Resoluciones No. 691 del 20 de marzo de 2020 y No. 690 del 19 de marzo de 2020, proferidas por el Director de CORPOBOYACÁ, al 1 Consejo de Estado, Sala Sexta Especial de Decisión, exp.

Nº 11001-03-15-000-2020-01012-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 2 Consejo de Estado, Sala Décima Especial de Decisión, exp. Nº 11001-03-15-000-2020-01017-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 7 considerar que el control inmediato de legalidad no resultaba procedente dado que las resoluciones no desarrollaban ninguno de los decretos legislativos proferidos durante el estado de excepción. En este orden de ideas, sostuvo que tampoco debe avocarse conocimiento de la Resolución No. 692 de 2020, pues las resoluciones en mención son inescindibles a esta última. 2.3.

Auto que resuelve la solicitud de unificación Por auto de 9 de febrero de 2021, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado3, resolvió no avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020, para unificar la jurisprudencia, al considerar que no existe divergencia o contradicción por parte de las Salas Especiales de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Aseguró que no existe unidad de materia ni relación inescindible entre el acto administrativo objeto de control y las Resoluciones No. 690 y 691 de 2020, por lo que la decisión en cuanto a la procedibilidad del control inmediato de legalidad no debe necesariamente correr la misma suerte. Además, se encontró que las mencionadas resoluciones no guardan identidad fáctica y jurídica, por lo que las decisiones adoptadas en cada uno de los procesos no comportan ni constituyen reglas de la jurisprudencia o criterios jurisprudenciales que resulten aplicables de manera general, con carácter vinculante y obligatorio, para todos los actos administrativos que se expiden en el marco temporal del estado de excepción. En ese sentido, aseveró que no se advierte que las decisiones hayan sido contradictorias entre las Salas Especiales de Decisión, dado que se trata de resoluciones que no guardan identidad o similitud y, además, se sustentaron en razones diferentes para concluir que los actos no desarrollaban un decreto legislativo durante el Estado de excepción. Por último, advirtió que los argumentos expuestos por la procuradora delegada en la solicitud de unificación de jurisprudencia revelan su inconformidad con las razones que fundaron la decisión de avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 692 de 2020, cuestión que es ajena a las previsiones del artículo 271 del CPACA, a su objeto y finalidad. 2.4.

Auto de cambio de ponente En sesión de 23 de julio de 2021, la doctora Rocío Araújo Oñate puso a consideración de la Sala el proyecto de fallo para resolver el control inmediato de legalidad, y al no obtener la mayoría requerida para su aprobación, se dictó auto de 9 de agosto de 2021, con el fin de dar aplicación a lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 50 del Acuerdo No. 080 de 2019 y, en consecuencia, remitir el expediente al magistrado que sigue en turno para el trámite que corresponda.

Por auto de 19 de agosto de 2021, se remitió el expediente al despacho de la Consejera Stella Jeannette Carvajal Basto. 4. Intervenciones 4.1. Corporación Autónoma Regional de Boyacá, CORPOBOYACÁ En escrito de 7 de septiembre de 2020, el Director General de CORPOBOYACÁ en respuesta al auto que resolvió avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad manifestó que por Resolución N° 385 de 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró el estado de emergencia sanitaria 3 El Consejero William Hernández Gómez presentó salvamento de voto.

Los consejeros Julio Roberto Piza Rodríguez, Gabriel Valbuena Hernández y Nicolás Yepes Corrales aclararon su voto. Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 8 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, la cual fue modificada por la Resolución No. 407 del 13 de marzo de 2020, así como las demás resoluciones expedidas con posterioridad.

Refirió que el Gobierno Departamental de Boyacá mediante Decreto No. 176 del 12 de marzo de 2020, estableció las acciones de contención del COVID-19 y la prevención de padecimientos asociados al primer pico epidemiológico de 2020 de enfermedades respiratorias en el departamento de Boyacá. Sostuvo que por Decreto 180 de 16 de marzo de 2020 se declaró la situación de calamidad en el departamento de Boyacá, por un periodo de tres (3) meses, contados a partir de la declaratoria de la misma.

Indicó que por esa razón y en aras de cumplir las disposiciones a nivel nacional, CORPOBOYACA expidió la Resolución No. 672 de 16 de marzo de 2020, mediante la cual suspendió todas sus actividades. Además, sostuvo que por Resolución No. 691 de 20 de marzo de 2020, se determinó que los subdirectores, secretario general y jurídico y los jefes de las territoriales debían proyectar o expedir los actos administrativos tendientes a suspender los términos administrativos o modificar su aplicación, de acuerdo con las características y situaciones particulares de cada trámite y lo dispuesto en dicha resolución. Manifestó que de conformidad con el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, «encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente».

Agregó que sus funciones están determinadas en la Ley 99 de 1993 y en los Decretos 2811 de 1974 y 1076 de 2015. Aseguró que los aspectos reglados en la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020, objeto de control, hacen parte de las funciones de la entidad y responden a los lineamientos dados por el Gobierno Nacional y las autoridades departamentales y locales para atender la pandemia por el COVID-19.

Refirió que la suspensión de los términos ordenada implicó que durante el periodo de 24 de marzo al 31 de marzo de 2020, no se realizaran ni programaran visitas, salvo situaciones urgentes, y que se recibieran solicitudes de concesiones y permisos, así como los demás trámites, recursos de reposición, peticiones o reclamos, respecto a la administración del recurso hídrico, únicamente a través de correo electrónico.

Indicó que la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020, no desconoce el ordenamiento jurídico, ni los límites determinados por el Gobierno Nacional en el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 y el Gobernador de Boyacá en el Decreto 180 de 2020. Por el contrario, sostuvo que obedece a su función como garante de sus administrados y órgano rector en materia ambiental en su jurisdicción, ya que al suspender la atención presencial de público e informar los canales de los que puede hacer uso la ciudadanía para solicitar información, radicar quejas y presentar denuncias, se tuvieron en cuenta los factores que afectaban la vida diaria, como las restricciones de movilidad que impuso el Gobierno Nacional en medio de la emergencia sanitaria derivada del COVID-19, entendiendo que la recepción de información y el papel de la comunidad en el ejercicio efectivo de las funciones de la Corporación se verían afectados al estar cerrados los canales habituales de recepción de información. En este sentido, refirió que aun cuando se decidió suspender la atención presencial, también promovió la recepción de quejas o denuncias de la comunidad mediante canales virtuales, por lo que se garantizaron los derechos fundamentales a la igualdad y a solicitar y recibir información. Adicionalmente, resaltó que no se Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 9 suspendieron los términos en algunos asuntos y trámites que, por sus características, resultaban necesarios para la protección y el goce de los recursos ambientales del departamento de Boyacá. Así las cosas, concluyó que «la resolución objeto de estudio busca la protección de los derechos de los ciudadanos, evitando que aún frente a la situación que genera la emergencia decretada por el Gobierno nacional, el ejercicio de sus derechos ante esta entidad no se vea disminuido ni afectado.

Estando en concordancia esta resolución con la totalidad de los pronunciamientos y lineamientos emitidos por el Gobierno Nacional». 4.2. Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA Por memorial de 15 de octubre de 2020, el apoderado judicial de la entidad presentó concepto sobre la conformidad con el ordenamiento jurídico de la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020.

En primer lugar, hizo referencia a los antecedentes normativos del acto administrativo, indicando que antes de expedirse el Ministerio de Salud y Protección Social había declarado la emergencia sanitaria por causa del COVID- 19 hasta el 30 de mayo de 2020, mediante la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020. Sostuvo que la Gobernación de Boyacá mediante Decreto 180 de 16 de marzo de 2020, declaró la situación de calamidad pública en esa entidad territorial por un periodo 3 meses.

Indicó que el Director General de CORPOBOYACÁ mediante Resolución No. 672 de 16 de marzo de 2020, suspendió todas las actividades programadas por esa autoridad ambiental regional, incluidas las funciones administrativas, de asesoría, coordinación, apoyo, control y seguimiento, atención al público de forma presencial, y demás que tienen que ver con las actividades misionales desde el 17 al 20 de marzo de 2020, exceptuando aquellas que por su gravedad e intensidad deban ser atendidas de manera urgente y prioritaria.

Refirió que posteriormente el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa del COVID-19. Además, señaló que por Resolución No. 691 de 20 de marzo de 2020, la Dirección General de CORPOBOYACÁ determinó que los subdirectores, secretario general, jurídico y los jefes territoriales debían proyectar o expedir los actos administrativos tendientes a suspender los términos administrativos o modificar su ampliación, procurando la continuación de aquellos trámites que por sus características lo permitan.

En segundo lugar, sostuvo que de la lectura de la resolución objeto de control inmediato de legalidad se infiere que se justifica en: (i) el decreto del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa del COVID-19; (ii) la necesidad de tomar medidas pertinentes y urgentes para disminuir el riesgo de propagación del contagio de la enfermedad y, por último, (iii) el ejercicio de la competencia señalada en el artículo 2.2.2.3.2.3 del Decreto 1076 de 2015, en cuanto al trámite de otorgamiento de licencias ambientales.

En tercer término, indicó que la decisión de ordenar la suspensión de los términos procesales es una medida coherente con la realidad del país y que se dictó en cumplimiento de la Resolución No. 691 de 20 de marzo de 2020, expedida por el Director General de CORPOBOYACÁ, a lo que agregó que durante la emergencia se consideró como prioridad general salvaguardar los derechos superiores a la vida e integridad personal de sus funcionarios, colaboradores, usuarios y grupos de interés, por lo que se impusieron medidas de restricción a la movilidad que le Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 10 impedían al personal de la Corporación ingresar a las instalaciones, desplazarse a terreno para efectuar visitas técnicas y realizar atención al público, por lo que se debieron suspender las actividades administrativas, salvo algunas excepciones.

Manifestó que como quiera que la orden de suspensión de actividades por parte de la Corporación se dictó mediante la Resolución No. 672 de 16 de marzo de 2020, en aras de garantizar el debido proceso administrativo, el acceso a la administración de justicia y el principio de seguridad jurídica, se hacía necesario que a partir de esa fecha, es decir, de manera concomitante, se suspendieran también los términos en sus actuaciones permisivas y sancionatorias, lo que fue materializado hasta el 20 de marzo de 2020 con la emisión de la Resolución No. 692.

Por último, advirtió su desacuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º parágrafo primero de la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020, en donde se indicó que la suspensión de términos procesales no interrumpe los términos de prescripción y caducidad, pues considera que tal determinación desconoce el debido proceso administrativo, dado que al suspenderse los términos de las actuaciones administrativas deben correr la misma suerte los términos de caducidad, prescripción o firmeza.

Además, señaló que mediante Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, emitido por el Presidente de la República se ordenó la suspensión de términos en las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, aclarando que «durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia».

Agregó que a través del Decreto Legislativo 564 de 15 de abril de 2020, se determinó que los términos de caducidad y prescripción previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día en que el Consejo Superior de la Judicatura disponga de la reanudación de los términos procesales.

Finalmente, indicó que la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, declaró la exequibilidad condicionada de la suspensión de términos en las actuaciones administrativas señalada en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, indicando que es una medida necesaria dado que para las autoridades del Estado es imposible realizar las actuaciones con la misma celeridad que antes de la emergencia sanitaria y, proporcional, pues a pesar de afectar la celeridad de los trámites que por mandato superior deben tener los procedimientos, lo cierto es que se trata de una medida que no aplica para actuaciones que versen sobre cuestiones iusfundamentales, por lo que solo se puede acudir a dicha figura frente asuntos de índole legal o reglamentario. 5.

Concepto del Ministerio Público La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado emitió el concepto No. 185 de 14 de septiembre de 2020, respecto de la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020, en el que solicitó inhibirse de pronunciarse sobre su legalidad, con sustento en los siguientes argumentos: En primer lugar, sostuvo que con anterioridad a la expedición de la Resolución No. 692 de 2020, objeto de control, se profirieron otros actos que deben ser vistos como sus antecedentes, esto es, las Resoluciones Nos. 690 de 19 de marzo de 2020 y 691 de 20 de marzo de 2020, entre las cuales, en principio, se advierte una relación inescindible con la que ahora es objeto de control, todas ellas relacionadas con la suspensión de los términos administrativos, respecto de las Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 11 cuales no se avocó el conocimiento por otras Salas Especiales de Decisión, determinación que también se debe adoptar en el asunto bajo examen.

Señaló que el Consejo de Estado es competente para adelantar el control inmediato de legalidad, porque conforme a lo establecido en la Ley 99 de 1993 y en la jurisprudencia constitucional, las Corporaciones Autónomas Regionales son autoridades del orden nacional, de carácter público, dotadas de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica.

Posteriormente, se refirió al cumplimiento de los requisitos formales de procedencia del control inmediato de legalidad, respecto de los cuales indicó que la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020: (i) Es un acto administrativo de carácter general, en tanto fue expedido con la finalidad de suspender los términos procesales en los procedimientos administrativos de carácter ambiental en curso, entre el 24 y el 31 de marzo de 2020, de modo que su ámbito normativo no va dirigido a una persona en específico.

(ii) Se expidió en desarrollo de la función que le fue atribuida a las Corporaciones Autónomas Regionales por el artículo 30 de la Ley 99 de 1993, esto es, la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, según los parámetros que fije el Ministerio de Ambiente.

(iii) No obedece al desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción, porque fue expedida en razón a la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020 y las medidas sanitarias implementadas para hacerle frente al COVID-19, las cuales fueron dictadas para restablecer el orden público sanitario, y no en virtud de las medidas para mitigar los efectos de esas medidas sanitarias -estado de excepción (Decreto 417 de 2020)-.

Por lo anterior, expuso su inconformidad con la decisión de avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 692 de 2020, pues considera que por el solo hecho de que el fundamento del acto sea la emergencia sanitaria y que se haya expedido durante la vigencia del estado de excepción declarado por el Decreto 417 de 2020, sin hacer referencia a éste, no permite inferir que el acto sea desarrollo del decreto que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica.

Al respecto, resaltó que las motivaciones de la resolución bajo estudio fueron (i) la declaratoria de emergencia sanitaria efectuada por la Resolución No. 385 de 2020; (ii) los Decretos Departamentales 176 y 180 de 2020; (iii) la expedición de las Resoluciones Nos. 672, 691 y 692 de 2020 por el Director de CORPOBOYACÁ; (iv) los artículos 23, 30 y 31 de la Ley 99 de 1993;

(v) el artículo 3 del CPACA; (vi) el Decreto 1076 de 2015 y (vii) la Ley 1333 de 2009. Así las cosas, el Ministerio Público solicitó al Consejo de Estado inhibirse de pronunciarse de fondo porque la Resolución No. 692 de 2020 no desarrolla un decreto legislativo, por lo que no puede ser objeto del control inmediato de legalidad, en tanto es un acto expedido con base en las medidas o facultades ordinarias de policía que tienen las diversas autoridades para cumplir las medidas en el marco de la emergencia sanitaria.

Además, pidió que se sometiera el proceso a conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a efectos de unificar el criterio de las distintas Salas Especiales de Decisión en relación con la procedencia del medio de control inmediato de legalidad respecto de aquellos actos administrativos que enuncian en Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 12 sus fundamentos normativos el decreto que declara un estado de excepción sin que desarrolle decreto legislativo alguno, o sin que exista mención a él, o porque se dictó en su vigencia, solicitud que, como se indicó en precedencia, fue negada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado por auto de 9 de febrero de 2021 (2.3 supra).

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Veintisiete Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente control inmediato de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo establecido en el artículo 23 del Acuerdo No. 080 de 2019 -Reglamento del Consejo de Estado-, y en el Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado aprobado en sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, mediante el cual se asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad en aplicación del artículo 29 del Reglamento del Consejo de Estado. 2.

Planteamiento del problema jurídico La Sala debe determinar si es procedente abordar el estudio de fondo del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020, expedida por el Director General de CORPOBOYACÁ, por cumplir los requisitos formales previstos en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA. 3.

El control inmediato de legalidad como mecanismo de control de constitucionalidad y los requisitos formales de procedencia El artículo 4 superior señala que la Constitución es norma de normas y en caso de incompatibilidad entre la Carta Política y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Este artículo establece expresamente el principio de supremacía constitucional, cuyo entendimiento se debe articular con la noción de valor normativo, es decir, que la Constitución tiene una aplicación directa y prevalente en el ordenamiento jurídico, sin que sea necesario algún tipo de desarrollo legislativo.

La supremacía y el valor normativo de la Constitución, por sí mismos, no son suficientes para que ese ordenamiento fundacional tenga plena aplicabilidad y vigencia. Es necesario contar con un mecanismo que, en el proceso de formación y consolidación del Estado de Derecho, se ha denominado el control de constitucionalidad, cuya principal finalidad es la defensa de la Constitución. Para Jorge Reinaldo A. Vanossi4, el control de constitucionalidad se refiere «a la existencia, dentro de un régimen constitucional, de diversos mecanismos destinados a hacer efectiva la supremacía de la Constitución, o sea, una pluralidad de instrumentos» (negrillas por fuera del texto original).

La Constitución Política de 1991, incorpora diversas manifestaciones del control de constitucionalidad, a saber: (i) la función entregada a la Corte Constitucional en virtud de las competencias asignadas en el control abstracto y concreto de constitucionalidad (art. 241 de la Constitución); (ii) la atribución del Consejo de Estado a través de la acción de pérdida de investidura de congresistas y la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad (arts. 184 y 237 numeral 2 de la 4 Teoría Constitucional.

Supremacía y control de constitucionalidad. Tomo II, ediciones Depalma, Buenos Aires, 2000 (primera edición 1976), p. 99. Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 13 Constitución); (iii) la facultad de los Tribunales Administrativos, en única instancia, de conocer las objeciones por motivos de inconstitucionalidad y legalidad de los proyectos de ordenanza departamental y de acuerdo municipal, formuladas por los gobernadores y los alcaldes, respectivamente (arts. 305 numeral 9 y 315 numeral 6 de la Constitución)5;

(iv) el control por vía de excepción de inconstitucionalidad cuya competencia recae en las autoridades judiciales y administrativas (art. 4 de la Constitución) y (v) la competencia de todas las autoridades judiciales para conocer acciones de tutela (art. 86 de la Constitución). Otro de esos mecanismos de defensa de la Constitución, de creación legal, es el control inmediato de legalidad previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 19946, en virtud del cual «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso- administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición». La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 19947, declaró la exequibilidad de esa disposición, al considerar que esas previsiones «encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley».

Agregó que ese control «constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales» (negrillas por fuera del texto original). Con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 136 reprodujo el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, e incorporó en el artículo 185 un trámite expedito y sumario para el control inmediato de legalidad, el cual se caracteriza por no tener un carácter adversarial.

De allí que algunas expresiones como auto admisorio de la demanda o acto demandado, no sean propias de un control automático en el que se avoca o no el conocimiento del asunto, se garantiza el derecho de participación a través de la fijación de un aviso para que cualquier ciudadano u organizaciones públicas, privadas o expertos defiendan o impugnen la constitucionalidad y legalidad del acto administrativo, es obligatorio que el Ministerio Público rinda concepto y termina con la adopción de una sentencia. Así las cosas, el control inmediato de legalidad, en tanto manifestación del control de constitucionalidad, habilita a la jurisdicción contencioso administrativa para examinar desde el punto de vista formal y material las medidas administrativas de contenido general expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, llámense reglamentos o actos administrativos, en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, como una contención 5 El artículo 151 del CPACA dispone: «Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 4.

De las observaciones que formula el gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones por los mismos motivos, a los proyectos de ordenanzas; 5. De las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad; 6.

De las objeciones que formulen los alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales o distritales, por ser contrarios al ordenamiento jurídico». 6 Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia. 7 M.P. Carlos Gaviria Díaz. Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 14 adicional al control jurídico que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos.

Conforme a lo anterior, la competencia para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, exige, en cada caso, la verificación de tres condiciones, a saber: (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción8. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. La verificación de los requisitos formales que habilitan el análisis de fondo de los actos administrativos, se encaminan a constatar, en esta oportunidad, que la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020, dictada por el Director General de CORPOBOYACÁ, «Por la cual se suspenden términos en las actuaciones administrativas de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, CORPOBOYACÁ», se haya dictado con competencia de la autoridad y con el cumplimiento de los presupuestos contenidos en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, esto es, (i) que las medidas emanen de una autoridad nacional, (ii) que se trate de un acto administrativo de contenido general y sea dictado en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Si bien, en un primer momento se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad por auto de 10 de agosto de 2020, esa circunstancia per se no habilita de manera automática el estudio de fondo del asunto, en tanto surtido el trámite de intervención ciudadana y recibido el concepto de la Procuraduría General de la Nación, es posible contar con mayores elementos de juicio que permiten decantar si el acto bajo examen es susceptible de estudio a través de este medio automático de control concebido para revisar las normas administrativas que sean desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción, o si, por el contrario, su análisis de legalidad se debe realizar por vía de acción a través de los mecanismos judiciales consagrados en el CPACA. 4.2.

Descendiendo al asunto bajo estudio, la Sala observa que el presupuesto de la competencia como elemento subjetivo de la validez del acto administrativo, entendida por la doctrina como «la medida de la potestad que corresponde a cada órgano, siendo siempre una determinación normativa»9, se encuentra cumplido en esta oportunidad. En efecto, de conformidad con el artículo 29 de la Ley 99 de 1993 (numeral 1º) y el artículo 54 de los Estatutos de CORPOBOYACÁ, algunas de las funciones del Director General son dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad.

De igual manera, la Resolución No. 2387 de 5 de agosto de 2019, «Por la cual se modifica el manual de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá- CORPOBOYACÁ»10, le asignó la función de dirigir, coordinar, controlar y evaluar la ejecución y cumplimiento de los objetivos y políticas de la Corporación y ejercer su representación legal (IV.

Descripción de las Funciones Esenciales, numeral 1º). 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 23 de noviembre de 2010, exp. 11001-03-15-000-2010-00347-00 (CA). 9 Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I, decimosexta edición, Navarra, 2013 (reimpresión 2014), Thomson Reuters – Civitas, editorial Aranzadi, p. 596. 10 En: https://www.corpoboyaca.gov.co/cms/wp-content/uploads/2019/08/resolucion-2387-2019.pdf Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 15 Además, cabe resaltar que de acuerdo con el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, la función de las Corporaciones Autónomas Regionales es administrar, dentro del área de su jurisdicción, el ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Por su parte, el artículo 31 de la misma normativa establece que corresponde a las Corporaciones entre otras funciones, otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.

Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva (numeral 9). Así mismo, le asigna las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental (numeral 11).

Ejercer evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos.

Así como, imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables (numeral 17). Varios de dichos procedimientos se encuentran regulados en el Decreto 1076 de 2015, Único Reglamentario del Sector Ambiente, así como por la Ley 1333 de 2009, específicamente en cuanto a las infracciones en materia ambiental, el procedimiento administrativo sancionatorio, las medidas preventivas y las sanciones.

Lo anterior, permite concluir de conformidad con el artículo 121 de la Constitución Política, que la expedición de la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020, mediante la cual se suspendieron los términos procesales en los procesos administrativos contemplados en la Ley 99 de 1993, en el Decreto 1076 de 2015 Único Reglamentario del Sector Ambiente, en la Ley 1333 de 2009 y demás normas que los reglamentan y/o desarrollan que se encuentran a cargo de las Subdirecciones de Administración de Recursos Naturales, de Ecosistemas y Gestión Ambiental y Oficinas Territoriales de Soata, Socha, Pauna y Miraflores, se expidió de conformidad con las atribuciones contenidas en la ley y el reglamento, razón por la cual el presupuesto de la competencia se encuentra cumplido. 4.3.

Ahora bien, conforme con lo establecido en el artículo 50, numeral 7 de la Constitución Política, artículo 40 de la Ley 489 de 1998 y artículo 23 de la Ley 99 de 1993, así como en las sentencias C-423 de 199411, C-593 de 199512 y C-596 de 199813 y el Auto de unificación A089 de 199814, entre otros, las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades administrativas del orden nacional que cuentan con autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, por lo que se encuentra cumplida la condición formal de aplicación consistente en que se 11 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 12 M.P. Fabio Morón Díaz 13 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 14 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 16 trate de una autoridad nacional y que haya sido expedido en ejercicio de la función administrativa. 4.4. De igual manera, la Sala encuentra que la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020, es un acto administrativo de carácter general, dado que fue expedido con la finalidad de suspender los términos en las actuaciones administrativas que se encontraban a su cargo entre el 24 y el 31 de marzo de 2020, lo cual tiene un impacto tanto en los funcionarios de CORPOBOYACÁ, en los usuarios y entidades que intervienen en los trámites, como en los terceros interesados, por lo que es claro que va dirigido a una pluralidad indeterminada de personas, en los términos precisados por la jurisprudencia de esta Corporación15.

Así las cosas, se cumple el requisito de que el acto administrativo sea de contenido general. 4.5. Finalmente, el presupuesto relativo a que el acto administrativo se dicte como desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción no se encuentra cumplido, por lo que el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020, es improcedente.

Al respecto, valga indicar que la intención del legislador estatutario fue establecer unas precisas condiciones para habilitar este control automático de legalidad, y con ello no vaciar de contenido los medios de control a los que se puede acudir por vía de acción, a lo que se debe agregar que la sola circunstancia de que el acto administrativo se expida durante la vigencia de un estado de excepción o incluya alguna mención de un decreto legislativo, no es un principio de razón suficiente para concluir que se debe asumir el conocimiento en este escenario judicial.

Es necesario realizar la valoración y el análisis, caso a caso, con el fin de establecer si los requisitos formales de procedencia se cumplen, especialmente, si obedece al desarrollo de un decreto legislativo para lo cual el juez contencioso debe acudir a los criterios formal y material con el fin de determinar la competencia. De allí que en esa valoración sea relevante la distinción entre las competencias ordinarias atribuidas a las autoridades administrativas, y las que de manera extraordinaria se activan en el marco de los estados de excepción cuya concreción en los actos administrativos que desarrollen un decreto legislativo deben ser objeto de estudio a través del control inmediato de legalidad, sin perjuicio de que posteriormente puedan ser susceptibles de control por vía de acción siempre que se invoquen normas jurídicas superiores respecto de las cuales no se haya efectuado el examen16.

Sobre ese particular, en reciente sentencia de 20 de enero de 2021, la Sala Veintitrés Especial de Decisión del Consejo de Estado17, sostuvo: «Una de las implicaciones que se derivan de que el control inmediato de legalidad no proceda sobre los actos que no se hayan expedido en desarrollo de un decreto legislativo es que las medidas adoptadas en ejercicio de competencias ordinarias no pueden ser objeto de este escrutinio.

Dicho de otra manera, con independencia de que las medidas se adopten en el marco temporal y fáctico de un estado de excepción, si el acto se expide en ejercicio competencias ordinarias, no es procedente el control inmediato de legalidad. Así, por ejemplo, no es procedente el control inmediato de los actos dictados por las autoridades públicas en los que se limitan a desarrollar las funciones que legal y constitucionalmente les han sido atribuidas previamente, es decir, aquellas que están fijadas en los instrumentos de legislación ordinaria y no de excepción. 15 Sentencia de 8 de mayo de 2020, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, exp. 2020-01061-00. 16 El artículo 189 del CPACA dispone: «Efectos de la sentencia. (…) Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad, producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas superiores frente a las cuales se haga el examen». 17 M.P. José Roberto Sáchica Méndez.

Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 17 La distinción entre los medios de control es por ello fundamental. Para los actos expedidos en ejercicio de competencias ordinarias está instituido el contencioso de anulación, previsto en los artículos 137 y 138 del CPACA. Por su parte, para los actos que se expiden en ejercicio de competencias o facultades atribuidas en estados de excepción se consagra el control inmediato de legalidad del artículo 136 del mismo estatuto, sin perjuicio de que éstos también pueden demandarse a través de los medios de control de nulidad, y nulidad y restablecimiento del derecho por la violación de normas jurídicas superiores diferentes a las que se analicen en el marco del examen inmediato de legalidad».

De conformidad con el marco expuesto, la Sala encuentra que la Resolución No. 692 de 2020, no se expidió con el propósito de desarrollar un decreto legislativo dictado en un estado de excepción, razón suficiente para concluir que este medio de control no es procedente con el fin de estudiar de fondo la medida de suspensión de los términos administrativos.

Verificados los contenidos y las razones que llevaron a la autoridad emisora del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, es posible constatar que el principal sustento para suspender los términos de las actuaciones administrativas de la entidad fue la declaratoria de emergencia sanitaria efectuada por el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Resolución No. 385 de 2020, en la que se ordenó a las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19 (art. 2, numeral 2.6), teniendo como principal finalidad el distanciamiento y el aislamiento social.

Además, conforme con el análisis que se realizó en la verificación de la competencia de la autoridad administrativa emisora del acto, se encontró que éste se sustenta en las facultades ordinarias conferidas por medio de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”, el Decreto 1076 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible” y la Ley 1333 de 2009 “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”.

También se hizo mención a los Decretos No. 176 de 12 de marzo de 2020 y 180 de 16 de marzo de 2020, dictados por el Gobernador del Departamento de Boyacá por medio de los cuales se establecieron acciones de contención del COVID-19 y la prevención de padecimientos asociados al primer pico epidemiológico de 2020 de enfermedades respiratorias y se declaró la situación de calamidad pública por un periodo de tres (3) meses.

En ese orden de consideraciones, la Sala en los mismos términos del concepto del Ministerio Público, declarará la improcedencia del control inmediato de legalidad del acto administrativo objeto de estudio, al encontrar que no cumple la condición normativa consistente en desarrollar un decreto legislativo dictado en un estado de excepción, en los términos indicados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de Ley 1437 de 2011.

Por último, valga indicar que esta decisión no enerva la posibilidad de que la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020, sea demandada en ejercicio del respectivo medio de control. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, Expediente: 11001-03-15-000-2020-03522-00 Control inmediato de legalidad 18 F A L L A: PRIMERO.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020, expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá -CORPOBOYACÁ-, «Por la cual se suspenden términos en las actuaciones administrativas de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, CORPOBOYACÁ».

SEGUNDO. -

NOTIFÍQUESE esta providencia a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, CORPOBOYACÁ y a la Procuraduría General de la Nación, en los términos del artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. TERCERO.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. CUARTO.- Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidenta de la Sala SALVA EL VOTO STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada