Radicado: 19001-23-33-000-2017-00521-01 (26840) Demandante: Ingenio del Cauca SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D. C., trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001-23-33-000-2017-00521-01 (26840) Demandante: Ingenio del Cauca SAS Demandada: Municipio de Corinto Temas: Devolución. Pago en exceso.

Impuesto Predial Unificado. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes, contra la sentencia del 03 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que resolvió (f. 174): Primero.- Declarar la nulidad del Oficio nro. 120, del 20 de junio de 2017, que negó una solicitud de devolución de pago en exceso y oficio sin número ni fecha, que declaró improcedente el recurso de reconsideración contra el acto anterior, proferidos por el municipio de Corinto, según lo expuesto.

Segundo.- A título de restablecimiento del derecho, el municipio de Corinto realizará la devolución de la diferencia que se genere entre lo pagado por Incauca por concepto de impuesto predial durante los años 2012 a 2017 y lo que realmente debió pagar, basado en una tarifa del 8x1000. Los valores se actualizarán año a año, de acuerdo con la fórmula establecida en la parte motiva de esta providencia. Tercero.- Condenar en costas al Municipio de Corinto, a reconocer la suma de cuatro por ciento (4%) del valor de lo pedido, expresado en la estimación razonada de la cuantía, Por Secretaría liquídense las costas.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante el Acto nro. 120, del 20 de junio de 2017, la demandada negó la solicitud de devolución por pago de lo no debido que presentó la actora, respecto a los montos que pagó por concepto de IPU (Impuesto Predial Unificado) entre los años 2012 al 2017. Dicha decisión fue objeto de recurso de reconsideración interpuesto el 19 de julio de 2017, el cual fue declarado improcedente por la Administración mediante acto notificado el 25 de agosto del mismo año (ff. 42 a 46).

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Radicado: 19001-23-33-000-2017-00521-01 (26840) Demandante: Ingenio del Cauca SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (ff. 2 y 3): (…) que declare la nulidad de los actos administrativos relacionados en la referencia de este escrito, a saber (i) el Oficio nro. 120 del 20 de junio de 2017 y (ii) el Acto Administrativo (sin número ni fecha) por medio del cual se declaró la improcedencia del recurso de reconsideración interpuesto contra el Oficio nro. 120 anteriormente mencionado.

Como consecuencia de lo anterior, a modo de restablecimiento del derecho solicito que se hagan las siguientes o similares declaraciones: a. Que los predios de Incauca ubicados en la jurisdicción del municipio de Corinto (Cauca) son predios agrícolas, no agroindustriales. b. Que se ordene la devolución efectiva de las sumas pagadas en exceso de la tarifa que legalmente correspondía (8 x 1000), o su compensación contra cualquier deuda presente o que se cause a cargo de la Compañía y a favor del municipio por el impuesto predial o cualquier otro impuesto. c. Que las sumas a ser devueltas lo sean debidamente indexadas y con el reconocimiento de los intereses a que haya lugar, conforme ha sido previsto en los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario (ET). d. Que no son de cargo de la compañía las costas en que haya incurrido el Municipio de Corinto.

A los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 29, 95.9, 121, 150.12, 287, 313, 338 y 363 de la Constitución; 720 a 722 del ET; 59 de la Ley 788 de 2002; y 44 y 86 de la Resolución nro. 0070 de 2011 del IGAC (Instituto Geográfico Agustín Codazzi), bajo el siguiente concepto de violación (ff. 5 a 15): Sostuvo que la demandada vulneró sus derechos a la defensa y al debido proceso, porque declaró improcedente el recurso de reconsideración que interpuso contra el acto enjuiciado, pese a que, a la luz del artículo 720 del ET y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, contra las decisiones de la Administración tributaria procede dicho recurso.

Censuró que su contraparte rechazara su solicitud de devolución, pese a que la tarifa del IPU aplicable para su predio era del 8 por mil al tener un uso agropecuario, y no del 15 por mil, que correspondía a un uso agroindustrial. De suerte que, debían reintegrarle los mayores valores que pagó por el cálculo de su tributo a partir de una tarifa más alta a la que le correspondía. Especificó que, fue indebido que su contraparte clasificara su predio como agroindustrial, pues, en realidad, estaba destinado al cultivo sin ningún proceso de transformación, de modo que en los términos del artículo 86 de la Resolución nro. 070 de 2011 del IGAC, correspondía a un predio agropecuario.

Por todo ello, adujo que los actos enjuiciados desconocieron las normas en las que debía fundarse y fueron indebidamente motivados. Agregó que la diferenciación de las tarifas a partir de la destinación de los predios rurales contrarió el principio constitucional de reserva de ley, puesto que la Ley 44 de 1990, que regula el IPU, solo autorizó aquel trato diferenciado para predios urbanos. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 70 a 81), para lo cual, expuso que la norma aplicable al caso sub examine era el artículo 71 del Acuerdo 06 de 2013, que estableció las tarifas del IPU en su jurisdicción, y señaló que los predios rurales agrícolas destinados a la industria están gravados a una tarifa del 15 por mil.

Defendió su posición al especificar que esta norma fue expedida en ejercicio de su poder tributario, el cual le permite determinar las tarifas de los tributos municipales siempre y cuando atienda a los rangos tarifarios dispuesto por la ley; así como a los principios de equidad y progresividad. Razón por lo cual, fue legalmente válido imponer dentro de su jurisdicción la tarifa más alta autorizada por la ley para gravar aquellos predios agrícolas con fines Radicado: 19001-23-33-000-2017-00521-01 (26840) Demandante: Ingenio del Cauca SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 industriales.

Negó que el artículo 86 de la Resolución nro. 070 de 2011 del IGAC hubiera determinado la tarifa del IPU, porque: (i) la norma expresamente señala que se expide para fines estadísticos; y (ii) el IGAC no es una autoridad tributaria. Adujo que, a propósito del acto que rechazó el recurso de reconsideración contra la decisión que negó la petición de devolución, este no podía ser recurrido, en tanto que debió serlo el que liquidó la obligación tributaria, pues fue el que determinó la deuda a su cargo, por lo que la discusión sobre la tarifa era contra esa liquidación oficial que no contra el acto demandado.

En línea con ello, expuso que aquella liquidación oficial ya no podía ser enjuiciada porque operó la caducidad del medio de control empleado. (ff. 123 a 128 y 164 a 174). Sentencia apelada El tribunal anuló los actos enjuiciados y ordenó la devolución de lo pagado indebidamente más su indexación, al tiempo que condenó en costas a la parte vencida (164 a 174).

Indicó que no operó la caducidad del medio de control, porque contra el acto que negó la solicitud de devolución por pago de lo no debido sí era procedente el recurso de reconsideración y, por ende, fue a partir de la notificación del acto que decidió no estudiar el recurso que se debió contar el término para interponer la demanda. Aseguró que, pese a que el Tribunal del Cauca declaró la nulidad parcial de los artículos 71 del acuerdo 006 de 2013 y 71 del acuerdo 022 de 2017), mediante los cuales se estableció la tarifa del impuesto predial para los predios rurales agrícolas con destino a la industria y predios rurales con explotación económica agroindustrial, expedido por el Concejo Municipal de Corinto (Cauca) a la tarifa del 15 por mil – esto no implicaba automáticamente la nulidad de los actos administrativos particulares, puesto que estos mantenían su presunción de legalidad.

Sin embargo, advirtió que observados los argumentos planteados en tal providencia, resultaban plenamente aplicables al caso concreto, y tras ello, concluyó, adoptando los fundamentos jurídicos del fallo de nulidad, que de conformidad con el artículo 4.º de la Ley 44 de 1990 (en los términos dispuestos por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011), el uso del suelo únicamente puede ser utilizado como criterio diferenciador para establecer la tarifa del IPU cuando se trata de predios ubicados en el sector urbano y, como en el presente caso, no se discutió que los predios de propiedad de la actora eran rurales, la demandada no podía gravar a su contraparte con la tarifa del 15 por mil.

Sumado a ello, indicó que como la solicitud de devolución del pago de lo no debido se presentó en término, esto es, dentro de los cinco años posteriores al pago, era procedente devolver a la actora el monto correspondiente a la diferencia del valor que debió pagar a la tarifa del 8 por mil y la que efectivamente pagó (15 por mil), más su indexación. Recurso de apelación La demandada apeló la decisión del a quo (índice 2)1, señalando que de los tres vicios de nulidad expuestos por la actora (indebida o falsa motivación, vulneración al debido proceso y la transgresión de normas superiores) la sentencia solo hizo énfasis en el último de ellos, sobre lo cual concentraría su apelación, además de que también cuestionaría la aplicación retroactiva que, a su juicio, hizo el tribunal de la sentencia que declaró la nulidad del acto general (Acuerdo 06 de 2013 expedido por el Concejo Municipal de Corinto- Cauca). 1 Del repositorio informático SAMAI.

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00521-01 (26840) Demandante: Ingenio del Cauca SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 A esos efectos, adujo que a los predios se les liquidó la tarifa correspondiente a los predios rurales agrícolas con destino a la industria, conforme con lo previsto en el artículo 71 del Acuerdo 06 de 2013, cuya fijación atendía los mandatos constitucionales y legales de diseñar tarifas equitativas, en atención a que «los predios vinculados contractualmente o societariamente a procesos de industrialización, tienen mayor capacidad contributiva».

Agregó que, teniendo en cuenta esto, y comoquiera que tal acuerdo, se encontraba revestido de presunción de legalidad para la fecha en que fueron expedidos los actos administrativos demandados (oficio 120 del 20 de junio de 2017 y el acto sin número que negó el recurso de reconsideración), tales actos estuvieron revestidos de presunción de legalidad y amparados en la norma que los sustentaba.

Igualmente adujo que, pese a que la tarifa del 15 por mil, regulada en el artículo 71 del Acuerdo 06 de 2013, fue declarada nula en sentencia del 12 de marzo de 2020, esa decisión no tenía efectos retroactivos como lo había aplicado el tribunal, de manera que (i) no afectaba las contribuciones realizadas en vigencia del acto que fue declarado nulo;

(ii) solo otorgaba derecho a la actora para que no se le cobrara la tarifa del 15 por mil a partir de la declaración de nulidad; y (iii) solo aplicaba para los tributos que se causaran con posterioridad a la declaración de nulidad. Manifestó que, dada la vigencia del acuerdo municipal para la fecha de la solicitud de devolución, tuvo razón el municipio en negarla, y determinar la improcedencia del recurso de reconsideración, puesto que el mismo fue presentado de manera errónea contra el acto que negó la devolución y no contra las facturas que determinaron el tributo dentro de los dos meses siguientes como procedía, y al no hacerlo, no era dable subsanar el tema en este proceso.

Bajo la misma ilación, manifestó que, no era posible que, a través de una acción contra un acto administrativo que negó un «reembolso» (acto demandado), se pretendiera un alcance mayor, puesto que lo principal era demandar el acto administrativo de creación del impuesto, el cual se mantuvo vigente y amparado por la presunción de legalidad hasta el 12 de marzo de 2020, por lo que, únicamente a partir de esa fecha, era dable declarar que debían devolverse las respectivas contribuciones.

Apelación adhesiva (demandante) Por su parte, la demandante, presentó apelación adhesiva (índice 2), precisando que lo hacía, no para que fuera revocado el fallo, sino para que se tuviera en cuenta que, la improcedencia del recurso de reconsideración había vulnerado sus derechos al debido proceso y a la defensa, en tanto había operado el silencio administrativo positivo, comoquiera que pasó más de un año desde su interposición y el recurso nunca le fue resuelto, de manera que esto debía materializarse en un fallo que reconociera la procedencia de la devolución de las sumas pagadas indebidamente o en exceso por el impuesto predial.

Adicionalmente, se refirió a los cargos de apelación de su contraparte, para señalar que si bien es cierto que, el Acuerdo nro. 006 de 2013 estuvo vigente cuando el municipio le liquidó el impuesto predial que pidió en devolución, también lo era que ese acuerdo, y cualquier otro en el que se determinara la tarifa del impuesto predial partiendo del uso del suelo en el sector rural, era contrario a la ley, siendo legítimo reclamar su inaplicación, que fue lo que hizo al solicitar la devolución del impuesto.

Agregó que, no es cierto que la anulación de un acto general (acuerdo municipal) no tuviera efectos sobre la legalidad de los actos producidos a su amparo (liquidaciones del predial), pues esta Corporación ya ha reconocido que las sentencias que declaran la nulidad de actos de carácter general tienen aplicación sobre situaciones jurídicas no consolidadas, como sucedía en el caso específico, porque solicitó la devolución dentro de la oportunidad legalmente prevista para el efecto.

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00521-01 (26840) Demandante: Ingenio del Cauca SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Pronunciamientos finales Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Juzga la Sala la legalidad de los actos enjuiciados, atendiendo a los cargos de apelación planteados por la Administración y los formulados por la actora en la apelación adhesiva, contra la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas. 1.-En síntesis plantea la apelante principal que, la decisión del tribunal debe ser revocada porque: (i) el artículo 71 del Acuerdo 06 de 2013, se encontraba amparado en las máximas constitucionales y legales, dado que los predios vinculados a «procesos de industrialización, tienen una manifestación de mayor capacidad contributiva»;

(ii) las sentencias que declaran la nulidad de los actos administrativos no tienen efectos retroactivos, como lo aplicó el Tribunal, de manera que no pueden aplicarse a las situaciones jurídicas que ocurrieron con anterioridad a la declaratoria de nulidad y iii) el recurso fue presentado de manera errónea contra el acto que negó la devolución y no contra las facturas que determinaron el tributo.

Por su parte, la actora plantea en su apelación adhesiva la configuración del silencio administrativo positivo, comoquiera que pasó más de un año desde su interposición y el recurso nunca le fue resuelto (esto en tanto el mismo fue declarado improcedente) e igualmente señala que no es cierto que la anulación de un acto general (acuerdo municipal) no tenga efectos sobre la legalidad de los actos producidos a su amparo (liquidaciones del predial), y que esta Corporación ha reconocido que las sentencias que declaran la nulidad de actos de carácter general, tienen aplicación sobre situaciones jurídicas no consolidadas, como ocurre en su caso, porque solicitó la devolución dentro de la oportunidad legal.

En relación con la apelación adhesiva, debe advertir la Sala que, no se pronunciará en relación con la pretendida configuración del silencio administrativo positivo, puesto que, esto no hizo parte de la litis decidida en la providencia de primer grado, dado que ello violaría los derechos al debido proceso y a la defensa y contradicción de la administración. Precisado lo anterior, abordará la Sala cada uno de los cargos de apelación que fueron planteados: 1.1- En relación con el primer cargo de apelación de la actora, relativo a la armonía del artículo 71 del Acuerdo 06 de 2013 con los principios constitucionales y legales en el establecimiento de tarifas equitativas, porque los predios vinculados a «procesos de industrialización, tienen una manifestación de mayor capacidad contributiva», la Sala constata que se trata de un cuestionamiento que no pretende contraponerse a la motivación de la decisión de primera instancia, que concluyó que dicha disposición era inaplicable por inobservar que el artículo 4.º de la Ley 44 de 1990 no permite el uso del suelo de bienes rurales como criterio diferenciador para establecer la tarifa del IPU.

Los hechos y reparos que componen la apelación están dirigidos a señalar la relevancia constitucional de la diferenciación de la tarifa a partir de resaltar que es una medida armónica con los principios constitucionales de equidad y progresividad, lo que de ninguna manera controvierte el fundamento de la decisión del A quo, razón por la que no tendrá prosperidad.

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00521-01 (26840) Demandante: Ingenio del Cauca SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.2- Pasará la Sala a definir el cargo de apelación de la entidad demandada, según el cual, las sentencias que declaran la nulidad de los actos administrativos no tienen efectos retroactivos, de manera que no pueden aplicarse a las situaciones jurídicas que ocurrieron con anterioridad a la declaratoria de nulidad.

Sobre este particular señala la actora, apelante adhesiva, que no es cierto que la anulación de un acto general no tenga efectos sobre la legalidad de los actos producidos a su amparo (liquidaciones del predial); aduce que esta Corporación ha reconocido que las sentencias que declaran la nulidad de los actos de carácter general aplican sobre situaciones jurídicas no consolidadas, lo que considera aplicable al caso, en tanto solicitó la devolución dentro de la oportunidad legalmente prevista para el efecto.

Para dilucidar el debate planteado, se precisa señalar que respecto de los efectos en el tiempo de las sentencias que declaran la nulidad de actos generales, esta corporación ha señalado como criterio de decisión que la declaratoria de nulidad de un acto de carácter general tiene efectos inmediatos frente a situaciones jurídicas no consolidadas, que son aquellas que se debatían o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o judiciales, al momento de proferirse el fallo, esto es, mientras subsista el término para solicitar la devolución, pues es criterio de esta corporación que tratándose de la devolución del pago en exceso o de lo no debido, se debe establecer si el término con el que cuenta el contribuyente para solicitarla está o no vencido, pues este constituye el referente para determinar si se trata de una situación jurídica consolidada (Sentencia del 27 de octubre de 2022 exp 26568, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).

Con esto presente, la Sala resalta que en el caso sub examine, (i) la actora presentó el 31 de mayo de 2017 una solicitud de devolución de pago en exceso, ante el municipio demandado, por la diferencia entre el impuesto liquidado a la tarifa del 15 por mil, para inmuebles de uso agroindustrial y el impuesto liquidado a la tarifa del 8 por mil para inmuebles de uso agropecuario por los años 2012 a 2017 (f. 29 a 32);

(ii) esta solicitud fue negada mediante el Acto nro. 120, del 20 de junio de 2017, decisión que fue objeto del recurso de reconsideración el 19 de julio de 2017, el cual fue declarado improcedente por la administración iii) el 14 de noviembre de 2017, la actora radicó la presente demanda ante la jurisdicción contencioso-administrativa contra el acto que le negó la devolución del exceso pagado y el acto que declaró improcedente el recurso de reconsideración interpuesto (f.48); y (iv) el 12 de marzo de 2020, el Tribunal del Cauca, declaró la nulidad de los apartes que regulaban la tarifa del 15 por mil con la que la Administración gravó los predios de la actora.

Con lo cual, si bien al momento que la demandada resolvió la solicitud de devolución de estos rubros, sustentó su decisión en la normatividad vigente para el momento de los hechos, lo cierto es que, en el curso del presente proceso la disposición que sustentó los mismos fue declarada nula. Decisión, que de conformidad con lo señalado en precedencia, tiene efectos frente a situaciones jurídicas no consolidadas, entendiendo dentro de ellas, las solicitudes de devolución que se debaten en sede judicial.

En consecuencia, dado que en el presente proceso es objeto de discusión la solicitud de devolución de dichos rubros por indebida aplicación de la norma que a la postre fue declarada nula, se trata de una situación jurídica no consolidada puesto que al momento de proferirse el fallo que declaró la nulidad del acto general (12 de marzo de 2020) no había sido resuelto dicha controversia ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

No prospera el cargo de apelación. 1.3- Respecto del cargo de la apelante, según el cual, el recurso fue presentado de manera errónea contra el acto que negó la devolución y no contra las facturas que determinaron el tributo, es menester resaltar que revisadas las decisiones enjuiciadas, se Radicado: 19001-23-33-000-2017-00521-01 (26840) Demandante: Ingenio del Cauca SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 observa que esto resulta ajeno a la sustentación del acto que negó la devolución, Oficio nro. 120, del 20 de junio de 2017.

La decisión no se sustentó en las facturas del impuesto, sino en el estudio de fondo de la solicitud, a partir de los siguientes aspectos: i) regulación del impuesto predial, ii) competencias de los Concejos municipales, a cuyo amparo expidió el municipio de Corinto el acuerdo 006 de 2013, que reguló las tarifas aplicables, entre ellas la del 15 por mil para los predios rurales con explotación económica agroindustrial; iii) la adecuación de los predios del peticionario, a la clasificación de predios agroindustriales; iv) la falta de competencia del IGAC frente a las tarifas del predial, y el carácter no vinculante de sus conceptos, y iv) los eventos relativos a las solicitudes de devolución, que se concretan en saldos a favor, pagos en exceso y pagos de lo no debido.

Si bien, el acto de “respuesta al recurso de reconsideración” señaló que el mismo era erróneo por no dirigirse contra las facturas del impuesto predial (argumentación en la que sustentó la administración la improcedencia del recurso), se destaca que tal aspecto no hizo parte del fundamento del acto que negó la solicitud de devolución, lo que constituye el límite del control de legalidad de la jurisdicción contenciosa-administrativa, razón por la que, le está vedado a la Sala pronunciarse sobre el cargo.

Por lo expuesto, no se dará prosperidad a la apelación, y en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.- Por no estar probadas en el expediente, no se condenará en costas en esta instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN