Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Bogotá, D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01555-00 Actor: José Libardo Ruiz Ruiz Demandados: Consejo de Estado - Sala Veinticinco (25) Especial de Decisión DDFF invocados: Debido proceso, trabajo en condiciones de igualdad, mínimo vital y principio de favorabilidad laboral.

Referencia: Tutela contra providencia judicial por defecto fáctico y defecto sustantivo. Niega la solicitud de amparo constitucional. ACCIÓN DE TUTELA - FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a resolver la solicitud de amparo constitucional presentada por el señor JOSÉ LIBARDO RUÍZ RUÍZ, actuando a través de apoderado judicial, en contra de la Sala Veinticinco (25) Especial de Decisión del Consejo de Estado, con ocasión de su sentencia del 5 de septiembre de 2022, por medio del cual declaró infundado el Recurso Extraordinario de Revisión (en adelante RER) presentado por el demandante en contra de la sentencia del 10 de septiembre de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

En concepto del demandante, con esta providencia se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso (artículo 29 de la Constitución), el trabajo en condiciones de igualdad (artículo 25 de la Constitución), el mínimo vital “A TRAVÉS DE[L] JUSTO PAGO DE LOS SALARIOS A QUE POR LEY SE TENGA DERECHO”1 y el principio de favorabilidad laboral.

ANTECEDENTES 1. Petición de amparo constitucional: A la vista del agravio alegado a sus derechos fundamentales al debido proceso, el trabajo en condiciones de igualdad, el mínimo vital y el principio de favorabilidad laboral, la parte actora planteó las siguientes pretensiones: 1. AMPARAR los derechos DEBIDO PROCESO - DERECHO AL TRABAJO EN CONDICIONES DE IGUALDAD - DERECHO AL MINIMO VITAL - A TRAVÉS DE JUSTO PAGO DE LOS SALARIOS A QUE POR LEY SE TENGA DERECHO- VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL, del(la) Señor(a) JOSE LIBARDO RUIZ RUIZ. 2.

ORDENA R al CONSEJO DE ESTADO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 25, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia del recurso extraordinario de revisión de fecha 05 de septiembre de 2022, para que en su lugar infirme la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección “A” y sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dadas las afectaciones a los derechos superiores atrás señalados. 1 Folio 1 del escrito de la demanda, obrante en el índice 2 de SAMAI.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01555-00 Actor: José Libardo Ruiz Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NO. 25, en amparo a los derechos enunciados, revocar la orden de condenar en costas a la parte demandante. 4.

Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados2. 2. Fundamento fáctico de la solicitud de amparo: Los antecedentes fácticos que soportan la solicitud de tutela se pueden exponer, en los siguientes términos: 2.1. El señor RUIZ RUIZ se desempeñó en la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, razón por la cual fue beneficiario de la homologación y nivelación salarial derivada el proceso de certificación de ese ente territorial para la administración del servicio educativo3.

De ahí que a través de la Resolución No. 1858 del 31 de diciembre de 2012, adicionada por la Resolución No. 1384 del 5 de septiembre de 2013, se le haya reconocido y ordenado el pago de los valores pendientes por ese concepto en el lapso 1996 - 2002, con la precisión de que la fecha de constitución de la obligación era el año 1997. Dicho pago se efectuó en enero de 2013. 2.2.

Al considerar que debían serle reconocidos los intereses moratorios derivados del hecho de que el pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial fue efectuado por fuera de los términos oportunos para tal fin, el actor presentó petición ante la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, la cual fue negada a través de Oficio 23676 del 19 de diciembre de 2015. 2.3.

En consecuencia, la parte actora interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en busca de declaratoria de nulidad del mencionado oficio y el reconocimiento de los intereses moratorios. El proceso correspondió al Tribunal Administrativo de Risaralda con Rad. No. 66001-23-33-000-2016-00618- 00. Esa autoridad judicial, mediante de sentencia del 22 de junio de 2018 negó las pretensiones de la demanda.

Lo anterior, con fundamento en que (i) no se configuró una dilación injustificada del pago, pues la demora correspondió a las etapas requeridas por la administración para efectuarlo; y en que (ii) el pago fue objeto de actualización monetaria, circunstancia que hace inviable el reconocimiento de los intereses moratorios pretendidos, pues estos dos conceptos son incompatibles4. 2.4.

Inconforme con la decisión, el accionante presentó recurso de apelación. Este fue resuelto por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 10 de septiembre de 2020, en el sentido de confirmar la providencia de primera instancia. Esta Corporación encontró que, contrario a lo señalado en el recurso de apelación, los intereses moratorios no debían primar sobre la actualización monetaria debido a que: (i) en el caso se encontró una causa justificante de la tardanza en el pago, por lo cual se dispuso la indexación con base en el IPC;

(ii) no se evidenció actuar doloso por parte de la 2 Folio 27 ibidem. 3 Esto ocurrió a través de la Resolución No. 2480 de 1995 expedida por el Ministerio de Educación Nacional. 4 La sentencia de primera instancia obra como anexo de la demanda, en el índice 2 de SAMAI. Radicación: 11001-03-15-000-2023-01555-00 Actor: José Libardo Ruiz Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 administración; y (iii) la normativa aplicable al asunto no contempla como sanción una indemnización por mora como consecuencia de la dilación del pago las autoridades5. 2.5.

En contra de esa sentencia, el demandante presentó recurso extraordinario de revisión, el cual fue resuelto por la Sala Especial de Decisión No. 25 del Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de septiembre de 2022 (Rad. No. 11001031500020220036800), que lo declaró infundado. A esta decisión se arribó luego de evidenciar este juez que no se configuró la causal prevista en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, según el cual procede la revisión del fallo en los casos en que exista “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

En criterio del juez colegiado a cargo de dicho recurso extraordinario, contario a lo argumentado en la demanda, la sentencia atacada no vulneró el principio de congruencia ni fue citra petita, sino que resolvió los aspectos materia de la controversia ventilada en el proceso ordinario, pues encontró que no procedía el reconocimiento de intereses moratorios derivados del pago tardío del retroactivo producto de la homologación y nivelación salarial; discusión que configuraba el objeto del litigio.

En sentir de la Sala Especial de Decisión: [A]unque es cierto que el desconocimiento del principio de congruencia es una hipótesis jurisprudencial que puede estructurar la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, la Sala advierte que la argumentación propuesta por el recurrente está orientada a reabrir el debate jurídico que se surtió en el proceso primigenio y propiciar una tercera instancia que no es de recibo en esta sede extraordinaria.

En efecto, se evidencia la manera en que la parte recurrente, a través de este mecanismo excepcional, pretende controvertir el razonamiento jurídico y probatorio que condujo al juez de segunda instancia a no encontrar procedente el reconocimiento de intereses moratorios por el retardo en el pago del retroactivo, en el lapso indicado en el escrito inicial6. 2.6.Por tal razón, aclaró que en los fallos de instancia no se desconoció el principio de congruencia, toda vez que sí se decidió sobre los aspectos debatidos.

Dejó en claro que, en todo caso, las decisiones judiciales adversas a las pretensiones de la demanda no implican per se un quebrantamiento del derecho al debido proceso, pues lo que se censura en los fallos minus o citra petita es la omisión en la resolución de la totalidad del objeto del litigio, mas no el sentido de la decisión. Y estableció que la argumentación propuesta por la parte recurrente no se adecúa a la causal de revisión invocada y, en concreto, a la hipótesis consistente en desconocer el principio de congruencia de la sentencia, razón por la cual declaró infundado el RER interpuesto. 2.7.Como condena en costas al recurrente, se fijó un (1) salario mínimo legal mensual vigente a favor del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL (en adelante MEN).

Esto, por considerar que en el presente asunto resultan aplicables las disposiciones procesales contenidas en la Ley 1437 de 2011, con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021 (vigente para el momento en que se interpuso el recurso extraordinario de revisión), conforme a la regla fijada por el artículo 255 inciso 5º del CPACA, norma especial que impone la condena en 5 La sentencia de segunda instancia obra como anexo de la demanda, en el índice 2 de SAMAI. 6 Folio 14 de la sentencia que resolvió el RER.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01555-00 Actor: José Libardo Ruiz Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 costas cuando el RER se declara infundado, en lugar de la régimen general previsto en esta materia por el artículo 188 del mismo estatuto. Adicionalmente, y puesto que se constató que el MEN, en su calidad de demandada, por conducto de apoderada judicial, presentó escrito de oposición al recurso extraordinario interpuesto, la Sala encontró razones suficientes para que se disponga la fijación de agencias en derecho a su favor en cuantía de un salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de la providencia. Y dispuso que esto se tomara en cuenta al momento de la liquidación de las costas, según lo preceptuado en los artículos 365 y 366 de la Ley 1564 de 2012.

Esta última providencia judicial es la demandada en la presente solicitud de amparo. 3. Sustento de la vulneración alegada: La parte actora discriminó los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, para señalar que en este caso se cumplen y acusó la sentencia cuestionada de haber incurrido en un defecto fáctico en sus dos dimensiones: negativa y positiva, así como en un defecto sustantivo. 3.1.

En lo que hace a la subsidiariedad, resaltó que en contra de la decisión que resuelve un RER, en este caso en el sentido de declararlo infundado y condenar en costas, no procede ningún recurso de alzada. Sobre la inmediatez, aseveró que como la decisión acusada fue proferida el 23 de septiembre de 2022, no han transcurrido más de 6 meses.

En cuanto a que no se trate de un fallo de tutela, precisó se cumple con este requisito pues la sentencia atacada fue proferida en un “proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con RER”7. Respecto de la identificación de manera razonable de los hechos, las pretensiones y los derechos que se consideran vulnerados, señaló que aquellos se encuentran debidamente relacionados en la demanda.

Sobre la relevancia constitucional, indicó que en el caso se vulneró el derecho al debido proceso del accionante, pues en la providencia atacada se incurrió en una valoración defectuosa e indebida de las pruebas. Igualmente, resaltó que la interpretación efectuada del marco normativo aplicable al caso concreto no se encuentra dentro del margen razonable.

Lo anterior debido a que pese a que se presentó una mora injustificada en el pago de la homologación salarial, se desconoció el pago de los intereses moratorios “que operan de pleno derecho y por ministerio de la ley”8. Adicionalmente, advirtió que la argumentación de la solicitud de amparo coincide ampliamente con la efectuada en el RER, tal como lo previó la Corte Constitucional en la sentencia C-509 del 2005 al señalar que la parte actora, además de identificar los hechos y los derechos vulnerados, debió alegar “tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiera sido posible”9.

Ello con el propósito de anticipar una posible línea argumentativa en la resolución de esta solicitud de amparo consistente en que carece de relevancia constitucional. Sobre este punto también citó la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el proceso de Rad. No. 11001-03-15-000-2018-03670-01. 7 Folio 4 del escrito de la demanda que obra en el índice 2 de SAMAI. 8 Ibidem. 9 Idem.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01555-00 Actor: José Libardo Ruiz Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Igualmente solicitó descartar la hipótesis acerca de que esta acción de tutela se esté utilizando como tercera instancia, señalando que la jurisprudencia constitucional advierte que en los casos en que se cumple con los requisitos para el estudio de fondo de una solicitud de amparo, no le es dado al juez constitucional advertir que se estén reviviendo términos, interpretaciones o valoraciones probatorias propias del juez ordinario.

En este caso, afirma la demanda, se aportan pruebas, se demuestran los yerros en los que incurrió la sentencia atacada y se argumenta de forma “contundente”10 que la interpretación allí efectuada, a la que calificó de “mediocremente negada”,11 es contraevidente y perjudicial para los intereses legítimos de los trabajadores y pensionados; situación que generó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, el trabajo, la igualdad y al mínimo vital. 3.2.

Con respecto al defecto fáctico en su dimensión negativa, la parte actora adujo: (i) que se efectuó una valoración defectuosa del material probatorio; y que (ii) se omitió la valoración de la prueba y se dio por no probado el hecho que emerge claramente de ella. Sobre la primera censura, señaló que la Sala Especial de Decisión desbordó su discrecionalidad judicial y vulneró sus derechos, debido a que pese a la existencia de documentos que demuestran con suficiencia la mora de la Administración en realizar el pago, avaló el estudio efectuado por la Sección Segunda del Consejo de Estado que “justifica arbitrariamente que el retroactivo adeudado desde el año 1996 y hasta el año 2002, fuera cancelado en las vigencias del 2013-2014”12.

Además, no se tuvieron en cuenta los hechos probados y aceptados por las partes, que permitían concluir la mora injustificada en el reconocimiento y pago de la nivelación salarial. En su lugar, se condonó que una reclamación prestacional fuera resuelta “a los 17 años con la despreciable respuesta [de] que ese tiempo se demoraron las etapas requeridas para resolver tal solicitud”13.

Frente al segundo reproche, indicó que la demandada no estudió los argumentos sobre el debate probatorio, pues de lo contrario habría concluido que la situación de desigualdad e inequidad laboral por él soportada debía resarcirse no solo con el pago retroactivo de las diferencias salariales dejadas de percibir, sino también con el reconocimiento de los intereses de mora.

Ello es así porque “la sola indexación, que no es más que la actualización del valor de la moneda, no comporta per se el componente indemnizatorio, solo inflacionario”14. Acerca del defecto fáctico en su dimensión positiva, indicó que en la providencia atacada se dieron como probados hechos sin que existiera prueba de los mismos. Esto en tanto, aseguró, la discusión giraba en torno a la legalidad de la resolución que negó el derecho a los intereses moratorios, pese a que de conformidad con la ley, el proceso de homologación debía adelantarse de forma previa al traslado del personal entre entidades, es decir, en 1996, cuando ello ocurrió, y no 17 años después, como en el caso bajo estudio.

No obstante, ese hecho fue omitido, mientras que se tuvo por probado, sin estarlo, que el Estado no incurrió en una mora en el pago de sus acreencias laborales, por las etapas procesales administrativas que debían surtirse para el pago. A lo que se añadió el “análisis irrisorio”15 de que el pago fue indexado. 10 Folio 5 ídem. 11 Folio 6 ídem. 12 Folio 7 ibidem. 13 Ídem. 14 Folio 9 ídem. 15 Ídem.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01555-00 Actor: José Libardo Ruiz Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3.3. Con respecto al defecto sustantivo, el accionante aseveró: i) que pese a que la Ley 60 de 1993, a través de la cual se ordenó la descentralización educativa, ordenó que el traslado e incorporación del personal debía efectuarse en 4 años, de la mano del estudio técnico que determinara la correspondiente homologación y nivelación salarial, lo cierto es que aunque en 1996 se efectuó el traslado, solo hasta 2005 comenzaron las tareas de homologación y solo hasta 2013, se efectuó el pago de las acreencias dejadas de percibir.

De ahí que no se pueda considerar, como lo hizo el Consejo de Estado, que ese lapso es razonable y que no le asiste derecho a los intereses por mora. En cuanto a que no exista una norma que expresamente faculte el pago de intereses de mora en los procesos de homologación y nivelación salarial, aseveró que dicha sanción está contemplada en varias normativas del ordenamiento jurídico como el Código Civil, el Código de Comercio, el Estatuto laboral, la Ley 100 de 1993, la Ley 1437 de 2011, entre otras.

Normas que contemplan que el incumplimiento de las obligaciones dinerarias genera el reconocimiento de los intereses de mora, incluso de pleno derecho. Sobre el hecho de que la Resolución que ordenó el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial haya sido cancelada dentro del mes siguiente a ser proferido, adujo que dicho proceso no inició con ese acto administrativo, sino en el 2005, cuando se indicó que debió iniciar en 1996.

Entender que el proceso inició con ese acto administrativo y fue cancelado rápidamente, implica no solo una violación del debido proceso, sino una interpretación ilógica desde el punto de vista jurídico, pues es claro que entre el año 1996 y el 2013, se presentó una mora injustificada. En lo que hace a la imposibilidad de la coexistencia de la indexación, señaló que esos dos conceptos son distintos, pues uno corresponde a la actualización de la moneda a valores presentes, mientras que el otro es la sanción en la que incurre el deudor por no pagar a tiempo sus obligaciones.

En consecuencia, si una obligación causada entre los años 1996 a 2002 es pagada en el año 2013, la actualización a valor presente está fuera de discusión, debe efectuarse, pero no por ello se dejaron de causar los intereses de mora, que deben ser reconocidos como indemnización por la demora en el pago. Ello debido a que el pago oportuno de los salarios, así como los intereses de mora, en caso de que el pago se efectúe en fecha diferente, es un derecho derivado directamente de la Constitución y debe cumplirse sin necesidad de requerimiento judicial.

Este defecto, también se reclama respecto de la condena en costas. En opinión del demandante, a través de la imposición de esa sanción se abandonó el criterio subjetivo del numeral 4 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, para adoptar uno objetivo. Ello, en tanto se sancionó por ser parte derrotada en el proceso, mas no porque se haya comprobado temeridad o mala fe.

Tampoco se tuvo en cuenta el numeral 8 del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, según el cual solo habrá lugar a esa condena cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En este punto citó 2 sentencias proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación: una, en el expediente de Rad. No. 11001-03-15- 0222-2017-01451-01, de la que no indicó fecha, y otra del 20 de agosto de 2015, que identificó con número interno 2219-2014.

También se refirió a las sentencias SU-448 de 2011 y T-283 de 2013. Finalmente, en lo que hace a la vulneración de los derechos fundamentales, la parte actora aseveró que el debido proceso fue vulnerado por la interpretación y aplicación de la norma, de manera contraria a los postulados constitucionales que Radicación: 11001-03-15-000-2023-01555-00 Actor: José Libardo Ruiz Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 cobijan al trabajador.

Adicionalmente, indicó que no se impartió justicia. En cuanto al trabajo en condiciones de igualdad, señaló que al no acceder a las pretensiones, se dejó sin reparación integral el daño sufrido por devengar por 14 años un salario inferior al que legalmente le correspondía, así como por permanecer 17 años en espera de un retroactivo salarial; circunstancia en la que no se encontraba el personal administrativo que durante ese tiempo percibió un salario mayor.

En cuanto al mínimo vital, aseveró que el hecho de que le pagaran menos que a sus compañeros que tenían el mismo cargo, implicó que él se viera obligado a cubrir sus necesidades económicas con un salario inferior, que si bien al final fue indexado, lo cierto es que la administración tiene la obligación de reparar los perjuicios causados con su actuar negligente a través del reconocimiento de los intereses de mora.

En cuanto al principio de favorabilidad laboral, arguyó que el Estado tiene una posición dominante que ejerce a través de la rama judicial, quien se niega a reconocer la debilidad del trabajador frente a su patrono que le negó el pago de los intereses a los que tiene derecho. 4. Trámite de la solicitud de amparo: La solicitud de amparo fue radicada el 24 de marzo de 2023.

Respecto de aquella los doctores RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VÁRGAS, GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ y JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ presentaron manifestación de impedimento, debido a que conformaban la Subsección que profirió la sentencia demanda en el RER. En consecuencia, mediante diligencia surtida el 27 de julio, se designó a este conjuez y por auto del 3 de octubre del mismo año, se declaró fundada la manifestación de impedimento de los entonces miembros de la Subsección A de la Sección Segunda de Consejo de Estado.

Posteriormente, la acción de tutela fue admitida mediante auto del 29 de agosto hogaño. Allí se requirió al apoderado del demandante para que allegara acto de apoderamiento16. Aquél fue presentado el 3 de septiembre de 202417. El 2 de septiembre de 2024, el Consejero de Estado FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ, quien reemplazó a la doctora MARTHA NUBIA VELÁSQUEZ RICO en la Sección Tercera, ponente de la decisión enjuiciada, presentó informe en el que manifestó que debido a que no participó en la discusión de esa sentencia, respetaría y acataría lo resuelto en esta providencia18.

Por su parte, el 4 de septiembre de 2024, el MEN presentó informe en el que solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, en atención a que incumple el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional19. Sobre el particular, aseguró que pese a que se asevera la vulneración al derecho al debido proceso y a principios de naturaleza constitucional, esa afirmación es insuficiente para el que juez constitucional intervenga.

En el caso bajo estudio no se demostró la efectiva vulneración de los derechos del demandante. Por el contrario, la discusión se centra en una controversia estrictamente económica. En su contestación, esa cartera también se refirió a la autonomía judicial, resaltando que los operadores judiciales están obligados a resolver los procesos de manera imparcial y aplicando a cada caso los preceptos legales aplicables, por lo que una vía de hecho podría presentarse solo si esas condiciones no son respetadas, cuestión que no ocurrió en esta ocasión. Finalmente, resaltó que es carga del 16 Índice 28 de SAMAI. 17 Índice 35 de SAMAI. 18 Índice 33 de SAMAI. 19 Índice 38 de SAMAI.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01555-00 Actor: José Libardo Ruiz Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 accionante demostrar el supuesto de hecho cuya protección pretende, cosa que no ocurrió en este caso. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia: De conformidad con lo previsto en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021 en materia de reparto de acciones de tutela contra providencias judiciales, esta Sala de decisión es competente para conocer del presente asunto. 2.

Problema Jurídico: Corresponde a esta Sala de Conjueces definir si en la sentencia del 5 de septiembre de 2022, por medio del cual declaró infundado el RER presentado por el demandante en contra de la sentencia del 10 de septiembre de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se incurrió en los defectos fáctico y sustantivo que aduce la parte demandante.

Puesto que se trata de una acción de tutela contra providencia judicial, de conformidad con la jurisprudencia constitucional20 y de la Sala Plena de esta Corporación21, su ejercicio supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende el amparo de sus derechos. En lo fundamental, se requiere el acatamiento de los denominados requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como propósito armonizar la eficacia de los derechos fundamentales constitucionales con los principios de seguridad jurídica y autonomía judicial, así como con las instituciones de la separación de jurisdicciones (constitucional y contencioso administrativa, en este caso) y de la cosa juzgada, esenciales al interior de nuestro Estado de Derecho.

Mientras que los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y condicionan la procedencia de la solicitud de amparo, los especiales supeditan el éxito de la pretensión y presuponen el cumplimiento o la verificación de la totalidad aquellos, así como la efectiva constatación de una amenaza o vulneración de los derechos fundamentales esgrimidos por la parte demandante.

Son requisitos generales de procedencia de la acción de tutela frente a una providencia judicial: (i) la relevancia constitucional del asunto; (ii) el que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo el caso de un perjuicio irremediable;

(iii) la inmediatez del recurso al juez constitucional; (iv) el carácter sustancial de la irregularidad procesal alegada; (v) la debida identificación y reconstrucción de la situación fáctica que originó la amenaza o vulneración de los derechos invocados; y (vi) que no se dirija contra una sentencia de tutela. Puesto que del efectivo cumplimiento de cada una de estas exigencias depende la procedencia del análisis de fondo de las pretensiones de la solicitud de amparo, 20 Vid.

Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012. Rad. No.: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2023-01555-00 Actor: José Libardo Ruiz Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 enseguida se emprenderá la verificación de estos aspectos preliminares del juicio de tutela. 3.

Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial: El análisis de los argumentos y pruebas presentadas por el actor en su demanda permite llevar a cabo el siguiente análisis: i) En cuanto a que se trate de un asunto de relevancia constitucional, la Sala observa que en el caso bajo examen los argumentos presentados por la parte actora NO permiten identificar razones aptas para plantear un debate jurídico-constitucional.

Esto, toda vez que, si bien se invocan los derechos fundamentales al debido proceso (artículo 29 Constitucional), el trabajo en condiciones de igualdad (artículo 25 de la Constitución), el mínimo vital “A TRAVÉS DE[L] JUSTO PAGO DE LOS SALARIOS A QUE POR LEY SE TENGA DERECHO”22 y el principio de favorabilidad laboral (artículo 53 ídem), la demanda no encamina su argumentación desde una perspectiva jurídico-constitucional, ni ofrece prueba alguna de la afectación o amenaza efectiva de los derechos fundamentales alegados.

Ello es así por cuanto la parte actora plantea su indignación con la interpretación del Consejo de Estado sobre la inviabilidad del reconocimiento de la indemnización moratoria por la homologación y nivelación salarial, tildando de “mediocre”23 la postura asumida, pero deja de lado el potísimo hecho que el solo dato de haber sido adversa a sus pretensiones no torna la sentencia en un acto que atente o vulnere sus derechos fundamentales.

Cabe recordar que sobre el requisito de relevancia constitucional de la acción de tutela contra providencia judicial se ha dicho que encuentra su base en el carácter subsidiario de la acción de tutela y en el grado de especialidad y reparto competencial sobre el cual se estructuran las jurisdicciones ordinarias y la constitucional. Obviar estos aspectos podría conducir a una situación en la cual el juez de tutela termina por suplantar y usurpar competencias que le son del todo ajenas, desnaturalizando el normal funcionamiento del aparato jurisdiccional tal como ha sido estatuido por la norma constitucional.

De manera concordante con lo anterior, al abordar esta cuestión, en sentencias como la sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional ha recalcado que es menester lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico que se plantea en cada caso para evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que no son de su competencia. Solo de esta forma se logra garantizar que la cuestión planteada ante la justicia constitucional envuelva un verdadero problema jurídico-constitucional susceptible de ser analizado y resuelto a partir de la interpretación y aplicación de la Constitución, y se precave la desnaturalización y el desbordamiento indeseable del juez de tutela respecto de su misión constitucional.

Por ende, no basta entonces con simplemente alegar la vulneración a determinados derechos fundamentales para cumplir con el requisito de relevancia constitucional; para ello es necesario demostrar de manera razonable una verdadera afectación o restricción desproporcionada a los derechos que se argumentan violados. Y se insiste: ello no resulta del solo hecho de estar delante de un fallo adverso. 22 Folio 1 del escrito de la demanda, obrante en el índice 2 de SAMAI. 23 Folio 6 del escrito de la demanda que obra en el índice 2 de SAMAI.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01555-00 Actor: José Libardo Ruiz Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Evidenciar la vulneración ius fundamental que activa el mecanismo excepcional de tutela contra providencia judicial supone para la parte actora una carga mínima de argumentación y análisis jurídico-constitucional frente a las providencias controvertidas, de suerte que se haga manifiesto que no se busca su impugnación en términos ordinarios (debido a que el juez de tutela no es una tercera instancia), sino que se procura un verdadero amparo constitucional de los derechos conculcados o amenazados por la actuación que origina la demanda.

En la sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional también estableció cuáles son los requerimientos para que una tutela contra providencia judicial satisfaga el requisito de relevancia constitucional. Señaló dicha Corporación: “34. Para determinar si una acción de tutela en contra de una providencia judicial, cumple con el presupuesto de relevancia constitucional, esta Corporación ha identificado algunos criterios relevantes, a saber: 35.

En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional”]. De acuerdo con la Sentencia SU-573 de 2019 el asunto debe ser “trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”. 36.

En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. Como se indica en la sentencia mencionada, un asunto carece de relevancia constitucional cuando, entre otras razones [cuando] “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma de rango reglamentario o legal salvo que de esta se “desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general”]. 37.

Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal”.

En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”]. 38. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.

En ese sentido, no basta con la sola referencia a la afectación de las garantías superiores para encontrar probada la relevancia constitucional, pues “la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental”. 39.

Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto], lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios Radicación: 11001-03-15-000-2023-01555-00 Actor: José Libardo Ruiz Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal].

Como las altas cortes son tribunales de cierre, es a ellas a quienes corresponde “la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”. 40. En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales.

Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.

Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales”. En atención a lo expresado por la jurisprudencia constitucional reseñada, tal como se anunció ya, la Sala observa que (i) la presente solicitud de amparo no involucra un debate jurídico que gire en torno al contenido y alcance de un derecho fundamental, pues la cuestión sub lite no reviste una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional”.

Por el contrario, se refiere a un asunto meramente legal y económico. Lo pretendido por el actor es que se le pague la indemnización moratoria a la que considera que tiene derecho, y no se le condene en costas ni al pago de agencias en derecho. Esto, pese a que tanto el juez ordinario de primera y segunda instancia, como el juez del RER, le explicaron con razones jurídicas válidas y suficientes, los motivos por los cuales no le asiste el derecho a dicha prestación económica; y la condena en costas y agencias en Derecho se encuentra igualmente motivada de forma clara, suficiente y fundada en las normas vigentes al momento de resolver el RER.

En tal virtud, para esta Sala (ii) es nítido que la controversia que aquí nos ocupa se limita a un asunto puramente económico y de mera legalidad. La parte actora no solo discute la interpretación efectuada por los juzgadores del RER, sino también por los de primera y segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

En su opinión, es evidente que tiene derecho a la indemnización moratoria por el lapso transcurrido entre la configuración de la obligación y el pago, pese a que a lo largo del debate procesal sostenido distintas autoridades expusieron fundadamente las razones para negar tal pretensión. De una parte, los jueces ordinarios le explicaron de forma motivada y reiterada que la demora en el pago no fue injustificada, por lo que en su criterio la parte demandante no tiene derecho a los intereses por mora.

También se le explicó que éstos últimos no son compatibles con la indexación de que fue objeto el dinero que le pagaron, corrección monetaria a través de la cual se subsanó la pérdida de capacidad adquisitiva del dinero que le fue pagado. De otra parte, también obra en el proceso que en el RER la autoridad judicial competente no encontró configurada la causal de nulidad alegada como base de dicho recurso extraordinario, pues se evidenció que el objeto de litigio fue resuelto a cabalidad.

Conforme a lo anterior, y a la vista de los argumentos jurídicos expuestos por la parte demandante en su solicitud de amparo (de corte eminentemente legal), surge evidente para la Sala que se está ante una controversia estrictamente monetaria y de pura legalidad; en la cual, además, (iii) la solicitud de amparo está siendo utilizada con el propósito de reabrir un debate sobre la legalidad de lo Radicación: 11001-03-15-000-2023-01555-00 Actor: José Libardo Ruiz Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 decidido por la Administración, ya zanjado en las instancias correspondientes conforme a lo previsto en la ley procesal nacional.

Ciertamente, la solicitud de amparo bajo revisión no trasciende la mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales de su causa, porque su fundamento, esto es, el porqué de la vulneración de los derechos fundamentales invocados, consiste, como se ha visto, en el desacuerdo con las decisiones expuestas por los jueces de instancia y el del RER por concepto del reconocimiento de esa prestación de contenido económico.

Finalmente, (iv) encuentra la Sala que por tratarse de una decisión que se adopta en sede del recurso extraordinario de revisión, luego de tramitadas las dos instancias de un proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, la aplicación de la regla especial prevista por el artículo 255 inciso 5º del CPACA en materia de costas, en conjunto con el artículo 188 del mismo ordenamiento y los artículos 365 y 366 del CGP, como base de la condena en costas y agencias en Derecho, no resulta cuestionable en sede de tutela con base en las razones ofrecidas por el demandante.

Echar de menos la aplicación del criterio de “temeridad o mala fe” del artículo 188 del CPACA con base en la sola consideración de providencias del Consejo de Estado emitidas en sede de juicios ordinarios (y no del recurso extraordinario de revisión) y anteriores a la reforma que el artículo 255 del CPACA sufrió por obra del artículo 70 de la Ley 2080 de 2021 no parece argumento suficiente para evidenciar la vulneración ius fundamental alegada.

En suma, vale la pena insistir en que el solo hecho de ser vencido en un proceso judicial no conlleva per se una vulneración de derecho fundamentales. No existe un “derecho a ganar los procesos judiciales”. Para que una providencia judicial vulnere un derecho fundamental, es necesario que exista una relación inescindible entre el derecho fundamental que se considera conculcado y el defecto que se le endilga a la providencia atacada.

Y para que esa relación quede claramente soportada en una demanda de tutela no es suficiente con señalar que es evidente. Es preciso construir el argumento desde un prisma constitucional y de forma tal que aquello que el accionante considera elemental, quede claramente plasmado en la demanda, y demostrar con evidencias plausibles y debidamente aportadas al proceso los hechos relevantes de la reclamación y, en particular, lo atinente a las vulneraciones alegadas a los derechos fundamentales invocados.

No basta, por tanto, con la sola alegación que se sufrió una afectación a los derechos al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital. Ello debe ser debidamente razonado y comprobado. Lo anterior, en el marco del cumplimiento de los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado como condiciones para la prosperidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En este orden de ideas, al no encontrarse configurado el requisito general de relevancia constitucional, la Sala no encuentra fundamento para continuar con el estudio de fondo y declarará improcedente ésta acción de tutela. 4. Resolución del caso: En armonía con lo expuesto, por encontrarse demostrado el incumplimiento del requisito general de relevancia constitucional del amparo constitucional contra providencia judicial, la acción de tutela interpuesta por el señor JOSÉ LIBARDO RUIZ RUIZ respecto de lo decidido por la Sala Veinticinco (25) Especial de Radicación: 11001-03-15-000-2023-01555-00 Actor: José Libardo Ruiz Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Decisión del Consejo de Estado, con ocasión de su sentencia del 5 de septiembre de 2022, por medio del cual declaró infundado el Recurso Extraordinario de Revisión presentado por el demandante en contra de la sentencia del 10 de septiembre de 2020 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, será declarada improcedente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo elevada por el señor JOSÉ LIBARDO RUIZ RUIZ frente a la Sala Veinticinco (25) Especial de Decisión del Consejo de Estado, por lo decidido en su sentencia del 5 de septiembre de 2022.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Conjuez Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.