Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001-23-33-000-2017-00155-02 (2954-2021) Demandante: Libia del Socorro Ortiz Lemos Demandado: Procuraduría General de la Nación Temas: Prima especial de servicios artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 4 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo del Tolima mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Libia del Socorro Ortiz Lemos presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo2, en orden a que se inaplicaran por inconstitucionales los artículos 10 del Decreto 54 de 1993; 10 del Decreto 107 de 1994; 11 del Decreto 26 de 1995;

Decreto 35 de 1996; Decreto 56 de 1997; Decreto 67 de 1998; Decreto 37 de 1999; Decreto 2734 de 2000; Decreto 1482 de 2001; Decreto 2730 de 2001; Decreto 683 de 2002; Decreto 3548 de 2003; 1 Folio 29. La demanda fue presentada el 24 de abril de 2015. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00155-02 (2954-2021) Demandante: Libia del Socorro Ortiz Lemos 4169 de 2004;

Decreto 933 de 2005; Decreto 392 de 2006; 9 del Decreto3048 de 2007; 9 del Decreto 661 de 2008; 9 del Decreto726 de 2009; 9 del Decreto 1391 de 2010; 2 del Decreto1043 de 2011; 2 del Decreto841 de 2012; 9 del Decreto1016 de 2013; y 10 del Decreto 186 de 2014 y que, en consecuencia, se declarara la nulidad del Oficio SG 454 del 24 de septiembre de 2014, proferido por la Procuraduría General de la Nación en el que negó el reconocimiento del 30% del salario básico pagado a título de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la reliquidación de todas las prestaciones sociales a las que tiene derecho por haberse desempeñado como procuradora judicial I. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la reliquidación y pago, desde el 10 de agosto de 2007 hasta el 31 de marzo de 2014, de los siguientes emolumentos: a) el 30% del salario básico que no se le ha pagado por haber sido catalogado como la prima especial de servicios consignada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; b) la prima especial de servicios en cuantía del 30% de su asignación básica mensual; c) las primas de servicios, de navidad, y de vacaciones, el auxilio de cesantías, las vacaciones y demás emolumentos de origen salarial de acuerdo con el 100% de la asignación básica mensual; ii) actualizar el valor de la condena de acuerdo con lo previsto en el artículo 187 del CPACA; y iii) los intereses moratorios causados desde la fecha de reconocimiento del derecho. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes3: 3.1. Libia del Socorro Ortiz Lemos se desempeñó como procuradora judicial I Penal de Melgar (Tolima) entre el 10 de agosto de 2007 y el 31 de marzo de 2014. 3.2. El 4 de septiembre de 2014 solicitó ante la Procuraduría General de la Nación el pago del 30% del salario que le ha sido pagado a título de prima especial de servicios y la reliquidación de las cesantías, las vacaciones, las primas de servicios, de navidad, de vacaciones, la bonificación por servicios prestados y demás prestaciones de acuerdo con el 100% de su salario básico. 3.3.

La Procuraduría General de la Nación profirió el Oficio Oficio SG 454 del 24 de septiembre de 2014 en el que negó la anterior solicitud. Contra esa decisión solo se dispuso la procedencia del recurso de reposición. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3 Folios 30 al 34. 3 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00155-02 (2954-2021) Demandante: Libia del Socorro Ortiz Lemos 4.

Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; y 152, ordinal 7, de la Ley 270 de 1996. 5. En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente: 5.1. La Procuraduría General de la Nación le ha liquidado todas sus prestaciones sociales a partir del 70% de la asignación básica, pues la prima especial de servicio consignada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no fue reconocida como un emolumento adicional, sino que fue deducida de su salario en atención a una interpretación errónea que realizó el gobierno nacional sobre la norma que 5.2.

La anterior interpretación resultó ser desfavorable a los derechos de los servidores públicos, pues le restó el carácter salarial al 30% del salario básico, lo cual disminuyó de manera automática el valor de las prestaciones sociales que se calculan a partir de la base salarial. 1.2. Contestación de la demanda 6. La Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación4: 6.1.

En el caso de los procuradores judiciales I «la prima especial no corresponde a un porcentaje que se debe restar de la asignación básica, […] sino una suma fija, adicional a dicho concepto». De acuerdo con el Decreto 1043 de 2011 esta clase de servidores tienen derecho a una prima especial que no se reconoce en cuantía del 30% de la asignación básica, sino del 21.528% para el año 2012. 6.2.

La Procuraduría no tiene la potestad legal para fijar los salarios de sus funcionarios y ha cumplido a cabalidad con el pago de los salarios en los términos ordenados por las normas vigentes. Propuso como excepciones la falta de causa, cobro de lo no debido y la innominada o genérica. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, en sentencia proferida el 4 de marzo de 20205, accedió a las pretensiones de la demanda.

En tal sentido, ordenó lo siguiente: 4 Folio 111. 5 Folios 178 al 190. 4 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00155-02 (2954-2021) Demandante: Libia del Socorro Ortiz Lemos «PRIMERO: DECLARAR probada DE OFICIO la excepción de PRESCRIPCIÓN, de acuerdo con lo expuesto en precedencia.

SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones denominadas FALTA DE CAUSA, COBRO DE LO NO DEBIDO e INNOMINADA o GENÉRICA propuestas por la demandada, de acuerdo con lo expuesto.

TERCERO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio SG004540 del 24 de septiembre de 2014, por el cual la Procuraduría General de la Nación, negó la reliquidación de sus prestaciones sociales y laborales y el reconocimiento y pago de las diferencias salariales existentes entre lo liquidado hasta ahora por la Procuraduría, con el 70% de su salario básico y la liquidación que resulte teniendo como base el 100% de su salario básico, incluyendo el 30% del salario que la Procuraduría ha tomado para darle título de prima especial sin carácter salarial y el reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial, como adición agregada a la asignación básica, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

CUARTO: CONDENAR a la NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reliquidar, reconocer y pagar a la demandante LIBIA DEL SOCORRO ORTIZ LEMUS desde el 04 de septiembre de 2011 hasta el 31 de marzo de 2014, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, prima de navidad, prima de servicios; vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y se causaren durante su vinculación como Procurador Judicial, teniendo como base pero la liquidación de su sueldo básico mensual legal, incluyendo en la base de liquidación de la prima especial que no se tenido en cuenta, prevista en el artículo 14 de la ley 4 de 1992.

QUINTO: CONDENAR a la NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer y pagar LIBIA DEL SOCORRO ORTIZ LEMUS, desde el 04 de septiembre de 2011 hasta el 31 de marzo de 2014, el valor de las diferencias salariales y prestacionales existentes, entre la liquidación que hasta ahora ha hecho la Procuraduría con el salario básico y el valor que resulte de reliquidar todas sus prestaciones sociales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salid, pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que se pueden ver indicios, teniendo como base para la liquidación el 100% de su remuneración básica mensual, incluyendo en la base de liquidación, el porcentaje del sueldo básico mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque se ha computado como prima especial.

SEXTO: Las sumas que sean reconocidas como consecuencias de esta sentencia, serán actualizadas de acuerdo con la fórmula anteriormente expuesta.

SÉPTIMO: A esta sentencia se le dará cumplimiento en los términos señalados por los artículos 187, 189 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

OCTAVO: CONDENAR en costas a la parte vencida, liquídense por secretaría y aplíquese el procedimiento establecido en el artículo 366 del Código General de 5 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00155-02 (2954-2021) Demandante: Libia del Socorro Ortiz Lemos Proceso» (sic). 8. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos: 8.1.

La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 fue reglamentada anualmente por el gobierno nacional que reputó dicha prestación al 30% del salario básico es decir que no se reconoció como un emolumento adicional, sino como parte integrante de la asignación mensual. Sin embargo, la mentada prima especial de servicios no tiene carácter salarial por expresa disposición normativa, razón por la que las prestaciones sociales fueron liquidadas con base en el 70% del salario mensual y no con el 100% como corresponde. 8.2.

Lo anterior representó un retroceso en materia laboral pues en lugar de reconocerse un incremento mensual, se disminuyó la base de liquidación de las prestaciones sociales. De acuerdo con los certificados salariales aportados al proceso se advierte que la demandada pagó a la demandante el salario básico en cuantía del 70% de lo establecido por el gobierno nacional de manera anual mientras que el otro 30% fue pagado a título de prima especial de servicios. 8.3.

Se configura la prescripción trienal de los emolumentos causados antes de la fecha en que tuvo lugar la reclamación administrativa, esto es el 4 de septiembre de 2011 en atención a la fecha de radicación de la reclamación administrativa que tuvo lugar el 4 de septiembre de 2014. Hay lugar a condenar en costas a la parte vencida por cumplirse los supuestos del artículo 188 del CPACA. 1.4.

El recurso de apelación 9. La Procuraduría General de la Nación solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos6: 10. Libia del Socorro Ortiz percibió los salarios en la cuantía consignada por la norma y pagarle un valor adicional implicaría un pago sin fundamento económico ni jurídico. 11.

La prima especial de servicios de la demandante fue reconocida en las condiciones fijadas en los decretos 1043 de 2011, 841 de 2012, 1016 de 2013 y 186 de 2014, en los que se estableció que la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no tiene carácter salarial, por lo que no debe ser tenida en cuenta para calcular las prestaciones sociales. 6 Folios 196 al 200. 6 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00155-02 (2954-2021) Demandante: Libia del Socorro Ortiz Lemos 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 12. La parte demandada alegó de conclusión de acuerdo con el memorial visible en el índice 37 de Samai en el que reiteró los argumentos propuestos en el recurso de apelación. 13. La parte demandante guardó silencio7. 1.6. El Ministerio Público 14. El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia8. 2.

Consideraciones 2.1. Problema jurídico 15. De acuerdo con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia9, se circunscriben a establecer si ¿Libia del Socorro Ortiz Lemos tiene derecho al reconocimiento de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un emolumento adicional a la asignación básica mensual? Y ¿la prima especial de servicios debe ser tenida en cuenta en la base de liquidación de las prestaciones sociales? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 16. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al 7 Constancia en el folio 255. 8 Constancia en el folio 255. 9 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328. Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 7 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00155-02 (2954-2021) Demandante: Libia del Socorro Ortiz Lemos Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública. 17.

En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial10 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 18. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2). 19.

Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[ se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 20.

Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, 10 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 8 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00155-02 (2954-2021) Demandante: Libia del Socorro Ortiz Lemos mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación». 21.

Posteriormente, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200711, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 del 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar12». 22.

Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 23.

A partir de lo cual, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación 11 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).

M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 12 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. 9 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00155-02 (2954-2021) Demandante: Libia del Socorro Ortiz Lemos mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 24.

Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201913, fijó, entre otras, las siguientes reglas: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de [1968] y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 25. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores.

Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP. Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 10 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00155-02 (2954-2021) Demandante: Libia del Socorro Ortiz Lemos la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201914. 26.

Asimismo, el Consejo de Estado, a través de la sentencia del 29 de abril de 201415 declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.

Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 27. A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que16 «la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.

En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 2.3.

Caso concreto 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018). 15 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Declaró la nulidad de los siguientes artículos: los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 16 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 11 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00155-02 (2954-2021) Demandante: Libia del Socorro Ortiz Lemos 2.3.1.

Hechos probados 28. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 28.1. Libia del Socorro Ortiz Lemos ostentó el cargo de procuradora judicial I desde el 10 de agosto de 2007 hasta el 31 de marzo de 201417. 28.2. El 4 de septiembre de 201418, solicitó a la Procuraduría General de la Nación i) el 30% del salario básico dejado de pagar o pagado como si se tratara de la prima especial de servicio entre el 10 de agosto de 2007 y el 31 de marzo de 2014; y ii) la reliquidación de todas las prestaciones sociales percibidas en ese periodo de acuerdo con el 100% de su asignación básica salarial. 28.3.

La Procuraduría General de la Nación emitió el Oficio SG 454 del 24 de septiembre de 201419, mediante el cual negó lo pretendido por la demandante con fundamento en que no tiene las facultades legales para modificar el régimen salarial ni prestacional de los servidores de la entidad, que pagó los salarios de acuerdo con las normas vigentes y que acceder a lo pedido implicaría superar el tope fijado en el Decreto 1251 de 2009. 28.4.

De acuerdo con el certificado del 13 de enero de 201520, expedido por la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, durante los años 2007 a 2014 que Libia del Socorro Ortiz Lemos se desempeñó como procuradora Judicial I percibió los siguientes salarios y primas especiales de servicios: Anualidad Decreto salarial Asignación básica decretada Asignación básica pagada Prima especial de servicios pagada 2007 3048 4.475.416 2.349.593 1.342.625 2008 661 4.730.068 2.483.286 1.419.020 2009 726 5.092.865 2.673.754 1.527.860 2010 1391 5.194.723 2.727.229 1.558.417 2011 1043 5.359.396 2.813.682 1.607.819 2012 841 5.627.366 2.954.367 1.688.210 2013 1016 5.820.948 3.055.998 1.746.284 2014 186 5.992.084 3.145.844 1.797.625 17 Según se extrae del acto demandado.

Folio 5. 18 Folios 2 y 3. 19 Folios 4 al 10. 20 Folios 13 y 14. 12 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00155-02 (2954-2021) Demandante: Libia del Socorro Ortiz Lemos 2.4. Análisis sustancial 29. A efectos de abordar el problema jurídico planteado, se advierte que el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, declaró la nulidad del Oficio SG 454 del 24 de septiembre de 2014 y a título de restablecimiento del derecho condenó a la Procuraduría General de la Nación a: i) el reconocimiento, entre el 4 de septiembre de 2011 y el 31 de marzo de 2014, del 30% del salario que pagó a título de prima especial de servicios sin factor salarial; ii) la reliquidación de todas las prestaciones sociales que se calculan con base en el salario básico; y iii) la actualización del valor de la condena de acuerdo con lo señalado en los artículos 187, 189 y 192 del CPACA. 30.

La Procuraduría General de la Nación cuestionó la anterior decisión, por cuanto consideró que pagó la prima especial de servicios en la forma descrita en la norma, es decir, como parte integrante del salario básico y no de manera adicional y que la citada prestación no tiene carácter salarial, razón por la que no debe ser tenida en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales. 31.

Así las cosas, corresponde establecer si la Procuraduría General de la Nación debió pagar a la demandante la prima especial de servicios consignada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como una retribución adicional al salario básico y si dicho emolumento tiene carácter salarial de modo que deba hacer parte de la liquidación de las prestaciones sociales reclamadas. 32.

Pues bien, tal y como se expuso en el marco normativo de esta decisión la Ley 4ª de 1992 creó una prima «no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial» para unos servidores de la Rama Judicial, con efectos a partir del 1° de enero de 1993, la cual fue extendida a los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación por medio de la Ley 332 de 1996. 33.

En este proceso se demostró que Libia del Socorro Ortiz Lemos ejerció el empleo de procuradora delegada I penal en el municipio de Melgar (Tolima) entre el 10 de agosto de 2007 y el 31 de marzo de 2014, en consecuencia, tenía derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, modificada por la Ley 332 de 1996 por ser una prima prevista a favor de los servidores que ejercen el cargo que ella desempeñó. 34.

Luego de contrastar los decretos anuales que fijaron la asignación básica salarial para los procuradores judiciales I y el certificado de salarios expedidos por la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación se encontró que el salario de Libia del Socorro Ortiz Lemos sí fue fraccionado en forma indebida. 13 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00155-02 (2954-2021) Demandante: Libia del Socorro Ortiz Lemos 35.

Lo anterior resulta evidente porque durante los años certificados, a la demandante se le pagó por asignación básica salarial una cifra inferior a la establecida en los decretos anuales proferidos por el gobierno nacional, puesto que el 30% de dicho rubro fue catalogado como prima especial de servicios sin carácter salarial, lo cual generó una disminución del monto a partir del cual se calculan, por ejemplo, los aportes a seguridad social y las primas de vacaciones y navidad, circunstancia que contraría el principio de progresividad laboral y el propósito del legislador de adicionar la prima especial a la asignación básica salarial. 36.

En ese sentido, de acuerdo con la posición del Consejo de Estado sobre el particular la prima especial de servicios sí debe ser pagada de manera adicional al salario básico, por lo que la interpretación que la demandada realizó sobre el reconocimiento de dicha prestación implicó que a Libia del Socorro Ortiz Lemos se le dejara de pagar el 30% del salario mientras laboró como procuradora delegada I penal de Melgar (Tolima). 37.

Ahora bien, en cuanto al carácter salarial de la prima especial de servicios debe decirse que la apelante incurrió en una confusión en la interpretación de la sentencia de primera instancia, pues el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, no le otorgó tal calidad a la discutida prima, puesto que la orden de reliquidación de las prestaciones sociales recae sobre el 30% correspondiente a la diferencia salarial [en otras palabras, la diferencia en la asignación básica] dejada de pagar por la incorrecta interpretación normativa que se efectuó sobre el modo de liquidación de la prima especial que generó que el salario se fraccionara. 38.

Dicho de otro modo, el restablecimiento del derecho no consiste en el pago de la mencionada prima, sino de la diferencia salarial dejada de pagar, la cual sí constituye factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales. Por tales razones se confirmará la sentencia apelada en cuanto a la declaratoria de nulidad del acto demandado y las órdenes de restablecimiento del derecho. 2.5.

Costas 39. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 14 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00155-02 (2954-2021) Demandante: Libia del Socorro Ortiz Lemos En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 40.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 41. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.21 42.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 43. En el caso concreto, no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la que la Sala revocará la condena en costas impuesta en la primera instancia y se abstendrá de imponerlas en esta. 3.

Conclusión 44. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que i) la prima especial de servicios a la que tenía derecho Libia del Socorro Ortiz Lemos sí debió ser pagada de manera adicional al salario básico; ii) el citado emolumento no tiene carácter salarial, razón por la que la orden de reliquidación de las prestaciones sociales no rece sobre dicho monto, sino sobre el pago del 30% del salario dejado de pagar; y iii) se revocará la condena en costas impuesta en el ordinal octavo de la sentencia de primera instancia por no advertirse temeridad o mala fe en la defensa ejercida por la demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 21 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 15 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00155-02 (2954-2021) Demandante: Libia del Socorro Ortiz Lemos F A L L A: Primero. Revocar el ordinal octavo de la sentencia apelada que condenó en costas de primera instancia a la Procuraduría General de la Nación. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia apelada del 4 de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, que accedió a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.

Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Con aclaración de voto AV.05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MLBC