Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Actores: Luis María López Pareja, Clara Isabel Calderón Zuluaga, Beatriz Elena Góngora Tangarife, Aida Carolina Arias Buitrago y Adrián Hernández Correa Demandados: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio;
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; Departamento de Caldas; Municipio de Manizales; y Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD Vinculadas: Corporación Autónoma Regional de Caldas -CORPOCALDAS y Aguas de Manizales S.A. E.S.P1. Asunto: Resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD contra la sentencia proferida el 16 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. Los señores Luis María López Pareja, Adrián Hernández Correa, Aida Carolina Arias Buitrago, Clara Isabel Calderón Zuluaga y Beatriz Helena Góngora Tangarife presentaron demanda en ejercicio del respectivo medio de control contra la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres 1 Autoridades vinculadas a través de auto proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas el 12 de diciembre de 2017.
Cfr. Ver folio 231 y siguientes del Cuaderno Principal, expediente físico. 2 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -UNGRD; el Departamento de Caldas; y el Municipio de Manizales, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos: i) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; ii) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y iii) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas.
Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones2: “[…]
PRIMERO: Proveer decisión de fondo en la que se declaren que se encuentran vulnerados y en amenaza, los derechos colectivos y del medio ambiente de la comunidad habitante del Barrio Alto Persia de Manizales.
SEGUNDO: En orden a dicha decisión se ordene a los aquí accionados: Adoptar las medidas administrativas, jurídicas, técnicas, financieras y presupuestales necesarias, a fin que: Se realice el censo y valoración del riesgo (Amenaza – Vulnerabilidad) de cada una de las viviendas en el barrio Alto Persia. Señalando en forma concreta por cada una de ellas, cuál es la intervención que debe realizarse para mitigar el riesgo al cual está expuesta, o si definitivamente no puede ser habitada.
En caso de no poder habitarse en forma segura, se brinde a las familias la cobertura del subsidio de arrendamiento hasta que se supere el problema de inseguridad por riesgo de desastre. Se realice el estudio de microzonificación del barrio a fin de que se identifique el tipo de amenaza y cual es la vulnerabilidad que recae sobre el barrio, valorando el nivel de riesgo al que estamos expuestos, indicando si el mismo es mitigable o no mitigable describiendo lo siguiente: a. Si no es mitigable, señalar las alternativas para reubicación o el reasentamiento del barrio, informando sobre las posibles opciones en los términos de la petición que previamente a esta acción se formuló ante cada autoridad. b. Si es mitigable, cuáles son las labores y obras de mitigación requeridas, tanto de tipo estructural como no estructural. c. Siendo mitigable señalar el plazo o cronograma dentro del cual se ejecutarán dichas obras. d. Se reconozca los derechos civiles y políticos de nuestra comunidad, permitiéndonos participar en los espacios donde se tomen decisiones que nos afecte.
TERCERO: En orden a que se cumplan los tratados internacionales en materia de saneamiento y el respeto a la dignidad humana, el Despacho Judicial teniendo en cuenta que como el derrumbe provocó colapso de una red de alcantarillado, y no obstante la petición del requisito de procedibilidad, a la fecha el problema no se ha atendido, se ordenará en el fallo que se realice una revisión técnica del estado de toda la red de alcantarillados, de los sumideros o rejillas, y la suficiencia de la red 2 Cfr. Ver folios 1 a 3 del Cuaderno Principal, expediente físico. 3 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actual así como la capacidad de drenaje de dicha tubería de alcantarillado del barrio Alto Persia, donde se evaluará: Si la misma es insuficiente, se adopte un plan de reposición y ampliación de dicha red de alcantarillado, incluyendo sumideros para la captación de las aguas lluvias de manera que se garantice un adecuado manejo de estas.
CUARTO: Como existe en el barrio otras obras de estabilidad que fueron ejecutadas en años anteriores, el Despacho se sirva ordenar a los accionados realizar una revisión técnica al estado actual de las obras de estabilidad, recuperación de laderas, muros de contención o pantallas ancladas en las laderas donde se encuentran los inmuebles.
QUINTO: Como garantía de que nuestros derechos se protejan conforme a los dictados de la sentencia que profiera la Honorable Corporación, solicitamos finalmente que en la decisión se ordene: La conformación de una junta o comité de verificación del cumplimiento de la sentencia. Una vez se terminen las intervenciones, se repare la malla vial afectada con esta emergencia, y después de ella se atienda […]”.
Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones3: 3.1. Afirmó que como consecuencia de las fuertes lluvias ocurridas en los días 18 y 19 de abril de 2017 en la ciudad de Manizales, se produjeron afectaciones a la comunidad del barrio Alto Persia consistentes en: i) deslizamientos de tierra; ii) pérdidas de vidas humanas; iii) personas heridas; y iv) familias damnificadas, que debieron evacuar la zona por disposición de las autoridades de gestión del riesgo. 3.2.
Manifestó que a los residentes del barrio Alto Persia, cuyas viviendas resultaron afectadas, se les entregó un subsidio de arrendamiento y un kit de emergencia, sin que se les aclarara hasta cuando tendrían derecho al pago de ese subsidio y si podían o no retornar a sus viviendas. 3.3. Indicó que es necesario que las autoridades accionadas brinden información certera a la comunidad y permitan su participación. Adicionalmente, señaló que la atención de la situación no solo corresponde al Municipio de Manizales sino, también, a las demás entidades que integran el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 3 Cfr. Ver folios 1 a 3 del Cuaderno Principal, expediente físico. 4 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Actuaciones en primera instancia 4.
Inicialmente la demanda fue conocida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, autoridad que profirió auto de 19 de julio de 20174 en el que resolvió declarar la falta de competencia y la remisión al Tribunal Administrativo de Caldas. 5. El Tribunal profirió auto de 12 de septiembre de 2017 en el que resolvió: i) admitir la demanda; ii) notificar personalmente a la parte demandada, al Defensor del Pueblo y al Ministerio Público; e iii) informar a los miembros de la comunidad, a través de un medio masivo de comunicación. Contestaciones de la demanda 6.
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD presentó escrito el día 5 de octubre de 20175 en el que afirmó que no ha vulnerado ninguno de los derechos colectivos invocados en la demanda. Adicionalmente, señaló que la entidad prestó apoyo subsidiario para atender la situación y que no está dentro de sus funciones reubicar a las familias afectadas, lo que a su juicio, corresponde al Municipio de Manizales, autoridad que debe incluir dentro del Plan de Ordenamiento Territorial, la reubicación de asentamientos humanos en zonas de alto riesgo.
La entidad propuso la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”. 7. El Municipio de Manizales presentó escrito el día 5 de octubre de 20176 en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Señaló que lo ocurrido en el mes de abril de 2017 fue una situación atípica y excepcional. Sostuvo que la asignación de subsidios de arrendamiento se hace de acuerdo con los lineamientos del Gobierno Nacional previstos en la Resolución 0908 de 28 de julio de 20167, expedida por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD.
Propuso las excepciones que denominó: i) “Fuerza Mayor”; ii) “subsidios de arrendamiento otorgados a los accionantes”; y iii) “política de vivienda del Gobierno Nacional”. 8. El Departamento de Caldas presentó escrito de 5 de octubre de 20178 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirmó que su intervención 4 Cfr. Ver folios 25 a 26 del Cuaderno Principal, expediente físico. 5 Cfr. Ver folio 46 y siguientes del Cuaderno Principal del expediente físico. 6 Cfr. Ver folio 60 y siguientes del Cuaderno Principal del expediente físico. 7 “Por la cual se definen los procedimientos, criterios y responsabilidades para la asignación de subsidios de arriendo en el marco de situaciones de calamidad pública o desastre” 8 Cfr. Ver folio 97 y siguientes del Cuaderno Principal, expediente físico. 5 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co únicamente procede cuando el Municipio de Manizales esté en imposibilidad de atender con sus propios recursos la situación que generó la declaratoria de calamidad pública, en atención a los principios de concurrencia y subsidiariedad.
Propuso las excepciones que denominó: i) “falta de legitimación en la causa por pasiva”; ii) “inexistencia de responsabilidad y de la obligación”; y iii) “excepción genérica”. 9. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio presentó escrito el día 6 de octubre de 20179 en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Afirmó que no tiene injerencia directa en los hechos que dieron origen a la acción popular.
Propuso las excepciones que denominó: i) “falta de legitimación en la causa por pasiva”; e ii) “inexistencia de vulneración de derechos colectivos”. 10. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó, de manera extemporánea, escrito el 11 de octubre de 201710, en el que manifestó no tener injerencia en los hechos de la demanda.
Aseguró que no era un órgano ejecutor, sino que le correspondía fijar la política nacional sobre la protección de los recursos naturales renovables y del medio ambiente para que sea acatada por las demás autoridades. Propuso las excepciones que denominó: i) “ausencia de responsabilidad”; ii) “inexistencia del nexo de causalidad entre hecho dañoso y la actividad estatal ejercida”; y iii) “falta de legitimación en la causa por pasiva”. 11.
La empresa Aguas de Manizales S.A. E.S.P. presentó escrito el 26 de enero de 201811, en el que afirmó que no tiene competencia para determinar si los residentes pueden o no retornar a sus viviendas, ni para reubicarlos. Propuso las excepciones que denominó: i) “falta de legitimación”; ii) “inexistencia de derechos colectivos vulnerados”; iii) “inexistencia del nexo causal”; y iv) “excepción genérica de declaratoria oficiosa”. 12.
La Corporación Autónoma Regional de Caldas -CORPOCALDAS presentó escrito de 26 de enero de 201812, en el que solicitó que la entidad fuera absuelta de cualquier responsabilidad en la acción de la referencia y propuso las excepciones que denominó: i) “actuación conforme a los postulados legales y constitucionales”; ii) “falta de legitimación en la causa por pasiva”; e iii) “inexistencia de una omisión o acción transgresora de los derechos fundamentales”. 9 Cfr. Ver folio 108 y siguientes del Cuaderno Principal, expediente físico. 10 Cfr. Ver folio 148 y siguientes del Cuaderno Principal, expediente físico. 11 Cfr. Ver folio 239 y siguientes del Cuaderno Principal, expediente físico. 12 Cfr. Ver folio 258 y siguientes del Cuaderno Principal, expediente físico. 6 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Otras actuaciones 13.
El Tribunal Administrativo de Caldas profirió auto de 22 de noviembre de 201713 en el que resolvió, entre otras cosas, reconocer como coadyuvante de la parte actora a la señora Tulia Elena Hernández Burbano, en calidad de Personera Municipal de Manizales. 14. El Tribunal Administrativo de Caldas llevó a cabo la audiencia especial de pacto de cumplimiento el día 5 de diciembre de 201714, la cual se declaró fallida por falta de acuerdo entre las partes. 15.
El Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia de primera instancia el día 5 de abril de 201915 en la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; sin embargo, mediante auto proferido el 19 de julio del mismo año16, el Tribunal declaró la nulidad de la referida sentencia con fundamento en la causal prevista en el numeral 6.º del artículo 133 del Código General del Proceso.
Sentencia proferida, en primera instancia 16. El Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia el día 16 de agosto de 2019, en la que resolvió lo siguiente17: “[…] 1. Primero: Decláranse probadas las excepciones propuestas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, referidas a la "Falta de Legitimación material en la causa por pasiva", "Ausencia de responsabilidad", "Inexistencia del nexo de causalidad entre hecho dañoso y la actividad estatal ejercida".
Las excepciones de "Falta de Legitimación material en la causa por pasiva", "Inexistencia de responsabilidad y de la obligación", y "excepción genérica", propuestas por el departamento de Caldas. Las propuestas por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio tales como "Falta de Legitimación material en la causa por pasiva" e "Inexistencia de vulneración de derechos colectivos".
Finalmente, las de "Inexistencia de derechos colectivos vulnerados" é “inexistencia del nexo causal" propuestas por la Empresa Aguas de Manizales S.A. E.S.P Decláranse no probadas las demás excepciones. Segundo: Ampárase el derecho e interés colectivo relacionado con: la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada: y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes", invocado por la parte accionante.
Tercero: Se accede parcialmente a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, se ordena al Municipio de Manizales, que en un plazo de 15 días contados a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia, entregue a la UNGRD un balance de la ejecución de los recursos transferidos para 'atender la 13 Cfr. Ver folio 192 y siguientes del Cuaderno Principal, expediente físico. 14 Cfr. Ver folio 201 y siguientes de Cuaderno Principal, expediente físico. 15 Cfr. Ver folio 400 y siguientes del Cuaderno Principal, expediente físico. 16 Cfr. Ver folio 459 y siguientes del Cuaderno Principal, expediente físico. 17 Cfr. Ver folio 466 y siguientes del Cuaderno Principal, expediente físico. 7 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tragedia del mes de abril del año 2017 en el barrio Alto Persia, el cual incluya el estado de los pagos realizados y pendientes, así como la proyección de la utilización de esos recursos, señalando número de familias y su identificación, así como el periodo de prórroga de los mismos y la justificación de cada caso.
Una vez cumplida la anterior orden por parte del Municipio de Manizales, la UNGRD asignará los subsidios de arrendamiento requeridos, dentro de un plazo de treinta (30) días. Cuarto: Se ordena al municipio de Manizales y a la Corporación Autónoma Regional de Caldas - Corpocaldas, que en un plazo de 15 días contados a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia, socialicen con la comunidad objeto de esta acción popular, las obras ejecutadas y aquellas pendientes por ejecutar en la zona.
Quinto: Sin costas, por lo brevemente considerado. Sexto: Nómbrase un Comité de Verificación de Cumplimiento de la Sentencia que estará integrado, además de esta Corporación en cabeza del Magistrado Ponente de esta providencia, por el Procurador Judicial, quien lo presidirá, convocará e informará a esta Corporación; los accionantes; un delegado del municipio de Manizales y un delegado de la UNGRD.
Séptimo: Publíquese la parte resolutiva de esta providencia en la emisora de la Policía Nacional. Una vez realizada la publicación mencionada, ésta deberá allegar constancia de su realización. Octavo: Esta sentencia es susceptible del recurso de apelación, en los términos del artículo 37 de la Ley 472 de 1998. Si no es apelada, archívese las presentes diligencias, previas las anotaciones respectivas en el programa informático “Justicia Siglo XXI” […]”.
Consideraciones del Tribunal En cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva 17. El Tribunal consideró que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD tiene competencias específicas en el proceso de asignación de subsidios de arrendamiento a las personas que han resultado afectados por desastres naturales en el territorio nacional, de acuerdo con lo previsto en la Resolución núm. 0908 de 2016, en consecuencia, consideró que era necesario que permaneciera vinculada al proceso. 18.
El Tribunal precisó que el Departamento de Caldas debe ejercer acciones de coordinación y complementariedad de la acción municipal en materia de prevención y atención de desastres. De igual manera, concluyó que la empresa Aguas de Manizales S.A. E.S.P. debía intervenir en el proceso, toda vez que es la entidad responsable de la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado en la ciudad de Manizales y debe acompañar a las demás entidades en los procedimientos e intervenciones en la zona. 8 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.
Consideró que debía declararse probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. En cuanto a la competencia en materia de gestión del riesgo, específicamente por inestabilidad de laderas 20. El Tribunal concluyó que en materia de gestión del riesgo, especialmente, respecto a las acciones para mitigar la inestabilidad de las laderas, correspondía al Municipio de Manizales y a la Corporación Autónoma Regional de Caldas - CORPOCALDAS, adoptar las medidas para la protección del derecho colectivo amparado, en el ámbito de sus competencias, concretamente, señaló que correspondía al Municipio apropiar el presupuesto y ejecutar las obras; y a la Corporación, asesorar y ejecutar las obras en coordinación con el Municipio. 21.
En este punto, el Tribunal destacó que el Municipio de Manizales y las demás entidades accionadas han dado cumplimiento a sus funciones en materia de atención del riesgo de desastres con ocasión de la avenida torrencial ocurrida en la ciudad de Manizales los días 18 y 19 de abril de 2017, en los siguientes términos18: “[…] [L]a Sala destaca los avances que han tenido las obras de mitigación del riesgo en el barrio Alto Persia de esta ciudad, gracias a la intervención decidida del Municipio de Manizales en concurso con Corpocaldas y Aguas de Manizales S.A. E.S.P. también reconoce que las condiciones están dadas para que se culminen con éxito las obras que, como todo lo indica, aún faltan por ejecutar; de modo que no existe razón para declarar que en materia de ejecución de obras, existe una omisión por parte de las autoridades competentes que amerite la adopción de medida de protección a través del presente medio de control.
Las autoridades están actuando en ejercicio de los mandatos constitucionales y legales en este aspecto específico, de modo que no puede presumirse el incumplimiento de sus obligaciones […]”. En cuanto al otorgamiento de subsidios de arrendamiento cuando se presenta calamidad pública 22. El Tribunal consideró en relación con la prórroga del subsidio de arrendamiento lo siguiente: “[…] [C]abe resaltar que como consta en el folio 56 del cuaderno 1, la UNGRD realizó transferencia al Municipio de Manizales para el pago de subsidios de arrendamiento por valor de $1.133.250.000.oo.
Además se anexaron las solicitudes que realizó el municipio para que fuera otorgada una prórroga de subsidios, donde la Unidad Nacional de (sic) Gestión del Riesgo le manifestó que para continuar con el proceso 18 Cfr. Ver folio 466 y siguientes del Cuaderno Principal, expediente físico. 9 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co era indispensable que presentara los informes sobre la inversión de los recursos transferidos, en un plazo no mayor a 120 días contados a partir del desembolso […]”19. 23.
El Tribunal consideró que en materia de asignación de subsidios de arrendamiento a favor de las familias que se encuentran fuera de sus viviendas por motivos de seguridad y hasta nueva orden, “[…] subsiste una amenaza en razón de la falta de gestión el (sic) municipio de Manizales ante la UNGRD para lograr la prórroga de estas ayudas mientras se les permite retornar a sus hogares; ello, pues conforme a lo señalado por los accionantes, actualmente existen familias que no están recibiendo subsidios de arrendamiento u otras alternativas que les permita tener un lugar seguro para albergarse mientras se supera totalmente la situación de riesgo en la zona.
Al respecto, la UNGRD se defiende señalando al municipio de omitir los informes y demás requisitos para continuar con las ayudas en esta materia. Por esa razón, que frente a este tema, la Sala estima que persiste la vulneración del derecho colectivo […]”20. En cuanto a la afectación de las redes de alcantarillado 24. El Tribunal afirmó que de conformidad con el material probatorio allegado al expediente no se evidenciaba afectación a las redes locales de alcantarillado, en consecuencia, concluyó que la empresa Aguas de Manizales S.A. E.S.P. no incurrió en ninguna omisión. Recurso de apelación 25.
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD presentó escrito21 el día 27 de agosto de 2019 por medio del cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó su revocatoria con fundamento en los siguientes argumentos: Primer argumento: cumplimiento de la orden proferida en sentencia de primera instancia, incluso antes de ser emitida 26.
Afirmó que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD realizó transferencia de recursos económicos al Municipio de Manizales, por valor de $1.508.250.000.oo., para el pago de subsidios de arrendamiento, en el marco de la declaratoria de calamidad pública del año 2017. 19 Cfr. Ver folio 477 del cuaderno principal, expediente físico. 20 Cfr. Ver folio 466 y siguientes del Cuaderno Principal, expediente físico. 21 Mediante apoderada judicial.
Cfr. Ver folio 484 y siguientes del Cuaderno Principal, expediente físico. 10 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27. Manifestó que la entidad otorgó y transfirió al Municipio de Manizales los recursos económicos para la prórroga de los subsidios de arrendamiento que fue ordenada en la sentencia, lo que ocurrió mediante la expedición de la Resolución núm. 743 de 28 de junio de 2018, en la que se ordenó la transferencia por valor de $388.500.000.oo, por concepto de pago de prórroga de los subsidios de arrendamiento durante 6 meses. 28.
La apoderada de la entidad resaltó que el pago de la prórroga de los subsidios de arrendamiento fue efectuado con posterioridad a la presentación de los alegatos de conclusión, en primera instancia, razón por la cual el Tribunal profirió sentencia sin tener en cuenta esa prueba. Segundo argumento: indebida valoración de las normas que definen las competencias de los entes territoriales dentro del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y de la UNGRD 29.
Sostuvo que el Tribunal desconoció los parámetros referidos en la Resolución núm. 0908 de 2016, concretamente, en lo que tiene que ver con la temporalidad en la asignación de subsidios de arrendamiento, los cuales de ninguna manera pueden entenderse otorgados de forma vitalicia, sino que son temporales, por lo que, a su juicio, corresponde al Municipio de Manizales continuar con la ayuda humanitaria en favor de los damnificados. 30.
Expuso que las funciones asignadas a los Municipios en materia de gestión del riesgo fueron previstas, entre otras, en el la Ley 9 de 11 de enero de 198922, la Ley 388 de 18 de julio de 199723, la Ley 715 de 21 de diciembre de 200124, en especial en el artículo 76; y reforzadas en la Ley 1523 de 24 de abril de 201225, en especial, en el artículo 14.
Asimismo, señaló que los departamentos son la instancia de coordinación, en materia de gestión del riesgo, con los municipios que integran su territorio. 22 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. 23 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 24 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 25 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 11 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.
Manifestó que el Tribunal desconoció que el Municipio de Manizales tiene los recursos para atender las situaciones de gestión del riesgo que se presentaron en su territorio y que dieron origen a la acción de la referencia, por lo que no corresponde a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD continuar con el pago de los subsidios de arrendamiento de manera indefinida. 32.
Destacó que el Decreto núm. 4147 de 3 de noviembre de 201126 previó que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD es una entidad de dirección y coordinación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, por lo que no le corresponde ejercer funciones operativas; no obstante lo anterior, aseguró que en aplicación de los principios de subsidiariedad, concurrencia, coordinación y sistémico, con ocasión de la avenida torrencial ocurrida la noche del 18 de abril de 2017 en el Municipio de Manizales, prestó apoyo subsidiario y complementario tanto a los habitantes como a las autoridades municipales para atender la emergencia, ayuda que consistió en la “[…] entrega de kits de alimentación, cocina, aseo, sobrecamas, colchonetas y recursos económicos para el otorgamiento de subsidios de arriendo temporal para los damnificados […]”.
Tercer argumento: Desconocimiento de la Resolución núm. 0908 de 2016 “Por la cual se definen los procedimientos, criterios y responsabilidades para la asignación de subsidios de arriendo en el marco de situaciones de calamidad pública o desastre” 33. Adujo que de acuerdo con lo previsto en los artículos 4.º y 7.º de la Resolución núm. 0908 de 2016, el subsidio de arrendamiento se otorga en virtud de la declaratoria de calamidad pública por parte de la entidad territorial y de manera temporal. 34.
Afirmó que el Tribunal desconoció lo previsto en la precitada Resolución al ordenar a la entidad el pago de subsidios de arrendamiento sin límite de tiempo. 35. Sostuvo que corresponde al Municipio de Manizales continuar con el apoyo que requieran las familias afectadas, en atención a que mediante el Decreto núm. 0246 de 23 de abril 201827, expedido por el Alcalde de Manizales, se declaró el retorno a la normalidad. 26 “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. 27 “Por el cual se declara el retorno a la normalidad por calamidad pública en el Municipio de Manizales, decreto 0291 del 19 de abril de 2017, prorrogada por el decreto 0724 del 05 de octubre de 2017 y se dictan otras disposiciones”. 12 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concesión del recurso de apelación 36.
El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Caldas profirió auto de 10 de septiembre de 201928, mediante el cual concedió el recurso de apelación presentado por la apoderada de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD contra la sentencia proferida, en primera instancia. Actuaciones en segunda instancia 37.
El Despacho sustanciador profirió auto de 8 de noviembre de 201929 mediante el cual admitió el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD contra la sentencia proferida el 16 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas. 38. El Consejero Sustanciador profirió auto de 29 de noviembre de 2019 en el que resolvió lo siguiente30: “[…]
PRIMERO: DECRETAR las siguientes pruebas, en segunda instancia: i) copia del Decreto núm. 246 de 23 de abril de 2018, por el cual se declaró el retorno a la normalidad por calamidad pública del Municipio de Manizales; ii) copia del certificado de disponibilidad presupuestal expedido el 20 de junio de 2018, por la suma de $388.500.000, por concepto de transferencia económica directa para el pago de subsidios de arrendamiento con ocasión del deslizamiento del 19 de abril de 2017; iii) copia de la Resolución núm. 743 de 28 de junio de 2018, por medio de la cual se ordenó una transferencia económica directa para el pago de subsidios de arrendamiento para el Municipio de Manizales, por la causal supra; iv) copia del Oficio SMD-RO-1252-2018 de 4 de diciembre de 2018, mediante el cual el Subdirector para el Manejo de Desastres de la entidad informó sobre la legalización de recursos que se habían destinado para el pago de las prórrogas de contratos de arrendamiento por el deslizamiento ocurrido el 19 de abril de 2017; y v) copia de los documentos que obran en el archivo denominado “transferencia directa” (1) del disco compacto visible a folio 500, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR el decreto como prueba documental de la copia de la Resolución núm. 724 de 5 de octubre de 2017, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación que surta el traslado de la prueba decretada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del Código General del Proceso, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. 39. La Secretaría General de esta Corporación mediante fijación en lista núm. 462 de 6 de diciembre de 201931 corrió el traslado de las pruebas decretadas, en 28 Cfr. Ver folio 502 del cuaderno principal del expediente físico. 29 Cfr. Ver folio 508 del cuaderno principal del expediente físico. 30 Cfr. Ver folios 522 a 525 del cuaderno principal, expediente físico. 31 Cfr. Ver folio 536 del Cuaderno Principal, expediente físico. 13 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segunda instancia, sin que se observe en el expediente alguna intervención de las partes en esta etapa del proceso.
Presentación de alegatos de conclusión, en segunda instancia 40. El Despacho sustanciador profirió auto de 17 de junio de 202132 mediante el cual resolvió ordenar la presentación de alegatos por escrito y surtir el traslado al Ministerio Público. 41. El Municipio de Manizales33 presentó escrito de 28 de junio de 2021 en el que solicitó revocar la sentencia proferida, en primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos: 41.1.
Afirmó que las órdenes impartidas al Municipio relacionadas con la liquidación, cruce de cuentas y asignación de subsidios también debieron ser impuestas a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD, en atención a que fue esta última entidad la que realizó la transferencia de los recursos económicos. 41.2. Adujo que el Tribunal debió declarar improcedente la acción popular atendiendo a la sentencia proferida por esta Corporación el 30 de mayo de 201334, en lo relacionado a que la acción popular no es el mecanismo idóneo para resolver controversias en torno a la asignación de subsidios, ni el juez de la acción popular puede pronunciarse sobre derechos subjetivos de contenido económico, lo que a juicio de la apoderada del Municipio, sucedió en el presente caso. 42.
El Departamento de Caldas35 presentó escrito de 1.º de julio de 2021 en el que reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y destacó que para atender la emergencia suscribió el acuerdo núm. 42 de 7 de noviembre de 2017, por medio del cual se adoptan decisiones relacionadas con proyectos de inversión financiados o cofinanciados con recursos del Sistema General de Regalías -SGR – OCAD Región Eje Cafetero, esto en virtud de los principios de concurrencia y subsidiariedad. 32 Cfr. índice 22 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: 20_AUTODETRASLADO(.PDF) NroActua 22. 33 Mediante apoderada judicial. Cfr. índice 30 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 27_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ANEXOAP201700568(.PDF) NroActua 30. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de mayo de 2013, CP.
María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación: 660012331000201000204-01. 35 Mediante apoderada judicial. Cfr. Índice 36 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 37_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ALEGATOSLUISMARIA(.PDF) NroActua 36. 14 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
La apoderada judicial de la Corporación Autónoma Regional de Caldas - CORPOCALDAS presentó escrito de 1.º de julio de 202136 en el que solicitó confirmar la sentencia, proferida en primera instancia. 44. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio presentó escrito de 5 de julio de 202137 en el que reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 45.
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD presentó escrito de 6 de julio de 202138 en el que solicitó revocar la sentencia proferida, en primera instancia. Manifestó que lo ordenado por el Tribunal fue cumplido por la entidad, en razón a que realizó el pago de la prórroga de los subsidios de arrendamiento solicitados por el Municipio de Manizales a raíz de la emergencia presentada en el mes de abril del año 2017 en el barrio Alto Persia. 46.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó escrito de 6 de julio de 202139 en el que solicitó confirmar la sentencia proferida, en primera instancia. Concepto del Ministerio Público, en segunda instancia 47. El Procurador Cuarto delegado ante el Consejo de Estado presentó escrito de 13 de julio de 202140 en el que solicitó que se declarara la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la condena impuesta a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD y se confirmara en lo demás la sentencia proferida, en primera instancia, en razón a que los subsidios de arrendamiento no son permanentes sino temporales.
Adicionalmente, indicó que las autoridades accionadas han establecido diferentes mecanismos para verificar que se cumplan los planes para la gestión del desastre ocasionado en el Municipio de Manizales en el año 2017. 36 Cfr. índice 38 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 65_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_RV__1700123330002017(.zip) NroActua 38. 37 Mediante apoderada judicial.
Cfr. índice 40 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 43_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ANEXOAP201700568(.PDF) NroActua 40 38 Cfr. índice 44 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 51_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_201700568(.PDF) NroActua 44. 39 Cfr. índice 46 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: 54_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_201700568(.PDF) NroActua 46. 40 Cfr. índice 50 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 61_MemorialWeb_Concepto(.pdf) NroActua 50. 15 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 48. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; v) el marco normativo sobre el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres; vi) el marco normativo sobre la asignación de subsidios de arriendo por parte de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres en situaciones de calamidad pública; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular; y vii) el análisis del caso concreto.
Competencia de la Sala 49. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201941, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el 15042 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 50.
Vistos los artículos 32043 y 32844 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201245, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se 41 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado 42 “Artículo 150.
Competencia del Consejo de Estado en Segunda Instancia y Cambio de Radicación. Modificado Ley 1564 de 2012, artículo 615. El Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]”. 43 “[…] Artículo 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 44 “[…] Artículo 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 45 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 16 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contrae el recurso interpuesto por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 51.
Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente. Problema jurídico 52. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación: 52.1. Si debe mantenerse la orden impartida a la Unidad Nacional para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres -UNGRD relacionada con la asignación de los subsidios de arrendamiento requeridos por el Municipio de Manizales, cuando la entidad obligada demuestra que transfirió los recursos económicos para el pago de la prórroga de los mencionados subsidios y que el Municipio levantó la declaratoria de calamidad pública con ocasión de los hechos en que se fundamentó la demanda de acción popular y en los términos de la Resolución núm. 0908 de 2016. 52.2.
Si la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD debe permanecer vinculada al proceso en la fase de cumplimiento en atención a sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias. 52.3. Si es procedente modificar la integración del comité de verificación de cumplimiento de la sentencia proferida, en primera instancia, en el sentido de precisar que el Magistrado Sustanciador es el funcionario que debe presidirlo. 53.
Y, en ese sentido, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida el 16 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 54. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 17 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.
Visto el artículo 2.° de la Ley 472, que define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 56.
Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 57. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 58.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”46. 59.
La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 18 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes 60. Visto el literal m del artículo 4.º de la Ley 472 de 1998, sobre el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 61.
De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”47. 62.
De igual forma, esta Sección mediante sentencia de 7 de abril de 201148, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad49; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio50; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, Rad.
No. AP-2005-00901. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de siete (7) de abril de dos mil once (2011), Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 63001-23-31- 000-2004-00688-01(AP) 49 Inciso segundo artículo 58 de la Constitución Política. 50 Artículo 95, numeral 1 de la Constitución Política. 19 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible51. 63.
Asimismo, esta Corporación ha establecido que abarca el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los mismos52.
Así como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros53. 64.
Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística, es decir, la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial -bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. 65.
En efecto, esta Sección54 ha manifestado al respecto que: “[…] el derecho colectivo anteriormente enunciado abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]”. 66.
En ese orden de ideas, la vulneración al derecho colectivo de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida 51 ArtÍculo 3.º de la Ley 388 de 1997. 52 Artículo 5.º de la Ley 388 de 1997. 53Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de veintiuno (21) de febrero de dos mil siete (2007), Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. número: 63001- 23-31-000-2004-00243-01(AP). 54 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de noviembre de 2009, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Radicación Número: 17001-23-31-000-2004- 01492-01(AP). 20 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los habitantes implica que las autoridades públicas y/o los particulares desconozcan la normativa en materia urbanística y usos del suelo. 67.
Asimismo, se estima oportuno hacer una reflexión particular sobre el interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, porque, específicamente, sobre este interés colectivo, el precedente de la Corporación establece que, para que el mismo se entienda vulnerado o amenazado no basta infringir las normas urbanísticas, sino que se requiere demostrar el daño o la amenaza de daño al interés general55. 68.
Ahora bien, el artículo 1.º de la Ley 1523 de 24 de abril de 201256 define la gestión del riesgo de desastres como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. 69.
Del anterior precepto normativo se desprende que es un propósito de la gestión del riesgo de desastres contribuir a la calidad de vida de las personas en materia de conocimiento y reducción del riesgo y para el manejo de desastres, lo que se relaciona con el fin previsto en el literal m del artículo 4.º de la Ley 472 de 1998, esto es, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 70.
En el mismo sentido, el artículo 81 de la Ley 1523 prevé que el Gobierno Nacional podrá promover, ejecutar y financiar proyectos de desarrollo urbano en los que se definan, de común acuerdo con las autoridades de planeación de los municipios y distritos en el ámbito de sus respectivas competencias, el conjunto de decisiones administrativas y de actuaciones urbanísticas necesarias para la ejecución de operaciones urbanas que garanticen la habilitación de suelo para la ejecución de los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la declaratoria de situación de desastre. 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 29 de noviembre de 2010, CP.
Marco Antonio Vellilla Moreno, número único de radicación 250002326000200401474-01. 56 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 21 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71.
En este orden de ideas, la Ley 1523, define la intervención prospectiva como el […] [P]roceso cuyo objetivo es garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo a través de acciones de prevención, impidiendo que los elementos expuestos sean vulnerables o que lleguen a estar expuestos ante posibles eventos peligrosos. Su objetivo último es evitar nuevo riesgo y la necesidad de intervenciones correctivas en el futuro.
La intervención prospectiva se realiza primordialmente a través de la planificación ambiental sostenible, el ordenamiento territorial, la planificación sectorial, la regulación y las especificaciones técnicas, los estudios de prefactibilidad y diseño adecuados, el control y seguimiento y en general todos aquellos mecanismos que contribuyan de manera anticipada a la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población […]”. 72.
De la anterior definición se puede concluir que el ordenamiento del territorio es una de las formas para garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo, lo que en la práctica se concreta en que para la adopción de los planes de ordenamiento territorial se prevean los mecanismos que contribuyan de manera anticipada a la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población. 73.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 1523, los planes de ordenamiento territorial deben integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando la forma de evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo. 74.
Para la Sala entonces, el derecho colectivo previsto en el literal “m” del artículo 4.º de la Ley 472, relativo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, es transversal a otros derechos, entre ellos el derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, lo cual implica que el primero tiene relación directa con los asuntos propios de la gestión del riesgo de desastres, a través del plan de ordenamiento territorial; instrumento este en el que deben incluirse, entre otras cosas, aspectos de desarrollo urbano, ordenamiento ambiental del territorio y disposiciones para la gestión del riesgo, la prevención y atención de desastres, con el propósito de dar prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 22 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo sobre el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 75.
Vistos: i) los artículos 1, 4, 5, 8, 18, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 64 y 80 de la Ley 1523, sobre la gestión del riesgo de desastres, las definiciones, el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, los integrantes del sistema, las funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD, la declaratoria de calamidad pública, la calamidad pública, los criterios para la declaratoria de calamidad pública, la solidaridad, el plan de acción específico para la recuperación, la participación de entidades, el retorno a la normalidad y la transferencia de recursos; y ii) el artículo 4 del Decreto 4147 de 3 de noviembre de 201157, sobre las funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 76.
La Gestión del Riesgo de Desastres está definida en el artículo 1.º de la Ley 1523 en los siguientes términos: “[…] Artículo 1.º De la Gestión del Riesgo de Desastres. La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
Parágrafo 1.º La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. Parágrafo 2.º.
Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos […]”. 77. De la norma transcrita se destaca que la gestión del riesgo es un proceso social ejercido a través de instrumentos de política pública que busca el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible.
Adicionalmente, se resalta que la gestión del riesgo se 57 “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. 23 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, los derechos e intereses colectivos. 78.
El artículo 4.º de la Ley 1523 establece, entre otras, las siguientes definiciones: “[…] Artículo 4o. Definiciones. Para efectos de la presente ley se entenderá por: […] 5. Calamidad pública: Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la población, en el respectivo territorio, que exige al municipio, distrito o departamento ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción. […] 11.
Gestión del riesgo: Es el proceso social de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo y promoción de una mayor conciencia del mismo, impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe y para prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación, entiéndase: rehabilitación y reconstrucción. Estas acciones tienen el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar y calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. […] 18.
Prevención de riesgo: Medidas y acciones de intervención restrictiva o prospectiva dispuestas con anticipación con el fin de evitar que se genere riesgo. Puede enfocarse a evitar o neutralizar la amenaza o la exposición y la vulnerabilidad ante la misma en forma definitiva para impedir que se genere nuevo riesgo. Los instrumentos esenciales de la prevención son aquellos previstos en la planificación, la inversión pública y el ordenamiento ambiental territorial, que tienen como objetivo reglamentar el uso y la ocupación del suelo de forma segura y sostenible. […] 25.
Riesgo de desastres: Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio- natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad. […] 27.
Vulnerabilidad: Susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente. Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos […]”. 24 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 79.
Asimismo, la Ley 1523 definió en el artículo 5 el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres como el “[…] conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país […]”. 80.
La precitada ley dispuso que integran el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, entre otras, las entidades públicas que tengan dentro de su misión y responsabilidad, la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión. 81.
Los artículos 57 y 58 de la Ley 1523 de 2012 prevén: i) que los gobernadores y alcaldes, previo concepto favorable del Consejo Departamental, Distrital o Municipal de Gestión del Riesgo, podrán declarar la situación de calamidad pública en su respectiva jurisdicción; y ii) que se entiende por calamidad pública: “[…] el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la población, en el respectivo territorio, que exige al distrito, municipio, o departamento ejecutar acciones de respuesta, rehabilitación y reconstrucción […]”. 82.
Los criterios para la declaratoria de calamidad pública fueron establecidos en el artículo 59 de la Ley 1523 de 2012, en los siguientes términos: “[…] [A]rtículo 59. Criterios para la declaratoria de desastre y calamidad pública. La autoridad política que declare la situación de desastre o calamidad, según sea el caso, tendrá en consideración los siguientes criterios: 1.
Los bienes jurídicos de las personas en peligro o que han sufrido daños. Entre los bienes jurídicos protegidos se cuentan la vida, la integridad personal, la subsistencia digna, la salud, la vivienda, la familia, los bienes patrimoniales esenciales y los derechos fundamentales económicos y sociales de las personas. 2. Los bienes jurídicos de la colectividad y las instituciones en peligro o que han sufrido daños. 25 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entre los bienes jurídicos así protegidos se cuentan el orden público material, social, económico y ambiental, la vigencia de las instituciones, políticas y administrativas, la prestación de los servicios públicos esenciales, la integridad de las redes vitales y la infraestructura básica. 3.
El dinamismo de la emergencia para desestabilizar el equilibrio existente y para generar nuevos riesgos y desastres. 4. La tendencia de la emergencia a modificarse, agravarse, reproducirse en otros territorios y poblaciones o a perpetuarse. 5. La capacidad o incapacidad de las autoridades de cada orden para afrontar las condiciones de la emergencia. 6.
El elemento temporal que agregue premura y urgencia a la necesidad de respuesta. 7. La inminencia de desastre o calamidad pública con el debido sustento fáctico […]”. 83. El artículo 60 de la Ley 1523 de 2012 desarrolló el principio de solidaridad y dispuso que los departamentos, corporaciones autónomas, distritos y municipios podrán colaborar con otras entidades territoriales de su mismo rango o de rango inferior o superior cuando tales entidades se encuentren en situaciones declaradas de desastre o de calamidad pública. 84.
El artículo 61 de la Ley 1523 de 2012 reguló el plan de acción específico para la recuperación, en los siguientes términos: “[…] [A]rtículo 61. Plan de acción específico para la recuperación. Declarada una situación de desastre o calamidad pública y activadas las estrategias para la respuesta, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en lo nacional, las gobernaciones, y alcaldías en lo territorial, elaborarán planes de acción específicos para la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas, que será de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas o privadas que deban contribuir a su ejecución, en los términos señalados en la declaratoria y sus modificaciones.
Cuando se trate de situación de calamidad pública departamental, distrital o municipal, el plan de acción específico será elaborado y coordinado en su ejecución por el consejo departamental, distrital, municipal respectivo, de acuerdo con las orientaciones establecidas en la declaratoria o en los actos que la modifiquen. Parágrafo 1°. El plan de acción específico, en relación con la rehabilitación y la reconstrucción, deberá integrar las acciones requeridas para asegurar que no se reactive el riesgo de desastre preexistente en armonía con el concepto de seguridad territorial.
Parágrafo 2°. El seguimiento y evaluación del plan estará a cargo de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres cuando se derive de una declaratoria de desastre. Por las oficinas de planeación o entidad o dependencia que haga sus veces, dentro del respectivo ente territorial, cuando se trate de declaratoria de calamidad pública; los resultados de este seguimiento y evaluación serán remitidos a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres […]”. 26 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 85.
El artículo 62 de la precitada norma dispuso que en el acto administrativo que declara la situación de calamidad pública, se señalarán, según su naturaleza y competencia las entidades y organismos que participarán en la ejecución del plan de acción específico, las labores que deberán desarrollar y la forma como se someterán a la dirección, coordinación y control por parte de la entidad o funcionario competente. 86.
El artículo 64 de la Ley 1523 de 2012 reguló lo relacionado con el retorno a la normalidad, en los siguientes términos: “[…] [A]rtículo 64. Retorno a la normalidad. El Presidente de la República, previa recomendación del Consejo Nacional, decretará que la situación de desastre ha terminado y que ha retornado la normalidad. Sin embargo, podrá disponer en el mismo decreto que continuarán aplicándose, total o parcialmente, las normas especiales habilitadas para la situación de desastre, durante la ejecución de las tareas de rehabilitación y reconstrucción. Cuando se trate de declaratoria de situación de calamidad pública, previa recomendación del consejo territorial correspondiente, el gobernador o alcalde, mediante decreto, declarará el retorno a la normalidad y dispondrá en el mismo cómo continuarán aplicándose las normas especiales habilitadas para la situación de calamidad pública, durante la ejecución de las tareas de rehabilitación y reconstrucción y la participación de las entidades públicas, privadas y comunitarias en las mismas.
Parágrafo. El término para la declaratoria de retorno a la normalidad no podrá exceder de seis (6) meses para la declaratoria de calamidad pública y de doce (12) meses para la declaratoria de situación de desastre, en estos casos, podrá prorrogarse por una vez y hasta por el mismo término, previo concepto favorable del Consejo Nacional o territorial, para la gestión del riesgo, según el caso.
Los términos comenzarán a contarse a partir del día siguiente de la expedición del decreto presidencial o del acto administrativo que declaró la situación de desastre o calamidad pública […]”. (Destacado fuera de texto). 87. El artículo 80 de la Ley 1523 de 2012 prevé que el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres podrá transferir recursos de sus cuentas o subcuentas a entidades públicas, del orden nacional o territorial y entidades privadas cuyo objeto social tenga relación directa con las actividades que se requieran para atender la calamidad o desastre, para ser administrados por estas, sin que para ello se requiera operación presupuestal alguna por parte de la entidad receptora.
En el documento que ordene la transferencia se indicará de manera expresa la destinación de los recursos. 88. Ahora bien, respecto a las funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, dispuso que le correspondía, entre otras: i) articular los niveles nacional y territorial del sistema nacional; ii) articular los intervinientes 27 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co privados, las organizaciones sociales y las organizaciones no gubernamentales en el sistema nacional; y iii) elaborar y hacer cumplir la normativa interna del sistema nacional, entiéndase: decretos, resoluciones, circulares, conceptos y otras normas. 89.
A su vez, el artículo 4.º del Decreto 4147 de 2011 prevé las siguientes funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres: “[…] Artículo 4o. Funciones. Son funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres las siguientes: 1. Dirigir y coordinar el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD, hacer seguimiento a su funcionamiento y efectuar propuestas para su mejora en los niveles nacional y territorial. 2.
Coordinar, impulsar y fortalecer capacidades para el conocimiento del riesgo, reducción del mismo y manejo de desastres, y su articulación con los procesos de desarrollo en los ámbitos nacional y territorial del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD. 3. Proponer y articular las políticas, estrategias, planes, programas, proyectos y procedimientos nacionales de gestión del riesgo de desastres, en el marco del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD y actualizar el marco normativo y los instrumentos de gestión del SNPAD. 4.
Promover la articulación con otros sistemas administrativos, tales como el Sistema Nacional de Planeación, el Sistema Nacional Ambiental, el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Sistema Nacional de Bomberos, entre otros, en los temas de su competencia. 5. Formular y coordinar la ejecución de un plan nacional para la gestión del riesgo de desastres, realizar el seguimiento y evaluación del mismo. 6.
Orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres y asesorarlos para la inclusión de la política de gestión del riesgo de desastres en los Planes Territoriales. 7. Promover y realizar los análisis, estudios e investigaciones en materia de su competencia. 8.
Prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD. 9. Gestionar, con la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, la consecución de recursos para fortalecer la implementación de las políticas de gestión del riesgo de desastres en el país. 10.
Administrar y mantener en funcionamiento el sistema integrado de información de que trata el artículo 7o del Decreto-ley 919 de 1989 o del que haga sus veces, que posibilite avanzar en la gestión del riesgo de desastres. 11. Las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la entidad. 28 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo.
Entiéndase la gestión del riesgo de desastres como el proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”.
(Destacado fuera del texto). 90. Del anterior recuento normativo, la Sala observa que corresponde a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres servir de órgano coordinador y articulador del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Adicionalmente, le fueron asignadas funciones de apoyo y orientación a las entidades territoriales para el fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres.
Lo anterior, debe ser visto a partir de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Marco normativo sobre la asignación de subsidios de arriendo por parte de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres en situaciones de calamidad pública 91. Vistos los artículos 1, 2, 4, 7, 9, 11 y 12 de la Resolución núm. 0908-2016 de 28 de julio de 2016, sobre el objeto, las definiciones, los criterios de asignación, el término por el cual se concede el subsidio de arriendo temporal, el procedimiento para otorgar el subsidio de arriendo temporal, la responsabilidad de las administraciones locales, y la responsabilidad de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 92.
El artículo 2.º de la Resolución núm. 0908 de 2016 definió el subsidio de arriendo temporal como el “[…] [A]poyo Económico Humanitario que se otorga para suplir la necesidad de alojamiento temporal de las personas damnificadas cuya vivienda fue destruida total o parcialmente y se encuentra en condición de inhabitabilidad en la zona afectada […]”. 93.
El artículo 4.º de la mencionada norma prevé los criterios de asignación del subsidio de arriendo temporal, precisando, entre otros, los expuestos en los literales b y g, que disponen que […] [D]ebe existir declaratoria de calamidad pública o desastre que cubra la zona donde se encuentra la vivienda de la persona afectada […]”; y que “[…] [E]l subsidio de arriendo temporal se otorgará por una (1) sola vez, por el término prestablecido, a los hogares arrendatarios, que al momento de la ocurrencia del fenómeno de origen natural o antropogénico no intencional habiten en una vivienda ubicada en la zona afectada […]”. 29 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 94.
El artículo 7.º de la Resolución núm. 0908 de 2016 dispone que el subsidio de arriendo temporal se otorga a los hogares beneficiarios hasta por el término de 3 meses y, podrá ser prorrogado en la medida que las circunstancias de la emergencia lo ameriten, de acuerdo con los criterios establecidos por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD. 95.
El artículo 9.º de la Resolución núm. 0908 de 2019 establece el procedimiento para otorgar el subsidio de arriendo temporal, de la siguiente manera: “[…] Artículo 9. Procedimiento para otorgar el subsidio de arriendo temporal. Para acceder al subsidio de arriendo temporal se requiere: a) El Damnificado debe presentar solicitud de Subsidio de Arriendo ante la administración local por intermedio de los CMGRD y/o CDGRD. b) La administración local por intermedio de su Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres y/o del Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres, deberán verificar el cumplimiento, por parte de los hogares beneficiados con el subsidio de arriendo temporal, de los requisitos establecidos en el artículo 4 de la presente resolución. c) La administración local deberá registrar las solicitudes de subsidio de arriendo ante la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres en el Aplicativo de Subsidios de Arriendo — ASA. d) Una vez efectuado el cargue de todas las solicitudes en el ASA, el Alcalde Municipal y/o el Gobernador deberán remitir a la Unidad la solicitud formal de los subsidios de arriendo, así como los documentos soporte de acuerdo a lo señalado en el artículo 5 de la presente resolución de manera física y digital. e) La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, efectuará la revisión de las solicitudes de subsidio de arriendo temporal remitidas por la entidad territorial respectiva.
De encontrarse inconsistencias, devolverá la documentación respectiva a la administración municipal a través de su CMGRD y/o CDGRD a fin de que sean subsanadas y efectúe nuevamente la solicitud. f) Así mismo y en el caso de que la solicitud cumpla con el lleno de los requisitos y documentos requeridos, por intermedio de su ordenador del gasto, procederá a autorizar a la Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y representante legal del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, para que desembolse, a la entidad financiera respectiva, los recursos necesarios del fideicomiso, para el reconocimiento y entrega del mencionado subsidio de arriendo. g) La Fiduprevisora S.A efectuará la revisión de las solicitudes de pago y remitirá autorización del mismo a la entidad financiera establecida, la cual efectuará el pago del valor autorizado, al arrendador estipulado en el contrato. h) La administración local, una vez superado el fenómeno de origen natural o antropogénico no intencional o una vez declarada la situación de retorno a la normalidad, elaborará un acta de cierre.
Parágrafo. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres no otorgará subsidios de arriendo temporal, al momento que las circunstancias que dieron lugar a éste beneficio económico hayan cesado o las autoridades administrativas del orden territorial (municipio y/o departamento) se hagan cargo del citado subsidio temporal […]”.
(Destacado fuera del texto). 30 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 96. El artículo 11 de la Resolución núm. 0908 de 2016 prevé como responsabilidad de las administraciones locales, del orden municipal y/o departamental, entre otras, la de haber efectuado declaratoria de calamidad pública en su jurisdicción con ocasión de la ocurrencia de un fenómeno de origen natural o antrópico no intencional. 97.
El artículo 12 de la Resolución núm. 0908 de 2016 establece las responsabilidades de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en los siguientes términos: “[…] [A]rtículo 12. Responsabilidades de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. En el marco del procedimiento de solicitud de subsidios de arriendo son responsabilidades de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres — UNGRD: a) Verificar que el municipio y/o departamento que realice la solicitud de subsidios de arriendo, cuente con declaratoria de calamidad pública o desastre. b) Enviar los usuarios y contraseñas al departamento y/o municipio para el respectivo registro en el Aplicativo de Subsidios de Arriendo — ASA, una vez haya recibido la solicitud formal por parte de la entidad territorial. c) Verificar que los damnificados y solicitantes del subsidio se encuentren inscritas en el Registro Único de Damnificados -RUD. d) Verificar que las solicitudes de subsidios de arriendo se encuentren correctamente diligenciadas y que cumplan con los requisitos establecidos. e) Autorizar a la Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y representante del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, para que desembolse, a la entidad financiera respectiva, los recursos necesarios del fideicomiso, para el reconocimiento y entrega del mencionado subsidio de arriendo. f) Remitir a la Fiduprevisora S.A. las órdenes de detención de pago en aquellos casos donde sea (sic) haya evidencia la necesidad de hacerlo. g) Informar al municipio y/o departamento los pagos aprobados, así como las devoluciones de documentación que se registren con ocasión de datos inconsistentes o incompletos señalando los ítems a revisar y que deben ser subsanados por la entidad territorial, la cual debe realizar nuevamente la respectiva solicitud […]”. 98.
La Sala destaca que, de acuerdo con el marco normativo expuesto, el subsidio de arriendo tiene por objeto brindar un apoyo económico humanitario de carácter temporal a las personas damnificadas cuya vivienda fue destruida total o parcialmente y se encuentra en condición de inhabitabilidad en la zona afectada. 99. En referencia a la temporalidad del subsidio de arrendamiento, la normativa expuesta, prevé que se otorga por el término de 3 meses y, solamente, por una vez, salvo que, por las circunstancias de la emergencia, de acuerdo a los criterios 31 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecidos por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD, amerite que el término inicial deba prorrogarse. 100.
Asimismo, la Sala resalta que para el otorgamiento del subsidio de arrendamiento es requisito que exista declaratoria de calamidad pública o desastre, siendo deber del Municipio hacer la declaratoria y elaborar un acta de cierre una vez superado el fenómeno de origen natural o antropogénico no intencional o una vez declarada la situación de retorno a la normalidad. 101.
De la misma manera, es responsabilidad de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD verificar que el Municipio y/o Departamento que realice la solicitud de subsidios de arriendo, cuente con declaratoria de calamidad pública o desastre y, también le está prohibido otorgar subsidios de arriendo temporal, al momento que las circunstancias que dieron lugar a este beneficio económico hayan cesado.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular 102. Visto el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el cual establece “[…] La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.
La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. […]”. 103. La Sección Primera del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia58, ha considerado sobre los poderes del juez popular, “[…] resulta de gran importancia precisar que de acuerdo con la Ley reguladora de la acción popular, la misma se 58 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, Sentencia de 18 de marzo de 2014, proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Sentencia de 21 de agosto de 2020, proceso identificado con el número único de radicación 13001-23-33-000-2017-00987-01 (AP). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, Sentencia de 15 de mayo de 2014, proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP). 32 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior si ello fuere posible- (Artículo 2 Ley 472 de 1998 / Artículo 144 Ley 1437 de 2011)-, cuando quiera que por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, sean violados o amenazados – (Artículo 9 Ley 472 de 1998) -.
Casos en los que corresponde al juez adoptar las órdenes de hacer o de no hacer, definiendo de manera precisa la conducta a cumplir, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño y, en fin, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible -(Artículo 34 Ley 472 de 1998), de manera tal que se garantice la eficacia de los derechos vulnerados, como lo exige el artículo 88 constitucional. […].
Ciertamente, en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener la protección de dichos derechos. […]. Lo anterior guarda coherencia con el artículo 2º de la Constitución Política al establecer que “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”.
(Destacado incluido en el texto). Análisis del caso concreto 104. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 105. El Tribunal Administrativo de Caldas profirió la sentencia de 16 de agosto de 2019 en la que amparó el derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Asimismo, ordenó, entre otras cosas, al Municipio de Manizales que en un plazo de 15 días, siguientes a la notificación de la sentencia, entregará a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD un balance de la ejecución de los recursos transferidos para atender la tragedia del mes de abril del año 2017, en el barrio Alto Persia, el cual debe incluir el estado de los pagos realizados y pendientes, así como la proyección de la utilización de esos 33 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recursos, señalando número de familias y su identificación, así como el periodo de prórroga de los mismos y la justificación de cada caso. 106.
Adicionalmente, ordenó a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD que, cumplida la orden impartida al Municipio, asignara los subsidios de arrendamiento requeridos, para lo cual se concedió un plazo de 30 días. 107. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó su revocatoria con fundamento en los siguientes argumentos: i) cumplimiento de la orden judicial a través de la Resolución núm. 743 de 28 de junio de 2018; ii) desconocimiento de la temporalidad de la asignación de los subsidios de arrendamiento, de acuerdo con lo provisto en la Resolución núm. 908 de 2016; y iii) responsabilidad del Municipio de Manizales en materia de gestión del riesgo, de conformidad con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1523 de 2012. 108.
La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 16 de agosto de 2019.
Solución al problema jurídico 109. La Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, de acuerdo con los problemas jurídicos indicados supra. Respecto del análisis del material probatorio obrante en el expediente 110. Se allegó al expediente copia del acta núm. 3 de 19 de abril de 2017 de la reunión extraordinaria del Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres -CMGRD-de Manizales, en la que se indicó los siguiente59: “[…] DESARROLLO: […] 59 Cfr. Documento obrante en disco compacto visible en el folio 500 del cuaderno principal del expediente físico. 34 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
2. AVANCE TEMPORADA INVERNAL: Estaciones meteorológicas: Según el informe 'ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN DE LOS EVENTOS DE LLUVIA PRESENTADOS LOS DIAS 18 Y 19 DE ABRIL DE 2017 EN LA CIUDAD DE MANIZALES”, realizado por el Instituto de Estudios Ambientales --IDEA- de la Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales, se tiene que el día 18 de abril, pasadas las 19:45 horas se registró en toda la ciudad un evento de lluvia con diferentes magnitudes (fluctuantes entre 5.2 mm en la estación Milán-Planta Niza y 60.6 mm en La Palma), duraciones (entre 55 minutos en La Nubia y dos horas y media en La Palma) e intensidades (entre 5.2 mm/h en Millán-Planta Niza y 28.1 mm/h en Emas).
Asimismo, El día 19 de abril, recién pasada la media noche (00:38) se inició un nuevo evento de lluvia que se prolongó en algunos sectores de la ciudad hasta las 06:53 de la mañana; este nuevo evento fue aún más intenso y de mayor magnitud que el mencionado anteriormente, en los sectores centro, centro sur y Norte (estaciones Hospital de Caldas, Liceo Isabel La Católica, Q. Palogrande-Ruta 30, Yarumos y Q. El Guamo-Lavadero Los Puentes), con magnitudes en mil/Metros de 156.4 145.5, 113.6, 103.2 y 102 respectivamente, alcanzando cifras récord por encima de los 150 mm para la ciudad.
Además, se alcanzaron registros importantes de intensidad media con una máxima de 28.8 mm/h en la estación Hospital de Caldas y de intensidad máxima en 5 minutos de 134.4 mm/h en Q. El Guamo-Lavadero Los Puentes, muy cercano éste al valor histórico de 140 mm/h obtenido en octubre 27 de 2010 en la estación Ingeomlnas (sector occidente).
Deslizamientos: Hasta el momento, dentro de los sitios afectados en el municipio se reporta deslizamientos en los barrios Persia, Aranjuez, González, San Ignacio, Los Cedros, Camilo Torres, Villa Carmenza, Alcázares (Hospital Santa Sofía) y Sierra Morena. Consolidado afectaciones y emergencias por lluvias en Manizales 19 de abril: Se presenta el balance de las afectaciones que hasta la fecha (19 de abril) se han presentado en Manizales producto de la presente temporada invernal: - Personas fallecidas: 14 - Vías afectadas por deslizamientos: 15 - Viviendas afectadas (colapsadas, con afectación parcial): 80 - Familias evacuadas preventivamente: 400 - Personas lesionadas: 23 - Personas desaparecidas: 9 - Barrios afectados: 16 - Sectores críticos (puntos): 7 urbanos y 1 rural - Albergues activos con 600 personas: 2 - Servidos públicos suspendidos en zonas afectadas.
Nota: Cifras en proceso de actualización Acciones iniciales de Respuesta (sic) la Alcaldía - Búsqueda y Rescate entidades de socorro y grupos de apoyo. - PMU activo desde 2 am. - Se activa toda la red hospitalaria de la ciudad - Equipos de apoyo psicosocial en los sitios por parte de Alcaldía, ICBF, U Manizales. - Evacuaciones preventivas en barrios afectados. - Visitas Técnicas a los sitios y deslizamientos - Activación Alojamientos temporales - Remoción de deslizamientos, escombros, 35 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Plan de Respuesta Debido a la saturación de las lluvias en varios puntos, se deben adoptar acciones preventivas para disminuir al máximo cualquier situación de riesgo que pueda llegarse a presentar durante estos días en Manizales; igualmente, se deben tomar las alertas necesarias para atender de manera oportuna cualquier emergencia; y por lo tanto, se decide activar de forma permanente el esquema preventivo, para mitigar el impacto que se cauce en algún punto afectado con las siguientes acciones: - Se activan ayudas (Solicitud Gastos Operativos por $100.000.000). - Ayuda Humanitaria 500 — Kits AHE (alimentaria y no alimentaria). - Activación de 1 Banco de Maquinaria por 15 días: 4 Pajaritas, 2 Orugas, 10 Volquetas - Se activa la línea de Auxilio de Arrendamiento. - Se activa el Registro Único de Damnificados. - Búsqueda y Rescate: Se focaliza en los barrios Persia y González - PONALSAR apoya con dos perros de búsqueda y un TPL. - Se conforma la oficina de información de desaparecidos. - Se empezará a hacer el RUD y las visitas necesarias para evaluación técnica especializada para determinar viabilidad de procesos de demolición de viviendas. - Reubicación y Reconstrucción de aproximadamente 500 Viviendas - 10 Equipos de Perforación para drenas laderas Inestables. - Estudios, diseños y ejecución Obras de Mitigación (Estabilidad) en comunas de la ciudad. - Obras de Mitigación (Estabilidad) en comunas ($70'000.000.000). - Reconstrucción y Mejoramiento de 32 Colegios (en proceso de evaluación). 3.
PROPOSICIONES Y VARIOS: Declaratorias El Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres -CMGRD- de Manizales, con base en la información presentada, recomienda al señor Alcalde de Manizales, realizar las siguientes declaratorias: - Declaratoria de Alerta Roja. - Declaratoria de Calamidad Pública, - Declaratoria Urgencia Manifiesta.
El señor Alcalde acoge la recomendación de las Declaratorias del CMGRD de Manizales, y solicita que una vez se tengan los actos administrativos de las mismas, se publiquen en el boletín de prensa de la Alcaldía, las Declaratorias, con el fin que sea conocida por la comunidad, a través de los medios de comunicación. Nota: Hacen parte integral de la presente Acta los siguientes documentos técnicos, que se adjuntan: - "CONSOLIDADO AFECTACIONES Y EMERGENCIAS POR LLUVIAS EN MANIZALES 19 DE ABRIL; qué contiene entre otros aspectos, la información meteorológica del mes de abril de 2017 y el registro fotográfico de los eventos ocurridos (deslizamientos). - "ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN DE LOS EVENTOS DE LLUVIA PRESENTADOS LOS DÍAS 18 Y 19 DE ABRIL DE 2017 EN LA CIUDAD DE MANIZALES; realizado por el Instituto de Estudios Ambientales —IDEA- de la Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales.
Siendo la 1:30 p.m. se da por terminada la reunión […]”. (Destacado fuera del texto). 36 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 111. La Sala observa que el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo analizó la situación de precipitación presentada los días 18 y 19 de abril de 2017 en la ciudad de Manizales y concluyó, que era necesario declarar la calamidad pública en el Municipio.
Igualmente, se destaca que se tuvo en consideración el evento de deslizamiento en el barrio Persia y dentro del plan de respuesta se activó la línea de auxilio de arrendamiento. 112. Obra en el expediente el Decreto Municipal núm. 0291 de 19 de abril de 2017 “Por el cual se declara la calamidad pública en el municipio de Manizales y se dictan otras disposiciones”60, expedido por el Alcalde de Manizales en el que se decretó lo siguiente: “[…] ARTICULO 1º: Declarar la situación de calamidad pública en el Municipio de Manizales, previo concepto favorable del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo, por el término de seis (6) meses prorrogables por un término Igual o superior.
ARTÍCULO 2 °: En virtud de la presente declaración de calamidad pública el Municipio dará aplicación al régimen normativo especial para las situaciones de calamidad pública contemplado en el Capítulo VII de la ley 1523 de 2012. ARTÍCULO 3°: La Unidad de Gestión del Riesgo procederá a elaborar un Plan de Acción Específico para el manejo de la situación de calamidad pública de conformidad con lo establecido en el artículo 61 de la ley 1523 de 2012.
Parágrafo 1: Los lineamientos generales para el manejo de la situación de calamidad pública, comprenderá diversas líneas de acción, entre ellas: 1. Asistencia humanitaria a las familias afectadas con alimentación y elementos de dormitorio, aseo y cocina, durante el tiempo que dure la emergencia y un tiempo adicional necesario en el desarrollo del proceso de recuperación. 2.
Administración y manejo de albergues y/o subsidios de arrendamiento temporal, para las familias que evacuaron sus viviendas. 3. Agua potable y saneamiento básico. 4. Salud Integral, control y vigilancia epidemiológica. 5. Recuperación y/o construcción de vivienda (averiada y destruida). 6. Reactivación económica y social 7. Ordenamiento territorial 8.
Alertas tempranas 9, Obras de emergencia y obras de prevención y mitigación. Parágrafo 2: Como temas transversales en relación con las líneas de acción señaladas anteriormente, se deben tener en cuenta: 1. La coordinación de las acciones del sistema por parte del Consejo Municipal de Gestión del, Riesgo. 2. Mantener clara y oportuna información pública del desarrollo del Plan, 3.
Activar las redes de comunicaciones que sean necesarias. 4. Activar las acciones necesarias de logística y donaciones nacionales e internacionales. 60 Cfr. Documento obrante en disco compacto visible en el folio 500 del cuaderno principal del expediente físico. Decreto publicado en la Gaceta Municipal del Municipio de Manizales núm. 088 el día 19 de abril de 2017. 37 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 4°: Las entidades públicas y privadas Integrantes del Sistema para la Gestión del Riesgo de Desastres, de acuerdo con su naturaleza y sus ámbitos de competencia deberán participar en la ejecución de las labores tendientes a atender, rehabilitar y recuperar las zonas afectadas.
Las entidades públicas, en cuanto a las actividades que se contemplen en el Plan de Acción Especifico que elabore la Unidad de Gestión del Riesgo, deberán dar cumplimiento Irrestricto a las acciones que se contemplen a su cargo en el Plan de Acción Especifico ARTÍCULO 5°: Para los efectos del presente decreto, se entenderán como personas damnificadas o afectadas por el desastre, aquellas que se encuentren en el Registro Único de Damnificados elaborado por la Unidad de Gestión del Riesgo, ARTÍCULO 6°: El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición […]”.
(Destacado fuera del texto). 113. Escrito UGR-0936-17 de 20 de abril de 2017 suscrito por el Alcalde de Manizales y por el Coordinador del Comité Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Manizales y dirigido al Director del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en el que se indicó lo siguiente61: “[…] [D]e la manera más atenta nos permitimos Informarle que debido a los efectos de la primera temporada invernal del presente año en la ciudad, a la fecha han sido evacuadas 500 familias de diferentes sectores de la ciudad de Manizales y en los siguientes barrios: PERSIA, ARANJUEZ, GONZÁLEZ, SAN IGNACIO, LOS CEDROS, CAMILO TORRES, VILLA CARMENZA, ALCÁZARES Y SIERRA MORENA, entre otros.
Por lo anterior, y como es de su conocimiento, el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres -CMGRD- de Manizales declaró la calamidad pública el 19 de abril de 2017 mediante Decreto Nro. 0291; producto de lo anterior le solicitamos realizar las gestiones administrativas pertinentes para entregar a la Alcaldía de Manizales, a través de la Coordinación del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres -CMGRD-, las siguientes ayudas: • 500 familias para subsidios de Arrendamiento. • Gastos Operativos (Alimentación, combustible, etc): $1 '0.000.000.
Solicitamos por favor que el dinero sea consignado a la Cuenta Corriente Nro. 281087528 del Banco de Bogotá denominada "MUNICIPIO DE MANIZALES CMGRD FONDOS OFICIALES ESPECIALES […]”. (Destacado fuera del texto). 114. Escrito SMD-RO-1122-2017 suscrito por el Secretario General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD, remitido al Alcalde de Manizales y al Presidente del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Manizales, en el que se afirmó lo siguiente62: “[…] [S]e ha recibido en la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD - solicitud de su despacho para la asignación de recursos por objeto de: "TRANSFERENCIA ECONÓMICA DIRECTA PARA EL PAGO DE SUBSIDIOS DE 61 Cfr. Documento obrante en disco compacto visible a folio 500 del cuaderno principal del expediente físico. 62 Cfr. Documento obrante en disco compacto visible a folio 500 del cuaderno principal del expediente físico. 38 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARRENDAMIENTO PARA EL MUNICIPIO DE MANIZALES - CALDAS, POR LA AFECTACIÓN EN OCASIÓN DEL DESLIZAMIENTO PRESENTADO EL DÍA 19 DE ABRIL DE 2017, DE ACUERDO A LA CALAMIDAD PÚBLICA No 0291 DEL 19 DE ABRIL DE 2017 DEL MUNICIPIO DE MANIZALES DEPARTAMENTO DE CALDAS." Por valor de TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS M/TC ($375.000.000.oo).
Al respecto, nos permitimos informarle que la UNGRD a través Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres — FNGRD, con Nit. 900.978.341-9, código de consolidación 922900000 ante la Contaduría General de la Nación, conforme a su requerimiento ha asignado recursos para apoyar la situación de Calamidad Pública mencionada por un valor de TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS M/TC ($375.000.000,00oo) m/cte.
Los cuales solo podrán ser destinados para que la Alcaldía Municipal realice para el pago de subsidios de arrendamiento para el municipio de Manizales - Caldas, por la afectación en ocasión del deslizamiento presentado el día 19 de abril de 2017. Este traslado de recursos se fundamenta en la Resolución N° 006 de Agosto 30 de 2006 "Por la cual se modifica la Resolución 001 de 1999" que reglamenta la ejecución de las transferencias de recursos a los entes Territoriales y su legalización, Resolución expedida por la Fiduciaria la Previsora S.A. - Fondo Nacional de Calamidades — Junta Consultora, hoy Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres - Junta Directiva y en el artículo 80 de la ley 1523 de 2012.
El manejo de la transferencia de recursos se debe dar aplicando lo expresado en el artículo 66 de la Ley 1523 de 2012. En el caso de no tratarse de actividades relacionadas directamente con la respuesta, rehabilitación o reconstrucción de las zonas declaradas en situación de desastre o calamidad pública se aplicarán las normas de la Contratación Estatal (Ley 80 de 1993 —Ley 1150 de 2007 — Decreto 1082 de 2015).
Los reportes de operaciones recíprocas que corresponden a esta transferencia deben aplicarse al Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres antes Fondo Nacional de Calamidades, bajo el código 922900000. Se aclara que los recursos que la Fiduprevisora — FNGRD traslada a los entes territoriales para la administración, ejecución y legalización, corresponden a RECURSOS EN ADMINISTRACIÓN, estos recursos deben ser legalizados por el ente territorial a medida que se vayan ejecutando.
Dichos recursos serán consignados por la Fiduciaria La Previsora S.A., a la cuenta corriente N° 281087528 de BANCO DE BOGOTA, denominada "MUNICIPIO DE MANIZALES - CMGRD - FONDOS OFICIALES ESPECIALES". Igualmente le informamos que la UNGRD autoriza un plazo de ciento veinte (120) días para la ejecución y legalización de estos recursos después de realizada la respectiva consignación. Para la legalización el municipio deberá enviar un informe final donde se plasme la 'debida inversión y las acciones efectuadas con sus respectivos anexos: > Copias de contratos. > Cuentas de cobro debidamente canceladas. > Actas de entrega parcial o de terminación de obra a satisfacción, con informe técnico de lo ejecutado. > Copias de facturas debidamente canceladas y actas de recibo de los bienes adquiridos. > Copias de los comprobantes de egreso firmados y sellados por el beneficiario. > Cuándo el pago se haya hecho a través de transferencia electrónica se debe adjuntar copia de la transferencia. > Carta de autorización a un tercero para reclamar los pagos (cuando haya lugar). > Certificado expedido por el alcalde que acredite que los documentos originales donde se plasma la debida inversión de las acciones efectuadas y remitidos en fotocopia reposan en original en la Alcaldía. 39 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co > Cuándo NO se hayan ejecutado la totalidad de los Recursos asignados, el remanente debe ser reintegrado de manera inmediata al Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, a través de consignación a la cuenta corriente N°92199161- 7 del banco Davivienda — sucursal Av.
Chile (Bogotá) a nombre de La Fiduprevisora S.A. — FNGRD — informando el concepto para el cual fue desembolsado este recurso y fotocopia de la respectiva consignación. Que a su vez la Resolución, en el artículo 2 — parágrafo 2 establece la obligación por parte de los Consejos Departamentales y/o Municipales de legalizar los recursos girados a título de apoyo a proyectos de prevención y atención de emergencias.
Para realizar el seguimiento a la legalización de recursos se asigna a la funcionaria de la UNGRD Candy Bello, quien verificará que se legalice el recurso en él tiempo estipulado conforme a lo contemplado en la resolución 1295 del 27 de octubre de 2016. […] Finalmente, le recordamos que por disposición de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres — UNGRD — y conforme al artículo 6 de la mencionada Resolución, no es posible consignar recursos económicos a los Consejos Municipales y Departamentales de Gestión del Riesgo de Desastres que tengan pendientes legalizaciones, por lo tanto, es importante enviar oportunamente la documentación completa […]”.
(Destacado fuera del texto). 115. Resolución núm. 445 de 26 de abril de 2017 “ […] [P]or medio de la cual se ordena una transferencia económica directa para el pago de subsidios de arrendamiento para el Municipio de Manizales -Caldas, por la afectación en ocasión del deslizamiento presentado el día 19 de abril de 2017, de acuerdo a la calamidad pública No. 0291 del 19 de abril de 2017 del Municipio de Manizales Departamento de Caldas […]”, expedida por el Secretario General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en calidad de ordenador del gasto del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en la que se resolvió lo siguiente63: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Transferir al Municipio de Manizales, para que administre, recursos por valor de TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS M/CTE ($375.000.000), con cargo al Certificado de Afectación Presupuestal No. 17-0356 del 256 de abril de 2017, que afecta Gastos de: 1AC- MANEJO DEL RIESGO FNGRD; Origen de los recursos: GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO A NIVEL NACIONAL;
Aplicación del Gasto: 1-A FNGRD 100504 para el Municipio de Manizales – Caldas, por la afectación en ocasión del deslizamiento presentado el día 19 de abril de 2017, de acuerdo a la calamidad pública No. 0291 del 19 de abril de 2017 del Municipio de Manizales Departamento de Caldas.
PARÁGRAFO: Los recursos de que trata el artículo primero del presente acto se girarán a la cuenta que el Municipio tiene destinada para el FONDO ESPECIAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 1523 de 2012, en consecuencia, el Municipio debe suministrar a la UNGRD dates (sic) de la respectiva cuenta. […]
ARTÍCULO TERCERO: El municipio de Manizales, a través de su Alcalde, debe rendir los informes requeridos por la UNGRD sobre la inversión de los recursos 63 Cfr. Folio 490 del Cuaderno Principal, expediente físico. 40 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transferidos y a que se refiere el artículo primero de la presente Resolución, los cuales solo podrán ser destinados para el pago de subsidios de arrendamiento para el Municipio de Manizales – Caldas, por la afectación en ocasión del deslizamiento presentado el día 19 de abril de 2017, de acuerdo a la calamidad pública No. 0291 del 19 de abril de 2017 del municipio de Manizales departamento de Caldas. […]”.
(Destacado fuera del texto). 116. Resolución núm. 485 de 4 de mayo de 2017, “[…] [P]or medio de la cual se ordena una transferencia económica directa para el pago de subsidios de arrendamiento para el Municipio de Manizales -Caldas, por la afectación en ocasión del deslizamiento presentado el día 19 de abril de 2017, de acuerdo a la calamidad pública No. 0291 del 19 de abril de 2017 del Municipio de Manizales Departamento de Caldas […]”, expedida por el Secretario General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD, en calidad de ordenador del gasto del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en la que se resolvió lo siguiente64: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Transferir al Municipio de Manizales, para que administre, recursos por valor de MIL CIENTO TREINTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA MIL PESOS M/CTE ($1.133.250.000), con cargo al Certificado de Afectación Presupuestal No. 17-0375 de 04 de mayo de 2017, que afecta Gastos de: 1AC-MANEJO DEL RIESGO FNGRD; Origen de los recursos: GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO A NIVEL NACIONAL;
Aplicación del Gasto: 1-A FNGRD 100504 para el Municipio de Manizales – Caldas, por la afectación en ocasión del deslizamiento presentado el día 19 de abril de 2017, de acuerdo a la calamidad pública No. 0291 del 19 de abril de 2017 del Municipio de Manizales Departamento de Caldas.
PARÁGRAFO: Los recursos de que trata el artículo primero del presente acto se girarán a la cuenta que el Municipio tiene destinada para el FONDO ESPECIAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 1523 de 2012, en consecuencia, el Municipio debe suministrar a la UNGRD dates (sic) de la respectiva cuenta. […]
ARTÍCULO TERCERO: El municipio de Manizales, a través de su Alcalde, debe rendir los informes requeridos por la UNGRD sobre la inversión de los recursos transferidos y a que se refiere el artículo primero de la presente Resolución, los cuales solo podrán ser destinados para el pago de subsidios de arrendamiento para el Municipio de Manizales – Caldas, por la afectación en ocasión del deslizamiento presentado el día 19 de abril de 2017, de acuerdo a la calamidad pública No. 0291 del 19 de abril de 2017 del municipio de Manizales departamento de Caldas. […]”.
(Destacado fuera del texto). 117. Escrito núm. SMD-RO-220-2017 de 6 de junio de 2017 suscrito por el Subdirector de Manejo de Desastres de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD dirigido al Alcalde de Manizales en el que indicó65: 64 Cfr. Folio 492 y siguientes del Cuaderno Principal, expediente físico. 65 Cfr. Folio 500 del cuaderno principal, documento visible en disco compacto, expediente físico. 41 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] [D]e acuerdo con la comunicación recibida en la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres el pasado 16 de junio del presente año bajo los radicados No. 2017ER5587y 2017ER5893, mediante la cual solicita "autorización para que de los recursos girados por la UNGRD para el pago de subsidios de arriendo, se continúe pagando a las familias cuyas viviendas siguen deshabitadas por un tiempo adicional a los tres (3) meses inicialmente autorizados"; me permito manifestarle que para poder dar trámite a su solicitud es necesario que entregue por escrito ante esta Unidad un balance de ejecución de los recursos que se han autorizado, el cual incluya el estado de los pagos realizados y pendientes, así como la proyección de los recursos requeridos para cubrir las necesidades mencionadas como, el número familias y su identificación, el valor del canon de arrendamiento y el periodo de prórroga de los subsidios de arrendamiento, a quienes se les continuará pagando la subvención y la justificación por cada una de ellas.
Lo anterior se soporta en el parágrafo 1 del artículo 7 de la Resolución No. 908 del 28 de julio de 2016 por medio de la cual se definen los procedimientos, criterios y responsabilidades para la asignación de subsidios de arriendo en el marco de situaciones de calamidad pública o desastre […]”. (Destacado fuera del texto). 118. Escrito de 14 de junio de 2017 identificado con número de radicación UGR 1554-17 suscrito por el Alcalde de Manizales y por el Coordinador del Comité Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Manizales y dirigido al Director del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en el que se indicó lo siguiente66: “[…] [D]e conformidad con los recursos asignados al Municipio de Manizales para el apoyo de la situación de Calamidad Pública del 19 de abril de 2017 (Decreto Nro. 0291), recursos que corresponden a $1.133.250.000 para el pago de subsidios de arrendamiento para las familias afectadas y una vez realizada la valoración técnica de las viviendas afectadas, encontramos que algunas deben continuar deshabitadas, porque quedaron destruidas o porque su habitabilidad depende de las obras de mitigación que se realicen; con respecto a las viviendas destruidas, se están realizando las gestiones administrativas ante el Gobierno Nacional para la obtención de subsidios de vivienda que permitan la reubicación de las familias propietarias de las mismas.
Por lo anterior y debido a que a la fecha aún quedan recursos de los girados por la UNGRD para pago de subsidios de arrendamiento, le solicitamos realizar las gestiones administrativas pertinentes para autorizar que con los recursos aprobados por la UNGRD para el auxilio de arrendamiento ($1.133.250.000), se puedan continuar pagando auxilios de arrendamiento adicionales a los tres (3) inicialmente autorizados por Ustedes, para las familias cuyas viviendas deben continuar deshabitadas, porque quedaron destruidas o porque su habitabilidad depende de las obras de mitigación que se realicen […]”. 119.
Resolución núm. 743 de 28 de junio de 2018, “Por medio de la cual se ordena una transferencia económica directa para el pago de subsidios de arrendamiento para el Municipio de Manizales -Caldas, como apoyo a la fase de recuperación y reconstrucción de acuerdo al Plan de Acción Específico generado por la afectación ocasionada por el deslizamiento presentado el día 19 de abril de 2017, de acuerdo 66 Cfr. Documento visible en disco compacto folio 500 del cuaderno principal. 42 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la calamidad pública No. 0291 del 19 de abril de 2017, prorrogada mediante Decreto No. 724 de 2017 del municipio de Manizales, y el retorno a la normalidad No. 246 de 2018 […]”, expedida por el Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD, en calidad de ordenador del gasto del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en la que se resolvió lo siguiente67: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Transferir al Municipio de Manizales, para que administre y ejecute, recursos por valor de TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS M/CTE ($388.500.000), con cargo al Certificado de Afectación Presupuestal No. 18-0441 del 20 de junio de 2018, que afecta Gastos de: 1AC-MANEJO DEL RIESGO FNGRD; Origen de los recursos: GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO A NIVEL NACIONAL;
Aplicación del Gasto: 1-A FNGRD 100504, para el pago de la prórroga de los subsidios de arriendo durante seis meses para el Municipio de Manizales – Caldas, por el evento ocurrido el día 19 de abril de 2017, en el marco del Decreto de retorno a la normalidad No. 246 de 2018.
PARÁGRAFO: Los recursos de que trata el artículo primero del presente acto se girarán a la cuenta que el Municipio tiene destinada para el FONDO ESPECIAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 1523 de 2012, en consecuencia, el Municipio debe suministrar a la UNGRD los datos de la respectiva cuenta. […]
ARTÍCULO TERCERO: El municipio de Manizales, a través de su Alcalde, debe rendir los informes requeridos por la UNGRD sobre la inversión de los recursos transferidos y a que se refiere el artículo primero de la presente Resolución, los cuales solo podrán ser destinados para el pago de la prórroga de los subsidios de arriendo durante seis meses para el Municipio de Manizales – Caldas, por el evento ocurrido el día 19 de abril de 2017, en el marco del Decreto de retorno a la normalidad No. 246 de 2018 […]”.
(Destacado fuera del texto). 120. La Sala evidencia que de acuerdo con lo resuelto en la Resolución núm. 743 de 2018, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD, transfirió al Municipio de Manizales recursos económicos para el pago de la prórroga de los subsidios de arrendamiento con ocasión de la declaratoria de calamidad como consecuencia de las precipitaciones ocurridas en la ciudad de Manizales los días 18 y 19 de abril de 2017. 121.
Solicitud de legalización del documento enviado por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD en el que reitera al Municipio la necesidad de enviar con prontitud los documentos para continuar con la legalización de recursos para los subsidios de arrendamiento. 67 Cfr. Folios 494 y siguientes del Cuaderno Principal, expediente físico. 43 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 122.
Copia de la autorización de desembolso para el pago núm. 23398 del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y como beneficiario el Municipio de Manizales, por valor de $365.000.000.oo. 123. Copia de la autorización de desembolso a favor del Municipio de Manizales, por valor de $1.133.250.000.oo, el cual tuvo por objeto brindar apoyo a las familias afectadas en materia de subsidio de arrendamiento. 124.
Copia del oficio UGR 2016-17 de 19 de julio de 2017, en el cual se identifican las familias que fueron autorizadas para retornar a sus viviendas y las viviendas que están en evacuación preventiva, después de la emergencia presentada el 19 de abril de 2017 y se destaca la importancia de que sean acatadas las recomendaciones. 125. Documento SMD-CR-2495-2017 de 26 de julio de 2017 suscrito por el Subdirector de Manejo de Desastres de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD dirigido al Alcalde de Manizales en el que indicó: “[…] [E]n atención a las transferencias de recursos efectuadas por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres en su calidad de ordenador del gasto del Fondo Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres a la Alcaldía de Manizales para la entrega de subsidios de arriendo en el marco de la declaratoria de calamidad pública No. 0291 del 19 de abril de 2017, me permito solicitar su amable colaboración remitiendo la información soporte de la ejecución de los recursos transferidos así: Resolución de transferencia Valor transferido Plazo máximo de legalización 445 del 26 de abril de 2017 $375.000.000 120 días 485 del 4 de mayo de 2017 $1.133.250.000 120 días Total $1.508.250.000 Lo anterior, teniendo en cuenta que conforme al artículo 3 de las resoluciones de transferencia el municipio de Manizales, a través de su alcalde, debe rendir los informes requeridos por la UNGRD sobre la inversión de los recursos transferidos y que conforme al artículo 4, la ejecución de los recursos debe realizarse en un término no mayor a ciento veinte días (120) contados a partir del desembolso de los recursos.
Es preciso señalar que si bien la Unidad recibió su oficio No. UGR 1554-17 mediante el cual solicita la autorización para que los recursos transferidos por valor de $1.133.250.000 puedan ser utilizados para continuar pagando los subsidios de arriendo por 3 meses adicionales a los tres (3) inicialmente autorizados, me permito señalar que esta Unidad dio respuesta al mismo mediante número de oficio SMD-RO- 220-2017 solicitando a su despacho el envío de un balance de la ejecución de los recursos transferidos el cual incluya el estado de los pagos realizados y pendientes, así como la proyección de la utilización de esos recursos, señalando número de familias y su identificación, así como el periodo de prórroga de los mismos y la justificación de cada caso, teniendo en cuenta que conforme a la resolución 908 de 2016, los núcleos familiares arrendatarios solo recibirán el subsidio de arrendamiento por una vez, informe que aún no ha sido recibido por la Unidad. 44 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior teniendo en cuenta que conforme al oficio No. UGR 0936-17 del 20 de abril de 2017 el municipio requería apoyo con la entrega de subsidios de arriendo para 500 familias y posteriormente mediante oficio No. UGRD 0999-17 del 4 de mayo de 2017 indicó la necesidad de subsidios de arriendo para 1569 familias por tres (3) meses correspondientes a viviendas destruidas o no habitables y para 1.326 familias por un mes por evacuación preventiva.
De esta manera, con el fin de dar continuidad con el proceso de legalización de los recursos en mención y teniendo en cuenta que el plazo inicial de la primera transferencia se encuentra vencido y que el de la segunda transferencia está próximo a vencerse, solicitamos su amable colaboración en el envío a esta Unidad de los documentos soporte requeridos en un periodo no mayor a quince días, con el fin de evitar impases futuros, de acuerdo a lo que prevé el parágrafo del artículo cuarto, que a la letra dice: "PARÁGRAFO: Los documentos necesarios para soportar la legalización y debida ejecución de los recursos girados son mínimo los siguientes: copia de contratos y/o convenios; comprobante de pago; listado donde se indique los datos del arrendador y arrendatario (nombres, apellidos, número de identificación), así como fecha inicial y final del periodo de subsidio relacionados con el artículo 4° de la resolución 908 del 28 de julio de 2016 "por la cual se definen los procedimientos, criterios y responsabilidades para la asignación de subsidios de arriendo en el marco de situaciones de calamidad pública o desastre".
Cuando el pago se haya hecho a través de transferencia electrónica se debe adjuntar copia de la transferencia, carta de autorización a un tercero para reclamar los pagos (cuando haya lugar), certificado expedido por el alcalde que acredite que los documentos originales donde se plasma la debida inversión de las acciones efectuadas […]”. 126.
Copia de la respuesta al derecho de petición presentado por la parte actora suscrito por la Corporación Autónoma Regional de Caldas -CORPOCALDAS mediante Informe núm. 2017-IE-00019635 de 4 de agosto de 2017. 127. Copia del Decreto núm. 0724 de 5 de octubre de 2017, “[…] [P]or el cual se prorroga la declaratoria de calamidad pública en el Municipio de Manizales, contenida en el decreto municipal No. 0291 del 19 de abril de 2017”, expedido por el Alcalde Municipal de Manizales, en el que se decretó68: “[…] ARTÍCULO 1º: Prorrogar el término de la situación de calamidad pública en el Municipio de Manizales, por el término de seis (6) meses más, con fundamento en el concepto previo favorable del Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres -CMGRD- de Manizales, contenido en el acta No. 11 de octubre 05 de 2017 […]”.(Destacado fuera del texto). 128.
Copia del contrato de obra núm. 202-2017 de 22 de noviembre de 2017 de urgencia manifiesta que hace parte del proyecto “Agenda de gestión integral del riesgo y adaptación a la variabilidad climática en el Municipio de Manizales”, celebrado entre la Corporación Autónoma Regional de Caldas -CORPOCALDAS y 68 Cfr. Documento obrante en el disco compacto visible en el folio 500 del cuaderno principal del expediente físico. 45 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el contratista Diego León Martínez Gómez, el cual tuvo por objeto la “construcción de obras de taludes y manejo de aguas lluvias en varios sitios de las comunas Universitaria, La Fuente y La Macarena.
Municipio de Manizales”69. 129. Copia del contrato de obra núm. 221-2017 de 20 de diciembre de 2017 de urgencia manifiesta que hace parte del proyecto “Agenda de gestión integral del riesgo y adaptación a la variabilidad climática en el Municipio de Manizales”, celebrado entre la Corporación Autónoma Regional de Caldas -CORPOCALDAS y el contratista Diego León Martínez Gómez, el cual tuvo por objeto la “construcción de obras de taludes y manejo de aguas lluvias en los sectores de Alto y Bajo Persia y otros sectores del área urbana.
Municipio de Manizales”70. 130. Copia del informe de 23 de enero de 2018 elaborado por la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Aguas de Manizales S.A. E.S.P. luego de la visita técnica efectuada por los Ingenieros Daniel Andrés Giraldo Ospina, Director de Gestión de Agua Potable y Alcantarillado de Aguas de Manizales S.A. E.S.P. y, Santiago Alonso Salazar Casas, Coordinador Profesional de Gestión de Agua Potable y Alcantarillado de Aguas de Manizales S.A. E.S.P.71, en el que se precisó: “[…] [S]e informa que durante la revisión se encontró que la red de alcantarillado funciona de manera normal, no se identificaron daños o filtraciones, así como tampoco, obstrucciones o afectaciones en las laderas aledañas, tan solo se observaron algunos sumideros con sedimentos propios de las obras civiles que se ejecutan actualmente en la zona, es decir, arenas y gravas. […] Se evidencia que la capacidad de las tuberías instaladas es suficiente, además existen pocos inmuebles en el sector.
Por todo lo anterior, y resaltando los buenos resultados a las inspecciones internas de las tuberías con las cámaras de video y el nuevo recorrido realizado en donde se verificó toda la infraestructura administrada por la empresa, se concluye que no se evidencian afectaciones en las redes locales de alcantarillado de la zona […]”. (Destacado fuera del texto). 131.
Copia del informe de interventoría presentado por la Alcaldía de Manizales – Secretaría de Obras Públicas con fecha de 28 de febrero de 2018. 132. Testimonio rendido por el Ingeniero Daniel Andrés Giraldo Ospina en audiencia celebrada el día 4 de abril de 2018, en el que manifestó lo siguiente72: “[…] [C]on motivo de las fuertes lluvias que se presentaron, como bien lo menciona en su relato, la noche del 18 de abril y la madrugada del 19 de abril del año de 2017, la ciudad de Manizales se vio inmersa en diversos sectores de la ciudad, siendo muy 69 Cfr. Ver folios 307 y siguientes del cuaderno principal del expediente físico. 70 Cfr. Ver folios 315 y siguientes del cuaderno principal del expediente físico. 71 Cfr. Ver folios 255 y siguientes del cuaderno principal del expediente físico. 72 Cfr. Ver disco compacto obrante a folio 336 del cuaderno principal.
Minuto 19 de la grabación. 46 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co golpeados estos sectores específicamente del Persia […] A partir de ese momento se activó toda la institucionalidad del municipio, entre ellos lo que competía a Aguas de Manizales, que tenía que ver con la verificaciones de la infraestructura tanto de acueducto y de alcantarillado de ese sector, estas noches se hicieron unas suspensiones del servicio de acueducto preventivas […] a fin de identificar las afectaciones […] se logró determinar que no hubo una afectación directa sobre las redes de acueducto y redes de alcantarillado que opera Aguas de Manizales específicamente en el sector de Alto Persia […] Posterior al recibo de la presente acción se inició un proceso de validación del estado de la infraestructura, se hizo una visita con el señor Luis María y con otros de los accionantes por parte de uno de los ingenieros adscritos a la dirección de mantenimiento e infraestructura, […] observando de primera mano sus inquietudes; se le pudo explicar a la comunidad donde existía infraestructura operada por Aguas de Manizales […].
(Minuto 22). En meses anteriores se habían hecho unas inversiones sobre la ladera que da hacia el sector del Alto Persia, donde se habían cambiado los ductos de acueducto […] y eso permitió de alguna forma disminuir la vulnerabilidad en el sector para la fecha en que se presentaron los acontecimientos en el mes de abril. Entonces como conclusión podemos afirmar que las redes de acueducto y alcantarillado que opera aguas de Manizales están en buenas condiciones […] (Minuto 24). […] se observaron dos sumideros que captan las aguas lluvias pero Aguas de Manizales no es la competente para la canalización de aguas lluvias […] Hemos realizado el acompañamiento a Corpocaldas y al Municipio de Manizales ya que ellos se encuentran desarrollando unas obras sobre el sector y se están ejecutando obras de estabilidad consistentes en la construcción de muros, pantallas manejos de aguas lluvias y demás, tendientes a mejorar las condiciones de riesgo de la zona […] (Minuto 25)”.
(Destacado fuera del texto). 133. Testimonio del Ingeniero Santiago Alonso Salazar Casas en audiencia celebrada el día 4 de abril de 2018, en el que manifestó lo siguiente73. “[…] propiamente no estuve en el sector, pero tengo conocimiento que se presentaron algunos deslizamientos, algunas viviendas destruidas y fallecimiento de algunas personas pero ese día 19 no estuve en el sitio.
(Minuto 50) […] Aguas de Manizales no ha tenido que hacer ninguna intervención, porque exactamente en el sitio en que se presentó el deslizamiento en el Alto Persia no tuvimos afectación de redes de acueducto de alcantarillado locales, no hemos tenido la necesidad de ejecutar ninguna obra posterior al evento […] (Minuto 52)”. (Destacado fuera del texto). 134.
Testimonio del Ingeniero Sebastián Montoya Mora rendido en audiencia celebrada el día 11 de abril de 2018, en el que manifestó lo siguiente74: “[…] En el sector se presentaron diferentes tipos de inestabilidades afectando infraestructura urbana propia del sector viviendas, vías y lamentablemente vidas humanas… Este tipo de afectaciones apenas surgieron, yo formé parte de algunas comisiones técnicas para hacer una caracterización de los procesos, poder identificar algunas medidas inmediatas que se pudieran implementar para evitar así reactivaciones o nuevos desprendimientos en la zona, y finalmente apoyar o asesorar al municipio como ente territorial y primer actor en gestión de riesgo con medidas 73 Cfr. Ver disco compacto obrante a folio 336 del cuaderno principal.
Minuto 37 de la grabación 74 Cfr. Ver disco compacto obrante a folio 339 del cuaderno principal. Minuto 18 de la grabación. 47 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estructurales definitivas que se pudieran ejecutar en cada uno de estos puntos, con el fin de mitigar los riesgos presentes en las mismas.
(Minuto 26) El despacho pregunta: (…) Con posterioridad a la ocurrencia de los hechos, qué medidas se han proyectado y adoptado por parte de la Corporación a fin de evitar que una situación como aquella se vuelva a repetir (…): la Corporación declaró el estado de emergencia manifiesta, realizó un empréstito en el barrio Alto Persia a través del contrato de obra 202 de 2017, se están ejecutando alrededor de $825’000.000,oo; las obras son básicamente estabilización de taludes, manejo de aguas lluvias y protegiendo las laderas que fueron afectadas y la infraestructura urbana que se encuentra en el sector (Minuto 31).
Pregunta la apoderada judicial de la UNGRD (…) A partir de todos esos estudios e intervenciones que ustedes han hecho, en colaboración con las entidades territoriales, considera usted que las personas que residían en ese barrio pueden seguir habitando en el o hay necesidad que el municipio o las entidades efectúen alguna reubicación: Las obras precisamente se ejecutan con el fin de que las viviendas y las personas que fueron evacuadas preventivamente, puedan tener la seguridad y la confianza de volver a sus viviendas […]”.
(Destacado fuera de texto). 135. Copia del Certificado de Disponibilidad Presupuestal de los recursos transferidos en el año 2018 para el pago de la prórroga de los subsidios de arrendamiento por 6 meses, por valor de $388.500.000.oo. 136. Copia del acta núm. 05-2018 de reunión extraordinaria de 23 de abril de 2018 del Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres -CMGRD de Manizales en la que, entre otras cosas, se indicó lo siguiente75: “[…]
2. INFORME AVANCE PLAN DE ACCIÓN ESPECÍFICO -PAE PARA LA RECUPERACIÓN DE MANIZALES PROPOSICIONES Y VARIOS El Geólogo José Alfredo Zuluaga Vargas, Profesional Universitario de la Unidad de Gestión del Riesgo, realiza la exposición “PLAN DE ACCIÓN ESPECÍFICO PARA LA RECUPERACIÓN -PAE- INFORME AVANCE”, en la cual inicialmente se presenta una introducción sobre el Objetivo General del PAE y el Marco Legal (Ley 1523 de 2012 y los Decretos Municipales 0291 de 2017 (Calamidad Pública) y 0274 de 2017 (Prórroga de la Calamidad Pública)).
Así mismo, aclara que este informe de avance se realizó con el apoyo de la Secretaría de Planeación (Dra. María del Pilar Pérez), entidad a cargo del seguimiento del PAE y con el aporte de cada una de las entidades encargadas de los sectores definidos en el mismo. Así mismo, aclara que el PAE es responsabilidad de todos y cada uno de los miembros del CMGRD, siendo la Unidad de Gestión del Riesgo el ente coordinador de los avances y que una vez se presente este informe el CMGRD de Manizales podrá recomendar al señor Alcalde el retorno a la normalidad, precisando que se debe continuar con la gestión de las actividades pendientes consignadas en el PAE.
Posteriormente, señala que en el PAE se identificaron los siguientes sectores impactados durante la emergencia del 19 de abril de 2017 que requerirían intervención, dentro de los cuales se definieron actividades específicas: I. SECTOR VIVIENDA Y TERRITORIO II. SECTOR EDUCACIÓN III. SECTOR RECREACIÓN Y DEPORTES 75 Cfr. Documento visible en disco compacto obrante en folio 500 del cuaderno principal del expediente físico. 48 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.
SECTOR SOCIAL V. SECTOR SALUD VI. SECTOR RIESGO VII. SECTOR ECONÓMICO VIII. SECTOR AMBIENTE IX. SECTOR ACCESIBILIDAD Y TRANSPORTE Para cada actividad del PAE involucrada dentro de cada sector, se presentaron aspectos como RESULTADO ESPERADO, ESTADO ACTUAL Y ACCIONES PENDIENTES, encontrando que 23 de las 34 actividades del PAE deben continuar gestionándose, así: SECTOR ACTIVIDAD ACCIONES PENDIENTES VIVIENDA Mejoramiento de 100 viviendas Culminar con los 70 mejoramientos, el DPS y UNOPS actualmente se encuentran verificando el cumplimiento de requisitos para los 30 posibles beneficiarios faltantes, del Programa de Mejoramiento de Vivienda, con el fin de realizar la convocatoria para el cupo restante y cumplir los 100 cupos.
Reubicación de viviendas VIP 1000 unidades, se posee el predio con servicios públicos para construcción de las unidades se está formulando proyecto. Realizar la construcción de las viviendas (251) conforme al cronograma establecido por parte de la UNGRD. Entregar subsidios de arrendamiento para 251 familias hasta entrega de viviendas.
Reubicación de viviendas, 50 unidades afectadas en el barrio Aranjuez, se plantea la compra para generar espacio para obras de mitigación y reducción. Determinar la viabilidad de reubicación a la luz de los estudios. […] SECTOR ACTIVIDAD ACCIONES PENDIENTES RIESGO Fortalecimiento institucional para la respuesta (Bomberos: 1 carro tanque, 2 máquinas de ataque rápido y un carro operativo) Viabilidad por parte de la Junta Nacional de Bomberos y posterior adquisición de maquinaria.
Maquinaria amarilla Respuesta oficial de la UNGRD y Ministerio de Tránsito y Transporte (sic) y posterior adquisición de maquinaria. Fortalecer las capacidades de respuesta del municipio, departamento y Nación, mediante la recolección de información, investigación y documentación del proceso de respuesta y reconstrucción en el municipio de Manizales, Caldas.
Pendiente la respuesta de la UNGRD Centro Operativo Manizales (Sala de crisis) Pendiente de respuesta por parte de la UNGRD. […] 3. PROPOSICIONES Y VARIOS: 1. El Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres -CMGRD de Manizales, con base en la información presentada, recomienda por unanimidad al señor Alcalde de Manizales, declarar el retorno a la normalidad, decreto en el que dispondrán cómo continuarán aplicándose las normas 49 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especiales habilitadas para la situación de calamidad pública, durante la ejecución de las tareas de rehabilitación y reconstrucción. El señor Alcalde acoge la recomendación de la declaratoria de retorno a la normalidad dada por los miembros del CMGRD de Manizales, y solicita que una vez se tenga el acto administrativo de la misma se publique en el boletín de prensa de la Alcaldía con el fin que sea conocida por la comunidad, a través de los medios de comunicación. 2.
La Unidad de Gestión del Riesgo, presenta a consideración del CMGRD solicitud de modificación del Ítem “ESTADO DEL BIEN” que según el Registro único de Damnificados -RUD- del año 2017 aparece como “NO INFORMA” de las 3 familias relacionadas en el oficio UGR 1132-18 del 18 de abril de 2018, adjunto a la presente acta, dado que las condiciones estructurales de las viviendas son deficientes y el terreno donde se encuentran implantadas presentan procesos de inestabilidad, debido a las características geomecánicas propias del material que compone las laderas, con lo que se concluye que los bienes son “NO HABITABLES”.
Solicitud ésta, que es aprobada por el CMGRD. 3. El representante de la Personería, advierte al CMGRD que se evidencia en la cárcava del tablazo una dinámica geológica que pone en riesgo la vía que comunica a la vereda El Tablazo con la vereda Guacas. Al respecto el señor Alcalde informa que la semana inmediatamente anterior personal técnico de la UGR y CORPOCALDAS realizaron visita al sector, haciéndole un sobrevuelo con Drone (sic) y solicita al Director de la UGR presentar informe a la comunidad que no se puede acceder a esa zona.
Igualmente, solicita a la Secretaría de Obras Públicas, que en conjunto con la Secretaría de Planeación, estudien nuevas posibilidades del trazado de la vía. El Director de CORPOCALDAS comunica que se contratará un estudio por un valor cercano a las $600 millones de la cárcava del Tablazo con recursos de la sobretasa. El delegado de la Secretaría de Obras Públicas informa que se hizo cerramiento por fuera de la línea falla, y que se está realizando dos recorridos al día con apoyo del Peón Caminero 4.
El Señor Alcalde indica que a la fecha en la ladera de Drive in Cerritos, ya se está realizando instrumentación e inicio del perfilado. Nota: Hacen parte integral de la presente Acta los siguientes documentos técnicos, que se adjunta: - PLAN DE ACCIÓN ESPECÍFICO PARA LA RECUPERACIÓN -PAE -INFORME DE AVANCE” - Copia de oficio UGR 1132-18 del 18 de abril de 2018 […]”.
(Destacado fuera del texto). 137. Copia del Plan de Acción Específico para la Recuperación – Informe de avance elaborado por la Unidad de Gestión del Riesgo -UGR de Manizales calendado el 23 de abril de 2018, en el que se indicó, entre otras cosas, lo siguiente76: “[…] FASE DE LA EMERGENCIA: RECUPERACIÓN I. SECTOR VIVIENDA Y TERRITORIO ACTIVIDADES 76 Cfr. Documento visible en disco compacto obrante en folio 500 del cuaderno principal del expediente físico. 50 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] f. REUBICACIÓN DE VIVIENDAS VIP 1000 UNIDADES, SE POSEE EL PREDIO CON SERVICIOS PARA CONSTRUCCIÓN DE LAS UNIDADES, SE ESTÁ FORMULANDO PROYECTOS. -RESULTADO ESPERADO: Solución de vivienda nueva en sitio seguro a familias afectadas. - ESTADO ACTUAL: Se suscribió convenio interadministrativo con Alcaldía de Manizales, FONVIVIENDA y el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres para implementar y ejecutar la rehabilitación, reconstrucción y/o construcción de viviendas en el marco de las declaratoria de Situación de Calamidad Pública del Municipio de Manizales, en el marco de la declaratoria de pública (sic) del 19 de abril de 2017, con el cual se realizará la ejecución de las 251 soluciones, por un valor de $13.934 millones.
Se realizó una primera convocatoria para la contratación del constructor de las soluciones, la cual resultó desierta. El 9 de abril de 2018 se asignó contratista de obra (Consorcio Manizales). Se espera que próximamente se adjudique el proceso de interventoría externa por parte de la UNGRD, para dar inicio a las obras. -ACCIONES PENDIENTES: Realizar la construcción de las viviendas (251), conforme al cronograma establecido por parte de la UNGRD.
Entregar Subsidios de arrendamiento para 251 familias hasta la entrega de viviendas […]”. (Destacado fuera del texto). 138. Copia del Decreto núm. 0246 de 23 de abril de 2018 “[…] [P]or el cual se declara el retorno a la normalidad por calamidad pública en el Municipio de Manizales, decreto 0291 del 19 de abril de 2017, prorrogada por el decreto 0724 del 05 de octubre de 2017 y se dictan otras disposiciones […]”, expedido por el Alcalde de Manizales, en el que se decretó lo siguiente77: “[…] ARTÍCULO 1º.
Declaratoria de Normalidad. Declarar el retorno a la normalidad para la situación de Calamidad Pública en el Municipio de Manizales, declarada mediante el decreto 0291 del 19 de abril de 2017 prorrogada por el decreto 0724 del 05 de octubre de 2017. ARTÍCULO 2º. Plan Específico de Acción. El Plan de Acción Específico continuará ejecutándose y coordinándose hasta su culminación por parte del Director Técnico de la Unidad de Gestión del Riesgo y el Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres; a su vez, el seguimiento y evaluación continuará a cargo de la Secretaría de Planeación del Municipio de Manizales, quienes remitirán los resultados a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
ARTÍCULO 3 º. Normas Vigentes. Las normas establecidas en el decreto de declaratoria de calamidad pública, decreto 0291 del 19 de abril de 2017 prorrogado por el decreto 0724 del 05 de octubre de 2017, relacionadas con el Régimen Especial para Situaciones de Desastre y Calamidad Pública establecidas en el Capítulo VII de la ley 1523 de 2012, continuarán aplicándose para la rehabilitación y reconstrucción de las zonas afectadas.
ARTÍCULO 4 º. Conforme al artículo 64 de la ley 1523 de 2012 las líneas de intervención (sectores y actividades) que se continuarán adelantando, serán aquellas incluidas en el Informe de Avance del Plan de Acción Específico para la Recuperación presentado por la Unidad de Gestión del Riesgo del Municipio de Manizales, socializado y aprobado por el Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de 77 Cfr. Documento obrante en disco compacto visible en el folio 500 del cuaderno principal del expediente físico. 51 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desastres en la Reunión Extraordinaria del 23 de abril de 2018, y que no ejecutaron dentro del término de la calamidad pública […]”.
(Destacado fuera del texto). 139. Escrito núm. UGR 1504-18 de 21 de mayo de 2018 suscrito por el Alcalde de Manizales y el Coordinador del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres y dirigido al Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD, en el que se indicó lo siguiente78: “[…] [T]eniendo en cuenta las lluvias atípicas presentadas en el municipio de Manizales, Caldas; que generaron graves afectaciones en el territorio, las autoridades locales en el marco de los artículos 56 y 57 de la Ley 1523 de 2012, realizaron la Declaratoria de Calamidad Pública mediante el Decreto Municipal Nro. 0291 del 19 de abril de 2017; lo que conllevó del Plan de Acción Específico -PAE, para la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas y así restablecer las condiciones normales de vida de las personas afectadas por el evento de origen natural.
En este sentido, y considerando que luego de las visitas en campo realizadas y el resultado de los estudios a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Caldas -Corpocaldas, me permito remitir el listado de las 251 familias a las que se les debe dar la prorroga de auxilio de arrendamiento, hasta tanto se les dé una solución definitiva de vivienda.
Así mismo, el Municipio de Manizales certifica que los registros contenidos han sido seleccionados de acuerdo a las verificación y depuración en trabajo conjunto entre la Alcaldía y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD, teniendo en cuenta los criterios técnicos y atendiendo a la reglamentación pertinente […]”.
(Destacado fuera del texto). 140. Escrito SMD-RO-1252-2018 de 4 de diciembre de 2018 suscrito por el Subdirector para el Manejo de Desastres de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD y dirigido al Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Manizales en el que manifestó79: “[…] [E]n atención a la comunicación enviada No. UGR 2423 — 18, a esta Unidad radicada bajo número 2018ER12375, mediante la cual se informa el manejo de los recursos que aún no se han utilizado por un valor de $160.250.000, correspondiente a la trasferencia directa de recursos de $1.133.250.000, bajo la Resolución No.485 del 4 de mayo de 2017 y de $ 388.500.000 bajo la Resolución No.743 del 28 de junio de 2018, donde se indica que dichos recursos serán utilizados para el pago de prórrogas de arrendamiento por el deslizamiento presentado el día 19 de abril de 2017, de acuerdo a la Calamidad Pública N° 0291 del 19 de abril de 2017, prorrogada mediante Decreto N° 724 de 2017 del municipio de Manizales, y el retorno a la normalidad N° 246 de 2018.
Teniendo en cuenta lo anterior, me permito solicitar la legalización de los recursos y la discriminación de los criterios de asignación de las prórrogas de arrendamiento de las familias damnificadas, razón por la cual agradecemos agilizar el trámite de legalización. Es pertinente reiterar que la administración municipal es la encargada de efectuar la verificación, validación y certificación de cada una de las solicitudes de subsidio de arriendo presentadas en su despacho, de conformidad con la normatividad proferida, 78 Cfr. Documento obrante en disco compacto visible en el folio 500 del cuaderno principal del expediente físico. 79 Cfr. Documento visible en disco compacto en folio 500 del cuaderno principal, expediente en físico. 52 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evitando así que la población incurra en posibles fraudes a subvención y garantizar el uso óptimo y adecuado de los recursos públicos […]”.
(Destacado fuera del texto). 141. La Sala considera que de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, es posible concluir lo siguiente: Respecto a la gestión del riesgo y la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado 141.1. Al expediente se allegaron pruebas que demuestran que las entidades accionadas realizaron acciones encaminadas a la atención de la situación de emergencia presentada los días 18 y 19 de abril de 2017 en el Municipio de Manizales como consecuencia de las precipitaciones producto de la ola invernal. 141.2.
En este punto, se evidencia la ejecución de obras para mitigar el riesgo de nuevos deslizamientos en el barrio Alto Persia y así como la verificación de que tanto el sistema de acueducto como el de alcantarillado de ese sector funcionan de manera normal. Lo anterior, quedó demostrado con el informe elaborado por la empresa Aguas de Manizales S.A. E.S.P. el 23 de enero de 2018, en el que se precisó que “[…] se encontró que la red de alcantarillado funciona de manera normal, no se identificaron daños o filtraciones, así como tampoco, obstrucciones o afectaciones en las laderas aledañas […]”. 141.3.
También se evidencia con el testimonio rendido por el Ingeniero Daniel Andrés Giraldo, quien, entre otras cosas, afirmó que “[…] se logró determinar que no hubo una afectación directa sobre las redes de acueducto y redes de alcantarillado que opera Aguas de Manizales específicamente en el sector de Alto Persia […]”. Asimismo, el precitado Ingeniero manifestó que “[…] [E]n meses anteriores se habían hecho unas inversiones sobre la ladera que da hacia el sector del Alto Persia, donde se habían cambiado los ductos de acueducto […] y eso permitió de alguna forma disminuir la vulnerabilidad en el sector para la fecha en que se presentaron los acontecimientos en el mes de abril […]”. 141.4.
Lo anterior, también se encuentra probado con los contratos de obra allegados al expediente, tal como el Tribunal Administrativo de Caldas lo consideró en la sentencia apelada80: “[…] Estos estamentos públicos (se refiere al Municipio de Manizales y a la Corporación Autónoma Regional de Caldas -CORPOCALDAS) han venido cumpliendo de manera satisfactoria con las cargas obligacionales que les impone la Constitución y la ley; así lo revelan los contratos de obra 221-2017 y 202-2017, 80 Cfr. Ver folio 466 y siguientes del Cuaderno Principal, expediente físico. 53 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que dejan en evidencia lo realizado hasta ahora y aquello que se tiene proyectado ejecutar.
Asimismo, en el informe 2017-IE-00021639 con fecha del 25 de agosto del año 2017, se indica que se realizó un recorrido detallado por los taludes adyacentes a las viviendas y como consecuencia de lo anterior, establecen que es posible el retorno a algunas de ellas con base en las obras de estabilidad y manejo que se desarrollaron en el sector (Fl. 306, C1A).
Es posible establecer que el riesgo en la zona es mitigable en virtud, además, del testimonio que rindió el Ingeniero Sebastián Montoya Mora, funcionario de Corpocaldas, quien, en audiencia del 11 de abril de 2018, afirmó que la Corporación realizó un empréstito que tenía como finalidad intervenir trece puntos afectados en la ciudad por un período máximo de 6 meses y el cual a la fecha de la audiencia presentaba un avance del 80%.
Igualmente, en dicho testimonio sostuvo que es posible que las familias afectadas puedan retornar a sus viviendas cuando finalicen las obras, porque el peligro habría concluido […]”. 141.5. Ahora bien, el aspecto sobre el cual el Tribunal fundamentó la orden impartida en el ordinal tercero de la sentencia proferida el 16 de agosto de 2019, alude a que el Municipio de Manizales no había adelantado las gestiones administrativas referidas a la remisión de los soportes financieros a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, con el fin de que esta última entidad procediera al desembolso de los recursos económicos para el pago de la prórroga de los subsidios de arrendamiento a favor de las familias que debieron ser evacuadas del barrio Alto Persia con ocasión de la lluvia torrencial ocurrida los días 18 y 19 de abril de 2017. 141.6.
La Sala considera que se encuentra probado en el expediente que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD expidió la Resolución núm. 743 de 28 de junio de 2018, mediante la cual transfirió al Municipio de Manizales los recursos para el pago de la prórroga de los subsidios de arriendo durante 6 meses por el evento ocurrido el 19 de abril de 2017. 141.7.
Así las cosas, la Sala concluye que en atención a la precitada prueba no existen fundamentos para mantener la orden judicial impartida por el Tribunal en el ordinal tercero de la sentencia apelada y, en consecuencia, la Sala modificará el mencionado ordinal tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Respecto a la competencia de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD en la asignación de los subsidios de arrendamiento 142.
La Sala considera que de acuerdo con el marco normativo referido supra, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD tiene competencia, entre otras cosas, para asignar los recursos económicos para el pago 54 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de subsidios de arrendamiento temporales y siempre y cuando exista declaratoria de calamidad pública. 143.
Al respecto, la Sala considera que con las pruebas allegadas al expediente es posible concluir que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD realizó la transferencia de recursos económicos para atender la situación de calamidad pública presentada en el Municipio de Manizales y, adicionalmente, transfirió los recursos económicos para el pago de la prórroga. 144.
En este orden de ideas, la Sala evidencia que en la actualidad ya no se dan los presupuestos para mantener la orden a cargo de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo con el objeto de que continúe transfiriendo recursos para el pago de subsidios de arrendamiento con ocasión de la avenida torrencial ocurrida los días 18 y 19 de abril de 2017, esto, fundamentalmente porque: i) la situación de calamidad pública fue levantada por el Municipio de Manizales a través de la expedición del Decreto núm. 0246 de 23 de abril de 2018 “[…] [P]or el cual se declara el retorno a la normalidad por calamidad pública en el Municipio de Manizales, decreto 0291 del 19 de abril de 2017, prorrogada por el decreto 0724 del 05 de octubre de 2017 y se dictan otras disposiciones […]”; y ii) el subsidio de arrendamiento que asigna la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD tiene naturaleza temporal y, en todo caso, existe una prohibición en la normativa que regula la materia para otorgar recursos por este concepto cuando las circunstancias que dieron lugar a este beneficio económico hayan cesado, lo que en el presente caso ocurrió al momento en el que el Municipio de Manizales declaró el retorno a la normalidad, máxime cuando es un requisito para el otorgamiento del subsidio de arrendamiento temporal que se haya declarado la situación de calamidad pública y, como esta fue levantada por el Municipio, se reitera que han desaparecido los presupuestos para mantener la orden impartida por el Tribunal en este punto concreto. 145.
Ahora bien, en atención a que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD manifestó en el recurso de apelación que corresponde al Municipio de Manizales continuar con el apoyo que requieran las familias afectadas, en atención a que mediante el Decreto núm. 0246 de 23 de abril 201881, expedido por el Alcalde de Manizales, se declaró el retorno a la normalidad, la Sala considera lo siguiente: 81 “Por el cual se declara el retorno a la normalidad por calamidad pública en el Municipio de Manizales, decreto 0291 del 19 de abril de 2017, prorrogada por el decreto 0724 del 05 de octubre de 2017 y se dictan otras disposiciones”. 55 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 145.1.
El artículo 51 de la Constitución Política establece que “[…] [Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda […]”. 145.2.
El artículo 14 de la Ley 1523 prevé que el Alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. 145.3. El numeral 9.º del artículo 6.º de la Ley 1551 de 6 de julio de 201282, que modificó el artículo 3 de la Ley 136 de 2 de junio de 199483, dispone que es función de los municipios “[…] [F]ormular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural […]”. 145.4.
La Sala considera que si bien es cierto en el presente caso no se dan los presupuestos normativos para que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD continúe otorgando subsidios de arrendamiento temporal a las personas que resultaron damnificadas con ocasión de la avenida torrencial ocurrida los días 18 y 19 de abril de 2017, corresponde al Municipio de Manizales como responsable principal del proceso de gestión del riesgo en su jurisdicción, verificar si aún existen familias que fueron evacuadas del Barrio Alto Persia y que luego del levantamiento de la declaratoria de calamidad pública no han podido retornar a sus viviendas, con el objeto de que, en el marco de la prevalencia de la calidad de vida de los habitantes, gestione, en el marco de las funciones constitucionales, legales y reglamentarias del Municipio, las medidas necesarias para atender a esa población damnificada, entre ellas, la posibilidad de que el Municipio continúe con la asignación temporal de subsidios de arrendamiento, mientras se supera la situación de riesgo. 146.
Asimismo, la Sala considera que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD tiene competencias, en virtud de los principios de 82 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 83 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 56 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co coordinación y subsidiariedad, para prestar el apoyo y orientación requerido por las demás entidades accionadas, como directora y coordinadora del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, por lo que su concurrencia en las fases de rehabilitación y reconstrucción, posteriores a la ocurrencia del riesgo, calamidad o desastre, es necesaria en procura de la garantía de la protección del derecho colectivo amparado en la sentencia proferida, en primera instancia, y dentro del marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias.
Adicionalmente, en razón a que la referida entidad hace parte del Comité de Verificación de cumplimiento, de acuerdo a la orden impartida en el ordinal sexto de la sentencia apelada, por lo que esta Sala no la desvinculará de la acción de la referencia. Respecto al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia 147. Atendido a que el Tribunal Administrativo de Caldas en la sentencia proferida, en primera instancia, asignó al Procurador Judicial delegado ante esa Corporación la presidencia del Comité de Verificación de cumplimiento de la referida sentencia, y, considerando que ha sido criterio de esta Sección que el Magistrado Sustanciador del Tribunal presida el referido Comité, la Sala modificará el ordinal sexto de la sentencia proferida el 16 de agosto de 2019, en este aspecto.
Conclusiones 148. La Sala considera que se encuentra probado en el expediente que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD transfirió los recursos económicos para el pago de la prórroga de los subsidios de arrendamiento a favor de las familias que resultaron damnificadas con ocasión de la avenida torrencial ocurrida los días 18 y 19 de abril de 2017, por tal razón, la Sala modificará la orden contenida en el ordinal tercero de la sentencia proferida el 16 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas. 149.
La Sala considera que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD debe continuar vinculada a la acción de la referencia en virtud de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, con el fin de que apoye y oriente a las demás entidades concernidas en el cumplimiento de las órdenes judiciales impartidas en la sentencia apelada, en la fase de rehabilitación y reconstrucción de la zona afectada en el barrio Alto Persia del Municipio de Manizales. 57 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 150.
La Sala considera que el Municipio de Manizales debe verificar si aún existen familias que fueron evacuadas del Barrio Alto Persia con ocasión de la avenida torrencial ocurrida los días 18 y 19 de abril de 2017 y que con posterioridad al levantamiento de la declaratoria de calamidad pública no han podido retornar a sus viviendas, con el fin de, en el marco de las funciones constitucionales, legales y reglamentarias, realizar las gestiones necesarias conforme lo explicado supra. 151.
Finalmente, la Sala modificará el ordinal sexto de la sentencia proferida, en primera instancia, en el sentido de precisar que el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Caldas debe presidir el Comité de Verificación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el ordinal tercero de la sentencia proferida el 16 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, el cual quedará así: “[…]
TERCERO: ORDENAR al Municipio de Manizales que, en el marco de las funciones constitucionales, legales y reglamentarias, verifique si aún existen familias que fueron evacuadas del Barrio Alto Persia con ocasión de la avenida torrencial ocurrida los días 18 y 19 de abril de 2017 y que con posterioridad al levantamiento de la declaratoria de calamidad pública no han podido retornar a sus viviendas a causa de la destrucción o por el riesgo en que se encuentran, con el objeto de gestionar las medidas necesarias para atender a esa población damnificada, entre ellas, la posibilidad de que el Municipio continúe con la asignación temporal de subsidios de arrendamiento, mientras se supera la situación de riesgo. […]”.
SEGUNDO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el ordinal sexto de la sentencia proferida el 16 de agosto de 2019, por el Tribunal Administrativo de Caldas, el cual quedará así: “[…] Sexto: Nómbrase un Comité de Verificación de Cumplimiento de la Sentencia que estará integrado, por el Magistrado Sustanciador del Tribunal, quien lo presidirá; un representante de la parte actora; el Procurador Judicial; un delegado del 58 Núm. único de radicación: 170012333000201700568-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Municipio de Manizales y un delegado de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres […]”.
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 16 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
QUINTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Caldas, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.