11001031500020220413401 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR Demandado: Tribunal Administrativo del Caquetá Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/ falta del cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) igualdad y iii) acceso a la administración de justicia Derecho Fundamental Amparado: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de tutela de 25 de agosto de 2022 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio del cual negó las pretensiones del amparo.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, obrando mediante apoderado, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo del Caquetá, porque, a su juicio, al proferir la providencia de 22 de abril de 2022, dentro del proceso ejecutivo identificado con número único de radicación 18001-3333-003-2018-00713-01, vulneró sus derechos 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. Presupuestos fácticos 2.

Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Afirmó que la señora Juana Quintero Díaz presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad de los oficios 2046ARPRE- UNDI del 7 de febrero de 2011 y 6451GAP-SDP del 22 de septiembre de 2011, que denegaron el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes causada por el fallecimiento del agente Lucio Guillermo Izquierdo. 4.

Expresó que el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Florencia profirió sentencia el 30 de agosto de 2013, por medio del cual declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, dispuso el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la señora Juana Quintero Díaz, con efectos fiscales a partir del 26 de enero de 2008 y por el 45 % del ingreso base de cotización del fallecido Lucio Guillermo Izquierdo. 5.

Indicó que el Tribunal Administrativo del Caquetá profirió sentencia de segunda instancia el 3 de julio de 2014, confirmando en su integridad lo resuelto por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Florencia en la sentencia de 30 de agosto de 2013. 6. Adujo que la señora Juana Quintero Díaz presentó demanda ejecutiva contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, con el fin de obtener el cumplimiento de la sentencia del 3 de julio de 2014 y, como medida cautelar, solicitó el embargo y secuestro de 10 apartamentos del Centro de Recreación y 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR Bienestar Casur Melgar.

La liquidación presentada ascendió a la suma de $320.841.477. 7. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Florencia profirió la providencia de 26 de febrero de 2021, por medio del cual libró mandamiento de pago, y denegó las medidas cautelares. 8. El Tribunal Administrativo del Caquetá profirió la providencia de 22 de abril de 2022, resolviendo lo siguiente: “[…]

PRIMERO: REVÓCASE el auto del 26 de febrero de 2021, proferido por el Juzgado Tercero administrativo de Florencia.

SEGUNDO: DECRÉTASE el embargo y posterior secuestro de los siguientes bienes: - Apartamento Numero 101, ubicado en el interior Uno (1), Bloque Tipo B, Nivel Uno, Primer piso, de matrícula Inmobiliaria No 366-28068, con nomenclatura calle Quinta (5) numero 19- 116, y que hace parte del CENTRO DE RECREACION Y BIENESTAR CASUR MELGAR PROPIEDAD HORIZONTAL, localizado en el Municipio de Melgar. - Apartamento Numero 102, ubicado en el interior Uno (1), Bloque Tipo B, Nivel Uno, Primer piso, de matrícula Inmobiliaria No 366-28069, con nomenclatura calle Quinta (5) numero 19- 116, y que hace parte del CENTRO DE RECREACION Y BIENESTAR CASUR MELGAR PROPIEDAD HORIZONTAL, localizado en el Municipio de Melgar. - Apartamento Numero 103, ubicado en el interior Uno (1), Bloque Tipo B, Nivel Uno, Primer piso, de matrícula Inmobiliaria No 366-28070, con nomenclatura calle Quinta (5) numero 19- 116, y que hace parte del CENTRO DE RECREACION Y BIENESTAR CASUR MELGAR PROPIEDAD HORIZONTAL, localizado en el Municipio de Melgar - Apartamento Numero 104, ubicado en el interior Uno (1), Bloque Tipo B, Nivel Uno, Primer piso, de matrícula Inmobiliaria No 366-28071, con nomenclatura calle Quinta (5) numero 19- 116, y que hace parte del CENTRO DE RECREACION Y BIENESTAR CASUR MELGAR PROPIEDAD HORIZONTAL, localizado en el Municipio de Melgar. - Apartamento Numero 201, ubicado en el interior Uno (1), Bloque Tipo B, Nivel Dos, Segundo piso, de matrícula Inmobiliaria No 366-28088, con nomenclatura calle Quinta (5) numero 19- 116, y que hace parte del CENTRO DE RECREACION Y BIENESTAR CASUR MELGAR PROPIEDAD HORIZONTAL, localizado en el Municipio de Melgar. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR - Apartamento Numero 202, ubicado en el interior Uno (1), Bloque Tipo B, Nivel Dos, Segundo piso, de matrícula Inmobiliaria No 366-28089, con nomenclatura calle Quinta (5) numero 19- 116, y que hace parte del CENTRO DE RECREACION Y BIENESTAR CASUR MELGAR PROPIEDAD HORIZONTAL, localizado en el Municipio de Melgar. - Apartamento Numero 203, ubicado en el interior Uno (1), Bloque Tipo B, Nivel Dos, Segundo piso, de matrícula Inmobiliaria No 366-28090, con nomenclatura calle Quinta (5) numero 19- 116, y que hace parte del CENTRO DE RECREACION Y BIENESTAR CASUR MELGAR PROPIEDAD HORIZONTAL, localizado en el Municipio de Melgar. - Apartamento Numero 204, ubicado en el interior Uno (1), Bloque Tipo B, Nivel Dos, Segundo piso, de matrícula Inmobiliaria No 366-28091, con nomenclatura calle Quinta (5) numero 19- 116, y que hace parte del CENTRO DE RECREACION Y BIENESTAR CASUR MELGAR PROPIEDAD HORIZONTAL, localizado en el Municipio de Melgar. - Apartamento Numero 201, ubicado en el interior Cinco (5), Bloque Tipo B, Nivel Dos, Segundo piso, de matrícula Inmobiliaria No 366-28105, con nomenclatura calle Quinta (5) numero 19- 116, y que hace parte del CENTRO DE RECREACION Y BIENESTAR CASUR MELGAR PROPIEDAD HORIZONTAL, localizado en el Municipio de Melgar. - Apartamento Numero 202, ubicado en el interior -Cinco (5), Bloque Tipo B, Nivel Dos, Segundo piso, de matrícula Inmobiliaria No 366-28106, con nomenclatura calle Quinta (5) numero 19- 116, y que hace parte del CENTRO DE RECREACION Y BIENESTAR CASUR MELGAR PROPIEDAD HORIZONTAL, localizado en el Municipio de Melgar.

TERCERO: Por Secretaría del Despacho de origen, ofíciese al Registrador de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Melgar, para que en su calidad de autoridad competente de llevar el registro de los inmuebles identificados anteriormente; inscriba la medida de embargo de que trata el numeral anterior, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 593 del CGP.

El oficio deberá contener los datos necesarios para la inscripción.

CUARTO: Por tratarse de bienes sujetos a registro, el secuestro sólo se practicará una vez se haya inscrito el embargo y se perfeccionará antes que se ordene el remate; conforme lo dispone el artículo 601 del CGP.

QUINTO: LIMITAR el valor de las medidas cautelares decretadas a la suma de TRECIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES CIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL ($381.148.954) M/CTE.

SEXTO: DESE cumplimiento inmediato a esta medida, conforme lo prevé el artículo 298 y 326 inciso 2 del CGP. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR SÉPTIMO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático Justicia Siglo XXI-SAMAI y en la base de datos del despacho 01 […]”. 9.

Consideró que: “[…] Aplicados los referidos parámetros legales al caso de autos, se concluye que estamos ante un bien fiscal de propiedad de Casur, por cuanto se trata de un bien inmueble con destinación a programas de bienestar social de sus afiliados. 16.Visto lo anterior, resta por establecer cuáles son las características de estos bienes, encontrando que son: a) Alienables: por regla general son enajenables y susceptibles de disposición en virtud de actos jurídicos (vender, donar, arrendar, hipotecar, etc) en conformidad con las normas fiscales y de contratación pública aplicable. b) Embargables: Por regla general pueden constituir prenda general de los acreedores, con excepción de los casos previstos en la ley, como por ejemplo: i) los previstos en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 594 del CGP, según los cuales los bienes destinados a un servicio público solo podrán embargarse en una tercera parte; o solo es susceptibles de esta medida respecto de las dos terceras partes de las rentas bruta anual de las entidades territoriales; o respecto de aquellas sumas que contribuyan anticipo de obras públicas por ejecutar, salvo cuando los créditos sean laborales y a favor de los trabajadores de la misma; ii) las rentas incorporadas al presupuesto genera de la Nación y demás entidades territoriales por virtud del artículo 18 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, o iii) las trasferencias recibidas de la Nación por parte de las entidades territoriales de acuerdo con el artículo 64 del Decreto 64 del Decreto 1221 de 1986. c) Imprescriptibles: el Código General del Proceso en el artículo 375, numeral 4, sustrae la posibilidad de adquirir por prescripción los bienes de propiedad de las entidades públicas, cuando indica: “la declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público” 17.Pues bien: se tiene entonces que los inmuebles sobre los cuales se solicita el embargo y secuestro en el sub judice, tienen naturaleza de fiscales y poseen la condición de embargables, pues -lejos de lo señalado por el a quo, cuya decisión será revocada-, en modo alguno son bienes de uso público o destinados a la prestación de un servicio público. 18.Se precisa, únicamente en gracia de claridad, que si se tratase de un bien inembargable, nos encontramos frente a una de las tres situaciones de excepción que, según ha determinado la Corte Constitucional (C-1154 de 2008), hacen procedente la medida cautelar, por cuanto se está ejecutando sentencia judicial relacionada con derechos laborales y de la seguridad social proferida por esta 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR jurisdicción dentro del proceso con radicado 18001-3331-702-2012-00028-00 que accedió al reconocimiento de la pensión de sobreviviente a favor de la ejecutante. 19.Es así que resulta procedente decretar el embargo y secuestro de los bienes inmuebles al efecto denunciados por la ejecutante. 20.Así las cosas, comoquiera que el crédito cobrado es de $120.614.956, la medida se limitara a la suma de $381.148.954 (corresponde al doble del crédito y los intereses causados), conforme lo establece el inciso 3 del artículo 599 del CGP […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 10. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] Mediante la presente acción constitucional de Tutela persigo lo siguiente:

PRIMERO. – Que el H. Consejo de Estado tutele la protección los derechos fundamentales de mi prohijada a la Igualdad (Articulo 13 C.N.), al acceso a la Administración de Justicia (artículo 229 Ibidem) y al debido proceso (artículo 29 Ibidem).

SEGUNDO. – Se deje sin efectos la providencia de 22 de Abril de 2022 dentro del proceso ejecutivo la cual revocó la decisión de primera instancia y decretó la medida cautelar, notificada mediante correo electrónico el día 25 de Abril de 2022, dentro del proceso ejecutivo 18001-3333-003-2018-00713-01, Ejecutante: Juana Quintero Díaz, Ejecutado CASUR, emanada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ, DESPACHO PRIMERO, MAGISTRADO DR. NÉSTOR ARTURO MÉNDOZA PÉREZ., en razón que el bien sobre el cual reposa la cautela no se realizó una apreciación de la destinación del bien ya que en él se desarrolla las actividades y programas de bienestar social orientados a mejorar la calidad de vida de sus afiliados, beneficiarios y de sus funcionarios como mandato que tiene encomendado la entidad, lo que hace que el mismo sea inembargable a voces del Articulo 594 del C.G.P numerarles 3 y 14 específicamente en el derecho al uso y goce del establecimiento por parte de los veinticuatro mil afiliados que puede ser coartadas por la medida, a lo cual se reitera, la entidad cuenta con la suficiente apropiación presupuestal una vez este cuantificado el crédito y sea radicada la cuenta de cobro para satisfacer la obligación derivada del proceso ejecutivo sin necesidad de afectar los derechos de los afiliados o pensionados que usan y gozan el bien sobre el que reposa la cautela.

TERCERO. – Se le ordene al señor M.P. DR. NÉSTOR ARTURO MÉNDOZA PÉREZ, del Despacho Primero del Tribunal Administrativo de Caquetá o a quien la remplace al momento del cumplimiento del fallo de amparo, dictar nueva 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR providencia en la que se ordene confirmar el fallo proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia Caquetá de fecha 26 de Febrero de 2022 y en su lugar ordenar el respectivo levantamiento de la medida cautelar ordenada conforme a las pautas y criterios que señale el Juez de amparo constitucional y/o la Honorable Corte Constitucional, en el evento en que decida la acción de tutela en sede de revisión.

CUARTO. – Que el Juez de tutela dicte providencia de remplazo en el evento que la accionada sean renuentes en el cumplimiento de la orden constitucional.

QUINTO. – Que se impartan las demás órdenes, previsiones y comunicaciones conforme lo exija la naturaleza de esta acción de tutela.

SEXTO. – Se adopten las decisiones que en derecho correspondan, en aras de proteger los derechos constitucionales aquí señalados y otros que el Juez de tutela evidencie vulnerados, en virtud del principio Iura Novit Curia […]”. 11. La actora en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo al haber efectuado “[…] una aplicación de (sic) las (sic) desbordada de la ley y la jurisprudencia de la Corte Constitucional al caso en concreto […]”.

Actuación 12. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, por auto de 2 de agosto de 2022; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Caquetá, y iii) vinculó a la señora Juana Quintero Díaz en calidad de tercero con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervenciones de la demandada y del tercero con interés legítimo 13. La señora Juana Quintero Díaz expresó que: “[…] De conformidad con todo lo expuesto, respetuosamente le solicito a su señoría NEGAR EL AMPARO CONSTITUCIONAL, pues la acción de tutela impetrada, no cumple el requisito de SUBSIDIARIEDAD, por existir UN MEDIO IDONEO Y EFICAZ, como es el proceso ejecutivo que se encuentra vigente, y a donde legalmente debe acudir a resolver los asuntos que considere pertinentes para su defensa […]”. 14.

El Tribunal Administrativo del Caquetá consideró que: 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR “[…] Respecto de la causal específica de defecto material o sustantivo, ha de señalarse que -tal como se ha reiterado tanto por la Corte Constitucional cuanto por el Consejo de Estado- para su aplicabilidad: “no son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales” Y agregar que tal situación no concurre en el sub judice, como quiera que el apoderado de Casur pretende cuestionar la decisión del 22 de abril de 2022 planteando únicamente la inembargabilidad de los bienes con ocasión de la función que ejerce la Caja de Sueldos, sin evidenciar la vulneración o amenaza iusfundamental. 3.

Es así que las discrepancias que en el ahora actor puedan subsistir respecto del auto proferido en segunda instancia no pueden ser canalizadas a través de la acción de tutela, pues con ello simplemente se estaría habilitando una instancia adicional, no contemplada por el diseño que el legislador hizo del proceso ordinaario (sic) […]”.

La sentencia impugnada 15. La Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante sentencia de 25 de agosto de 2022, resolvió lo siguiente: “[…] Denegar las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas […]”. 16. Consideró que: “[…] La providencia cuestionada da cuenta de un análisis razonable y suficiente, pues estudia la clasificación de los bienes públicos y determina que la ley no señala que los bienes públicos fiscales tengan el beneficio de inembargabilidad.

De hecho, como se vio, la decisión cuestionada tiene sustento en pronunciamientos del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, que coinciden en indicar que, por regla general, el beneficio de inembargabilidad no es extensivo a los bienes fiscales. 3.3.2. La providencia cuestionada tuvo en cuenta las normas que regulan la inembargabilidad en materia de bienes públicos.

En efecto, como se vio, el sustento principal de la orden de embargo fueron los artículos 594 y 599 del Código General del Proceso, que regulan lo concerniente a la inembargabilidad de ciertos bienes o recursos. En últimas, la decisión se sustentó en que dichas normas no prevén la inembargabilidad general de bienes fiscales. 3.3.3.

Interesa resaltar que la providencia cuestionada también tuvo en cuenta el criterio fijado en la materia por la Sección Tercera del Consejo de Estado. En concreto, el tribunal demandado citó la sentencia del 22 de febrero de 2001 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR (expediente 18503), que señala que «los bienes fiscales de propiedad de las entidades públicas son bienes que generalmente pueden ser afectados con las medidas cautelares de embargo y secuestro, en desarrollo de los principios orientados a la efectividad de las decisiones judiciales». 3.3.4.

Asimismo, la sentencia del 22 de febrero de 2001 señala que los bienes fiscales son inembargables cuando se cumplen las siguientes condiciones: (i) que sea de propiedad de una entidad territorial; (ii) que esté destinado a un servicio público, y (iii) que el servicio público sea prestado por el ente territorial de manera directa o por medio de su concesionario.

Sin embargo, es claro que ninguna de esas condiciones se cumple en este caso, pues la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional no es una entidad territorial y los bienes objeto de la medida de embargo no están dirigidos a la prestación de un servicio con el carácter de público, esto es, la prestación de un servicio en favor de la comunidad en general […]”.

La impugnación 17. La actora impugnó la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, expresó lo siguiente: “[…] Así las cosas, de conformidad con el artículo 63 de la Constitución Nacional que consagra el principio de inembargabilidad, así como el artículo 48 del mismo estatuto, que destaca que “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella”; ante la naturaleza prestacional de la asignación mensual de retiro y el fin constitucional que cumple, recurro a los Honorables Magistrados, a fin de que declaren en su providencia la inembargabilidad que recae sobre las cuentas y recursos de LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL, puesto que imponer una medida de embargo y/o retener los recursos destinados al pago de la prestación de los afiliados, pone en riesgo los fines esenciales del Estado Social de Derecho; la efectividad de los derechos constitucionales; el derecho a la igualdad; el derecho al pago oportuno de las pensiones legales; los derechos de la tercera edad y los reconocidos por Convenciones del Trabajo ratificadas por el Estado Colombiano. Como se puede observar Honorables Consejeros, la Ley y la jurisprudencia ha arropado a los recursos y las cuentas de las entidades públicas con un carácter de inembargabilidad, en razón a que son parte del presupuesto general de la nación y son destinadas al cumplimiento de los fines y funciones que les ha establecido la Ley.

Ahora bien, en el caso en concreto, CASUR es una entidad que cumple con una función especialísima tendiente reconocimiento y pago de las asignaciones mensuales de retiro de todos los policías del país, que sean retirados de la Policía Nacional y cumplan con los requisitos para su reconocimiento; en ese sentido, los dineros depositados en las cuentas embargadas son usadas por la Entidad para el pago de estas prestaciones periódicas de retiro, por lo tanto el embargo decretado afecta el cumplimiento de los fines y funciones legales de la entidad y como 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR consecuencia, igualmente los derechos fundamentales a la seguridad social de todos los afiliados a CASUR.

En razón a lo anterior, inquiero al H. Consejo de Estado, ¿No estamos en un Estado Social de Derecho en el que debe primar el interés general sobre el particular?. Expuesto lo anterior de aplicar la cautela aquí solicitada se estaría violando de manera cerril el principio de no contradicción, entendido como aquella que dos cosas no pueden ser y no ser al mismo tiempo para un mismo aspecto.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 18.Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20211 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20182 y 1 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 19. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 20. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de relevancia constitucional. 21.

Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad, procediendo posteriormente a vi) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 22. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena3, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 23. Esta Sección adoptó4 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20055, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 24.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 25.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 5 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”6 que encaje en dichos parámetros. 26.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 27.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20147. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 28. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional.

Acerca del requisito general de la relevancia constitucional 29. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 6 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR de agosto de 20148, al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5.

Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [9]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[10]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [11].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[12]. 8 Ut supra página 6. [9] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [10] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [12] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.

En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.

Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [13].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [14]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [15]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. [13] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [14] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [15] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). 30.

De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado16: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”17 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”18 16 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.

Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 17Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 18 Ibidem. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 31.

En ese orden de ideas, el requisito de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, y esa presunta afectación no tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico, ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y iii) cuando se demuestra que el amparo presentado no se utiliza como una instancia procesal adicional. 32.Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202219 precisó, en relación con el alcance del requisito general de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 19 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR 42.

Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR con especial rigurosidad.

Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria. Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]».

(Resaltado por la Sala). Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 33. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 34.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional20 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a 20 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 35.Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 36.Atendiendo a que, la Corte Constitucional21 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 37.Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: 21 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR “[…]

ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 38.Atendiendo a que la Corte Constitucional22 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;

(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.

Análisis del caso concreto 39. La actora, obrando mediante apoderado, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo del Caquetá, porque, a su juicio, al proferir la providencia de 22 de abril de 2022, dentro del proceso ejecutivo identificado con número único de radicación 18001-3333-003-2018-00713-01, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. 22 Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR 40.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 41. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por la actora en su respectivo escrito de tutela e impugnación. Acervo y análisis probatorios 42.

Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 42.1. Copia de la providencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, el 22 de abril de 2022. Solución del caso concreto Análisis del posible incumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional 43.Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional.

La actora en su escrito de tutela indicó lo siguiente: “[…] Honorables consejeros, el cargo mediante el cual invoco la protección de los derechos a la Igualdad y el Acceso a la Administración de Justicia, vulnerados por el Tribunal Administrativo de Caquetá – M.P Dr. Néstor Arturo Méndez Perez, en su providencia de 22 de abril de 2022, es el Defecto Material Sustantivo en que 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR incurrió el Tribunal al momento de proferir la sentencia referida Ut supra, debido a que la alta corporación realiza una aplicación de las desbordada de la ley y la jurisprudencia de la Corte Constitucional al caso en concreto […]”. […] “[…] Así las cosas, de conformidad con el artículo 63 de la Constitución Nacional que consagra el principio de inembargabilidad, así como el artículo 48 del mismo estatuto, que destaca que “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella”; ante la naturaleza prestacional de la asignación mensual de retiro y el fin constitucional que cumple, recurro a los Honorables Magistrados, a fin de que declaren en su providencia la inembargabilidad que recae sobre las cuentas y recursos de LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL, puesto que imponer una medida de embargo y/o retener los recursos destinados al pago de la prestación de los afiliados, pone en riesgo los fines esenciales del Estado Social de Derecho; la efectividad de los derechos constitucionales; el derecho a la igualdad; el derecho al pago oportuno de las pensiones legales; los derechos de la tercera edad y los reconocidos por Convenciones del Trabajo ratificadas por el Estado Colombiano […]”. […] “[…] Como se puede observar Honorables Consejeros, la Ley y la jurisprudencia ha arropado a los recursos y las cuentas de las entidades públicas con un carácter de inembargabilidad, en razón a que son parte del presupuesto general de la nación y son destinadas al cumplimiento de los fines y funciones que les ha establecido la Ley.

Ahora bien, en el caso en concreto, CASUR es una entidad que cumple con una función especialísima tendiente reconocimiento y pago de las asignaciones mensuales de retiro de todos los policías del país, que sean retirados de la Policía Nacional y cumplan con los requisitos para su reconocimiento; en ese sentido, los dineros depositados en las cuentas embargadas son usadas por la Entidad para el pago de estas prestaciones periódicas de retiro, por lo tanto el embargo decretado afecta el cumplimiento de los fines y funciones legales de la entidad y como consecuencia, igualmente los derechos fundamentales a la seguridad social de todos los afiliados a CASUR.

La medida cautelar por definición legal es para asegura el cumplimiento compulsivo de la erogación contenida por parte del acreedor hacia el deudor renuente en el pago, que además se puede presentar desde la presentación de la demanda para el cumplimiento, situación como aquí se está enrostrando no se está sustrayendo ya que frente a la premura de la parte ejecutante por obtener un lucro, sin medir las consecuencias que se derivan de ello […]”. […] 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR “[…] Así las cosas, de conformidad con el artículo 63 de la Constitución Nacional que consagra el principio de inembargabilidad, así como el artículo 48 del mismo estatuto, que destaca que “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella”; ante la naturaleza prestacional de la asignación mensual de retiro y el fin constitucional que cumple, debe sujetarse el honorable despacho a la inembargabilidad que recae sobre las cuentas y recursos de LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL, puesto que imponer una medida de embargo y/o retener los recursos destinados al pago de la prestación de los afiliados, pone en riesgo los fines esenciales del Estado Social de Derecho; la efectividad de los derechos constitucionales; el derecho a la igualdad; el derecho al pago oportuno de las pensiones legales; los derechos de la tercera edad y los reconocidos por Convenciones del Trabajo ratificadas por el Estado Colombiano […]”. […] “[…]El despacho no tuvo en cuenta el Art 590 en el literal c) del numeral 1: “(…) Cualquiera otra medida que el juez encuentre razonable para la protección del derecho objeto del litigio, impedir su infracción o evitar las consecuencias derivadas de la misma, prevenir daños, hacer cesar los que se hubieren causado o asegurar la efectividad de la pretensión. Para decretar la medida cautelar el juez apreciará la legitimación o interés para actuar de las partes y la existencia de la amenaza o la vulneración del derecho.

Así mismo, el juez tendrá en cuenta la apariencia de buen derecho, como también la necesidad, efectividad y proporcionalidad de la medida y, si lo estimare procedente, podrá decretar una menos gravosa o diferente de la solicitada. El juez establecerá su alcance, determinará su duración y podrá disponer de oficio o a petición de parte la modificación, sustitución o cese de la medida cautelar adoptada.

Cuando se trate de medidas cautelares relacionadas con pretensiones pecuniarias, el demandado podrá impedir su práctica o solicitar su levantamiento o modificación mediante la prestación de una caución para garantizar el cumplimiento de la eventual sentencia favorable al demandante o la indemnización de los perjuicios por la imposibilidad de cumplirla.

No podrá prestarse caución cuando las medidas cautelares no estén relacionadas con pretensiones económicas o procuren anticipar materialmente el fallo”. Finalmente la medida cautelar no es nada sin el procesos ejecutivo y viceversa es claro que su finalidad es asegurar el cumplimiento de la obligación, pero tras la connotación que tiene los dineros públicos, la naturaleza de la entidad y la particularidad junto con la especificidad del mismo no lo hace habitual y lo que generan dichos congelamientos independiente que prospere o no la pretensión cuando exista sentencia plenamente ejecutoriada es perturbación en los demás afiliados ya que se entorpece la cotidianidad de los pagos teniendo que realizar muchos traslados presupuestales agotando la capacidad operativa y humana de la Entidad (…).

(Subrayado y resaltado fuera del texto) 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR Pues con la providencia emanada por el Tribunal Administrativo de Caquetá se está protegiendo el interés particular sobre el general, se está accediendo a la pretensión elevada por un individuo sobre los derechos fundamentales de la mayoría ya que no se ha concretado el valor a cancelar y una vez sea materializado, sin necesidad de la cautela, CASUR podría apropiar esos recursos para el el pago de la sentencia, sin afectar el cumplimiento de sus fines legales y constitucionales como lo es el pago de asignaciones de retiro a los afilados y la de grantizar el bienestar y desarrollo de los mismos con los inmuebles que están siendo afectados con la cautela […]”. 44.

Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por el Tribunal Administrativo del Caquetá y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si la entidad accionada incurrió en la vulneración de derechos fundamentales. 45.

Además de lo anterior, para la Sala, la actora plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente legal y económico, el cual ya fue expuesto dentro del proceso ejecutivo y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 46.

Al respecto, la Corte Constitucional23 ha señalado: “[…] en el caso planteado se tiene que el asunto que se discute tiene un marcado carácter patrimonial, pues lo que está discusión es el pago de un derecho de crédito que se deriva a la imposición de una sanción pecuniaria por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio a la sociedad comercial Ponce León S. A. Ingenieros Consultores-en liquidación, lo que excluiría de plano la relevancia constitucional del asunto y, por lo tanto, la posibilidad de acudir a la tutela para proteger los derechos que la entidad tutelante considera afectados. […]”.

(Resaltado por la Sala). 23 Corte Constitucional, sentencia T-136 de 27 de marzo de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR 47. Asimismo, es preciso indicar que, en ese mismo sentido, la Sección Primera de esta Corporación, en reiterados pronunciamientos24, y en especial, en la sentencia proferida el 3 de mayo de 2019 señaló lo siguiente: “[…] La Sala comparte dicho enfoque, en atención a que en el caso sub judice no se cumplió con el requisito atinente a la relevancia constitucional de la controversia; motivo por el cual, no es posible ni mucho menos procedente estudiarla de fondo.

Ello toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales y, de índole económica, que por cierto ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso ejecutivo con radicado 47001-33-33-006-2015-00370-0125, por parte de los jueces naturales de conocimiento de la acción ejecutiva correspondiente.

Sin embargo, no se puede olvidar que el instituto de la tutela contra providencias judiciales no busca proporcionar a los sujetos procesales de un juicio ordinario una tercera instancia, sino un mecanismo de protección y garantía de sus derechos fundamentales, eventualmente lesionados por un pronunciamiento judicial. De aquí que su procedencia sea excepcional26, toda vez que lo contrario atentaría contra la autonomía de los funcionarios judiciales, la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada, sin más27.

En ese orden de ideas, con base en las consideraciones expuestas, y ante la inobservancia del requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional de la controversia, ésta Sala de Decisión confirmará en su totalidad la sentencia de tutela impugnada del 18 de marzo de 201928, mediante la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió declarar improcedente la acción de amparo interpuesta por el señor Francisco Rafael Palacio Valle […]”. 48.

Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de diciembre de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-03770-00 (AC). Actor: Ariel Ramiro Novoa Vargas.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de noviembre de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-03772-00 (AC). Actor: María Eugenia García Chaparro y otro. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de mayo de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-00808-00 (AC).

Actor: Jaime Alfonso Castro Martínez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 15 de junio de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-01143-00 (AC). Actor: E.S.E. Hospital María Inmaculada. 25 Accionante: Francisco Rafael Palacio Valle. Accionado: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta (Magdalena). 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 17 de noviembre de 2016, radicación No. 11001-03-15-000-2016-02862-00.

Actor: Rosa Gómez Effer (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de noviembre de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2016-02244-00. Actor: Claudia Consuelo Mc’Lauchlin Cobaleda (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 28 Visible a folios 160 a 164 de la causa constitucional. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional.

A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 49.Así las cosas, esta Sección, siguiendo el precedente precisado por la Corte en la sentencia SU – 215 de 2022, considera que la controversia que nos ocupa carece de relevancia constitucional porque la discusión planteada por la actora no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental; a lo que se agrega que la actora no justificó el motivo por el cual dicha decisión constituye una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales. 50.En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la actora aduce que fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, lo cierto es que no existe una mayor explicación acerca de las razones por las cuales se afectó, en forma desproporcionada, el núcleo esencial de los derechos fundamentales de la actora con ocasión de la providencia de 22 de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá. 51.Asimismo, la Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales y económicos 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 52.Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular y meramente económico, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica de la actora y, con ello, acceda a las pretensiones de la demanda, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional. 53.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enuncia la trasgresión de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico.

Conclusiones de la Sala 54. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 25 de agosto de 2022, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 25 de agosto de 2022 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR improcedente el amparo, por el no cumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04134-01 Actora: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.