CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 25000-23-42-000-2025-00061-00 (2825-2025)1 Demandante: Fredy Jezzid Salamanca Gutiérrez Demandada: Distrito Capital – U.A.E Cuerpo Oficial de Bomberos D.C. Proceso: Ejecutivo Tema: Apelación del auto negó el mandamiento ejecutivo Decisión: Resuelve recurso de apelación La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección B2 el 22 de agosto de 2025, por medio del cual, se resolvió no librar mandamiento de pago contra el Distrito Capital de Bogotá – Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá. I.
ANTECEDENTES. 1.1 Sentencia base de ejecución. La constituye el fallo de segunda instancia de fecha 13 de febrero de 20203 proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dictado al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 25000-23-42-000-2013-05788-01, en el que se resolvió: «1.
Declárase fundado el impedimento que le asiste al consejero de Estado César Palomino Cortés, de conformidad con lo expuesto en la motiva. 2. Revócase la sentencia proferida el 27 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección segunda), que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Fredy Jezzid 1 Expediente electrónico en Samai. 2 Sala conformada por los Magistrados: Alberto Espinosa Bolaños, Luis Gilberto Ortegón Ortegón y José Rodrigo Romero Romero. 3 Samai-Gestión en otros despachos-Descargar expediente-archivo pdf de nombre 001DEMANDADIGITAL_DEMANDADI_Marzo0425FredySalama.pdf folios 40 y ss Numero interno: 2825-2025 Demandante: Fredy Jezzid Salamanca Gutiérrez Demandada: Distrito Capital – U.A.E. Cuerpo Oficial De Bomberos D.C 2 Salamanca Gutiérrez contra el Distrito Capital - Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá y, en su lugar: 2.1.
Declárase la nulidad de las Resoluciones 19 de 4 de enero y 171 de 22 de marzo, ambas de 2013, por medio de los cuales la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá le negó al actor la reclamación laboral formulada el 13 de diciembre de 2011 y confirmó dicha decisión, en su orden, de conformidad con la motivación. 2.2.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ordenase a la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá reconocer y pagar a favor del señor Fredy Jezzid Salamanca Gutiérrez (i) el valor correspondiente a cincuenta horas (50) extras al mes, con fundamento en los artículos 36 a 38 del Decreto 1042 de 1978, liquidadas con base en el factor hora que resulte de dividir la asignación básica mensual sobre el número de horas mensuales de la jornada ordinaria laboral (190), (ii) las diferencias que resulten entre lo pagado por concepto de recargos ordinario nocturno (35%) y festivos diurno (200%) y nocturno (235%), el trabajo en dominicales y festivos laborados por el actor y lo que se debió cancelar por dichos conceptos, con la aplicación del cálculo de 190 horas mensuales, que corresponden a la jornada ordinaria laboral, y (iii) el reajuste de las cesantías del accionante, con base en el trabajo suplementario, en atención a las consideraciones de esta providencia. 2.3 La entidad accionada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, según lo establecido en el artículo 192 del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: […] 2.4 La Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 2.5 Niéganse las demás súplicas de la demanda, de acuerdo con lo indicado en la parte motiva. 3.
Sin condena en costas en ambas instancias. […]» 1.2 Demanda. La demanda fue presentada, a través de apoderado judicial, el 04 de marzo de 20254, solicitándose librar mandamiento de pago en el siguiente sentido: “[ ] PRIMERA: Librar Mandamiento Ejecutivo de Pago en contra BOGOTA D.CUNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CUERPO OFICIAL DE BOMBEROS DЕ BOGOTA,, y a favor del señor FREDY JEZZID SALAMANCA GUTIÉRREZ, por la suma de VEINTIOCHO MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS VEINTE PESOS ($28.877.520), Mcte., por concepto de capital pendiente de cancelar por la UAECOB, al liquidar, reliquidar y ordenar pagar, en forma parcial e incompleta, por el período comprendido entre el 13 de diciembre de 2008 y el 31 de enero de 2019, la suma de noventa y un millones veinte mil ciento noventa pesos ($91.020.190) Mcte, que corresponden ochenta y tres millones doscientos noventa y seis mil sesenta y ocho pesos ($83.296.068) Mcte, por concepto de liquidación de horas extras y reliquidación de recargos, adicionalmente siete millones 4 Samai-Gestión en otros despachos-Descargar expediente-carpeta de nombre archivo Correo: Christian David Moreno Garcia - Outlook Numero interno: 2825-2025 Demandante: Fredy Jezzid Salamanca Gutiérrez Demandada: Distrito Capital – U.A.E. Cuerpo Oficial De Bomberos D.C 3 setecientos treinta y tres mil ciento veintidós pesos ($7.733.122,) Mcte, por concepto de reliquidación de cesantías, dando alcance a la Resolución No. 917 de 2020, cuando la liquidación conforme con los parámetros de las sentencias de primera y segunda instancia que se ejecutan, entre el 13 de diciembre de 2008 y el 31 de enero de 2019, es de CIENTO DIECINUEVE MILLONES NOVECIENTOS SEIS MIL SETECIENTOS DIEZ PESOS ($119.906.710) Mcte, capital indexado, liquidación que se allega, y que fue realizada conforme con lo ordenado en la sentencia de Primera Instancia proferida el 27 de agosto de 2015, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección "B". revocada por la sentencia de Segunda Instancia proferida el 13 de febrero de 2020, por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda - Subsección "B", dentro del proceso de Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con Radicado No. 250002342000201305788-01, demandante FREDY JEZZID SALAMANCA GUTIÉRREZ.
Ver folios 80 a 95, de los anexos. SEGUNDA: Incluir además en el mandamiento de pago la orden de reconocer y pagar la suma de treinta y dos millones trescientos treinta y seis mil trescientos treinta y cuatro pesos ($23.732.697) Mcte., por los intereses moratorios, sobre el capital pagado de noventa y un millones veinte mil ciento noventa pesos ($91.020.190) Mcte, que corresponden ochenta y tres millones doscientos noventa y seis mil sesenta y ocho pesos ($83.296.068) Mcte, por concepto de liquidación de horas extras y reliquidación de recargos, adicionalmente siete millones setecientos treinta y tres mil ciento veintidós pesos ($7.733.122,) Mcte, por concepto de reliquidación de cesantías, desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia proferida por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda - Subsección "B", es decir, desde el 7 de marzo de 2020, hasta la fecha del pago parcial e incompleto mencionado, es decir hasta el 8 de abril de 2021, liquidados a la tasa máxima autorizada por la Superintendencia Financiera, obrante en la certificación que se allega con la demanda.
Ver folios 97 y 98, de los anexos. TERCERA: Incluir también en el mandamiento de pago la orden de reconocer у pagar los intereses moratorios sobre el capital insoluto o pendiente de cancelar, es decir, sobre la suma de VEINTIOCHO MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS VEINTE PESOS ($28.877.520), Mcte., desde el día de la ejecutoria de la sentencia proferida por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda - Subsección "B", es decir, desde el 7 de marzo de 2020, hasta la fecha del pago total de la obligación, liquidados a la tasa máxima autorizada por la Superintendencia Financiera, obrante en la certificación que se allega con la demanda.
CUARTA: Condenar en costas y en agencias en derecho a la Entidad demandada, teniendo en cuenta que la entidad se negó sin justificación legal alguna, al reconocimiento y pago oportuno, de la totalidad de los derechos del ejecutante, ordenados en las sentencias que se ejecutan, pese a las reiteradas peticiones en ese sentido; acorde con lo consagrado en los artículos 188 y 306, de la Ley 1437 de 2011; en concordancia con el artículo 365 y 366, del Código General del Proceso y demás normas vigentes.» 1.3 Providencia recurrida.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante auto de fecha 22 de agosto de 20255, negó el mandamiento de pago en favor del señor Fredy Jezzid Salamanca Gutiérrez. Como sustento de su decisión 5 Samai-Gestión en otros despachos-actuación del índice 0016 de Samai. Numero interno: 2825-2025 Demandante: Fredy Jezzid Salamanca Gutiérrez Demandada: Distrito Capital – U.A.E. Cuerpo Oficial De Bomberos D.C 4 el tribunal reflejó la liquidación detallada que hizo el contador de dicha Corporación y concluyó que la totalidad de la condena fue pagada, incluyendo horas extras, recargos y cesantías.
Las conclusiones se plasmaron de la siguiente manera: «La Sala acogerá lo dispuesto en la liquidación contable para adoptar la decisión que en derecho y equidad corresponda. Dentro de los conceptos ordenados en el título base de recaudo, en la forma y período determinado, se adoptan las horas extras, recargos y cesantías a la ejecutoria de la sentencia, resultando en un total ascendiente a $58’065.693 MCL.
Por otra parte, no se generaron valores posteriores a la ejecutoria de la sentencia, en ese sentido, los intereses generados se causan sobre la cifra determinada, teniendo en cuenta que se realizó el pago de la obligación, aquellos se estimaron en $62’123.590 MCL. Ahora bien, si se tiene en cuenta el valor real de la obligación a saldar, la Sala si bien estima la debida actuación de la administración en su cumplimiento por el pago realizado, determinado en el total de $91’029.190 MCL.
Se concluye que, en aquella [liquidación resultante en esa sede] obra un yerro el cual resultó en una erogación por un valor superior a $28’9058.600 MCL. La Sala indica que dicha erogación es contraria a los intereses colectivos, afectándose particularmente el erario, por lo tanto, es una cuestión que debe ser atendida por la entidad ejecutada en sede administrativa con las herramientas dispuestas por la ley para la recuperación de dicha suma.
A efectos del caso en concreto, fruto de los cálculos elaborados y dado lo expuesto, no hay lugar a librar mandamiento ejecutivo por sumas de dinero.» Bajo las anteriores consideraciones, el Tribunal dispuso: «Primero. – Acoger y aprobar la liquidación aportada por la oficina de apoyo a esta corporación, área contable. Segundo. – No hay lugar a librar mandamiento ejecutivo de pago por las sumas de dinero pretendidas dentro de la demanda ejercida en contra de Bogotá, D.C. – UAE Cuerpo Oficial de Bomberos por parte del señor Fredy Jezzid Salamanca Gutiérrez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
Se resalta lo correspondiente a los valores erogados de más por la entidad ejecutada. Tercero. – Por intermedio de la Secretaría de esta Subsección se notifique, por estado, a la parte ejecutante atendiendo lo dispuesto en los artículos 48 a 52 de la Ley 2028 de 2021. Cuarto. – La Sala se abstiene de condenar en costas y agencias procesales en esta instancia por no darse las condiciones dadas en el artículo 365 de la Ley 1562 de 2012.
Quinto. – Por intermedio de la Secretaría de esta Subsección se ordena devolver a la parte ejecutante los remanentes procesales, así como de los anexos de la demanda, sin necesidad de desglose» 1.4 Del recurso de apelación. Numero interno: 2825-2025 Demandante: Fredy Jezzid Salamanca Gutiérrez Demandada: Distrito Capital – U.A.E. Cuerpo Oficial De Bomberos D.C 5 A través de memorial allegado el 1 de septiembre de 2025, la parte ejecutante interpuso el recurso de apelación6, en el que solicitó la revocatoria de la providencia apelada.
Como sustento de su solicitud realizó un recuento de todo lo que dispuso la sentencia del Consejo de Estado. Alegó que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, teniendo en cuenta lo dicho por el contador de esa Corporación, aplicó la fórmula «RDF = (ABM/190) × 100% × No. Horas», contrariando las sentencias en ejecución y la jurisprudencia reiterada y pacífica del Consejo de Estado, de los Tribunales y de los Juzgados Administrativos, que disponen la utilización de las fórmulas «RDF = (ABM/190) × 200% × No. Horas» para los recargos dominicales y festivos diurnos, y «RDF = (ABM/190) × 235% × No. Horas» para los recargos dominicales y festivos nocturnos. En consecuencia, solicitó que se ordenara el reconocimiento, reliquidación y pago efectivo de los recargos con base en los porcentajes del 200% y 235%, conforme al artículo 39 del Decreto 1042 de 1978 y la jurisprudencia vigente, y no sobre el 100% y 135% aplicados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Asimismo, se advirtió que resultaba inexplicable que el fallador de primera instancia hubiese citado únicamente el consolidado de la liquidación elaborada por el contador, omitiendo toda referencia a las fórmulas empleadas y a las razones que justificaron su aplicación, lo que implicó un desconocimiento de los parámetros jurisprudenciales y normativos que debieron regir la liquidación de los recargos dominicales y festivos diurnos y nocturnos. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo previsto en el literal g) del numeral 2° del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, en concordancia con el numeral 1° del artículo 243 del CPACA. 6 Índice 00021 samai Numero interno: 2825-2025 Demandante: Fredy Jezzid Salamanca Gutiérrez Demandada: Distrito Capital – U.A.E. Cuerpo Oficial De Bomberos D.C 6 2.2 Procedencia y oportunidad del recurso El recurso de apelación contra el auto que rechaza parcialmente el mandamiento de pago es plenamente procedente, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 243 del CPACA.
La providencia recurrida fue notificada a la parte ejecutante el 27 de agosto de 20257, y el recurso8 fue radicado el día 1° de septiembre de la misma anualidad; por tanto, se tiene que, dicho recurso es oportuno. 2.3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, al momento de reliquidar los recargos dominicales y festivos, diurnos y nocturnos, el fallador de primera instancia incurrió en un yerro de interpretación respecto del título ejecutivo y del artículo 39 del Decreto Ley 1042 de 1978, al aplicar porcentajes del 100% y 135% para los recargos festivos diurnos y nocturnos, respectivamente, en lugar de los porcentajes del 200% y 235% que, según la parte ejecutante, resultan procedentes.
En caso de establecerse que dicha interpretación fue errónea, deberá ordenarse la correspondiente corrección de la liquidación en relación con los ítems de recargo por trabajo en días festivos diurnos y nocturnos, conforme a los parámetros legales y jurisprudenciales aplicables. 2.4. Caso concreto Descendiendo al caso de autos, se tiene que el Tribunal advirtió que las sentencias constitutivas del título ejecutivo ordenaron la reliquidación de los «recargos (…) festivo diurno y nocturno» y, como el 100% del valor normal ya se pagó dentro de la asignación básica, resulta pertinente calcular únicamente el valor del recargo dominical con un 100%, tal como se puede evidenciar en la liquidación del auto que negó el mandamiento ejecutivo: 7 Índice 14 samai 8 Índice 15 samai Numero interno: 2825-2025 Demandante: Fredy Jezzid Salamanca Gutiérrez Demandada: Distrito Capital – U.A.E. Cuerpo Oficial De Bomberos D.C 7 Con el propósito de aclarar la controversia, es imprescindible revisar el contenido de la sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado, Subsección B, del 13 de febrero de 2020, como elemento central para determinar la existencia de una orden clara, expresa y exigible.
Por tanto, se tiene que, en el acápite de caso concreto de la decisión referida, se consideró: «3.6 Síntesis de la Sala. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, para en su lugar declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad demandada reconocer y pagar a favor del actor, a partir del 13 de diciembre de 200843, (i) el valor correspondiente a cincuenta horas (50) extras al mes, con fundamento en los artículos 36 a 38 del Decreto 1042 de 1978, liquidadas con base en el factor hora que resulte de dividir la asignación básica mensual sobre el número de horas mensuales de la jornada ordinaria laboral (190);
Q) 1980 que resulten entre lo pagado por concepto de recargos ordinario nocturno (35%) y festivos diurno (200%) y nocturno (235%), el trabajo en dominicales y festivos laborados por el demandante y lo que se debió cancelar por dichos conceptos, con la aplicación del cálculo de 190 horas mensuales, que corresponden a la jornada Numero interno: 2825-2025 Demandante: Fredy Jezzid Salamanca Gutiérrez Demandada: Distrito Capital – U.A.E. Cuerpo Oficial De Bomberos D.C 8 ordinaria laboral, y no 240, y (iii) el reajuste de las cesantías del accionante, con base en el trabajo suplementario.
Las sumas resultantes de la condena a favor del demandante deberán actualizarse de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determina al multiplicar el valor histórico (Rh), que es lo dejado de recibir por la accionante, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago).
La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: […]» La Sala observa que, en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen al presente ejecutivo, la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado definió con claridad los parámetros de liquidación de los recargos por trabajo en días dominicales y festivos.
En dicha providencia se mantuvieron incólumes los porcentajes del 200 % para el recargo festivo diurno y del 235 % para el recargo festivo nocturno, los cuales no fueron objeto de controversia ni modificación, pues la Sala convalidó la metodología aplicada en ese punto. En consecuencia, el único aspecto que debía ser ajustado por la administración consistía en rehacer la liquidación aplicando el factor de 190 horas mensuales, correspondiente a la jornada máxima legal, conforme a los artículos 36 a 38 del Decreto 1042 de 1978.
Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el auto impugnado, introdujo una interpretación errónea del artículo 39 del Decreto 1042 de 1978 a la luz de la sentencia base de ejecución, al entender que el 100% del valor ordinario del día ya se encontraba comprendido dentro de la asignación básica mensual, y que, por tanto, solo era procedente reconocer un recargo adicional del 100% (como se reflejó en la liquidación).
Esa postura contrarió abiertamente la sentencia ejecutoriada, la cual fijó como pauta inmodificable los porcentajes del 200% y 235% para la liquidación de los recargos dominicales y festivos diurnos y nocturnos, respectivamente. Por todo lo anterior, se concluye que, le asiste razón al recurrente en cuanto los reparos específicos formulados en esta oportunidad y, por tanto, se revocará la referida providencia y en su lugar se ordenará adoptar una nueva decisión en la cual, corrija el error advertido y reliquide correctamente los ítems de recargo por Numero interno: 2825-2025 Demandante: Fredy Jezzid Salamanca Gutiérrez Demandada: Distrito Capital – U.A.E. Cuerpo Oficial De Bomberos D.C 9 trabajo en días festivos diurnos y festivos nocturnos, aplicando los porcentajes correctos de liquidación del 200% y 235% respectivamente.
En esa misma línea, deberá tener en cuenta en la liquidación lo dispuesto en la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia de fecha 13 de febrero de 2020, la cual, dispuso que, para liquidar lo dispuesto en dicho ordinal deberá tenerse como jornada máxima mensual legal 190 horas. La nueva liquidación deberá actualizarse hasta la fecha en que sea proferida la providencia que dé cumplimiento al presente auto, e incluir todos los pagos efectuados por la entidad.
Finalmente, como el yerro advertido impacta la base del capital insoluto, y con ello la totalidad de los valores resultante, la Subsección revocará la totalidad de la providencia recurrida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR el auto de 22 de agosto de 2025, por medio del cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, negó el mandamiento ejecutivo.
SEGUNDO. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que adopte una nueva decisión en la cual, se corrija el error advertido en la parte motiva de esta providencia y, en consecuencia: a. Reliquide correctamente los ítems de recargo por trabajo en días festivos diurnos y festivos nocturnos, aplicando los porcentajes correctos de liquidación del 200% y 235% respectivamente. b. Tenga en cuenta en la liquidación lo dispuesto en el literal b), del numeral segundo del aparte resolutiva de la sentencia de segunda instancia de 13 de Numero interno: 2825-2025 Demandante: Fredy Jezzid Salamanca Gutiérrez Demandada: Distrito Capital – U.A.E. Cuerpo Oficial De Bomberos D.C 10 febrero de 2020, que dispuso que, para liquidar lo dispuesto en dicho ordinal deberá tenerse como jornada máxima mensual legal 190 horas. c. Mantenga en firme las demás fórmulas aritméticas utilizadas en el proveído recurrido que, no resulten alteradas o influidas por la reliquidación ordenada en la letra «a.» inmediatamente anterior, especialmente los siguientes puntos: - Determinación del valor por hora - Liquidación horas extras ordinarias - Liquidación recargos nocturnos ordinarios d. Realice el cálculo de indexación y actualice los intereses moratorios causados a la fecha en la que, se dicte la providencia que dé cumplimiento a este auto.
TERCERO. En firme este auto, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.