CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02946-01 Referencia: Acción de tutela ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL TESIS: MODIFICA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO Y, EN SU LUGAR, DENIEGA LAS PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE TUTELA.
LA SECCIÓN SEGUNDA NO INCURRIÓ EN LOS DEFECTOS FÁCTICO Y PROCEDIMENTAL ENDILGADOS. LA CITACIÓN A LA AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL SÍ FUE DEBIDAMENTE NOTIFICADA. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de 30 de junio de 2022, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado1 que declaró improcedente la solicitud de amparo. 1 En adelante la Sección Cuarta. 2 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora ALBA LUCÍA ATARA GIL, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la Sección Segunda -Subsección “A”- del Consejo de Estado2 al proferir la providencia de 20 de enero de 2022, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2018-00480-01.
I.2.- Hechos Indicó que el 28 de febrero de 2018, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Educación, a fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que declararon la 2 En adelante la Sección Segunda. 3 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vacancia del cargo que ocupaba como Docente por abandono del mismo y, en su lugar, se ordenara su reintegro, reinstalación y reubicación, pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de cancelar.
Adujo que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 2018-00480-00 y correspondió por reparto a la Sección Segunda -Subsección “F”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en proveído de 31 de mayo de 2019, rechazó la demanda por estimar que operó el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control.
Refirió que, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por la Sección Segunda que, mediante providencia de 20 de enero de 2022, confirmó la decisión del a quo, que rechazó la demanda. I.3. Fundamentos de derecho A juicio de la parte actora, la Sección Segunda incurrió en defecto procedimental absoluto, toda vez que actuó al margen del trámite 4 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previsto en la ley en cuanto a las notificaciones electrónicas, dándole aplicación a la formalidad estricta y no a la primacía de la realidad.
Lo anterior, teniendo en cuenta que su apoderado judicial nunca fue notificado de la citación para asistir a la audiencia de conciliación y menos de una providencia que admitiera o inadmitiera tal solicitud ante la Procuraduría General de la Nacional. Añadió que también se incurrió en defecto fáctico, comoquiera que la decisión cuestionada carece de apoyo probatorio en cuanto a la notificación que aparentemente se surtió en la diligencia de conciliación prejudicial pues, nunca fue citada a dicha audiencia. Finalmente, resaltó que la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución pues dio una interpretación desfavorable a las normas aplicables al asunto y dio por sentado una caducidad que, con fundamento en las pruebas obrantes en el expediente, no debió ser decretada.
I.4.- Pretensiones La actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales invocados y, en consecuencia: 5 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] dejar sin efecto el auto proferido el 20 de enero de 2022, notificado el 09 de febrero del mismo año, proferido por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, Consejero Ponente GABRIEL VALVUENA HERNÁNDEZ, en el radicado 25000 23 42 000 2018 00480 01 (5714-2019), por el cual se confirma el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho allí indicada. • CUARTA: Ordenar a la sección accionada que, en el término de quince (15) días contados a partir de la notificación de la sentencia de tutela, emita una nueva providencia en la cual se revoque el auto que rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 25000 23 42 000 2018 00480 00, y se disponga su inmediata admisión. […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- La Sección Segunda destacó que, contrario a lo advertido por la actora, la Sala realizó un cuidadoso análisis del material probatorio allegado al proceso, de lo cual concluyó que, al momento de realizar la solicitud de conciliación el apoderado de la señora ATARA GIL autorizó al ente para notificarlo de los trámites surtidos al correo electrónico arriagamontoyapartners@gmail.com, dirección a la cual la Procuraduría General de la Nación notificó del auto que fijó fecha para celebrar audiencia, como se observa de lo obrante en el expediente, por lo que si bien no se allegó soporte de recibido, se 6 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precisó que tampoco aparecía que tal correo hubiese sido rechazado o rebotado.
Adujo que comoquiera que al momento de la celebración de la audiencia el apoderado de la actora no compareció y tampoco justificó su inasistencia, el Procurador Noveno Judicial II para Asuntos Administrativos expidió la constancia 02 de febrero de 2018, por medio del cual dio por agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación. Así las cosas, refirió que es desacertado el argumentos de que se configuró el defecto fáctico, pues de las probanzas que reposan en el expediente se avizoró que la Procuraduría sí notificó a las partes a los buzones electrónicos aportados para que comparecieran a la audiencia, sumado a lo anterior, de conformidad con el Decreto 1069 de 2015, el agente del Ministerio Público tiene 10 días para el recibo de la solicitud para fijar hora y fecha para la celebración de la audiencia de conciliación, la cual tendrá lugar dentro de los 30 días siguiente, lo que conmina al interesado a estar atento, en ese tiempo, sobre dicha actuación administrativa. 7 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, expuso que la decisión adoptada fue analizada bajo el principio de la sana critica, dadas las reglas procesales que rigen el caso, por lo que tampoco puede entenderse configurado el defecto procedimental absoluto, cuando se procedió en la actuación administrativa de conformidad con lo previsto en el artículo 56 del CPACA, por lo que solicitó denegar el amparo solicitado.
I.6. Intervinientes I.6.1.- La Secretaría de Educación de Bogotá solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, toda vez que lo pretendido por la actora es revivir una discusión jurídica ya zanjada por el juez natural del asunto en cuanto al fenómeno de la caducidad, no siendo este el mecanismo idóneo para intentar subsanar la negligencia en la que incurrió su apoderado, lo que llevó a que la demanda fuera rechazada.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Cuarta mediante sentencia de 30 de junio de 2022, declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que 8 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la señora ATARA GIL propone la misma discusión jurídica que presentó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de la decisión de rechazar la demanda por caducidad, insistiendo en su desacuerdo y buscando reabrir una discusión ampliamente agotada a fin de obtener una decisión favorable a sus intereses.
Sostuvo que si bien la actora alega que la providencia objeto de tutela vulneró sus derechos fundamentales e incurrió en los defectos procedimental y fáctico, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es reabrir el debate en cuanto a si la Procuraduría General de la Nación le notificó la citación a la audiencia de conciliación, lo cual no resulta de recibo en este mecanismo constitucional, máxime cuando las inconformidades formuladas coinciden con las que la misma expuso en el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia proferida por la Sección Cuarta, en los siguientes términos: 9 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que, contrario a lo advertido por el a quo, el correo electrónico por medio del cual se notificó la citación de la audiencia de conciliación nunca fue recibido por su apoderado, además, se dejó de lado que la Procuraduría General de la Nación no hizo lo necesario para verificar que efectivamente fue notificada de la diligencia ni realizó el requerimiento a fin de que justificara la inasistencia a la diligencia, lo que demuestra que el fallo dictado en primera instancia no tuvo en cuenta que ello constituye un indicio claro de que había problemas con el envío de correos desde la cuenta institucional de la Procuraduría. Sostuvo que la forma de verificar si el envío del correo fue exitoso, era allegando el acuse de recibido, el cual nunca fue presentado, pasando desapercibida tal situación ante la autoridad judicial accionada y limitándose a declarar la caducidad del medio de control.
Refirió que la carga de la prueba de demostrar el acuse de recibido le correspondía a la Procuraduría General de la Nación, no al usuario, por lo que al no haber sido allegada por dicho ente, la duda debió resolverse a su favor; sumado a ello, el juez constitucional de primera instancia debió analizar de fondo la situación vulneradora de 10 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus derechos fundamentales invocados puesta de presente y hacer el respectivo control de convencionalidad.
Finalmente, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela y solicitó que se revoque el fallo proferido en primera instancia y, en su lugar, se acceda a la solicitud de amparo. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales 11 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01). 12 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada 13 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 14 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la parte actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 20 de enero de 2022, proferida por la Sección Segunda, por medio de la cual confirmó la decisión del a quo que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2018-00480-01.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la 15 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administración de justicia, habida cuenta que, a juicio de la actora, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos procedimental absoluto, fáctico y violación directa de la Constitución. La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la Sección Cuarta que, mediante sentencia de 30 de junio de 2022, declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que lo pretendido por la actora era crear una tercera instancia y que se analizaran aspectos que ya fueron objeto de debate por el juez natural del asunto.
Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia bajo el argumento de que, contrario a lo advertido por el a quo, el correo electrónico por medio del cual se notificó la citación de la audiencia de conciliación nunca fue recibido por su apoderado, ni la Procuraduría General de la Nación hizo lo necesario para verificar que efectivamente fue notificada de la diligencia lo que demuestra que el fallo dictado en primera instancia no tuvo en cuenta que ello constituye un indicio claro de que había problemas con el envío de correos desde la cuenta institucional de la Procuraduría. 16 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Añadió que el acuse de recibido nunca fue allegado por la Procuraduría General de la Nación, pasando desapercibida tal situación ante la autoridad judicial accionada y limitándose a declarar la caducidad del medio de control.
En este punto, es del caso destacar que aun cuando la actora alegó la ocurrencia de violación directa de la Constitución a la providencia acusada, de los reproches formulados se evidencia que las inconformidades planteadas están encaminadas a demostrar la ocurrencia de los defectos fáctico y procedimental también alegados, de tal forma que serán desarrolladas bajo tal premisa.
Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, o si, tal como lo consideró el a quo, carece del requisito de la relevancia constitucional y, de superarse tal derrotero, ii) establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2018-00480-01. 17 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación. La Sala observa que, contrario a lo advertido por el a quo, se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la actora plantea con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos fáctico y procedimental endilgados y vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable3 y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados. 3 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 18 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Verificado lo anterior, corresponde determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos procedimental y fáctico alegados, o si, por el contrario, la Sección Segunda profirió su decisión con fundamentó en las pruebas y los procedimientos dispuestos en la normativa para el efecto, al dictar la providencia de 20 de enero de 2022, dentro del medio de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2018-00480-01.
Del defecto procedimental En relación con el defecto procedimental, esta Sala ha señalado4 lo siguiente: “[…] La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos de defectos procedimentales: el denominado defecto procedimental absoluto y el llamado defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Se ha señalado que el defecto procedimental absoluto se configura cuando “[…] el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque: i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente -desvía el cauce del asunto-, o ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso […]”5.
De otra parte, se ha afirmado que el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto tiene lugar 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de marzo de 2019, C.P Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001031500020180402301. [5] “Sentencia T-327 de 2011”. 19 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuando el funcionario, por el apego excesivo e irrestricto a las formas, termina generando un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y, en consecuencia, sus actuaciones se convierten en una clara denegación de justicia6.
Se incurre en esta modalidad cuando, entre varias interpretaciones posibles, el juez prefiere aquella que no favorece el principio pro homine e impide al ciudadano el acceso efectivo a la administración de justicia […]”. Conforme con lo expuesto en cita, al alegarse el defecto procedimental contra una providencia judicial, lo correcto es que el interesado ilustre la manera en que la autoridad judicial accionada desconoció el trámite establecido para la adopción de aquella, esto es, que demuestre que el proceso judicial que dio lugar a la decisión acusada fue adelantado sin observar el trámite que las normas adjetivas establecen para tal efecto.
Del defecto fáctico En lo que respecta al defecto fáctico la Corte Constitucional, en sentencia T-362 de 20137, explicó lo siguiente: “[…] El defecto fáctico o probatorio ocurre cuando el juez “toma una decisión, sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina, como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas, de una valoración irrazonable de las mismas, de la suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance [6] “Corte Constitucional, Sentencia T-264 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva”. 7 M.P Luis Ernesto Vargas Silva. 20 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contraevidente a los medios probatorios.
Es importante resaltar que, esta causal es una de las más exigentes para su comprobación, debido a que la valoración de las pruebas en un proceso judicial es uno de los ámbitos en que el juez desarrolla en mayor medida el ejercicio de la autonomía e independencia judicial, pues se basa en la aplicación de las reglas de la lógica y la sana crítica.
De hecho, esta Corporación ha identificado que “el yerro en la apreciación del material probatorio constitutivo del defecto fáctico debe ser flagrante, protuberante y manifiesto, a tal punto que en razón de él se desconozca “la realidad probatoria del proceso […]”. En esa medida, a juicio de la referida Corte: “[…] solo es factible fundar una acción de tutela, cuando se observa que de una manera manifiesta aparece irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia, porque ello sería contrario al principio de que la tutela es un medio alternativo de defensa judicial, aparte de que se invadiría la órbita de la competencia y la autonomía de que son titulares las otras jurisdicciones […]”.
(Negrillas del original). De las consideraciones transcritas la Sala advierte que el defecto fáctico debe ser manifiestamente arbitrario, esto es, que el error en el juicio valorativo de la prueba sea ostensible y flagrante, además con una incidencia directa en la decisión, en razón a que el Juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un 21 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asunto, según las reglas generales de competencia. Caso concreto En el presente asunto, la Sala observa que la SECCIÓN SEGUNDA mediante providencia de 20 de enero de 2022, aquí cuestionada, para efectos de determinar si había lugar a confirmar la decisión del a quo, que declaró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, estableció lo siguiente: “[…] Para dilucidar si en el sub examine se configuró el fenómeno de la caducidad para demandar a través del medio de control incoado respecto de las Resoluciones 883 del 11 de mayo, 1289 del 25 de julio, 003 del 9 de junio y 004 del 3 agosto de 2017, se hace necesario analizar los motivos alegados por la parte actora en el recurso de alzada por los cuales esgrime que dicha institución procesal no se dio.
En primer lugar, el apelante dijo que la caducidad fue interrumpida con la presentación de la solicitud de conciliación desde el 27 de noviembre de 2017 hasta el 28 de febrero de 2018, ya que como no fue notificado de la admisión ni de la audiencia para ese trámite se cumplieron los tres meses de que trata el artículo 21 de la Ley 640 de 2001.
Al respecto, se observa en el expediente que la anterior afirmación no puede ser atendida de conformidad con lo siguiente: - Si bien consta en el expediente que la solicitud de conciliación se radicó el 27 de noviembre de 2017 ante la Procuraduría General de la Nación, también lo es que el a quo mediante auto 22 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 18 de diciembre de 2018 requirió al Procurador Noveno Judicial II Administrativo de Bogotá para que allegara el Acta 318354 junto con las actuaciones surtidas en ese trámite adelantado por el apoderado de la señora Alba Lucía Atara Gil a fin de corroborar lo aducido por la demandante. - La procuraduría allegó, entre otros documentos, el auto 316 del 7 de diciembre de 2017 en el que resolvió admitir la solicitud de conciliación extrajudicial y fijó la hora (11:00 a.m.) y fecha (29 de enero de 2018) para la celebración de la audiencia. Asimismo, el soporte de que aquella decisión fue notificada el 12 de diciembre de 2017 a las 04:43 p.m. al correo electrónico arriagamontoyapartners@gmail.com.
Dirección de la cual se constata, fue la misma que indicó del apoderado de la actora a la procuraduría para efectos de notificación. - Así también aportó el acta del 29 de enero de 2018 de la celebración de la audiencia de conciliación extrajudicial en la que quedó consignada la no comparecencia de la parte convocante, por lo que en ella, de acuerdo con lo previsto en el artículo 22 de la Ley 640 de 2001, otorgó el término de 3 días para la presentación de la excusa por la inasistencia. - Por último, la procuraduría remitió al tribunal la constancia del 2 de febrero de 2018 en la que declaró fallida la conciliación luego de que no se justificara la inasistencia a la audiencia por la parte convocante en el tiempo concedido, por lo que dio por agotado ese requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción. Sumado a lo anterior, mediante comunicado del 15 de junio de 2021 el Procurador Noveno Judicial II Administrativo, por solicitud de este despacho ordenada mediante auto del 14 de septiembre de 2020, informó que del correo electrónico del «12 de diciembre de 2017» enviado de manera simultánea tanto al apoderado de la parte convocante como a la entidad convocada de la celebración de la audiencia de conciliación extrajudicial, si bien no encontró acuse de recibo, tampoco aparece que aquel haya sido rechazado o rebotado.
Además, esa comunicación permitió a la Secretaría de Educación enterarse y comparecer a la misma. Igualmente informó en ese mismo escrito, en cuanto a la «constancia del 2 de febrero de 2018» que: «no se encontró dentro del expediente que la misma haya sido comunicada, notificada o enviada a la solicitante o a su apoderado, precisando 23 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se expidió luego de transcurridos los tres días con que contaban para justificar su inasistencia y dado que esas constancias, durante la labor presencial de la Procuraduría, son reclamadas directamente por los interesados en la sede de la entidad». […]”.
Igualmente, con fundamento en las pruebas allegadas al proceso y las normas aplicables al asunto, la SECCIÓN SEGUNDA concluyó que la actora tenía hasta el 26 de febrero de 2018 para promover la demanda, sin embargo, esto solo ocurrió hasta el 28 de febrero de 2018, por lo que frente a los actos administrativos acusados operó la figura de la caducidad para ser cuestionados en sede judicial, por lo siguiente: “[…] De lo anterior, la Sala entiende que al no haber sido justificada la inasistencia por el apoderado de la parte actora a la celebración de la audiencia de conciliación del 29 de enero de 2018 en el lapso de 3 días conforme lo dispone el artículo 22 de la Ley 640 de 2001, se expidió el 2 de febrero de 2018 la constancia que declaró fallido tal tramite luego de cumplido ese tiempo y, en consecuencia, el término de caducidad se reanudó el 5 de febrero del 2018, porque el 3 y 4 de ese mismo mes y año eran días inhábiles.
De ese modo, es inaceptable el argumento del recurrente de que el término de caducidad estuvo suspendido entre el 27 de noviembre de 2017 y el «28 de febrero de 2018» por la supuesta falta de respuesta de la procuraduría, porque de la documental que obra en el expediente, demuestra que le fue notificada la citación a la audiencia de conciliación al correo electrónico arriagamontoyapartners@gmail.com que corresponde al aportado por la parte actora para recibir notificaciones, dirección a la cual se le notificó la admisión como la citación a la audiencia por parte de la procuraduría. 24 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entonces es factible decir que el término de la caducidad estuvo suspendido entre el «27 de noviembre de 2017» fecha en que quedó radicada la solicitud de conciliación y el «2 de febrero de 2018» data en que fue expedida la constancia que declaró fallida la audiencia de conciliación y dio por agotado el requisito de procedibilidad.
En ese sentido, era deber del convocante estar atento al trámite de conciliación solicitado ante la procuraduría, incluso antes de acudir en sede judicial, debió verificar de forma presencial o través de la página web de dicha entidad que efectivamente no se hubiera realizado ninguna actuación, por lo que queda desvirtuado el argumento de que se cumplieron los tres meses de que trata el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 sin que fuera citado a la audiencia de conciliación. Aclarado lo anterior, el término de caducidad respecto de las Resoluciones 883 del 11 de mayo de 2017 «que declaró la vacancia por abandono del cargo a la docente Alba Lucía Atara Gil» notificada el 15 de mayo de ese año y la 1289 del 25 de julio del 2017 que resolvió un recurso de reposición, notificada el 27 de julio de 2017, se empezará a contar a partir del 28 de julio de ese año teniendo como fecha de vencimiento el 28 de noviembre de 2017.
Ahora bien, la solicitud de conciliación prejudicial se presentó ante la procuraduría el 27 de noviembre de 2017 por lo cual el término de caducidad se suspendió hasta el 2 de febrero de 2018, fecha en que fue expedida la constancia que declaró fallida la conciliación, por lo tanto, como la demanda se presentó solo hasta el 28 de febrero de 2018, sobre dichos actos operó la citada institución procesal para cuestionarlos en vía judicial, pues se tenía hasta el 6 de febrero de 2018 para hacerlo.
En cuanto a las Resoluciones 003 del 9 de junio de 2017, que negó el pago de salarios y demás prestaciones sociales, notificada el 4 de julio de 2017 y la 004 del 3 de agosto de 2017 que resolvió el recurso de reposición interpuesto en su contra, notificada el 15 de agosto de 2017, desde el día siguiente a esta última fecha empezó a contar el término de caducidad, pero cuando habían transcurrido 3 meses y 10 días, se presentó la solicitud de conciliación (27 de noviembre de 2017) lo que suspendió esa figura procesal hasta el 2 de febrero de 2018, fecha que en se expidió la constancia de que quedaba agotado el requisito de procedibilidad.
Como el 5 de febrero de 2018 se reanudó el conteo del término de caducidad, el 24 de ese mismo mes y año vencían los 20 días 25 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co faltantes, no obstante, al ser ese día y el 25 inhábiles, la demandante tenía hasta el 26 de febrero de 2018 para instaurar la demanda, pero solo lo hizo el 28 de febrero de 2018, por lo que para dichos actos también operó la figura de la caducidad para ser cuestionados en sede judicial por el medio de control iniciado.
Así las cosas, asiste razón al tribunal al considerar que se configuró el fenómeno de la caducidad sobre los actos enjuiciados. […]” (Destacado fuera de texto). Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos invocados por la parte actora por los siguientes motivos: De la lectura de la sentencia de 20 de enero de 2022, se advierte que la SECCIÓN SEGUNDA al pronunciarse de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, logró concluir que el apoderado de la actora sí fue notificado de la citación a la audiencia de conciliación al correo electrónico arriagamontoyapartners@gmail.com, buzón que corresponde al aportado para recibir notificaciones en la solicitud presentada ante la Procuraduría General de la Nación, por lo que, en tal medida, no eran de recibo los argumentos esgrimidos por la apelante, en cuanto a la indebida notificación de las actuaciones surtidas por el Ministerio Público que le impidió ejercer el medio de control dentro del término establecido para ello. 26 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sumado a lo anterior, la autoridad judicial accionada advirtió que, en todo caso, era deber de la actora y su poderdante, estar atentos al trámite de conciliación prejudicial solicitado, por lo que se debió verificar ante la Procuraduría General de la Nación que efectivamente no se hubiera realizado ninguna actuación. Para arribar a tal conclusión, la autoridad judicial accionada se fundamentó en el soporte remitido por el agente del Ministerio Público que demostraba que la citación a la audiencia de conciliación fue notificada mediante correo electrónico de 12 de diciembre de 2017 al buzón electrónico dispuesto en la solicitud, de tal forma que aun cuando no se allegó acuse de recibido, tampoco se observa que el mensaje de datos haya sido rechazado o rebotado, además, dicho correo electrónico fue enviado simultáneamente tanto al apoderado de la señora ATARA GIL como a la entidad convocada, lo que le permitió a la Secretaría de Educación conocer y comparecer a la diligencia y permitió desvirtuar la indebida notificación alegada.
Añadió que, en igual medida, del acta de 29 de enero de 2018 de celebración de la audiencia de conciliación extrajudicial, se podía derivar que la Procuraduría General de la Nación otorgó el término de 27 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 días para la presentación de la excusa por la inasistencia a la parte solicitante, sin que se hubiera dado justificación alguna, lo que llevó a que se emitiera constancia por medio de la cual se declaró fallida el trámite de conciliación y, en consecuencia, a que se reanudara el término de caducidad a partir del 5 de febrero de 2018.
En este punto, la Sala advierte que no le asiste razón a la parte actora al estimar que se incurrió en defecto fáctico, toda vez que la Sección Segunda sí analizó las pruebas obrantes en el expediente de forma integral, entre otras, la constancia de notificación de la citación a la audiencia de conciliación, que llevaba a asumir que, en efecto, la Procuraduría General de la Nación sí notificó dicha actuación al buzón electrónico informado por el apoderado de la señora ATARA GIL, sin que se echara de menos el acuse de recibido, por las razones expuestas en precedencia, esto es, no se advirtió error en la recepción del mismo y, además, la entidad convocada si conoció y asistió a la audiencia como consecuencia del correo electrónico enviado a las partes simultáneamente.
De otra parte, en cuanto al reparo expuesto por la actora según el cual la Sección Segunda incurrió en defecto procedimental al actuar al margen del trámite previsto para notificaciones electrónicas, la 28 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sala destaca que tampoco tiene vocación de prosperidad, en la medida que, tal como lo expuso la autoridad judicial accionada, el mensaje de datos que comunicó la citación de la audiencia de conciliación no rebotó ni reportó error al momento de su recepción, por lo que se entiende que la notificación se efectuó en debida forma y el hecho de que la señora ATARA GIL manifieste que no recibió el correo electrónico en mención no constituye, per se, prueba técnica que acredite dicha afirmación. De lo expuesto en precedencia, la Sala advierte que la Sección Segunda no incurrió en los defectos endilgados, toda vez que la providencia cuestionada está debidamente motivada, con fundamento en las pruebas y el trámite aplicable al asunto, por lo que el hecho de que la actora no comparta la tesis allí dispuesta, no significa que la decisión sea arbitraria, sino que, de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, confirmó la decisión del a quo de declarar configurado el fenómeno de la caducidad.
De tal suerte que lo que se advierte es la inconformidad de la parte actora con las razones de la providencia judicial acusada, no así la vulneración de los derechos fundamentales invocados, motivo por el 29 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual, al no haberse acreditado los yerros endilgados, la Sala modificará la providencia impugnada que declaró improcedente la solicitud de amparo y, en su lugar, denegará las pretensiones de la acción de tutela, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia impugnada que declaró improcedente la solicitud de amparo y, en su lugar: DENEGAR las pretensiones de la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 30 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-02946-01 ACTORA: ALBA LUCÍA ATARA GIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de agosto de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.