Radicación: 52001-23-33-000-2021-00173-01 (2569-2022) Demandante: Luz Adiela Segura Cuero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2021-00173-01 (2569-2022) Demandante: Luz Adiela Segura Cuero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Pensión gracia, reconocimiento.
Subtema 1: Acreditación del vínculo laboral. Subtema 2: Validez probatoria del acta de posesión en cargo docente. Autenticidad. Subtema 3: Eficacia probatoria de prueba documental, apreciación en conjunto. Subtema 4: Presupuestos para el reconocimiento de la pensión gracia. Acreditación. Subtema 5: Origen de los recursos de la entidad nominadora no determina la naturaleza de la vinculación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, el 27 de octubre de 2021, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Luz Adiela Segura Cuero, en condición de docente en el municipio de Tumaco, Nariño, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la UGPP, entidad que negó la prestación al considerar que no aportó documento idóneo para acreditar la existencia del vínculo laboral anterior al 31 de diciembre de 1980. La demandante aduce que el acto administrativo incurrió en desconocimiento de las normas en que debía fundarse y en falsa motivación, porque la vinculación laboral se encuentra debidamente demostrada con el acta de posesión en el cargo docente y con los documentos en los que consta que el archivo en el que reposaba el decreto de nombramiento fue destruido por causa de los incendios ocurridos en los años 1979 y 1981.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Luz Adiela Segura Cuero, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra de la UGPP, el 23 de abril de 2021, con las siguientes: Radicación: 52001-23-33-000-2021-00173-01 (2569-2022) Demandante: Luz Adiela Segura Cuero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1.
Pretensiones: (i) Declarar la nulidad del Auto ADP 000009 de 2 de enero de 2019, mediante el cual la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. (ii) Condenar a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia a que tiene derecho la demandante por el servicio docente prestado en el municipio de Tumaco (Nariño), a partir del 20 de octubre de 2012, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año anterior al cumplimiento del estatus pensional, con los reajustes a que haya lugar, la indexación o actualización de las sumas adeudadas y los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
(iii) Ordenar a la UGPP cumplir la sentencia conforme a lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA. (iv) Condenar en costas a la UGPP de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA1. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento fáctico de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: (i) Nació el 20 de octubre de 1962;
(ii) fue nombrada docente mediante los decretos 065 de 1979 y 0021 de 1990, dictados por la alcaldía municipal de Tumaco (Nariño), labor que ejerció desde el 9 de julio de 1979 hasta el 8 de julio de 1983 y desde el 9 de julio de 1983 hasta la actualidad; (iii) solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia el 6 de octubre de 2018;
(iv) la UGPP, mediante Auto ADP 000009 de 2 de enero de 2019, negó el reconocimiento de la pensión porque no aportó el acto de nombramiento «por motivo de los incendios ocurridos en los años 1979 y 1981 en la alcaldía municipal de Tumaco»2. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. La actora citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 6, 25, 29, 48, 53, 90, 121, 209;
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículos 3 y 137 inciso 2; Ley 4ª de 1966, artículo 4; Ley 114 de 1913, artículos 1 al 4; Ley 116 de 1928, artículo 6; Ley 37 de 1933; Ley 4ª de 1976, artículos 1 y 2; Decreto 081 de 1976, artículo 3°; Decreto Ley 2277 de 1 Samai, índice 2, 0003NulidadRestablecimientoDerecho, páginas 2 y 3. 2 Samai, índice 2, 0003NulidadRestablecimientoDerecho, páginas 28 a 30.
Radicación: 52001-23-33-000-2021-00173-01 (2569-2022) Demandante: Luz Adiela Segura Cuero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1979, artículo 3; Ley 33 de 1985, artículo 1, parágrafo 1 y Ley 91 de 1989, artículo 15. 4. En el concepto de violación, la demandante expuso que el acto demandado infringió las normas en que debería fundarse al desconocer los requisitos dispuestos en las leyes que rigen la pensión gracia. Asimismo, afirmó que el acto incurrió en falsa motivación por falta de congruencia entre la realidad fáctica y la decisión que negó el reconocimiento pensional, pues la actora aportó el acta de posesión en el cargo docente que ejerció en el municipio de Tumaco y el oficio mediante el cual el secretario de educación de este ente territorial, el 6 de agosto de 2013, «certifica» que esa dependencia no cuenta con las hojas de vida de los docentes debido a los incendios ocurridos en las instalaciones de la alcaldía en los años 1979 y 1981. 2.2.
Contestación de la demanda 5. El apoderado de la UGPP propuso las excepciones de «inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales», «cobro de lo no debido» y prescripción. Se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que la demandante no acreditó la prestación del servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980, pues no aportó el acto de nombramiento, documento que, a su juicio, es el idóneo para demostrar el tiempo laborado en la docencia oficial. 6.
En punto a la acreditación del vínculo laboral, afirmó que la demandante no aportó «prueba supletoria» para acreditar «la existencia de los actos administrativos de nombramiento y de posesión» de conformidad con las reglas establecidas en la Ley 50 de 1886. Tampoco allegó medios de prueba para demostrar la ocurrencia de un «siniestro» que imposibilitara la entrega de los decretos de nombramiento. 7.
Por último, manifestó que, aun cuando se entienda acreditado el vínculo laboral anterior a 1980 con el acta de posesión aportada por la demandante, no existe certeza sobre la naturaleza de esta vinculación ni el origen de los recursos que financiaron el pago de salarios, circunstancia que impide el reconocimiento de la pensión gracia reclamada3. 2.3.
Sentencia de primera instancia 8. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia dictada el 27 de octubre de 2021, declaró la nulidad del acto demandado; condenó a la UGPP al reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir del 20 de octubre de 2012, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional; declaró la prescripción de las mesadas causadas antes del 23 de abril de 2018; ordenó la actualización de las sumas adeudadas conforme con lo previsto en el artículo 187 del CPACA y condenó en costas a la UGPP. 9.
Al motivar la decisión, el tribunal consideró que el tiempo de servicio de la demandante y el tipo de vinculación se encuentran debidamente acreditados con los siguientes documentos: (i) el certificado de historia laboral que señala el acto de nombramiento (Decreto 065 de 9 de julio de 1979) y la fecha de inicio del vínculo laboral (9 de julio de 1979), (ii) el oficio expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Tumaco en el que consta que el archivo oficial fue destruido en los 3 Samai, índice 2, 0018.ContestaciónDemandaUgpp.
Radicación: 52001-23-33-000-2021-00173-01 (2569-2022) Demandante: Luz Adiela Segura Cuero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 incendios ocurridos en 1979 y 1981, hecho que motivó la realización del procedimiento de reconstrucción con los documentos aportados por los docentes y declaraciones extraprocesales y, (iii) el formato único para la expedición de certificado de historia laboral del 21 de junio de 2021.
La valoración en conjunto de los medios de prueba documentales referidos llevó al tribunal a tener por acreditado el tiempo de servicio prestado por la demandante como docente municipal, desde el 9 de julio de 1979. 10. También, encontró demostrado el tiempo de servicio prestado por la actora como maestra municipal de la Escuela Urbana nro. 3 de Varones de Tumaco, desde el 5 de septiembre de 1983, nombrada mediante el Decreto 085 de 9 de julio de 1983, acto que fue incorporado al expediente con los siguientes documentos: constancia suscrita por el rector de la institución educativa Robert Mario Bischoff de Tumaco, resolución en la que consta el traslado de centro educativo y certificaciones de la secretaría de educación que dan cuenta de que laboró como docente municipal. 11.
Así, el tribunal concluyó que la demandante prestó servicios como docente municipal durante 41 años, 11 meses y 1 día, contados hasta el 10 de junio de 2021, fecha de expedición de la historia laboral; que fue vinculada a la docencia con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que acreditó más de 50 años, pues nació el 20 de octubre de 1962.
Al encontrar acreditados los requisitos de tiempo y edad referidos, declaró la nulidad del acto demandado y ordenó el reconocimiento pensional4. 2.4. Recurso de apelación 12. El apoderado de la UGPP presentó reparos frente a la acreditación del tiempo de servicio prestado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, con el argumento de que este hecho debe ser acreditado con el acto o decreto de nombramiento, porque es el único documento idóneo para acreditar la vinculación laboral.
Además, afirmó que no existe certeza sobre la ocurrencia del suceso que supuestamente destruyó el archivo de la alcaldía municipal ni constancia que muestre la imposibilidad de aportar los decretos de nombramiento. 13. La entidad demandada también adujo que los salarios de la actora fueron pagados total o parcialmente con recursos que la nación transfirió al ente territorial «por concepto de situado fiscal», circunstancia que permite inferir la condición de docente nacional, condición que la excluye del beneficio de la pensión gracia. 14.
Por último, solicitó «no condenar en costas a la entidad» en ninguna de las instancias al considerar que la conducta de la parte vencida no fue temeraria, abusiva o dilatoria5. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 15. Esta corporación, mediante auto de 11 de agosto de 2022, admitió el recurso de apelación conforme con lo previsto en el artículo 247-5 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021.
No hubo lugar a la presentación de alegatos de conclusión porque 4 Samai, índice 2, 0035Sentencia1eraInstancia-PensiónGracia. 5 Samai, índice 2, 0037RecursoDeApelaciónSentencia. Radicación: 52001-23-33-000-2021-00173-01 (2569-2022) Demandante: Luz Adiela Segura Cuero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 las partes no solicitaron el decreto y práctica de pruebas en esta instancia6. 16.
Mediante auto del 8 de noviembre de 2024, la Sala decretó pruebas de oficio conforme con lo previsto en el artículo 213 del CPACA, para aclarar lo atinente al proceso de reconstrucción del expediente laboral de la demandante, tramitado por motivo de la destrucción del archivo municipal causado por los incendios de los años 1979 y 19817.
De las pruebas allegadas se corrió traslado a las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del CGP8. 17. Mediante memorial de 20 de febrero de 20259, el apoderado de la UGPP solicitó «que la valoración probatoria se realice conforme a las reglas de la sana crítica, garantizando que las pruebas sean consideradas en su contexto integral y con el debido rigor jurídico».
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 18. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que el inciso primero del artículo 150 del CPACA le confiere para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problemas jurídicos 19. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por la UGPP 10, la Sala procede a resolver los siguientes problemas: 20. ¿La demandante demostró el requisito de tiempo de servicio como docente del nivel territorial, en el municipio de Tumaco (Nariño), con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, mediante prueba idónea? Si la respuesta a este cuestionamiento es afirmativa, la Sala abordará el estudio del siguiente asunto: 21.
¿El origen de los recursos destinados al pago de los salarios de la actora determina la naturaleza de la vinculación como docente nacional o territorial? 22. Por último, la Sala se ocupará de establecer si procede la revocatoria de la condena en costas impuesta en primera instancia a la entidad demandada por no encontrarse acreditada una conducta temeraria o de mala fe. 3.3.
Marco normativo de la pensión gracia –Reiteración jurisprudencial– 23. La Ley 114 de 191311 creó una «pensión de jubilación vitalicia» para los maestros de escuelas oficiales que prestaron servicio en el magisterio por un tiempo 6 Samai, índice 6, 6_520012333000202100173011AUTOQUEADMITE20220824131545. 7 Samai, índice 35. 8 Samai, índice 43. 9 Samai, índice 45. 10 CGP, artículo 320. 11 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela».
Radicación: 52001-23-33-000-2021-00173-01 (2569-2022) Demandante: Luz Adiela Segura Cuero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 no menor de veinte años, en cuantía equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable12, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) desempeñar el empleo con honradez y consagración;
(ii) carecer de medios de subsistencia de acuerdo con su posición social y costumbres13; (iii) no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 24. La Ley 116 de 192814 extendió la prestación pensional a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Posteriormente, la Ley 37 de 193315 cobijó a los maestros que completaron servicios docentes en establecimientos de enseñanza secundaria. 25.
La Ley 43 de 197516 terminó con el régimen de responsabilidades compartidas en materia educativa entre la nación, los departamentos y los municipios al establecer que «La educación primaria y secundaria oficiales» constituye un servicio público a cargo de la nación. Por tanto, los gastos que este servicio ocasiona, sufragados por «los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley».
Sin embargo, «el nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función». 26. Con ocasión del proceso de nacionalización referido y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, estableció un régimen de transición que buscó amparar la expectativa de los docentes territoriales beneficiarios de la pensión gracia inmersos en el proceso de nacionalización que culminó el 31 de diciembre de 1980.
Ello, se puede observar en el literal a), numeral 2° del artículo 15 de la mencionada ley, así: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]. 12 «Modificado por el artículo 1 de la Ley 24 de 1947, que sustituyó el artículo 29 de la Ley 6 de 1945 en el sentido de que el precepto transcrito dispone que "cuando se trate de servidores del ramo docente las pensiones de jubilación se liquidarán con el promedio de los sueldos durante el último año».
Consulta https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=86746. 13 Derogado por la Ley 45 de 1931. 14 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927», sobre aumento y reconocimiento de pensiones. 15 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 16 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 52001-23-33-000-2021-00173-01 (2569-2022) Demandante: Luz Adiela Segura Cuero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 27. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado17, así: […] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]. 28.
Así, los docentes vinculados antes de la fecha señalada en precedencia mantienen el beneficio hasta la consolidación de su derecho pensional para proteger la expectativa ante el cambio que implicó la extinción de la prestación por motivo de la nacionalización de la educación. Para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. 29.
Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1.° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. - Personal nacionalizado.
Son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 197518, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 30.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, estableció, además, que la vinculación de los docentes territoriales o nacionalizados no varía cuando en el acto de nombramiento interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 18 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional».
Radicación: 52001-23-33-000-2021-00173-01 (2569-2022) Demandante: Luz Adiela Segura Cuero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 anterior porque el pago de las acreencias de estos docentes provenía directamente de las rentas del ente territorial o del situado fiscal cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales, hoy Sistema General de Participaciones.
En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales (…), una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados19, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales (…). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal54; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…). 31. En sentencia de unificación SUJ -030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022, la Sección Segunda fijó criterios para el reconocimiento de la pensión gracia en vigencia de la Ley 91 de 1989. En dicha providencia se estableció la regla para acceder a esa prestación con observancia de lo dispuesto en el artículo 15, numeral 2-a, a partir del cual concluyó que los docentes pueden obtener la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o 19 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.
Radicación: 52001-23-33-000-2021-00173-01 (2569-2022) Demandante: Luz Adiela Segura Cuero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento, así: […] Conforme al anterior lineamiento, el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 no exige que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, pues lo que el texto preceptúa es que dicha fecha «es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda», es decir, que no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación. Igualmente, esta corporación ha explicado que para el reconocimiento de la pensión gracia a los «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», la aludida norma no estableció exigencia alguna frente a los siguientes aspectos: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente. […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales. […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada […]. v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas […]. 2.5.
Regla de unificación […] Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. 3.4. Análisis del caso 32.
En lo atinente al tiempo de servicio, el acta de posesión fechada el 9 de julio de 1979, aportada al expediente por la Secretaría de Educación de Tumaco el 14 de febrero de 2025, en respuesta al auto de pruebas dictado por esta Sala, muestra que Radicación: 52001-23-33-000-2021-00173-01 (2569-2022) Demandante: Luz Adiela Segura Cuero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 la demandante fue nombrada mediante el Decreto 065 de 9 de julio de 1979, en el cargo de maestra municipal de la Escuela Urbana nro. 3 de Varones de Tumaco.
El acta de posesión en el cargo docente aparece firmada por el alcalde municipal de la época, Juan Coral, y por el secretario, Andrés Ulloa Martínez20. 33. En la certificación expedida por el secretario de educación del municipio de Tumaco el 6 de agosto de 2013, se informa que la revisión de la hoja de vida de Luz Adiela Segura Cuero permitió constatar que «por motivo de los incendios ocurridos en los años 1979 y 1981 en la Alcaldía Municipal de Tumaco se destruyeron los archivos, para lo cual los docentes debieron presentar los soportes que tuvieran en su poder y para el caso lo fue el Acta de Posesión así como las declaraciones extraproceso»21. 34.
La Secretaría de Educación de Tumaco, mediante certificación expedida el 10 de junio de 2021, informó que Luz Adiela Segura Cuero laboró como docente desde el 9 de julio de 1983, con vinculación municipal, y los salarios fueron cubiertos con recursos del municipio. Asimismo, afirmó que «el periodo del 07 de septiembre de 1979 al 08 de julio de 1983, la docente aporta el acta de posesión sin número, de la cual la Secretaría de Educación no tiene certeza de su autenticidad, ya que es aportada por la misma»22. 35.
Mediante oficio del 14 de febrero de 2025, la Secretaría de Educación de Tumaco allegó la copia parcial del Decreto 085 de 9 de julio de 1983, que ya obraba en el expediente23, en el que se observa que el alcalde de Tumaco nombró a la demandante como docente en la Escuela No. 3 de ese municipio. También fue aportada el acta de posesión en el cargo docente en la que consta que la diligencia fue realizada el 5 de septiembre de 198324. 36.
La constancia expedida por el rector de la Institución Educativa Robert Mario Bischoff Tumaco, aportada por la secretaría de educación municipal en respuesta al requerimiento ordenado en el auto de pruebas dictado por esta Sala, informa que la demandante prestó servicio como docente en esa institución desde el 5 de septiembre de 1984 y continuaba vinculada para la fecha de expedición de ese documento (14 de octubre de 2009)25. 37.
Según consta en la Resolución No. 1906 del 13 de diciembre de 2019, expedida por el secretario de educación de Tumaco, la demandante fue trasladada a la institución educativa Peña Colorada, sede No. 3, «teniendo en cuenta el Acta no. 225 del 5 de noviembre de 2019 del comité de docentes amenazados y/o desplazados»26. 38. El Ministerio de Educación Nacional, mediante oficio del 11 de junio de 2021, 20 Samai, índice 42. 21 Samai, índice 2, expediente digital, 0018.1.
ExpedienteAdministrativo. 0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL-19-2021-06-01_161120. 22 Samai, índice 2, Archivo 0016.OficioRespondeRequerimiento-MunicipioDeTumaco.pdf, folio 13. 23 Samai, índice 2, Archivo 0016.OficioRespondeRequerimiento-MunicipioDeTumaco.pdf, folio 19. 24 Samai, índice 42, folio 4. Allegó la primera hoja del acto en la que se lee el nombramiento de «Luz Adriana Segura de Pineda para la escuela número 3 integrada “Francisco de Paula Santander” (ciudad de Tumaco)» y el acta de posesión que muestra lo siguiente: «En el despacho de la Alcaldía Municipal de Tumaco se presentó LUZ ADIELA SEGURA DE PINEDA, con el fin de tomar posesión del cargo de maestra de la escuela NÚMERO 3 DE VARONES DE LA CIUDAD DE TUMACO cargo para el cual fue nombrada por Decreto número 085 de fecha julio 9 de 1983 de esta alcaldía. El documento aparece firmado por el alcalde, el secretario y la posesionada. 25 Samai, índice 2, Archivo 0016.OficioRespondeRequerimiento-MunicipioDeTumaco.pdf, folio 20. 26 Samai, índice 2, Archivo 0016.OficioRespondeRequerimiento-MunicipioDeTumaco.pdf, folios 21 a 22.
Radicación: 52001-23-33-000-2021-00173-01 (2569-2022) Demandante: Luz Adiela Segura Cuero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 en respuesta al requerimiento efectuado por el tribunal de primera instancia, informó que no encontró expediente o información relacionada con la demandante en su base de datos27. 39.
La Secretaría de Educación de Nariño, mediante oficio fechado el 9 de agosto de 2021, informó que la docente no se encuentra registrada en la planta de personal de esa secretaría, pero sí aparece en la planta docente del municipio de Tumaco28. 40. El certificado de historia laboral expedido por la Secretaría de Educación de Tumaco el 25 de febrero de 2025, en respuesta al requerimiento ordenado en el auto de pruebas dictado por esta Sala, da cuenta de que la señora Luz Adiela Segura Cuero fue vinculada como docente en propiedad, en nivel primaria, en virtud de los nombramientos municipales financiados con recursos del ente territorial, así29: Institución educativa Cargo Acto administrativo Período Clase de vinculación Tiempo Fecha inició vinculación Fecha finalización vinculación Escuela Urbana No. 3 de Varones de Tumaco Maestra Decreto No. 065 del 9 de julio de 1979 09/07/1979 08/07/1983 Municipal 4 años y 1 día Escuela Urbana No. 3 de Varones de Tumaco Maestra Decreto No. 085 del 9 de julio de 1983 09/07/1983 04/09/1984 Municipal 1 año, 1 mes, y 29 días Institución Educativa Robert Mario Bischoff Maestra Traslado 05/09/1984 12/12/2019 Municipal 35 años, 3 meses, 12 días IE Peña Colorada Sede Viguaral Maestra Resolución No. 1906 del 13 de diciembre de 2019 (traslado) 13/12/2019 03/02/2025 Municipal 5 años, 1 mes, 19 días TOTAL 45 años, 7 meses, 12 días 41.
Las pruebas documentales referidas demuestran que la señora Luz Adiela Segura Cuero acreditó más de 20 años de servicio en ejercicio del cargo docente y que fue vinculada mediante actos administrativos expedidos por el municipio de Tumaco, según consta en los certificados expedidos por los secretarios de educación el 24 de mayo de 201330, el 6 de agosto de 201331, el 10 de junio de 202132 y el 3 de febrero de 202533. 42.
En cuanto a la acreditación del beneficio de la vinculación como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, el acta de posesión del 9 de julio de 1979, 27 Samai, índice 2, Archivo 0015.OficiosRespondeRequerimientoMinEducación. 28 Samai, índice 2, Archivo 0024.OficioRespondeRequerimiento-SEDNariño-ReenvíaRequerimientoSEMTumaco. 29 Samai, índice 42, archivo 40RECIBEMEMORIAL_25692022REPUESTAOFIC(.pdf).
Respuesta a prueba de oficio. 30 Samai, índice 2, 0018. 1. 0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL-7-2021-06-01_161120. 31 Samai, índice 2, 0018.1. 0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL-20-2021-06-01_161120. 32 Samai, índice 2, 0016.OficioRespondeRequerimiento-MunicipioDeTumaco.pdf, folios 4 y 13. 33 Samai, índice 42, 40RECIBEMEMORIAL_25692022REPUESTAOFIC(.pdf).
Respuesta a prueba de oficio. Radicación: 52001-23-33-000-2021-00173-01 (2569-2022) Demandante: Luz Adiela Segura Cuero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 aportada nuevamente al expediente por la Secretaría de Educación de Tumaco el 14 de febrero de 2025, en respuesta al requerimiento ordenado en el auto de pruebas dictado por esta Sala34, da cuenta de que el decreto de nombramiento 065 de esa fecha, fue expedido por el alcalde municipal de Tumaco.
Este documento se presume auténtico conforme con lo previsto en el artículo 244 del CGP35, porque existe certeza sobre las personas que lo elaboraron y suscribieron, con la indicación de los nombres en letra legible, así: Juan Coral, alcalde municipal, Andrés Ulloa, secretario, y Luz Adiela Segura Cuero, «posesionada». 43. El acta de posesión citada no fue tachada de falsa o desconocida por los secretarios municipales que certificaron la destrucción del archivo e informaron la incorporación de este documento en la hoja de vida de la demandante con motivo del proceso de reconstrucción surtido por la Secretaría de Educación de Tumaco, según consta en la certificación del 6 de agosto de 201336. 44.
Así, la manifestación de la secretaria de educación municipal contenida en la certificación expedida el 10 de junio de 2021, en el sentido de que «no tiene certeza» sobre la autenticidad del acta de posesión, no le resta eficacia probatoria al documento por las siguientes razones: (i) la información allí contenida coincide con la descrita en la certificación de historia laboral suscrita por su antecesor en mayo de 2013;
(ii) esa dependencia municipal informó, en agosto de 2013, que reconstruyó las hojas de vida de los docentes con motivo de los incendios ocurridos en los años 1979 y 1981, sin cuestionar la autenticidad del acta de posesión ni tacharla de falsa y, (iii) en el oficio remitido el 14 de febrero de 2025, la misma secretaría de educación certificó el tiempo de servicio de la actora con sustento en el acta de posesión que aportó con la respuesta al requerimiento. 45.
Por tanto, es válido afirmar que las certificaciones expedidas por el ente territorial y el acta de posesión resultan idóneas para acreditar el vínculo laboral, pues refieren que Luz Adiela Segura Cuero fue nombrada en el cargo docente mediante el decreto de nombramiento 065 del 9 de julio de 1979, información que coincide con la expuesta en los certificados de historia laboral dictados por los secretarios de educación de Tumaco el 24 de mayo de 2013, el 6 de agosto de 2013, el 10 de junio de 2021 y el 3 de febrero de 2025.
En este orden, la respuesta al primer problema jurídico es afirmativa, porque la demandante acreditó la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 que le permitió mantener la expectativa de acceder al derecho a la pensión gracia al cumplir la edad y los 20 años de servicio en plazas territoriales o nacionalizadas. 46. Estos documentos acreditan, además, que la plaza docente en la que fue 34 Samai, índice 42. 35 CGP, artículo 244.
DOCUMENTO AUTÉNTICO. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento. // Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso. // También se presumirán auténticos los memoriales presentados para que formen parte del expediente, incluidas las demandas, sus contestaciones, los que impliquen disposición del derecho en litigio y los poderes en caso de sustitución. // Así mismo se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos para ser título ejecutivo. // La parte que aporte al proceso un documento, en original o en copia, reconoce con ello su autenticidad y no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad.
Los documentos en forma de mensaje de datos se presumen auténticos. // Lo dispuesto en este artículo se aplica en todos los procesos y en todas las jurisdicciones. 36 Samai, índice 2, 0018.1. 0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL-20-2021-06-01_161120. Radicación: 52001-23-33-000-2021-00173-01 (2569-2022) Demandante: Luz Adiela Segura Cuero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 nombrada la demandante es de carácter territorial, pues precisan que el acto de nombramiento fue «emanado de la Alcaldía Municipal de Tumaco».
En punto a la acreditación de la naturaleza del vínculo, la sentencia de unificación señala que se puede acreditar con la copia de los actos administrativos donde conste el vínculo «o, en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial»37. 47.
Asimismo, el certificado de historia laboral expedido por la Secretaría de Educación de Tumaco el 25 de febrero de 2025, en respuesta al requerimiento ordenado en el auto de pruebas dictado por esta Sala, da cuenta de que el servicio docente prestado por Luz Adiela Segura Cuero, fue financiado con recursos del ente territorial38, aspecto frente al cual la sentencia de unificación establece que «Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar», no el origen de los recursos de la entidad nominadora, consideración que responde el segundo problema jurídico planteado. 48.
Por último, vale precisar que en el caso bajo estudio se encuentra acreditado con el registro civil de nacimiento que la demandante nació el 20 de octubre de 196239, por lo que cumplió 50 años el 20 de octubre de 2012. Asimismo, está demostrado con la certificación expedida por la secretaría de educación municipal el 15 de junio de 2021, que la señora Adiela Segura no fue sancionada disciplinariamente, por lo que es dable inferir que la docente desempeñó el cargo con honradez y buena conducta40. 3.5.
Conclusión 49. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que Luz Adiela Segura Cuero acreditó debidamente la vinculación laboral docente desde el 9 de julio de 1979, que le permitió mantener la expectativa de obtener el reconocimiento de la pensión gracia en conformidad con la transición prevista en la Ley 91 de 1989, y demostró los requisitos exigidos en las normas que rigen la prestación, atinentes a la edad, el tiempo de servicio y buena conducta en ejercicio de la labor docente.
En este orden, la sentencia apelada que declaró la nulidad del acto demandado y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia será confirmada. 4. Costas 50. En lo atinente a la inconformidad expresada por la entidad demandada frente a la condena en costas impuesta en primera instancia, la presente providencia acoge, por razones de seguridad jurídica e igualdad, el criterio de interpretación mayoritario41 37 Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018. 38 Samai, índice 42, 40RECIBEMEMORIAL_25692022REPUESTAOFIC(.pdf).
Respuesta a prueba de oficio. 39 SAMAI. Índice 2, 0018.1. Archivo 1901 REGISTRO CIVIL DE NACIMIENTO-4-2021-06-01_161120. 40 Samai. Índice 2, Archivo 0016.OficioRespondeRequerimiento-MunicipioDeTumaco.pdf, folio 14. 41 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila Radicación: 52001-23-33-000-2021-00173-01 (2569-2022) Demandante: Luz Adiela Segura Cuero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 51.
Por lo tanto, como la sentencia apelada no sustentó la condena en costas en la acreditación de una conducta temeraria o de mala fe de la demandada, se revocará dicha decisión, conforme con lo solicitado en el recurso de apelación. 52. En igual sentido, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la UGPP haya incurrido en las anteriores conductas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, el 27 de octubre de 2021, en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Luz Adiela Segura Cuero en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
SEGUNDO. REVOCAR la condena en costas impuesta en primera instancia por las razones descritas en esta providencia.
TERCERO. Reconocer personería a Omar Trujillo Polanía, identificado con cédula de ciudadanía 1.117.507.855 de Bogotá y portador de la tarjeta profesional 201.792 del Consejo Superior de la Judicatura (CSJ) y a Nicolás Pataquiva Delgadillo, identificado con cédula de ciudadanía 10.732.53.662 y tarjeta profesional 410.182 del CSJ, para actuar como apoderados principal y sustituto de la UGPP, en los términos del numeral 3 del artículo 75 del CGP.
CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.
QUINTO. En firme esta providencia, archivar el expediente. un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 52001-23-33-000-2021-00173-01 (2569-2022) Demandante: Luz Adiela Segura Cuero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx