1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-07893-01 Demandante: LUZ KARIME SALAZAR GONZÁLEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 13 de abril de 2026, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, declaró improcedente la tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Con escrito radicado el 10 de diciembre de 2025, la señora Luz Karime Salazar González, por conducto de apoderado, presentó la solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca1, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, junto con los principios de seguridad jurídica, de buena fe y a la confianza legítima.
Lo anterior, con ocasión de la providencia del 30 de octubre de 20242 proferida por la autoridad judicial en mención, en la cual se modificó la sentencia del 31 de agosto de 2023 del Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Manizales, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda para declarar la imprescriptibilidad de los aportes al sistema de seguridad social en pensión. Además, se confirmó la declaratoria de nulidad de los actos demandados y el restablecimiento del derecho ordenado a favor de la demandante por el período comprendido entre el 30 de julio y el 16 de diciembre de 2011.
Esto, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 63001-33-33-756-2015-00089- 00/01, promovido contra la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de 1 Cabe aclarar que el conocimiento del proceso le correspondió a una Sala Transitoria, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo PCSJA24-12140 del 30 de enero de 2024 del Consejo Superior de la Judicatura. 2 Contra la cual se presentó solicitud de aclaración, negada con auto del 27 de junio de 2025.
Demandante: Luz Karime Salazar González Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2025-07893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Administración Judicial, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios del 30% prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 1.2.
Pretensiones En consecuencia, la accionante elevó las siguientes pretensiones: 5.1. Se amparen los derechos fundamentales de la Dra. LUZ KARIME SALAZAR GONZALEZ AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y LA IGUALDAD, que se consideran vulnerados por el Tribunal Administrativo del Quindío, conforme lo expuesto precedentemente. 5.2.
Como consecuencia de lo anterior, SE ORDENE MODIFICAR LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA proferida el 30 de octubre de 2024, la cual quedó ejecutoriada el 3 de julio de 2025 en virtud a auto que resolvió solicitud de aclaración, por medio del cual dispuso que se debía condenar a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL a reconocer, liquidar y pagar a mi representada, el 100% de la asignación básica, y no del 70% como ha venido ocurriendo, y a la reliquidación de las prestaciones sociales – incluidas las cesantías – con el 100% de la asignación básica, por el tiempo que dure su vinculación laboral como funcionaria judicial, PERO LIMITÓ SU RECONOCIMIENTO DEL 30 DE OCTUBRE DE 2011 HASTA EL 16 DE DICIEMBRE DE 2011, ordenando igualmente tener en cuenta dicho periodo para realizar el reajuste y deducciones de los respectivos pagos a la seguridad social. 5.3.
Se ordene que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, disponga en la que los derechos laborales mi representada deben ser reconocidos DESDE EL 30 DE OCTUBRE DE 2011 Y HASTA QUE OSTENTE LA CALIDAD DE JUEZA. 5.4. Se adopten las demás medidas que el señor Consejo Ponente estime pertinentes para la protección de los derechos fundamentales de la accionante.3 1.3.
Hechos En el escrito de la tutela se hizo mención a los siguientes supuestos fácticos: La señora Salazar González relató que se ha desempeñado como juez desde el 22 de julio de 2011 hasta el 16 de diciembre del mismo año, en forma «discontinua» y durante las vinculaciones en tal calidad percibió una remuneración mensual, la cual era establecida año tras año por el Gobierno Nacional mediante la expedición de los decretos respectivos, así: 3 Trascripción literal del original, con posibles errores.
Demandante: Luz Karime Salazar González Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2025-07893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Dijo que ocupó el cargo de juez Promiscuo Municipal de Circasia (Quindío) en dos periodos: del 5 de mayo de 2017 al 31 de julio de 2017 y del 18 de agosto de 2017 al 24 de junio de 2018.
Luego, fungió como juez Primero Penal del Circuito de Armenia, desde el 21 de septiembre de 2018 hasta el 10 de octubre del mismo año y el 11 de febrero de 2019 se posesionó como juez Cuarto Laboral del Circuito de Pereira (Risaralda), cargo que ocupa actualmente. Sin embargo, indicó que el salario realmente percibido equivale al 70% de lo establecido por el Gobierno Nacional en los decretos reglamentarios (sin precisar a cuáles hacía referencia), toda vez que al otro 30% se le dio la connotación de prima especial, sin carácter salarial, según lo previsto en el artículo 144 de la Ley 4ª de 19925.
Señaló que el 30 de octubre de 2014 elevó solicitud ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Armenia, con el propósito de que se le reconociera la prima especial o el 30% de la asignación salarial dejada de percibir en el tiempo de servicio como funcionaria judicial, ante lo cual la entidad expidió el Oficio DESAJAR14-1191 de 5 de noviembre de 2014, en el que no le brindó una respuesta de fondo y concreta sobre lo reclamado.6 Puso de presente que promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (en adelante DEAJ), en el que solicitó: i) inaplicar por inconstitucional la expresión «sin carácter salarial» contenida en la Ley 4ª de 1992 y en varios decretos que regulan el régimen salarial y la bonificación por actividad judicial, incluidos sus actos modificatorios y derogatorios. ii) Que se inaplicara por inconstitucional el artículo 2° de los Decretos 403 de 2006, 632 de 2007, 671 de 2008, 736 de 2009, 1041 de 2010, 1052 de 2011, 850 de 2012, 1027 de 2013 y 197 de 2014, en cuanto niegan el carácter salarial a la bonificación por actividad judicial, iii) se anulara «el acto ficto surgido el 30 de enero de 2015 por la negativa presunta a sus peticiones», iv) se ordenara el reconocimiento y pago del 30% del salario que dejó de percibir, junto con la reliquidación de las prestaciones incorporando la bonificación judicial como factor salarial.
Explicó que del proceso conoció el Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Manizales que, en providencia del 31 de agosto de 2023, accedió 4 «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993». 5 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política». 6 En criterio de la accionante, no se atendió su solicitud porque la entidad solo manifestó que envió al Ministerio de Hacienda el estudio y proyección de los costos derivados de la sentencia proferida el 29 de abril de 2014 por la sala de conjueces del Consejo de Estado, solicitando impartir las instrucciones del caso y los recursos, así como elevó consultas ante el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Agencia de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio de Justicia. Demandante: Luz Karime Salazar González Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2025-07893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 parcialmente a las pretensiones de la demanda tras concluir que tenía derecho a la reliquidación y pago de la prima especial como un valor adicional a la totalidad del salario básico devengado y respecto de las prestaciones sociales sobre el 100% del salario percibido.
En consecuencia, ordenó lo siguiente: I. Reconocer y pagar a la señora LUZ KARIME SALAZAR GONZALEZ, identificada con cédula de ciudadanía ( ), quien laboró al servicio de la Rama Judicial como Juez de la República desde el 22 de julio al 16 de diciembre de 2011, la prima especial de servicios regulada en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, en el treinta por ciento (30%) adicional al cien por ciento (100%) del salario básico que devengó desde el 30 de octubre hasta el 16 de diciembre de 2011, por configurarse el fenómeno de prescripción trienal.
II. Reliquidar, reconocer y pagar las prestaciones sociales, salariales y laborales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, entre otras) a la señora LUZ KARIME SALAZAR GONZALEZ, identificada con cédula de ciudadanía No. 41.957.055 de Armenia, tomando como base de liquidación el cien por ciento (100%) de su salario básico mensual (sin deducir el 30% por concepto de prima), pagando los valores diferenciales que correspondan entre lo cancelado y lo que se debió cancelar desde el 30 de octubre hasta el 16 de diciembre de 2011.
III. Teniendo en cuenta, que la prima especial de servicios regulada por el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, era factor salarial únicamente para los aportes a pensión hasta el 2021, se debe reliquidar, con inclusión del valor de la prima especial de servicios (30%) y el cien por ciento (100%) del salario básico, los aportes a pensión por todo el tiempo que la señora LUZ KARIME SALAZAR GONZALEZ percibió la prima especial de servicios, efectuando la correspondiente devolución de la diferencia de los aportes al Fondo de Pensiones al cual esté afiliada.
Precisó que en dicha decisión también se consideró que la bonificación por actividad judicial carecía de carácter salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales y que el periodo reconocible correspondía únicamente al comprendido entre el 30 de octubre y el 3 de diciembre de 2011, porque ella laboró hasta el 16 de diciembre de 2011 y la reclamación la radicó el 30 de octubre de 2014, por lo que había operado la prescripción trienal, excepto en lo que atañe a los aportes a pensión. Refirió que ambas partes interpusieron recurso de apelación, por un lado, la demandada sostuvo que el acto acusado se ajustó al principio de legalidad y, del otro, la accionante alegó la vulneración del principio de congruencia, dado que el a quo limitó el reconocimiento de los derechos reclamados entre el 30 de octubre y el 16 de diciembre de 2011, pese a que en la demanda solicitó que ello se extendiera hasta el momento en que ocupara el cargo de juez, lo que ocurrió con posterioridad a dicho periodo.
Adujo que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca modificó el fallo de primera instancia mediante sentencia del 30 de octubre de 2024, así: i) el numeral 1º de la parte resolutiva, debido a que solo se debió inaplicar el artículo 8º del Decreto 1039 de 2011, por tratarse de la normatividad vigente en materia de prima especial en el lapso laboral probado, ii) el ordinal III del numeral 5º, por carecer de coherencia con los hechos probados, pues se ordenaba pagar aportes pensionales desde 1993 hasta 2020, pese a que las certificaciones solo acreditaban servicios prestados entre el 22 de julio y el 16 de diciembre de 2011.
Así mismo, iii) adicionó el ordinal III referido numeral, en el sentido de indicar que la parte demandada debía realizar los aportes al sistema de seguridad social en salud Demandante: Luz Karime Salazar González Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2025-07893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 por el periodo declarado imprescriptible en atención a lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, por cuanto dispone que la base de cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud debe ser igual de la contemplada en el Sistema General de Pensiones, así como realizar los respectivos descuentos de ley que le correspondan a la demandante.
Por otro lado, el tribunal señaló que el a quo no vulneró el principio de consonancia, pues al reconocer el restablecimiento solo hasta el 16 de diciembre de 2011 se ajustó a lo efectivamente probado en el proceso y al periodo reclamado en sede administrativa y en la demanda, presentada antes del 1º de julio de 2015, cuando la actora ya no se desempeñaba como juez.
Además, tuvo la oportunidad de reformar la demanda en el término establecido para ello –11 y 25 de agosto de 2017–, pero no lo hizo, aun cuando desde el 5 de mayo de 2017 fue nombrada nuevamente en el cargo de juez, sin que fuera posible tener en cuenta la certificación allegada en segunda instancia, debido a que la etapa probatoria había precluido y, aun valorando este medio probatorio, no era posible acceder a lo pedido en la apelación, porque no informaba los valores de la prima especial, el salario y las prestaciones percibidas.
Mencionó que el 6 de noviembre de 2024 solicitó la aclaración, adición y/o complementación del referido fallo, requerimiento que fue denegado con proveído del 27 de junio de 2025, por cuanto no se omitió realizar un pronunciamiento sobre alguno de los extremos de la litis, así como que existiera una frase o concepto que generara duda. 1.4.
Sustento de la petición A juicio de la accionante, en la providencia cuestionada se configuró un defecto procedimental absoluto dado que se desatendió el principio de congruencia, en relación con las pretensiones de la demanda y el periodo para el cual pidió el reconocimiento de la prima especial de servicios. A su vez, hizo alusión a un yerro procedimental por exceso ritual manifiesto, pues estima que se desconoció lo previsto en los artículos 2807 del Código General del Proceso (CGP) y 1878 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que hacen alusión a la motivación de la sentencia. Esto, debido a que se pasó por alto que dentro de las pretensiones de la demanda se instó al reconocimiento de los derechos laborales «durante el tiempo de vinculación como juez».
De igual modo, se transgredieron no solamente las normas de carácter procedimental, sino las constitucionales (artículo 229), pues so pretexto de aplicar 7 Que a la letra dice: «CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La motivación de la sentencia deberá limitarse al examen crítico de las pruebas con explicación razonada de las conclusiones sobre ellas, y a los razonamientos constitucionales, legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, con indicación de las disposiciones aplicadas.
El juez siempre deberá calificar la conducta procesal de las partes y, de ser el caso, deducir indicios de ella ( ).» 8 «CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen».
Demandante: Luz Karime Salazar González Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2025-07893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 aquellos preceptos legales, se quebrantaron sus derechos fundamentales. Igualmente, se invocó el desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado en las sentencias del 18 de febrero de 20109 y 2 de septiembre del 201510, consistente en que es viable reconocer prestaciones posteriores, en aras de evitar el ejercicio de nuevas demandas por circunstancias similares.
Así que en su caso se debió ordenar el reconocimiento a futuro, es decir, desde el año 2017 hasta la fecha. La actora hizo alusión a que la misma autoridad judicial accionada resolvió de manera diferente casos parecidos al suyo, mediante providencias del 27 de septiembre y 30 de octubre de 2024 dictadas en los procesos con radicados 76001-23-33-010-2016- 00727-00 y 60001-23-33-004-2026-01906-00, respectivamente, pues se reconoció el pago de la prima especial como un valor adicional y la reliquidación de las prestaciones durante el tiempo que los allí demandantes fungieron como jueces, independientemente de la fecha en la que se presentó la demanda.
En ese sentido, la actora señaló que la autoridad judicial accionada se apartó de dichas decisiones sin presentar algún argumento nuevo, pues no realizó análisis alguno para cambiar su propio criterio, en lo que atañe al reconocimiento de las prestaciones con efectos a futuro, esto es, durante el tiempo que dura la condición de juez. Adicionalmente, trajo a colación que en el trámite de una acción de tutela similar el Consejo de Estado, mediante sentencia del 14 de marzo de 2024, accedió al amparo solicitado, dentro del proceso con radicado 11001-03-15-000-2023-04603-01. 1.5.
Actuaciones procesales en primera instancia Mediante auto de 14 de enero de 202611, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, admitió la acción constitucional y ordenó notificar esta decisión a la actora y como demandados a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. De igual forma, se vinculó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en calidad de tercero con interés en las resultas del presente trámite.
Además, se requirió al abogado César Felipe Gómez Villabón para que allegara en debida forma el poder que lo faculta para actuar en representación de la tutelante, requerimiento que fue atendido en el memorial presentado el 9 de enero de 2026. Realizadas las respectivas comunicaciones, solamente intervino la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la cual indicó que se configuraba la falta de legitimación material en la causa por pasiva, toda vez que los reproches de la actora se dirigen contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por lo que esa entidad no incurrió en algún tipo de quebranto de los derechos fundamentales invocados. 9 Proceso con radicado 25000-23-25-000-2003-09269-02, M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 10 Expediente 41001-23-32-000-2003-01075-01, conjuez ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 11 En esta providencia también se declaró fundado el impedimento manifestado por el doctor Fernando Alexei Pardo Flórez para conocer el asunto.
Posteriormente, en providencias del 3 de marzo y 13 de abril de 2026, se declararon infundadas las manifestaciones de impedimento de los magistrados Diego Enrique Franco Victoria y Fredy Ibarra Martínez, respectivamente. Demandante: Luz Karime Salazar González Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2025-07893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Agregó que la providencia en cuestión no se tornaba arbitraria ni caprichosa bajo la luz de los preceptos que rigen la actuación dentro del proceso y, por el contrario, se encontraba estructurada en criterios jurídicos sólidamente respaldados.
Además, destacó que las etapas del medio de control se surtieron con observancia de las directrices constitucionales y legales, así que lo pretendido por la accionante es reabrir un debate que ya se agotó para obtener una opinión diversa a la que proferida. 1.6. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 13 de abril de 2026, declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional, al advertir que las inconformidades de la actora se dirigen a cuestionar el periodo respecto del cual se debió reconocer el reajuste salarial con ocasión de la prima especial de servicios reclamada, lo cual ya fue objeto de estudio por el juez natural.
En cuanto al yerro procedimental absoluto por la presunta vulneración del principio de congruencia, indicó que no era factible que la actora pretendiera que el juez de tutela analizara este cargo como si no hubiera sido planteado en el proceso, pues se demostró que ello ocurrió y que fue abordado por el tribunal accionado, diferente es que la demandante no compartiera el modo en que la autoridad judicial atendió dicho reproche, lo cual no la habilitaba para promover este trámite constitucional.
Igualmente, el a quo advirtió que la señora Salazar González no explicó de qué manera se privilegió la aplicación de normas procedimentales sobre el derecho sustancial para que fuera posible inferir que se configuró defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y no cumplió con la carga argumentativa de precisar las semejanzas fácticas que tiene su caso con las controversias abordadas en los pronunciamientos del Consejo de Estado invocados como desconocidos.
Por último, advirtió que las decisiones del 27 de septiembre y 30 de octubre de 2024 proferidas por la misma autoridad accionada no eran comparables con la situación de la accionante, así que no le correspondía exponer las razones por las cuales resolvió dichos procesos de manera diferente y el fallo de tutela al que se hizo alusión no constituye un criterio vinculante. 1.7.
Impugnación Mediante escrito presentado el 27 de abril de 202612 la demandante impugnó el fallo de primera instancia, al asegurar que se transgredieron sus derechos fundamentales debido a que el reconocimiento de sus derechos laborales se limitó al período comprendido entre el 30 de octubre y el 16 de diciembre de 2011, en vez de abarcar todo el tiempo en que mantuvo un vínculo como funcionaria judicial, por ello, reiteró los cargos expuestos en la acción de tutela.
Agregó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no tuvo en cuenta que la calidad de juez implica unos reconocimientos periódicos o habituales, por lo que no era 12 Impugnación que fue presentada dentro del término establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, teniendo en cuenta que el fallo de primera instancia se notificó por medio de correo electrónico enviado el 23 de abril de 2026.
Demandante: Luz Karime Salazar González Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2025-07893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 procedente que durante todo el proceso se allegaran certificaciones salariales, máxime cuando en la oportunidad que se tenía para reformar la demanda ella no había ocupado otros cargos.
En ese sentido, la accionante refirió que no era válido afirmar que tuvo la posibilidad de aportar pruebas y certificaciones laborales para periodos posteriores a 2011, pues, en su criterio, ya había precluido la oportunidad procesal para acreditar su vinculación laboral tanto en la primera como en la segunda instancia, aunado a que solicitó en la demanda que el reconocimiento se efectuara hasta que se cumplieran las condiciones u ostentara la calidad de funcionaria judicial. 1.8.
Actuaciones en segunda instancia 1.8.1. Manifestación de impedimentos La magistrada Gloria María Gómez Montoya y el magistrado ponente de esta providencia manifestaron su impedimento para conocer del asunto de la referencia, los cuales fueron declarados infundados por los demás integrantes de la Sección Quinta del Consejo de Estado con auto del 2 de junio de 2026, al no encontrar acreditada la causal invocada13. 1.8.2.
Vinculación de tercero con interés Estando el expediente al despacho para resolver la impugnación presentada por la accionante, se advirtió que no se dispuso formalmente la vinculación del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia, pese a que es la autoridad judicial que tiene a cargo el proceso objeto de la tutela14 y, por lo tanto, le asiste un posible interés en las resultas del presente asunto.
Así que mediante auto del 22 de junio del año en curso se ordenó notificarlo en calidad de tercero con interés y, de conformidad con el artículo 137 del Código General del Proceso, se le puso en conocimiento la posible configuración de la causal de nulidad prevista en el artículo 133 del mismo código. En atención a lo anterior, la autoridad judicial en mención allegó escrito en el que precisó que no profirió la decisión controvertida por la tutelante, toda vez que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 63001-33-33-756- 2015-00089-00 fue remitido a los despachos transitorios.
No obstante, manifestó que acataba lo decidido por esta corporación. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta sección es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte 13 Ambos magistrados invocaron la causal contenida en el numeral 1º del artículo 56 del CPP, dado que percibieron el emolumento objeto de la litis dentro de la cual se profirió la decisión controvertida en la acción de tutela. 14 Anteriormente el Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Manizales estuvo a cargo del proceso objeto de controversia en la acción de tutela.
Demandante: Luz Karime Salazar González Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2025-07893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 actora contra la providencia dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, el 13 de abril de 2026, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, este último modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201915. 2.2.
Cuestión previa En el informe rendido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva, sin que ello hubiese sido objeto de pronunciamiento por parte del a quo, razón por la cual se abordará en esta instancia. No obstante, esta petición será denegada por cuanto su vinculación obedeció a que integró la parte demandada en el proceso dentro del cual se dictó la sentencia cuestionada, así que su comparecencia resultaba necesaria para garantizar su derecho de defensa y contradicción, dado que podría verse afectada con la decisión que se adopte en este asunto. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la sala verificar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido en primera instancia, para lo cual se debe verificar si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, junto con los principios de seguridad jurídica, de buena fe y a la confianza legítima de la señora Salazar González, con ocasión de la sentencia del 30 de octubre de 2024 proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 63001-33- 33-756-2015-00089-01.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, de encontrarse superados los requisitos adjetivos de procedibilidad, se abordará, ii) el fondo del reclamo. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 201216, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: (…) [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. 15 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 16 M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Demandante: Luz Karime Salazar González Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2025-07893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Conforme al anterior precedente, la corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «(…) fijados hasta el momento jurisprudencialmente (…)».
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.
En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4.1.
Según se tiene, el a quo concluyó que no se cumple el requisito de la relevancia constitucional en el caso en estudio, debido a que los planteamientos de la actora radican en la inconformidad que tiene respecto al periodo en que debía reconocerse la prima especial reclamada, asunto que ya fue resuelto por el juez natural y no demostró semejanzas fácticas con las providencias invocadas como desconocidas.
En cuanto a este presupuesto, la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «( ) el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control Demandante: Luz Karime Salazar González Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2025-07893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada».
En ese sentido, el alto tribunal constitucional precisó que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección de la providencia objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
A su vez, la citada corporación indicó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: ( ) (i) [Q]ue el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
En el presente caso, la señora Salazar González controvierte la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se modificó parcialmente la decisión de primera instancia en cuanto al acto que se debía inaplicar por inconstitucional y la imprescriptibilidad de los aportes a pensión, así como se confirmó la decisión de delimitar el reconocimiento de los derechos reclamados entre el 30 de octubre y el 16 de diciembre de 2011.
A su juicio, la autoridad en mención incurrió en defecto procedimental absoluto y por exceso ritual manifiesto, de un lado, porque se configuró una incongruencia entre las pretensiones de la demanda y el periodo que le fue reconocido y, del otro, por considerar que se privilegió la aplicación de normas procedimentales sobre el derecho sustancial, ya que sus súplicas estaban dirigidas a obtener los derechos laborales percibidos «durante el tiempo de vinculación como juez».
En concordancia con lo anterior, la actora invocó el desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado en las sentencias del 18 de febrero de 201017 y 2 de septiembre del 201518, según el cual es viable reconocer prestaciones posteriores, en aras de evitar el ejercicio de nuevas demandas por circunstancias análogas. Además, hizo alusión a que el mismo tribunal falló dos casos similares al suyo de manera diferente, pues reconoció el pago de la prima especial como un valor adicional durante el tiempo que los demandantes de tales procesos fungieron como jueces, así como que en fallo del 14 de marzo de 2024 se accedió al amparo solicitado en una acción de tutela relacionada con un asunto semejante19. 17 Proceso con radicado 25000-23-25-000-2003-09269-02, M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 18 Expediente 41001-23-32-000-2003-01075-01, conjuez ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 19 Esto, dentro del proceso con radicado 11001-03-15-000-2023-04603-01.
Demandante: Luz Karime Salazar González Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2025-07893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En la impugnación, la accionante reiteró los cargos planteados y señaló que, dada la naturaleza estable de la función de juez, no era exigible aportar certificaciones salariales durante todo el trámite del proceso, aunado a que había precluido la oportunidad para acreditar vínculos posteriores al año 2011, pues su pretensión buscaba que hiciera el reajuste salarial hasta cumplir las condiciones o mantener la calidad de funcionaria judicial.
Así las cosas, lo primero que resulta importante precisar es que la sala no emitirá algún pronunciamiento respecto a este último reparo expuesto, por cuanto se trata de un argumento nuevo que no se desarrolló desde el momento en que la actora presentó la acción de tutela, así que la autoridad demandada no tuvo la oportunidad de desvirtuar tales planteamientos, circunstancia que vulneraría sus derechos de defensa y contradicción. En criterio de esta sección, la demandante no cumplió con la carga iusfundamental requerida para superar el requisito en estudio en lo que atañe al defecto procedimental absoluto, toda vez que sus reproches están dirigidos a que se modifique el raciocinio del tribunal accionado tras no estar de acuerdo con lo decidido, sin sugerir alguna discusión que a primera vista justifique razonablemente una afectación desmedida de sus derechos fundamentales al debido proceso20 y de acceso a la administración de justicia. Ello es así, por cuanto la actora se limitó a reiterar en la solicitud de amparo la presunta incongruencia que se configuró en el restablecimiento del derecho ordenado pues, a su juicio, no guarda consonancia con el periodo reclamado en las pretensiones de la demanda, cargo que planteó en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo proferido por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Manizales, aun cuando el tribunal accionado se pronunció respecto a este punto.
Situación distinta es que advirtiera que el restablecimiento del derecho reconocido en la sentencia de primera instancia se encontraba ajustado al periodo laboral señalado por la demandante en el acápite de sus súplicas y en la causa petendi, delimitación que coincidía con lo solicitado en la reclamación administrativa del 30 de octubre de 2014, en la cual únicamente se pidió el reconocimiento prestacional por el tiempo en que «la demandante fungió como funcionaria judicial».
En consecuencia, en la sentencia objeto de reproche se explicó que no correspondía a la realidad la afirmación de la demandante consistente en que había solicitado el reconocimiento prestacional por periodos posteriores al 16 de diciembre de 2011, ni «hasta que ostentara la calidad de juez o cumpliera los requisitos para hacerse acreedora de tal reconocimiento».
Este raciocinio se explicó en los siguientes términos: Ahora, conforme con lo registrado en el acápite No. 1 de antecedentes de esta providencia, se tiene que la parte demandante en sede judicial solicitó similares 20 La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 definió el núcleo esencial de este derecho como el de: «( ) hacer valer ante los jueces derechos e intereses de las personas, mediante la defensa contradictoria, y de obtener, en fin, una respuesta fundada en derecho”.
Sin embargo, los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia no se traducen en la obtención de una respuesta favorable. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha explicado que esta garantía se traduce en “la posibilidad de emplear todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y pretender una decisión favorable”». Demandante: Luz Karime Salazar González Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2025-07893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 pretensiones principales y subsidiarias a las invocadas en sede administrativa, y de esta manera, que no le asiste la razón cuando sostiene que dichas suplicas se elevaron respecto de periodos laborados con posterioridad al 16 de diciembre de 2011, “hasta que ostentara la calidad de juez o cumpliera los requisitos para hacerse acreedora de tal reconocimiento”.
Lo anterior, en la medida en que de la lectura integral de la reclamación administrativa y la demanda se advierte que la parte demandante no hizo alusión a los valores que pudiera percibir a partir del 17 de diciembre de 2011, después de la radicación de la reclamación administrativa -30 de octubre de 2014- e interposición de la demanda -1º de julio de 2015- como consecuencia del desempeño del cargo de Juez.
Y no lo hizo, precisamente porque para ese entonces la demandante no ostentaba la calidad de [j]uez. Siendo así, y debido a que el a quo concedió el restablecimiento hasta el 16 de diciembre de 2011, con fundamento en lo efectivamente probado dentro del proceso - certificaciones laborales del 20 de octubre de 2014 y 30 de abril de 2015 oportunamente allegadas por la parte demandante-, resta deducir que la decisión de primera instancia no vulneró el principio de consonancia, puesto que concuerda con el periodo reclamado en sede administrativa y en las pretensiones de la demanda, anterior a su interposición, esto es, al 1º de julio de 2015 cuando la demandante no se encontraba ejerciendo el cargo de Juez de la Republica.21 De lo anterior, se colige que la autoridad judicial accionada expuso las consideraciones que la llevaron a concluir que no hubo una incongruencia, pues el restablecimiento reconocido a la actora se ajustó al periodo solicitado en la demanda y en la reclamación administrativa, por lo que descartó que ella hubiera pedido el reconocimiento prestacional por tiempos posteriores.
Igualmente, precisó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es rogada, por lo que podía pronunciarse sobre pretensiones no planteadas de manera específica por las partes y destacó que la demandante pudo reformar la demanda para incluir periodos posteriores al 16 de diciembre de 2011, pero no lo hizo. De este modo, consideró que «lo perseguido por la parte demandante con el recurso de alzada es subsanar la deficiencia probatoria evidenciada en primera instancia».
En este orden de ideas, lo pretendido por la accionante es convertir este mecanismo constitucional en una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho para reabrir el debate abordado por el juez natural en torno a si la viabilidad de que se ordenara el restablecimiento por más tiempo y, de este modo, revivir una cuestión que fue estudiada por el tribunal demandado.
El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto tampoco cumple el requisito de la relevancia constitucional, dado que la accionante no expuso argumentos que permitan inferir, a priori, cómo la autoridad cuestionada privilegió el derecho formal sobre el sustancial, pues sus planteamientos se limitaron a afirmar que el juez omitió considerar que en las pretensiones se solicitó el reconocimiento de derechos laborales «durante el tiempo de vinculación como juez».
Así que la señora Salazar González no expuso algún cuestionamiento que permitan inferir, siquiera de manera preliminar, la vulneración de alguna garantía constitucional con ocasión a que se hubiera impedido el debate propuesto en la demanda o aplicado formalismos irrazonables, pues lo que se plantea con el referido reparo es una 21 Cursiva del texto original.
Demandante: Luz Karime Salazar González Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2025-07893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 discrepancia frente al razonamiento que condujo a la autoridad judicial cuestionada a confirmar la decisión de delimitar el reconocimiento otorgado.
Ahora, si bien la tutelante invocó el presunto desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado consistente a que es posible reconocer prestaciones causadas a futuro, este cargo también resulta improcedente por cuanto no precisó la ratio aplicable a la solución del caso en particular, la similitud fáctica y jurídica en relación con el asunto en estudio ni la incidencia que tenían en la decisión proferida por el tribunal accionado, presupuestos que eran necesarios para que se pudiera abordar el estudio de este cargo para verificar la existencia de una transgresión desmedida a una garantía constitucional producto de una actuación arbitraria de la corporación accionada.
Lo mismo sucede con el fallo proferido en sede de tutela, pues el demandante no satisfizo la carga argumentativa exigida para que sea viable realizar un estudio de fondo de su planteamiento, toda vez que la mera referencia a la aludida providencia no permite, por sí sola, predicar su carácter vinculante frente al tribunal accionado, ni evidencia a primera vista la eventual transgresión de los derechos fundamentales invocados.
Lo anterior es de especial importancia, por cuanto el juez de tutela no puede realizar nuevamente el análisis que respaldó la decisión proferida por otra autoridad judicial, especialmente si se tiene en cuenta que los jueces están amparados por los principios de autonomía e independencia judicial que imponen el respeto por la cosa juzgada.
Es oportuno señalar que en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022 la Corte Constitucional puntualizó que para determinar si un asunto ventilado tiene relevancia constitucional se debe analizar si la solicitud de amparo trasciende la mera «inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales» y que dicho enfoque impide que la tutela sea utilizada indebidamente para debatir «asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».
Por último, aun cuando la demandante sugirió un trato desigual por parte de la autoridad accionada, dado que en otros casos sí otorgó el derecho prestacional por el tiempo en que los demandantes se desempeñen como jueces, lo cierto es que no expuso argumentos suficientes para entender que la presunta afectación del derecho fundamental a la igualdad se produjo con ocasión a que se trata de asuntos idénticos al suyo, ni argumentó cuál sería su incidencia en la decisión objeto de controversia.
De modo que, la actora no propuso cuestionamientos que permitan considerar prima facie que la problemática descrita amerita algún pronunciamiento adicional y que tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución o determinar el alcance de algún derecho fundamental. En consecuencia, la sala confirmará el fallo impugnado que declaró la improcedencia de la solicitud de tutela por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Luz Karime Salazar González Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2025-07893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 FALLA PRIMERO: Denegar la solicitud de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
SEGUNDO: Confirmar la sentencia del 13 de abril de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por medio de la cual se declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Luz Karime Salazar González.
TERCERO: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»