Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Accionante: Héctor Favio Castillo Armero Demandado: Procuraduría General de la Nación Temas: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos.

Servidor de elección popular. Decisión: Revoca sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE REEMPLAZO 1. En cumplimiento de la sentencia de tutela proferida el 24 de febrero de 2025, a través de la cual la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación amparó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación,1 esta Sala de Decisión procede a dictar la sentencia de reemplazo dentro del proceso de la referencia. I.

ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. Con la demanda se solicitó anular parcialmente el fallo de 30 de mayo de 2017,2 mediante el cual la Procuraduría Provincial de Pasto sancionó disciplinariamente al demandante con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de diez años. 3. Asimismo, se exigió nulitar el fallo de fecha 13 de febrero de 2018,3 a través del cual la Procuraduría Regional de Nariño confirmó en segunda instancia la anterior decisión. 4.

Como restablecimiento del derecho se peticionó ordenar a la accionada eliminar de sus registros la sanción disciplinaria en referencia y condenarla al pago de los perjuicios morales, materiales y daño a la vida en relación causados con esa actuación. 1 Providencia emitida dentro del expediente 11001-03-15-000-2024-04153-00 (acumulado); 11001-03-15- 000-2024-03980-00; 11001-03- 15-000-2024-04285-00 y 11001-03-15-000-2024-05727-00, C.P. Dr. Alberto Montaña Plata.

Notificada el 4 de marzo de 2025. 2 Ver índice 28 de la plataforma SAMAI, documento denominado “05 CUADERNO 3 PARTE 1”, folios 73- 96. 3 Ver índice 28 de la plataforma SAMAI, documento denominado “07 CUADERNO 4 PARTE 1”, folios 2-42. Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 5.

Igualmente, se reclamó la condena en costas de la demandada y cumplimiento a la sentencia de acuerdo con los lineamientos del C.P.A.C.A. Hechos que fundamentan la demanda. 6. El demandante fue elegido como alcalde del municipio de Arboleda - Nariño para el periodo constitucional 2012-2015. 7. En ejercicio de esa función, suscribió el contrato 223 de 19 de septiembre de 2012, cuyo objeto era el suministro e instalación de una planta para la potabilización de agua en el acueducto ubicado en el casco urbano de esa población. 8.

No obstante, el día 21 siguiente suscribió un “OTROSI” a través del cual señaló que esa planta sería instalada en el acueducto de la vereda Cárdenas – Rosa Florida de ese mismo municipio. 9. A raíz de esos hechos, la Procuraduría Provincial de Pasto formuló pliego de cargos en su contra, al considerar que incurrió en la falta disciplinaria gravísima contenida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, consistente en «[p]articipar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley.». 10.

Con tales fines, el ente de control afirmó que el actor desconoció los principios de economía y responsabilidad contenidos en los numerales 7.° y 12 del artículo 25 y numeral 5.° del artículo 26 de la Ley 80 de 1993 respectivamente, al participar en las etapas precontractual y contractual de ese convenio, sin advertir la inconveniencia de la adquisición de la planta potabilizadora de agua. 11.

El 30 de mayo de 2017, se emitió fallo de primera instancia que lo sancionó con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de diez años. Decisión que fue confirmada en sede de apelación el 13 de febrero de 2018 por la Procuraduría Regional de Nariño. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. 12.

Para el abogado, los fallos demandados vulneraron las siguientes disposiciones: • Artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. • Artículos 13, 29, 83 y 277 de la Constitución Política. • Artículos 4, 5, 23, 24, 25, 26, 30, 31, 40, 41 y 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002. • Artículo 1501 del Código Civil. • Artículo 87 de la ley 1474 de 2011.

Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 • Resolución 2115 de 2007, dimanada del Ministerio de Protección Social. • Sentencias C-818-2008, C-1076-2002, C-125-2003, C-796-2004, T-209- 2006 y T-117-2013. 13.

Al desarrollar el concepto de violación, invocó los cargos de nulidad que se sintetizan a continuación: 14. Falta de tipicidad de la conducta disciplinaria – desconocimiento de la cosa juzgada constitucional. A partir de la emisión de la sentencia C-818 de 2005, la falta disciplinaria contenida en el numeral 31 del artículo 48 del CDU quedó condicionada a su concreción y descripción en disposiciones constitucionales de aplicación directa y/o en leyes que desarrollen los principios de la contratación estatal. 15.

Por tanto, la tipificación realizada por el operador disciplinario fue vaga, deficiente y lesiva de las garantías al debido proceso pues, aunque señaló como infringidos los principios de economía y responsabilidad contractual, no determinó las normas concretas infringidas por el actor. 16. Fue tal la falta de especificidad y congruencia que, para sustentar la sanción, la demandada citó jurisprudencia alusiva al principio de planeación que no fue objeto de reproche a lo largo del proceso. 17.

Además, el “OTROSI” celebrado con ocasión del contrato censurado no modificó su cuantía, si no exclusivamente el lugar en el que se instalaría la planta para el sistema de potabilización de agua, por lo que no consolidó la falta disciplinaria que le fue endilgada. 18. Falta o incorrecta motivación en la decisión. Los fallos disciplinarios cuestionados se fundamentaron en la sentencia C-300 de 2012, en la que se examinó la constitucionalidad del artículo 28 de la Ley 1150 de 2007, que regulaba las obras adicionales directamente relacionadas con el contrato de concesión, el cual difiere del que fue celebrado por el señor Castillo Armero. 19.

En efecto, el contrato de suministro se encuentra definido en el artículo 968 del Código de Comercio en los siguientes términos «[e]l suministro es el contrato por el cual una parte se obliga, a cambio de una contraprestación, a cumplir en favor de otra, en forma independiente, prestaciones periódicas o continuadas de cosas o servicios.». 20.

De ese concepto deviene procedente determinar los requisitos que son de la esencia y naturaleza de ese contrato, así como los que son meramente accidentales. Sobre el particular, el artículo 1501 del Código Civil establece que: «Se distinguen en cada contrato las cosas que son de su esencia, las que son de su naturaleza, y las puramente accidentales.

Son de la esencia de un contrato aquellas cosas sin las cuales, o no produce efecto alguno, o degeneran en otro contrato diferente; son de la naturaleza de un contrato las que no siendo Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 esenciales en él, se entienden pertenecerle, sin necesidad de una cláusula especial; y son accidentales a un contrato aquellas que ni esencial ni naturalmente le pertenecen, y que se le agregan por medio de cláusulas especiales.». 21.

En el caso concreto, el lugar de entrega del elemento a suministrar constituye un requisito accidental de ese contrato pues, aun cuando no se hubiera pactado, el convenio no dejaría de existir. Por tanto, no se puede concluir, como lo hizo el ente de control, que hubo una variación del objeto contractual, dado que este radica en la prestación principal a la que obliga el contratista. 22.

Siguiendo ese derrotero, la destinación e instalación final del elemento suministrado no hizo parte del objeto convenido ni de su esencia, pues tal y como lo reconoció la Procuraduría Provincial de Pasto, fue la entrega y no la instalación de ese instrumento el que le permitió al contratista cumplir con sus obligaciones. 23. El disciplinado ordenó la instalación de la planta suministrada en el acueducto de la vereda Cárdenas – Rosa Florida, atendiendo la petición formulada por el presidente de su junta de acción comunal, quien informó que el agua suministrada en esa población no era apta para el consumo humano. Tal situación fue respaldada con los resultados de las pruebas de laboratorio realizadas. 24.

Por tanto, no se avizora ninguna infracción a los principios contractuales invocados por la procuraduría ni el actuar doloso del demandante, toda vez que, el contrato en cita contó con los respectivos estudios técnicos en los que se consignó que la necesidad por satisfacer consistía en «garantizar la calidad y continuidad del servicio de agua potable en las (sic) zona urbana y garantizar un mantenimiento preventivo y correctivo en la prestación del servicio», con lo que se cumplieron los parámetros del principio de economía que la procuraduría estimó vulnerados.

En cuanto al principio de responsabilidad, el fundamento normativo citado solo encumbra el deber del jefe de la entidad en dirigir la actividad contractual, lo que aquí no fue desconocido. 25. Por otro lado, la variación del lugar de instalación del equipo suministrado se encuentra soportada en el plan de desarrollo municipal 2012-2015, en el que se registraron los resultados de los análisis de los índices de riesgo de la calidad del agua para consumo humano IRCA elaborados por el laboratorio de salud pública de Nariño durante el año 2012.

En esos estudios se evidenció que el casco urbano municipal tenía un índice del 19.35%, mientras que en la vereda de Rosa Florida tal porcentaje ascendía al 64%, que por cierto repercutía negativamente en la salud de la población. 26. Así las cosas, se tomaron decisiones para contrarrestar los efectos nocivos que el agua para consumo humano podía generar en la salud de sus moradores, los cuales están condensados en cinco veredas con 360 habitantes.

Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 27. Violación al principio de buena fe. De acuerdo con la Ley 80 de 1993, las reglas contractuales deben ser interpretadas de acuerdo con el postulado de la “buena fe”, entre otros.

Por ende, las actuaciones adelantadas por el disciplinado en las etapas precontractual, contractual y post contractual se ciñeron a ese principio, pues la finalidad perseguida fue la de garantizar que la población de las cinco veredas que se benefician del acueducto rural de Cárdenas – Rosa Florida pudiera acceder al agua potable que cumpliera con los estándares mínimos requeridos por las autoridades sanitarias. 28.

Indebida valoración probatoria. La procuraduría analizó en forma indebida el material probatorio incorporado al proceso. En efecto, no tuvo en cuenta que, según la ficha técnica del bien convenido, visible a folio 6 del estudio previo publicado en el SECOP I, el objeto contractual apuntaba al suministro de una «PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUA POTABLE CON CANECA HIPOCLORITO DE CALCIO CON SUS ACCESORIOS PARA SU INSTALACION.» 29.

Además, es lamentable que el fallador de primer grado sugiriera que, para hacer frente a la mala calidad del agua en el acueducto de Cárdenas – Rosa Florida se acudiera a la declaratoria de “urgencia manifiesta”, invitando a infringir la Ley 80 de 1993, pues para tales fines se requiere acreditar la ocurrencia de un hecho inesperado que afecte, entre otros, un servicio público, lo que aquí no pasó, pues el irregular índice de calidad del agua devino de actos progresivos que fueron consignados en el plan de desarrollo municipal. 30.

Tampoco podía señalar esa autoridad que el “OTROSI” fue la forma que empleó el entonces alcalde para sanear el error de pedir una planta de potabilización que el casco urbano no requería, pues para ello debía, por ejemplo, identificar el caudal de agua que requería tratamiento en ambos sistemas de abastecimiento. Es decir, esa conclusión no se soporta en ninguna prueba. 31.

Para ratificar lo anterior, el acueducto ubicado en el casco urbano tiene aproximadamente 386 suscriptores en comparación con el de Cárdenas – Rosa Florida, que cuenta con un potencial de 371 abonados. Así, de acuerdo con las estadísticas del DANE, el municipio de Arboleda tenía para los años 2011 y 2012 la siguiente población: AÑO 2011 2012 TOTAL 7.513 7.523 CABECERA 1.073 1.083 RURAL 6.440 6.440 32.

Tampoco se valoró la petición presentada por la comunidad beneficiaria del acueducto de Cárdenas – Rosa Florida, relacionada con la instalación de la planta de potabilización en esa sede. Además, no se tuvo en cuenta la declaración del almacenista del municipio, en cuanto afirmó que el objeto contractual se satisfizo con la entrega en esa dependencia del elemento Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 convenido.

En ese mismo sentido, se guardó silencio en torno al informe escrito rendido por los fontaneros que instalaron la aludida planta potabilizadora, que daba cuenta del recibo de ese bien por parte de la comunidad, así como de la calidad y buen funcionamiento de aquella. 33. Ese silencio también se mantuvo frente a la visita realizada a aquel acueducto por parte del personero municipal, quien certificó el buen funcionamiento de la planta suministrada. 34.

No afectación al deber funcional del ex servidor público. No toda infracción de un deber constituye falta disciplinaria, pues para ello se requiere que la conducta afecte injustificadamente las funciones asignadas al servidor público y/o el correcto funcionamiento del Estado y, por ende, la satisfacción de los fines que le son demandables. 35.

En este asunto no se presentó tal afectación, pues el objeto contractual se cumplió a cabalidad con la entrega en el área de almacén municipal del elemento requerido en suministro y, además, con el pago, por parte de la administración, del precio convenido. Adicionalmente, la disposición final de ese elemento en el citado acueducto rural permitió satisfacer la necesidad que, en materia de calidad del agua potable requería la población beneficiaria del acueducto de Cárdenas – Rosa Florida, fin esencial que debe satisfacer la entidad territorial. 36.

Inexistencia de culpabilidad en la conducta del actor. La falta disciplinaria fue endilgada a título de dolo, luego de que el ente de control considerara que, con la suscripción del “OTROSI”, se encubrió la inconveniencia e insuficiencia de los estudios previos y términos de referencia que motivaron la invitación pública de contratación por mínima cuantía. 37.

Entonces, como quiera que el estudio previo fue realizado por el secretario de gobierno municipal, se rompe el nexo causal que acogió la procuraduría para consolidar el nivel de culpabilidad. Adicionalmente, en este proceso no se introdujeron términos de referencia, sino únicamente la invitación pública para contratar, de acuerdo con esos estudios técnicos. 38.

Por tanto, la conducta del disciplinado no fue arbitraria ni irracional, sino que, por el contrario, pretendió satisfacer las necesidades básicas que, en materia de agua potable apta para el consumo humano requería la población beneficiaria del citado acueducto rural. 39. Falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar a los servidores públicos de elección popular.

De acuerdo con la jurisprudencia nacional y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el citado ente de control carece de potestad para investigar y sancionar disciplinariamente a los servidores de elección popular, salvo por comprobados casos de corrupción, lo que aquí no acaeció. Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 40.

Prescripción de la acción disciplinaria. Entre el 21 de septiembre de 2012, fecha de suscripción del citado “OTROSI” y el 20 de marzo de 2018, data en que fue notificado el fallo de segunda instancia, transcurrieron más de los cinco años previstos en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, por lo que la sanción se impuso cuando la potestad disciplinaria se encontraba prescrita. 41.

Contestación de la demanda. Dentro de la oportunidad de ley, la Procuraduría General de la Nación contestó la demanda,4 oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas. Con tales fines, argumentó que: 42. La adecuación típica realizada por el operador disciplinario fue clara y precisa, pues en el pliego de cargos se señaló que la conducta del demandante desconoció los numerales 7.° y 12 del artículo 25 y el numeral 5.° del artículo 26 de la Ley 80 de 1993. 43.

Esa transgresión se concretó con la modificación del lugar en el que sería instalada la planta para el sistema de potabilización de agua, lo que a todas luces refleja la inconveniencia de la adquisición dispuesta originalmente y, de paso, la violación de los principios de la contratación estatal y la moralidad pública. Por tanto, la subsunción típica materia de censura no fue producto de la discrecionalidad, vaguedad y/o arbitrariedad del fallador. 44.

La inclusión del principio de planeación como sustento de la sanción demandada fue debidamente explicada en los fallos disciplinarios. Así, se afirmó que esa reseña obedeció a que, de acuerdo con la jurisprudencia nacional, el aludido postulado es una de las derivaciones del principio de economía y, por tanto, demanda que la actividad contractual del Estado no esté permeada por la improvisación. De ahí la importancia de que previamente se cuenten con los estudios en los que se determine la viabilidad técnica y económica del objeto contractual. 45.

El principio de responsabilidad también resultó vulnerado, pues a través de su actividad contractual el Estado satisface las necesidades que demande la sociedad. En ese camino, para el representante legal de la entidad contratante surge el deber de vigilar todas las actividades que se desarrollen en las diferentes etapas del proceso -precontractual, contractual y post contractual-. 46.

Por eso, las falencias del estudio previo le permitieron al demandante variar, sin mayor dificultad, el lugar de instalación de la planta potabilizadora de agua que, de paso, le impidió satisfacer las necesidades de la población a la que estaba dirigida, esto es, la perteneciente al casco urbano municipal. 47. Adicionalmente, con la variación del lugar de destino de la planta potabilizadora si se produjo la modificación del objeto contractual, por cuanto, en 4 Ver índice 28 de la plataforma SAMAI, documento denominado “07 CUADERNO 4 PARTE 1”, folios 87- 115.

Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 voces del Consejo de Estado, los elementos accidentales del contrato y sobre los cuales se pueden pactar adendas atañen al plazo y al precio convenido.

Se tiene además que, tal reforma no se cimentó en causas reales y ciertas que apuntaran a la consecución de los fines estatales, pues se demostró que en ningún momento el presidente de la Junta de Acción Comunal y/o la comunidad rural haya pedido que esa planta de tratamiento fuera instalada en el acueducto local. 48. Con todo, tampoco se evidenció una situación apremiante que demandara esa variación, pues la compra se hizo en el mes de septiembre de 2012 y su instalación se produjo, según el informe de los fontaneros, en el año 2013. 49.

Así mismo, las necesidades que en materia de agua potable fueron enlistadas en el plan de desarrollo municipal evidencian que esa planta de tratamiento era requerida con mayor urgencia en la zona rural, dados los altos índices de riesgo detectados por el laboratorio de salud pública de Nariño. Por consiguiente, tal situación refleja una vez más la improvisación y falta de planeación en el proceso contractual. 50.

El demandante no puede zafarse de la responsabilidad que la Ley 80 de 1993 le atribuye en materia contractual, pues como representante legal del municipio debe dirigir y controlar toda la actividad que, con tales fines, sea realizada. Por tanto, no es admisible que se escude en el hecho de que los estudios previos fueron elaborados por el secretario de gobierno municipal. 51.

En el fallo disciplinario de segunda instancia se afirmó que la aplicación de la sentencia C-300 de 2012 al caso de marras era procedente, por cuanto en ella se sentaron los parámetros para posibilitar la modificación general de los contratos estatales, bases que se circunscriben a una causa real y cierta, autorizada por la ley, debidamente probada y ajustada a los fines de la contratación pública; por lo que los argumentos invocados en ese sentido no prosperan. 52.

No es cierto que el lugar de instalación de la planta de potabilización no sea un elemento esencial del contrato de suministro y, por tanto, no haya configurado una modificación de su objeto -como lo arguyó el demandante-. Así, es claro que ese objeto radicó en “suministrar e instalar”, esta última relacionada con “instalar para dejar en funcionamiento” el señalado dispositivo. 53.

Fundado en el plan de desarrollo municipal y desde la fase precontractual, los diferentes documentos emitidos -estudios de necesidad, el proyecto elaborado, los estudios previos, la invitación pública, la publicación para la recepción de invitaciones, el acta de evaluación de propuestas y la aceptación de esas propuestas- apuntaron a que esa planta de potabilización fuera instalada en el acueducto que sirve al territorio urbano municipal.

Sin embargo, como finalmente fue instalado en el acueducto rural, es evidente la infracción del aludido principio de planeación. Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 54. Asimismo, y aunque no se discuten los índices de riesgo de la calidad del agua en la zona rural y urbana de esa localidad, lo cierto es que ellos no determinaron la contratación inicial, ni la modificación introducida a través del “OTROSI”.

Solo se observa que el 20 de septiembre de 2012, cuando ya se había suscrito ese contrato, la comunidad solicitó que la planta fuera instalada en el acueducto rural de Cárdenas, petición que se atendió sin mayores análisis y estudios; demostrando una vez más la improvisación y falta de planeación. 55. Es que, si ese ítem no fuera esencial, el accionante no hubiera suscrito el “OTROSI” variando ese lugar, pudiendo disponer su instalación en la zona que estimara conveniente. 56.

Las pruebas recopiladas en el proceso sancionatorio evidenciaron que el entonces alcalde municipal actuó de mala fe, pues como director del proceso contractual conocía que su finalidad era la adquisición e instalación de la planta de tratamiento en el acueducto urbano. Alegar, como lo hizo, que se cometieron equivocaciones en los estudios previos -elaborados por el secretario de gobierno municipal-, demuestra que no actuó por error involuntario, pues quedó demostrado que ese no fue el único documento precontractual en el que se consignó el sitio de instalación de ese dispositivo. 57.

De igual manera, los fallos demandados valoraron con sana crítica las pruebas recopiladas y explicaron las razones del por qué, a partir de ellas, surgió la responsabilidad del investigado. En lo que toca al hecho de que los estudios previos fueron elaborados por el secretario de gobierno y, además, de que el elemento fue recibido por el funcionario encargado del área de almacén, no le resta la responsabilidad que le asiste como director del proceso contractual. 58.

Adicionalmente, no se desconoció la solicitud elevada por la comunidad, porque la persona que allí aparecía como suscriptor negó haber presentado esa petición. Aun así, y con independencia de la validez de ese documento, el “OTROSI” no podía fundarse en él para justificar la modificación del objeto del contrato, pues para ello se han diseñado unos lineamientos que aquí no fueron satisfechos. 59.

A lo anterior se suma que el cambio de lugar de instalación demostró que en el casco urbano no se requería la planta potabilizadora, pero ello debía ser justificado técnicamente, lo que aquí no sucedió. Además, en este asunto no se cuestionaron aspectos post contractuales, sino los acaecidos en las etapas anteriores. De ahí que sea irrelevante la inexistencia de detrimento patrimonial y/o que la planta se encuentre funcionando en perfectas condiciones. 60.

Los operadores disciplinarios también respondieron los argumentos del investigado en torno a la inexistencia de ilicitud sustancial. Así, por ejemplo, en segunda instancia se afirmó que tal afectación se produjo con la vulneración de los principios que rigen la actividad contractual y la función administrativa y, Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 además, con el hecho de que la comunidad que inicialmente sería la beneficiaria de esa planta de tratamiento no pudo disfrutar de ella. 61.

Asimismo, fueron abordadas las censuras planteadas frente al nivel de la culpabilidad -dolo-, para lo cual las autoridades disciplinarias señalaron que, aunque los estudios previos fueron realizados por el secretario de gobierno municipal, tal situación no le resta responsabilidad al procesado, por cuanto era su deber conocer del proceso contractual y de las normas que lo rigen.

Adicionalmente, se le indicó que con la invitación pública suscrita por él ratificó las conclusiones de ese estudio. 62. En este escenario, también se respondió que, aunque la planta de tratamiento fue instalada en un acueducto de la zona rural y, con ello se resolvió una necesidad de esa población, lo cierto es que las pruebas adosadas evidenciaron el incumplimiento de los aludidos principios contractuales, pues se varío el objeto del contrato sin justificación alguna.

Estas omisiones demostraron la falta de planeación y programación y, por demás, que aquella figura fue empleada por el investigado para obviar todo el procedimiento legal que debía adelantar, en aras de posibilitar que aquel acueducto también contara con una planta similar. 63. Por otro lado, señaló que de acuerdo con lo consignado en la sentencia SU-355 de 2015, la procuraduría mantiene la competencia constitucional para sancionar disciplinariamente a los funcionarios públicos de elección popular. 64.

Tampoco se dan los presupuestos para declarar la caducidad y prescripción de la acción disciplinaria, pues entre la fecha de suscripción del “OTROSI” -20 de septiembre de 2012- y la de apertura de la investigación disciplinaria -18 de julio de 2014- no transcurrió el plazo previsto en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002. Asimismo, entre esta última data y la del fallo de primer grado -14 de junio de 2017- no se cristalizaron los cinco años a que alude esa disposición. 65.

Sentencia de primera instancia. Mediante sentencia de 17 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Nariño accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.5 66. Con tal finalidad, acudió a las reglas depositadas en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, a las consideraciones plasmadas en el caso Petro Urrego vs Colombia adelantado ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como a la jurisprudencia consolidada de las altas cortes en cuanto a que la Procuraduría General de la Nación no estaba facultada para restringir, vía sanción disciplinaria, los derechos políticos del actor. 5 Ver índice 28 de la plataforma SAMAI, documento denominado “26.- FALLO P.I. CONTROL CONVENCIONALIDAD - No. 2018-00394 (1).pdf”.

Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Recurso de apelación 67. Oportunamente, la abogada de la entidad demandada apeló la sentencia de marras.6 En su intervención, censuró que el a quo haya concluido que su representada carecía de competencia para imponer la sanción disciplinaria, pues a su juicio: 68.

En el diseño estructural del Estado colombiano, el numeral 6.° del artículo 277 de la Constitución Política le asignó a la Procuraduría General de la Nación la facultad para vigilar la conducta oficial de los servidores públicos -incluyendo los de elección popular- y ejercer sobre ellos el poder disciplinario mediante la imposición de las sanciones previstas en la ley. 69.

Aunque la norma constitucional en cita y sus desarrollos normativos fueron expedidos en vigencia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su interpretación y aplicación debe prevalecer el principio de armonización entre todos los instrumentos internos y externos. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional en las sentencias C-028 de 2006,, C-111 de 2019, C-146 de 2021 y C-030 de 2023, cuando pacíficamente concluye que el ente de control si tiene competencia para investigar y sancionar a los servidores públicos de elección popular. 70.

Tanto esa corte como el Consejo de Estado han sido insistentes al pregonar que la decisión adoptada frente a la demanda del señor Petro Urrego no tiene efectos erga omnes, pues la procuraduría nunca ha sido desprovista de sus potestades disciplinarias frente a esos funcionarios. 71. El tribunal desconoció la obligatoriedad de aplicación de los precedentes jurisprudenciales dimanados de la Corte Constitucional en los que se ha pregonado esa conclusión. 72.

Es impropia la inaplicación que, por vía de inconvencionalidad, realizó el aquo frente al numeral 1.° del artículo 45 de la Ley 734 de 2002, pues en esta norma no se contiene la competencia sancionatoria de la procuraduría la cual, por cierto, está depositada en el artículo 277 de la Constitución Política. Trámite correspondiente a la segunda instancia. 73.

La admisión del recurso. Mediante auto de fecha 30 de octubre de 2023, se admitió el citado recurso de apelación. 74. El pronunciamiento de las partes y del agente del ministerio público. Las partes y el agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación guardaron silencio. 6 Ver índice 42 de la plataforma SAMAI de primera instancia. Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 II.

CONSIDERACIONES 75. Competencia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,7 esta Sala de Subsección es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 76. Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,8 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el recurrente.

No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por la apoderada de la parte demandada, en su condición de impugnante única. 77. Problema jurídico. De acuerdo con los argumentos expuestos en la alzada, esta Sala debe determinar si ¿La Procuraduría General de la Nación es competente para sancionar disciplinariamente a los servidores públicos electos por voto popular con medidas restrictivas de sus derechos políticos? 78.

Para la resolución de ese planteamiento, se rememorarán las consideraciones depositadas en la sentencia de tutela que arriba fue señalada. 79. De la decisión de tutela que ordenó emitir una nueva decisión en este asunto. Como se dijo antes, mediante providencia de 24 de febrero de 2024,9 la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación amparó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación y, consecuentemente, ordenó a esta Subsección emitir una nueva decisión dentro de este asunto. 80.

Con tal propósito consideró que, para las fechas en que fueron proferidas las decisiones disciplinarias cuestionadas en este proceso y, aún más, de la data de expedición de la sentencia de segunda instancia, existía una línea jurisprudencial consolidada al interior de la Corte Constitucional que avalaba la competencia del ente de control para imponer a los servidores públicos de elección popular todas aquellas sanciones restrictivas de sus derechos políticos. 81.

En dichas determinaciones -sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-086 de 2019, C-111 de 2019, C-030 de 2023, SU-381 de 2024 y SU-382 de 2024- el alto tribunal consideró que la facultad sancionadora asignada a la procuraduría era compatible con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 40 y 93.1 de la Constitución Política. 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». 9 Providencia emitida dentro del expediente 11001-03-15-000-2024-04153-00 (acumulado); 11001-03-15- 000-2024-03980-00; 11001-03- 15-000-2024-04285-00 y 11001-03-15-000-2024-05727-00, C.P. Dr. Alberto Montaña Plata.

Notificada el 4 de marzo de 2025. Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 82. Además, recordó que, en sentir de la jurisprudencia constitucional, las normas de la citada convención no son superiores a las establecidas en la carta política, por lo tanto, la sentencia tutelada pasó por alto que esas reglas debían ser analizadas y aplicadas a partir de una interpretación sistemática, coherente y armónica con las disposiciones internas y las previstas en el resto de instrumentos internacionales que, sobre la materia, han sido suscritos por Colombia 83.

Finalmente, en ese proveído se reafirmó el principio de cosa juzgada constitucional al exponer que, en decisión del 3 de diciembre de 2024, la Sala Plena de esta Corporación señaló que las sentencias de constitucionalidad signadas por la Corte -entre ellas, la C-030 de 2023- son vinculantes y no admiten reinterpretaciones basadas en estándares convencionales posteriores. 84.

Por consiguiente, conforme lo analizado, la Sala resolverá el problema jurídico planteado. Caso concreto. 85. Interrogante único: ¿La Procuraduría General de la Nación es competente para sancionar disciplinariamente a los servidores públicos electos por voto popular con medidas restrictivas de sus derechos políticos? 86. Como se recordará, a través de la alzada se censuró que el Tribunal Administrativo de Nariño haya accedido a las pretensiones de la demanda, concluyendo que la entidad accionada carecía de competencia para sancionar al demandante, en los términos del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 87.

Así las cosas, y sin necesidad de profundizar en más consideraciones, la Sala, atendiendo los parámetros señalados en la reseñada decisión de tutela y, además, la línea consolidada existente en la materia -sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-086 de 2019, C-111 de 2019, C-030 de 2023, SU-381 de 2024 y SU-382 de 2024-, concluye que el ente de control detenta la competencia constitucional y convencional para imponer al demandante la sanción de destitución e inhabilidad general para ocupar cargos públicos por el término de diez años. 88.

En consecuencia, ante la prosperidad del cargo formulado en la apelación, es procedente revocar el fallo de primera instancia. 89. Sin embargo, dado que la decisión de primer grado fue favorable a los intereses de la parte demandante, y a este no le era exigible impugnar esa sentencia, se resolverán a continuación los cargos que, formulados en la demanda, no fueron abordados en aquella oportunidad.

Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 90. Así las cosas, y de acuerdo con los argumentos depositados en el concepto de violación de la solicitud judicial, la Subsección deberá resolver los siguientes interrogantes: • ¿La falta disciplinaria endosada al actor es atípica por desconocimiento del precedente contenido en la sentencia C-818 de 2005? • ¿Los fallos cuestionados están incorrectamente motivados al concluir que la acción desplegada por el disciplinado implicó una variación del objeto contractual? • ¿La actuación que el demandante ejecutó en las etapas del proceso contractual se ciñeron a los postulados de la buena fe? • ¿El ente de control valoró indebidamente el material probatorio conforme al cual le atribuyó al actor la responsabilidad disciplinaria? • ¿La falta disciplinaria que se le reprochó al accionante adolece de ilicitud sustancial y culpabilidad? • ¿Se encontraba prescrita la acción disciplinaria en la fecha en que se notificó el fallo de segunda instancia? 91.

Resolución de los problemas jurídicos. 92. Primer interrogante: ¿La falta disciplinaria endosada al actor es atípica por desconocimiento del precedente contenido en la sentencia C-818 de 2005? 93. Se recuerda que, en sentir del demandante, la tipificación de la falta disciplinaria fue vaga e imprecisa pues, aunque se señalaron como infringidos los principios de economía y responsabilidad contractual, no se identificaron las normas que los desarrollan. 94.

Sin embargo, en el auto de fecha 7 de julio de 2016, contentivo del pliego de cargos formulado en contra del demandante,10 la Procuraduría Provincial de Pasto señaló como infringidos los principios de economía y responsabilidad contractual. 95. En cuanto al primero de ellos, afirmó que el “OTROSI” de fecha 20 de septiembre de 2012, suscrito por el entonces alcalde municipal, evidenció el incumplimiento de los deberes contenidos en los numerales 7.°11 y 1212 del 10 Ver índice 28 de la plataforma SAMAI, documento denominado “04 CUADERNO 2 PARTE 2”, folios 44- 62. 11 Ese numeral dispones que: «La conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarán o impartirán con antelación al inicio del proceso de selección del contratista o al de la firma del contrato, según el caso.». 12 El dispositivo en cita dice a la letra que: «Previo a la apertura de un proceso de selección, o a la firma del contrato en el caso en que la modalidad de selección sea contratación directa, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones, según corresponda.».

Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 artículo 25 de la Ley 80 de 1993, según los cuales, los estudios previos que sustentan el proceso contractual deben ser adecuados para determinar la conveniencia y/o inconveniencia del objeto a contratar y, además, la pertinencia del mismo frente a la satisfacción de los fines esenciales que le son demandables al ente estatal. 96.

Así entonces, y apegado a la variante que del principio de responsabilidad se encuentra contenida en el numeral 5.° ejusdem, concluyó que si los estudios previos hubieren sido correctos, la administración hubiera advertido que el objeto contractual debía ser instalado en el acueducto rural de Cárdenas – Rosa Florida, y no en el ubicado en la zona urbana, lugar que determinó el nacimiento del procedimiento administrativo que culminó con la celebración del contrato 223 de 19 de septiembre de 2012. 97.

Por su parte, en el fallo de primera instancia13 se reiteraron esas consideraciones, señalando que la infracción al principio de economía provino de las insuficiencias detectadas en los estudios previos, en el que se identificó que la planta de tratamiento debía, por necesidad y conveniencia, ser instalada en el acueducto de la zona urbana. 98.

En cuanto al principio de responsabilidad, el ente de control, luego de referenciar los alcances de ese postulado, concluyó que el alcalde municipal no atendió los deberes que le eran exigibles en torno a la vigilancia y control del proceso precontractual y contractual con miras a la satisfacción de la finalidad para la que fue concebido -instalación de la planta de tratamiento en el acueducto de la zona urbana-. 99.

En ese mismo sentido se pronunció el fallador de segunda instancia14 cuando afirmó que la aludida violación es tan evidente que, desde el inicio de la actividad precontractual fue clara la voluntad de la administración de mejorar los índices de potabilización del agua en el casco urbano, voluntad contenida en «los estudios de necesidad, el proyecto elaborado, los estudios previos, la invitación pública, el proceso adelantado ante el SECOP, la publicación para la recepción de invitaciones, el acta de evaluación de propuestas y los documentos que aceptaron la propuesta, hasta la suscripción del contrato». 100.

Por ende, aseguró que era inaceptable que, al día siguiente de la suscripción de ese contrato, y sin justificación alguna, se modificara el lugar de instalación de la planta suministrada, en claro desconocimiento de todos los parámetros que, con la debida antelación, habían determinado que tal instrumento debía ser puesto al servicio del acueducto urbano. 101.

Corolario, se tiene que la adecuación típica de la conducta desplegada por el actor no fue vaga ni imprecisa, ni mucho menos desconoció la regla vertida en 13 Ver índice 28 de la plataforma SAMAI, documento denominado “05 CUADERNO 3 PARTE 1”, folios 73- 96. 14 Ver índice 28 de la plataforma SAMAI, documento denominado “07 CUADERNO 4 PARTE 1”, folios 2-42.

Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 la sentencia C-818 de 2005,15 pues se precisaron las reglas de derecho que, insertas en los aludidos principios, fueron vulneradas por él sin ninguna justificación valedera. 102.

Adicionalmente, al sustentar este cargo, el recurrente reprochó dos situaciones más: i) la primera, relacionada con la cita en el fallo disciplinario de primera instancia de extractos jurisprudenciales relativos al principio de planeación y; ii) la segunda, conexa con el hecho según el cual, la variación reprochada, al no tocar la cuantía del contrato, no configuró la falta enrostrada. 103.

Frente al primer reparo, se tiene que las aludidas citas no son lesivas del derecho al debido proceso, pues en ellas se explicó que el principio de planeación es una vertiente del principio de economía que se tildó de insatisfecho por parte del órgano de control y, por tanto, su correcta aplicación en la fase precontractual demanda la formulación adecuada de los estudios previos que la determinan. 104.

Así mismo, en torno al segundo cuestionamiento, debe decirse que la falta disciplinaria no se fundamentó en la violación del tope regulado en el inciso segundo del parágrafo 1.° del artículo 40 de la Ley 80 de 1993.16 105. En consecuencia, el cargo en mención no prospera. 106. Segundo interrogante: ¿Los fallos cuestionados están incorrectamente motivados al concluir que la acción desplegada por el disciplinado implicó una variación del objeto contractual? 107.

La Subsección responde que las decisiones sometidas a juicio no fueron incorrectamente motivadas por acuñar consideraciones de la sentencia C-300 de 2012, en la que se examinó la constitucionalidad del inciso primero del artículo 28 de la Ley 1150 de 2007, referido a la prórroga o adición de los contratos de concesión. 108. En efecto, las transcripciones realizadas en esa oportunidad corresponden al marco regulatorio para la modificación del objeto del contrato estatal -sin distinciones frente a sus diversas modalidades-, conforme al cual la autoridad disciplinaria de primera instancia adujo que «la modificación de los contratos estatales “debe obedecer a una causa real y cierta autorizada en la ley, sustentada y probada, y acorde con los fines estatales a los que sirve la contratación estatal». 109.

Ese reproche fue resuelto por el fallador de segunda instancia, quien expresó que tales citas eran apropiadas y pertinentes para soportar jurídicamente 15 En su parte resolutiva se consignó «Declarar EXEQUIBLE la expresión: “o desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley”, contenida en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002, en el entendido que la conducta constitutiva de la falta gravísima debe ser siempre de carácter concreto y estar descrita en normas constitucionales de aplicación directa o en normas legales que desarrollen esos principios.». 16 Que a la letra dice «Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales.» Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 el cargo endilgado, en tanto concernían, en general, a la modificación de los contratos estatales. 110.

Como sustrato de este cargo, el apelante también afirmó que la Procuraduría Provincial de Pasto desconoció que el lugar de instalación de la planta de tratamiento era un elemento accidental del contrato cuya modificación no tocaba en manera alguna el objeto del mismo, por lo que, en su sentir, la falta disciplinaria no se configuró. 111.

Pues bien, esta censura no tuvo eco en la segunda instancia, pues el operador disciplinario consideró que el lugar de instalación de ese instrumento hacía parte de la esencia del contrato de suministro firmado por el demandante, al punto que, desde el inicio de etapa precontractual se había señalado que era requerido en el acueducto ubicado en la zona urbana municipal. 112.

Además, indicó el fallador que, de no haber sido necesario estipular esa zona, así se habría indicado en el procedimiento contractual y el municipio hubiese quedado en libertad de instalarlo bajo su propio riesgo, en el lugar que considerara conveniente; pero como no fue así, se vio obligado a suscribir el “OTROSI”, para sustentar el aludido cambio. 113.

Así entonces, para esta Subsección las reseñadas conclusiones implican incorrecta motivación de los fallos disciplinarios cuestionados pues, tal y como lo pregonó el abogado del demandante, el lugar en el que debía instalarse esa planta era un elemento accidental esencial, más no esencial de ese contrato. 114. En efecto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1501 del Código Civil, los requisitos esenciales del contrato son aquellos sin los cuales este no produce efectos o degenera en otra tipología contractual.

En consecuencia, el cambio del lugar de instalación de la planta de cloración no impidió que el suministro cumpliera sus efectos, ni mucho menos implicó la variación del contrato convenido. 115. Con todo, la aludida falencia no conlleva a anular los fallos demandados, pues la falta disciplinaria se erigió sobre la infracción de los principios de economía y responsabilidad que se concretó con la modificación de aquel lugar, variación que reflejó las improvisaciones materializadas en la etapa precontractual y contractual.

Sobre el particular, se destaca que en la decisión de primera instancia la Procuraduría Provincial de Pasto concluyó: «[…] Los medios probatorios adosados al proceso permiten al Despacho sin dubitación alguna afirmar que el “otro sí” al contrato 223-2012, mediante el cual las partes decidieron cambiar el destino de la planta de potabilización adquirida para el casco urbano, refleja la improvisación y un indebido planeamiento de la etapa previa a la suscripción del contrato, así como a la celebración del mismo, pues evidencia que la planta de potabilización adquirida no se requería para el casco urbano» […] Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Se insiste en que la falta de planeación por parte de las entidades públicas incide en la etapa precontractual, pero significativamente, en la etapa de ejecución, momento en el cual las omisiones de la administración por falta de estudios y diseños serios y definitivos generan graves consecuencias que llevan a modificar, como en el presente caso, abruptamente el objeto contractual, alterando todo el proceso surtido de manera previa a la adjudicación del contrato, tornándose la postura del mandatario en arbitraria o caprichosa al no respetar principios básicos, por lo que habrá de sancionarse al disciplinado como consecuencia de que su conducta desconoció de manera evidente la Ley de Contratación Estatal a la que debió sujetarse […]. 116.

Por lo que sigue, es claro que el cambio del lugar que inicialmente fue escogido para la instalación de esa planta de tratamiento, implica desconocer sin justificación alguna todas las acciones precontractuales adelantadas por la administración dirigidas a satisfacer la necesidad de mejorar la potabilización del agua en el acueducto del área urbana. 117.

Se alegó, además, por parte del censor, que la modificación de ese lugar se fundamentó en: i) la solicitud elevada por la comunidad beneficiaria del acueducto de Cárdenas – Rosa Florida, en la que informó que el agua consumida no era apta para el consumo humano y; ii) en el plan de desarrollo municipal 2012-2015, que contiene los resultados de las pruebas realizadas por el laboratorio de salud pública de Nariño, en los que el índice de riesgo de la calidad del agua en la zona rural ascendía al 64%. 118.

Frente a ese argumento, el operador de primer grado, fundado en las pruebas recopiladas, concluyó que la aludida modificación no provino de «una causa real y cierta autorizada en la ley, sustenta y probada, y acorde con los fines estatales a los que sirve la contratación estatal». 119. Tal conclusión se basó en la declaración de quien aparece como firmante de esa solicitud, señor Rumaldo Alarcón, quien: i) afirmó que nunca adelantó gestiones ante la administración para la consecución de ese fin; ii) desconoció el proyecto adjunto a esa petición, así como la identificación de las personas que con sus firmas acompañaron ese reclamo; iii) manifestó no estar enterado de las condiciones del citado acueducto rural y; iv) que no recibió los materiales para la instalación de la planta potabilizadora. 120.

Adicionalmente, el fallador examinó el proyecto adjunto a esa petición y determinó que era similar al presentado por quien fungió como contratista, señor Hernando Tovar Viveros, con la diferencia de que en aquél se hacía alusión a ambos acueductos -el de la zona urbana y el del área rural de Cárdenas-; por lo que tampoco resultaba claro y preciso. 121.

En este mismo contexto, el fallador aseguró que el demandante no demostró que en el plan de desarrollo municipal se contuvieron los resultados de los índices de calidad del agua para el consumo humano municipal en los que se registró que el atinente a la zona rural era mayor que el de la zona urbana. Con Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 todo, afirmó que es deber de las autoridades satisfacer las necesidades sociales conforme al marco legal vigente. 122.

En segunda instancia, el operador fue más allá e indicó que, aunque no cuestionaba los aludidos índices de potabilidad del agua, lo cierto es que tal información no fue tenida en cuenta durante el procedimiento precontractual, ni mucho menos fue tomada como sustento del contrato y su respectiva modificación. Así, resaltó que la única justificación al respecto consistió en la aparente solicitud de la comunidad que, como quedó anotado en primera instancia, no fue confirmada por quien allí aparecía como firmante. 123.

En conclusión, la Sala estima que los fallos disciplinarios objeto de censura no están incorrectamente motivados, por lo que este cargo no prospera. 124. Tercer interrogante: ¿La actuación que el demandante ejecutó en las etapas del proceso contractual se ciñeron a los postulados de la buena fe? 125. Con todo lo visto hasta aquí, es claro que la actuación del actor no se ciñó a los postulados de la buena fe.

En efecto, la estructuración y planeación del proceso contractual que culminó con la celebración del contrato de suministro 223 de 2012 siempre estuvo destinada a satisfacer la necesidad de mejorar la potabilización del agua distribuida por el acueducto ubicado en el casco urbano del municipio de Arboleda. 126. Así las cosas, tanto el estudio previo, como en la invitación pública para contratar, el documento de designación del comité evaluador y el contrato arriba señalado fueron uniformes al establecer que su finalidad era «CONTRATAR EL SUMINISTRO E INSTALACIÓN DE PLANTA PARA EL SISTEMA DE POTABILIZACIÓN DE AGUA EN EL ACUEDUCTO CASCO URBANO DEL MUNICIPIO DE ARBOLEDA NARIÑO»; por lo que no se ajusta al principio constitucional en cita, que con el “OTROSI” modificatorio del lugar de destino del elemento convenido se haya desconocido todo el proceso de planeación anterior; modificación que, como se vio, no estuvo debidamente justificada. 127.

Por tanto, este cargo tampoco prospera. 128. Cuarto interrogante: ¿El ente de control valoró indebidamente el material probatorio conforme al cual le atribuyó al actor la responsabilidad disciplinaria? 129. La Subsección responde que los fallos cuestionados valoraron adecuadamente el material probatorio recopilado en ese procedimiento, sin desconocer el debido proceso del investigado. 130.

Así entonces, en el camino de determinación de la responsabilidad enrostrada al otrora alcalde municipal, la procuraduría analizó y sopesó todas las pruebas pertinentes, explicando las razones por las cuales, las estimadas por el demandante como favorable a sus intereses, no tenían el alcance pretendido. Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 131.

Solo por citar un ejemplo, la aparente justificación del cambió introducido a través del “OTROSI” fue descartada con la declaración rendida por el señor Rumaldo Alarcón -quien aparece como suscriptor de la solicitud de instalación de la planta de tratamiento en el acueducto de Cárdenas – Rosa Florida- y los documentos soportes de aquella. 132.

Del análisis de esas pruebas, tal como se anotó anteriormente, el operador disciplinario resaltó sus inconsistencias y confusiones, extrayendo de ellas la carencia de motivación para la modificación contractual censurada. 133. Así mismo, se examinaron todos los documentos de la etapa precontractual y, a partir de ellos, se dedujeron todas las falencias en la planeación procedimental que motivaron al investigado a suscribir el referenciado “OTROSI”. 134.

Por si fuera poco, la procuraduría valoró que, aunque la planta de tratamiento fue instalada en el lugar señalado en el “OTROSI”, tal instalación se produjo seis meses después de su adquisición, lo que refleja que la necesidad y apremio señalados en esa modificación no tenían esa magnitud. 135. Inclusive, en segunda instancia, el operador también valoró esas pruebas -documentos contractuales, testimonio de las personas que intervinieron en ese proceso-, reiterando a partir de ellas que la conducta desplegada por el demandante era constitutiva de ilícito disciplinario, por infracción de los principios de economía y responsabilidad. 136.

Además, indicó que, aunque no desconocía los resultados de las pruebas realizadas por el laboratorio de salud pública de Nariño, tales indicadores nunca fueron considerados a lo largo del proceso contractual, por lo que no servían de fundamento para la modificación del objeto contractual que finalmente le fue reprochada. 137. En estas condiciones, el cargo no prospera. 138.

Quinto interrogante: ¿La falta disciplinaria que se le reprochó al accionante adolece de ilicitud sustancial y culpabilidad? 139. Para la Sala es evidente que, en la estructuración de la falta disciplinaria sancionada, la procuraduría fue clara al sustentar la ilicitud sustancial y la culpabilidad endilgada al accionante. 140. En lo que concierne al primer elemento, el ente de control identificó la conducta desplegada por el actor y la forma como, a través de ella, infringió las normas que regulan los principios de economía y responsabilidad contractual. 141.

En efecto, ambos fallos señalaron que el otrora alcalde incumplió con los deberes que le eran exigibles, pues no ejecutó con diligencia, eficiencia e Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 imparcialidad el procedimiento contractual, pues abusó de las funciones propias de su empleo y desconoció las reglas jurídicas vigentes en la materia al modificar, sin justificación alguna, el objeto convenido. 142.

Además, se expresó que el buen funcionamiento de la planta de tratamiento no le resta fuerza a la afectación sustancial, pues la comunidad a la que inicialmente estaba dirigida el proyecto no pudo beneficiarse con ella. 143. Por su parte, en lo que toca al segundo elemento -la culpabilidad-, se explicaron las razones del por qué esa falta se cometió a título de dolo.

En esa línea, se afirmó que el investigado pretendió exculparse con el hecho de que los estudios previos fueron elaborados por el secretario de gobierno municipal y, a partir de allí, se quebró el nexo causal de la culpabilidad. 144. Sin embargo, los operadores disciplinarios resaltaron que el resto de documentos de la etapa precontractual fueron suscritos por el demandante y en cada uno de ellos quedó claro el objeto y finalidad del proceso contractual.

Por esa razón, es claro que su voluntad se inclinó a variar si o si ese contrato, al punto que la justificación empleada para esos fines la constituyó una solicitud comunitaria que su suscriptor desconoció haber presentado, eludiendo todo el procedimiento contractual que se requería para proveer a los habitantes de las veredas Cárdenas y Rosa Florida, de la anhelada planta potabilizadora de agua. 145.

Es más, en el expediente se demostró la inexistencia de la premura y necesidad alegada, pues la planta fue adquirida el 21 de septiembre de 2012 y solo fue instalada en el acueducto rural el 16 de marzo de 2013, luego de que los trabajos de adecuación fueran terminados. 146. Esta circunstancia evidencia que al suscribir el “OTROSI”, el proceso contractual seguía permeado por la falta de planeación del mandatario local. 147.

No obstante, la Sala estima que la culpabilidad endosada a título de dolo carece de sustento legal, pues en el pliego de cargos y en los fallos disciplinarios se ratificó esa modalidad con la indebida planeación e inconveniencia del objeto contratado. En este orden de cosas, se concluye que tales condiciones no aparejan una conducta dolosa, entendida esta como aquella en la que el agente, a pesar de conocer los elementos constitutivos de la falta, quiere y anhela su realización y/o, la deja librada al azar luego de advertir su ocurrencia probable. 148.

Con todo, la variación del grado de culpabilidad no tiene el alcance necesario para modificar la sanción impuesta, de acuerdo con lo previsto en el artículo 44 del CDU, según el cual, la destitución e inhabilidad general para ocupar empleos oficiales proviene de la comisión de faltas disciplinarias gravísimas a título de dolo o culpa gravísima, lo que aquí, como se vio, se encuentra acreditado. 149.

Sexto interrogante: ¿Se encontraba prescrita la acción disciplinaria en Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 la fecha en que se notificó el fallo de segunda instancia? 150.

En razón a que los hechos reprochados ocurrieron en el año 2012, cuando se encontraba vigente la modificación introducida por el 132 de la Ley 1473 de 2011, la Sala abordará los dos fenómenos allí señalados para resolver el cuestionamiento del actor. 151. En efecto, en ese artículo se señala, en primer lugar, que la acción disciplinaria caducará si dentro de los cinco (5) años siguientes a la ocurrencia de la falta, no se ha proferido la decisión de apertura de investigación. Así las cosas, y como quiera que entre la fecha de la falta -la firma del “OTROSI” el 20 de septiembre de 201217- y la del auto de apertura de la investigación disciplinaria -proferido el 18 de julio de 201418- no transcurrió el aludido plazo, se descarta la configuración de ese fenómeno. 152.

En segundo lugar, la norma en cita prevé que la acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de investigación. Aplicada esa regla al caso actual, tampoco se advierte la cristalización de la figura extintiva, pues entre la data de aquél proveído -18 de julio de 2014- y la del fallo de primera instancia -30 de mayo de 2017-, no discurrió ese término. 153.

Ahora bien, en el cargo formulado, el actor alegó que la prescripción se interrumpe con la notificación del fallo de segunda instancia, teoría que carece de sustento jurídico, pues esta Corporación, en sentencia de 29 de septiembre de 2009,19 unificó su jurisprudencia en el sentido de que «la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa.». 154.

Sin perjuicio de lo indicado, se dirá que aún bajo la tesis del demandante tampoco se produjo la extinción de esa acción, pues entre la fecha del auto de apertura investigativa -18 de julio de 2014- y la de notificación del fallo de segunda instancia -20 de marzo de 201820- no se superó el plazo de cinco años arriba referenciado. 155.

En consecuencia, este cargo no prospera. 156. Con sustento en todo lo examinado, y atendiendo a que los cargos de nulidad planteados en la demanda no fructificaron, la Sala revocará la decisión 17 Ver índice 28 de la plataforma SAMAI, documento denominado “01 CUADERNO 1 PARTE 1”, folios 79- 80. 18 Ver índice 28 de la plataforma SAMAI, documento denominado “03 CUADERNO 2 PARTE 1”, folios 59- 62. 19 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente 11-001-03-15-000-2003-00442-01, actor Álvaro Hernán Velandia Hurtado, consejera ponente Dra. Susana Buitrago Valencia. 20 Ver índice 28 de la plataforma SAMAI, documento denominado “07 CUADERNO 4 PARTE 1”, folios 45.

Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 de primera instancia y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda. Condena en costas en ambas instancias. 157. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si era procedente condenar en costas a la parte vencida.

Sin embargo, a partir de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, tal sanción surgirá en la medida en que, en este caso puntual, fruto del análisis de la demanda y del recurso de apelación, se concluya que fueron presentados con «manifiesta carencia de fundamento legal». 158. Así las cosas, se considera que los argumentos vertidos en esos escritos no detentan aquella condición pues, los argumentos del recurso de apelación fueron acogidos en esta decisión y, los vertidos en la demanda se fincaron en razones jurídicas que, aunque no fueron validadas por la Sala, no se estiman irracionales y/o desproporcionadas.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. 159. Ahora bien, en la sentencia que aquí es revocada se condenó en costas a la Procuraduría General de la Nación por ser la parte vencida en aquella oportunidad. Sin embargo, ha de entenderse que con la presente decisión aquella sanción también fue infirmada, por lo que, la abstención de condena irriga las dos instancias de este proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. ACATAR la sentencia de tutela de 24 de febrero de 2025, proferida por la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación, a través de la cual se ordenó emitir una nueva decisión en este proceso.

En consecuencia;

SEGUNDO. REVOCAR la sentencia del 17 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Héctor Favio Castillo Armero en contra de la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con lo expuesto. En consecuencia:

TERCERO. DENEGAR las pretensiones de la demanda.

CUARTO. Sin condena en costas en ambas instancias conforme a lo señalado. Radicado: 52001-23-33-000-2018-00394-01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta decisión devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.