Micelio
05001233300020170069001Consejo de Estado · Sección CuartaSentencia2025-07-28

Radicación interna: 30438 · LEY 1437 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Ponente: Luis Antonio Rodríguez Montaño

Actor: Exportadora De Banano S.A. -Expoban S.A.-·Demandado: Unidad Administrativa Especial De Gestion Pensional Y Contribuciones Parafiscales - Ugpp

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veintiocho (28) mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2017-00690-01 (30438) Demandante: Exportadora de Banano S.A. - En reorganización Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP Temas: Determinación y cobro de aportes al Sistema de la Protección Social año 2013.

Sociedades inmersas en el régimen de insolvencia empresarial. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la apelación interpuesta por las partes demandante y demandada contra la sentencia del 30 de mayo de 20251, proferida por la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que resolvió: “Primero: Declarar la nulidad parcial de la liquidación Oficial RDO 869 del 16 octubre 2015 “por medio del cual se profiere Liquidación Oficial a la SOCIEDAD EXPORTADORA DE BANANO S.A. en reorganización Identificada con Nit. 860.070.512, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección Social, por los períodos comprendidos desde 01/01/2013 al 31/12/2013 y se sanciona por inexactitud por los períodos enero a diciembre 2013" y de la Resolución Nro.

RDC 657 del 21 de octubre de 2016, “por la cual se resuelve el recurso de reconsideración”, expedidas por Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. Segundo: A título de restablecimiento del derecho se ordena a la UGPP que realice una nueva liquidación oficial donde tenga en cuenta los pagos realizados por valor de $33.244.722 junto con los respectivos pagos de interés, de conformidad con lo dicho en la parte motiva de la presente sentencia. Tercero: Sin condena en costas.”

ANTECEDENTES El 7 de marzo de 2014, la Superintendencia de Sociedades profirió el Auto 400- 0033872, mediante el cual se admitió a la Exportadora de Banano SA (en adelante Expoban SA) en el proceso de reorganización previsto en la Ley 1116 de 2006. A esta sociedad, el 26 de febrero de 2015, la UGPP le expidió Requerimiento para declarar y/o corregir 163 de 2015, por considerar que no había cumplido con el deber de presentar las autoliquidaciones y pagos al Sistema de la Protección Social y por presentar inexactitud en las autoliquidaciones y pagos en los periodos del 01 de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2013.

Como resultado de la fiscalización y conforme con la relación efectuada en dicho requerimiento, se detectaron inexactitudes por $27.313.100, por concepto de salud ($15.987.400), pensiones por (6.512.200), ARL ($129.700), Caja de Compensación Familiar -CCF- ($4.683.800). En la misma resolución se determinó por concepto de mora el valor de $744.405.300, discriminados así: en salud ($14.182.800), pensión ($507.946.400), 1 Samai, tribunal, índice 32. 2 Samai, índice 2, fls. 40-49 reverso.

Radicado: 05001-23-33-000-2017-00690-01 (30438) Demandante: Expoban SA En reorganización 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARL ($1.069.900), CCF ($111.604.700), SENA ($32.909.900) e ICBF ($49.378.500), para un total general de $744.405.300. Por concepto de sanción por inexactitud del 35%, se determinó un monto de $9.559.585.

Previa respuesta al requerimiento por parte de Expoban SA, la UGPP expidió la Liquidación Oficial RDO 8693 determinando mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos correspondientes al año 2013, por un valor de $263.351.100, discriminados así: inexactitud de $35.180.500 por conceptos de salud ($16.368.500), pensión ($13.999.200), ARL ($129.000), CCF ($4.683.800) y una mora de $228.170.600.

A título de sanción por inexactitud, liquidó un valor de $21.108.300. Inconforme, la sociedad interpuso recurso de reconsideración4, decidido mediante la Resolución RDC 657 el 21 de octubre de 20165, en la cual modificó la liquidación oficial para reducir el valor de aportes omitidos a la suma de $242.280.200, constituidos por un total inexacto de $14.259.400, discriminados en los siguientes rubros: salud ($1.157.800), pensión ($7.118.400), ARL ($0), CCF ($4.582.400); y una mora $228.020.8006.

Así mismo, determinó la sanción por inexactitud en $8.555.640. DEMANDA La sociedad Expoban SA en Reorganización, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho7, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Se declare la NULIDAD de: I) Liquidación Oficial Nro. RDO 869 del 16 octubre 2015 “por medio del cual se profiere Liquidación Oficial a la SOCIEDAD EXPORTADORA DE BANANO S.A. en reorganización identificada con Nit. 860.070.512, por mora e inexactitud den las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social, 3 Samai, índice 2, fls. 51-81 4 Samai, índice 2, fls. 82-86 reverso. 5 Samai, índice 2, fls. 24-39. 6 Grupo Subsistema Nombre Administradora 2013 Total general INEXACTO

1. SALUD COOMEVA EPS 1.157.800 1.157.800 CRUZ BLANCA EPS 7.300 7.300 EPS COMFENALCO ANTIOQUIA 208.000 208.000 NUEVA EPS 612.500 612.500 SALUDCOOP EPS 612.500 612.500 SOLSALUD EPS 482.100 482.100 SUSALUD EPS 30.900 30.900 Total 1. SALUD 2.498.000 2.498.000

2. PENSIÓN AFP BBVA HORIZONTE S.A. 3.321.400 3.321.400 AFP COLFONDOS S.A. 2.781.700 2.781.700 AFP PORVENIR S.A. 389.900 389.900 AFP PROTECCIÓN S.A. 247.900 247.900 COLPENSIONES 437.500 437.500 Total 2. PENSIÓN 7.178.400 7.178.400

4. ARL ARP POSITIVA Total 4. ARL

5. CCF COMFAMA ANTIOQUIA 4.582.400 4.582.400 Total 5. CCF 4.582.400 4.582.400 Total INEXACTO 14.259.400 14.259.400 MORA

2. PENSIÓN AFP BBVA HORIZONTE S.A. 33.592.000 33.592.000 AFP PORVENIR S.A. 138.100 138.100 COLPENSIONES 419.500 419.500 Total 2. PENSIÓN 34.146.800 34.146.800

4. ARL ARP POSITIVA Total 4. ARL

5. CCF COMFAMA ANTIOQUIA 111.601.000 111.601.000 Total 5. CCF 111.601.000 111.601.000

6. SENA SENA 32.909.800 32.909.800 Total 6. SENA 32.909.800 32.909.800

7. ICBF ICBF 49.363.200 49.363.200 Total 7. ICBF 49.363.200 49.363.200 Total MORA 228.020.800 228.020.800 TOTAL GENERAL 242.280.200 242.280.200 7 Samai, índice 2, fls. 1-16. Radicado: 05001-23-33-000-2017-00690-01 (30438) Demandante: Expoban SA En reorganización 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por los periodos comprendidos desde 01/01/2013 al 31/12/2013 y se sanciona por inexactitud por los periodos de enero a diciembre 2013” y II) Resolución Nro.

RDC 657 del 21 de octubre de 2016, por la cual se resuelve un recurso de reconsideración, expedidas por UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP. SEGUNDA: Que, de conformidad con la declaración anterior, se ordene a la demandada restablecer el derecho que le corresponde a mi mandante, sociedad EXPORTADORA DE BANANO S.A. en reorganización, anulando el cobro de las respectivas obligaciones que constituyen una carga parafiscal adicional impuesta en el acto administrativo impugnado, igualmente, que en consecuencia se archive el expediente del procedimiento de fiscalización adelantado en su contra.

TERCERA: Que se cumpla la sentencia dentro de los perentorios términos previstos en los art. 192 y SS del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. CUARTA: Se ordene a la demandada al pago de las costas y agencias en derecho a que hubiere lugar.” Invocó como normas vulneradas los artículos 2, 4, 29, 209, 338 y 363 de la Constitución Política; 40 de la Ley 153 de 1887; 156 de la Ley 1151 de 2007; 1° del Decreto Ley 169 de 2008; 588, 705, 714 y 744 del Estatuto Tributario; 178 y 189 de la Ley 1607 de 2012; 3,10 47 y ss. de la Ley 1437 de 2011; 3, 52, 90 y 204 de la Ley 100 de 1993; 7 de la Ley 797 de 2003; 6 del Decreto 3771 de 2007; 6 de la Ley 1562 de 2012; 9 y 12 de la Ley 21 de 1982; 30 de la Ley 119 de 1994; 2 de la Ley 27 de 1974; 127, 128, 130, 131, 132 y 133 del Código Sustantivo del Trabajo.

Expoban SA en desarrollo del trámite de reorganización empresarial8 celebró acuerdos con sus acreedores -incluidos los relacionados con el pago de prestaciones sociales y acreencias laborales-. No obstante, los actos administrativos demandados desconocieron que las obligaciones con Comfama, el SENA y el ICBF estaban sometidas al acuerdo de reorganización, y que las acreencias anteriores a la solicitud de reorganización no podían ser cobradas por fuera del acuerdo, por lo que la UGPP carecía de competencia para iniciar acciones de cobro respecto de dichas obligaciones, que se encontraban sujetas a los términos, condiciones e intereses establecidos en el mencionado acuerdo (4,25% anual), como aplica a todos los acreedores, incluidos los de naturaleza parafiscal y fiscal.

Adujo que los actos acusados también vulneraron el debido proceso por omisión en la valoración probatoria, en tanto ignoraron las pruebas de pago aportadas con la respuesta al requerimiento para corregir y con el recurso de reconsideración. En consecuencia, bajo su criterio, debía desaparecer el ajuste de mora en pensiones, pues entregó material probatorio suficiente para acreditar los pagos.

Añadió que, aunque en la Resolución RDC 657 de 2016 se reconoció que la demandante efectuó un pago de $35.150.322, la UGPP indicó que no existía prueba de que dicho monto hubiese sido imputado a los trabajadores específicos con mora en pensión, pues los pagos no fueron reportados por PILA; no obstante, alegó haber aportado pagos recientes de las administradoras de fondos de pensiones, que detallan la distribución de los pagos por trabajador y período, especialmente por el mes de julio de 2013.

Finalmente precisó que las sumas adeudadas por mora a Comfama habían sido pagadas en 2016, en cumplimiento de un convenio suscrito con esta entidad, lo cual fue oportunamente reportado a la UGPP, aunque por fuera del sistema PILA. Indicó que estos pagos se encontraban acreditados mediante certificación expedida por Comfama y su validez no podía ser desconocida, toda vez que el pago por fuera de 8 Auto 400-003387 del 7 de marzo de 2014, expedido por la Superintendencia de Sociedades.

Radicado: 05001-23-33-000-2017-00690-01 (30438) Demandante: Expoban SA En reorganización 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PILA es reconocido por la misma UGPP, y las pruebas pueden ser aportadas incluso en sede judicial. En consecuencia, considera que los cobros efectuados por la UGPP sobre valores ya pagados o sujetos al acuerdo de reorganización empresarial resultan improcedentes y vulneran el debido proceso.

OPOSICIÓN La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda9, para lo cual señaló que se garantizó el derecho de defensa de la contribuyente, y se otorgaron las oportunidades legales para presentar pruebas y argumentos, los cuales se valoraron conforme con la sana crítica y en los términos del artículo 742 del ET. Precisó que, aunque se evidenció un pago de Expoban SA en favor de una administradora de pensiones, este pago no fue imputado a los trabajadores reportados en mora, ni se especificaron los períodos correspondientes.

De ahí que las pruebas no desvirtuaran los hallazgos, y la determinación de las obligaciones se hiciera con base en el expediente administrativo y dentro del marco normativo aplicable, sin que se configurara la vulneración alegada. Aclaró que el artículo 20 de la Ley 1116 de 2006 solo impide iniciar o continuar demandas de ejecución o procesos de cobro contra el deudor dentro del proceso de reorganización, pero no restringe la competencia de la UGPP para adelantar el proceso de determinación del correcto pago y liquidación de aportes.

Además, las contribuciones al Sistema de Protección Social son créditos de primera clase, con prelación legal, de conformidad con el artículo 270 de la Ley 100 de 1993, y el artículo 32 de la Ley 1429 de 2010 exige que su pago debe ser satisfecho antes de la confirmación del acuerdo de reorganización o la constitución de una provisión contable para garantizarlos, independientemente de la fecha de causación. Considera entonces que el hecho de que la deuda sea listada en el proceso de reorganización no impide el ejercicio de la competencia de la UGPP para determinar la mora.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 3 de abril de 2017. Aportada la contestación, mediante auto del 25 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia fijó fecha para la realización de la audiencia inicial, desarrollada el 2 de noviembre de 2017. En ella se fijó el litigio, se tuvieron como pruebas las aportadas por las partes con la demanda y su contestación. Desarrollada la audiencia de pruebas, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. El litigio se centró en determinar la legalidad de los actos acusados.

SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia anuló parcialmente los actos acusados y no condenó en costas, por lo siguiente10: Contrario a lo indicado por la demandada, a lo largo del procedimiento administrativo y del proceso judicial se encontró acreditado a qué trabajadores se realizó el pago por concepto de pensiones a AFP Horizonte (ahora Porvenir) y sobre qué período se efectuó. Los pagos cuentan con plena validez y debieron ser valorados por la UGPP al momento de determinar el valor de la mora en los actos administrativos demandados.

Por lo anterior, el cargo de nulidad prospera y, en consecuencia, se ordena hacer una nueva liquidación oficial, en la que se tengan en cuenta los pagos 9 Samai, índice 2, fls. 123-136. 10 Samai, índice 2. Radicado: 05001-23-33-000-2017-00690-01 (30438) Demandante: Expoban SA En reorganización 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizados por $33.244.722 junto con los pagos de interés imputados en la liquidación que consta a folios 18, 19 y 20.

Por otra parte, lo dispuesto en la Ley 1116 de 2006 no extingue las obligaciones que el deudor tiene frente al Sistema de Seguridad Social, ni limita las facultades de la UGPP previstas en el Decreto Ley 169 de 2008 para fiscalizar, verificar y proferir liquidaciones oficiales en ejercicio de sus funciones de control sobre las autoliquidaciones de aportes.

No es de recibo el argumento de la demandante, según el cual el procedimiento de reorganización impide que se adelante el de aforo o determinación de naturaleza tributaria que realiza la UGPP, pues este no versa sobre asuntos de cobro, sino de determinación de valores y derechos. Se encontró acreditado en el expediente que las pruebas de pago a la CCF Comfama por concepto de subsidio familiar allegadas en sede judicial no fueron aportadas en el procedimiento administrativo.

De ahí que el procedimiento de determinación oficial no se vea afectado por el proceso de reorganización concomitante, pues este último solo se ocupa de deudas que ya fueran exigibles y se encontraran vencidas. A título de restablecimiento del derecho ordenó a la UGPP que realice una nueva liquidación oficial donde tenga en cuenta los pagos realizados por valor de $33.244.722 junto con los respectivos pagos de interés. No condenó en costas por no encontrar acreditada su causación. RECURSO DE APELACIÓN La demandante11 solicitó que se revoque la sentencia en lo desfavorable y se declare la nulidad total de los actos demandados.

Adujo que es errónea la conclusión a la que arribó el tribunal, cuando indicó que los certificados de pago de Comfama fueron emitidos por la caja de compensación con posterioridad a la Resolución RDC 657 de 2016, lo cual desconoce los hechos probados, los argumentos presentados y la jurisprudencia sobre la materia, pues dichos pagos se realizaron en los meses de marzo, junio, agosto, septiembre y octubre de 2016 en el marco del convenio de pago de aportes suscrito entre Comfama y Expoban.

Esto es, antes de que la UGPP profiriera la resolución de liquidación oficial de aportes. Expoban, a su turno, realizó pagos por concepto de aportes a Comfama para los periodos de enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio y agosto de 2013, que eran objeto de discusión. La fecha de la Resolución RDC 657 es el 21 de octubre de 2016, lo que significa que cuatro de los cinco pagos se habían reportado antes de que la UGPP profiriera la resolución definitiva en vía administrativa.

La emisión del certificado es posterior (Rad. 121-699391-76478 del 29 de diciembre de 2016), pero el pago y la información del pago ya existían y los conocía la UGPP por parte de Comfama directamente. La PILA no es el único medio de prueba o pago. Existen escenarios en los que el pago se realiza directamente a la administradora (como en el caso de acuerdos de cobro o jurisdicción coactiva).

La UGPP misma reconoce y reglamenta estos pagos fuera de PILA. Por lo tanto, el hecho de que los pagos no aparecieran en ella no justifica su desconocimiento, especialmente cuando Comfama informó directamente a la UGPP sobre estos. El Tribunal ordenó una nueva liquidación para tener en cuenta los pagos realizados a la AFP Horizonte (hoy Porvenir).

Si la base de la liquidación era errónea por no 11 Samai, tribunal, índice 36. Radicado: 05001-23-33-000-2017-00690-01 (30438) Demandante: Expoban SA En reorganización 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incluirlos, la sanción por inexactitud impuesta por la UGPP, tanto en la Liquidación Oficial como en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, pierde automáticamente su fundamento fáctico y legal.

La inexactitud se predica de la diferencia entre la autoliquidación y lo que legalmente corresponde; si lo que legalmente corresponde no fue correctamente determinado por la UGPP al no considerar los pagos, la sanción por inexactitud deviene en ilegal en su totalidad. Por lo tanto, el mantenimiento de una nulidad parcial podría implicar la subsistencia de sanciones o de una parte de la deuda calculada sobre premisas equivocadas, lo que resulta contrario a derecho.

En todo caso, los pagos a Comfama se realizaron en cumplimiento de un convenio de pago de aportes suscrito en el proceso de reorganización empresarial, en el marco de la Ley 1116 de 2006, en el que fue admitida la sociedad desde el 7 de marzo de 2014. Las obligaciones relacionadas con aportes a la seguridad social que no se hayan pagado en su totalidad de manera oportuna, junto con sus intereses, deben encontrarse al día antes de que el juez del concurso confirme el acuerdo de reorganización. Echa de menos que la UGPP no se haya pronunciado al respecto.

La demandada12 por su parte manifestó su inconformidad con el reconocimiento de los pagos realizados por valor de $33.244.722 junto con los intereses imputados en la liquidación y solicitó que se revocara la sentencia en este aspecto. Luego de exponer el procedimiento para la validación de planillas en la base de datos oficial PILA, adujo que al momento de analizar el acervo probatorio y emitir los actos administrativos demandados, no evidenció como reportados los pagos en relación con los trabajadores que presentaron mora en pensión; es decir, que en la PILA no se han registrado los pagos que realizó el actor y que Porvenir afirma tener por acreditados.

Que, nuevamente con ocasión de la sentencia, realizó la validación en PILA de los pagos realizados para los trabajadores de acuerdo con detalle informado por Expoban SA; sin embargo, los mismos siguen sin registrarse. Tampoco obra certificación en la que se pueda corroborar que en el pago recibido por Porvenir se distribuyera el valor pagado para cada uno de los trabajadores, conforme con el detalle anexado por el actor, y que acredite que dicho valor se registró y aplicó en la cuenta individual, por lo que no es posible tenerlo en cuenta.

Lo anterior se sustenta en la premisa de que quien alega el hecho es quien tiene la obligación y el interés de probarlo. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 9 de octubre de 202513 se admitieron los recursos de apelación y se concedió el término previsto en los numerales 4 a 6 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 para que los sujetos procesales se pronunciaran.

La parte demandante se reafirmó en los argumentos del recurso de apelación y la demandada guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide la legalidad de los actos administrativos por los cuales la UGPP determinó a cargo de Expoban SA la mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de aportes al Sistema de la Protección Social (Caja de Compensación Familiar y aportes a pensiones, aportes a salud, ICBF, SENA), por lo periodos de enero a 12 Samai, gestión otros despachos, índice 37. 13 Samai, Índice 7.

Radicado: 05001-23-33-000-2017-00690-01 (30438) Demandante: Expoban SA En reorganización 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diciembre del año 201314, por un valor de $242.280.200, junto con la sanción por inexactitud por valor de $8.555.640. En los términos de los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada, corresponde establecer si el a quo omitió valorar o realizó una indebida valoración de las pruebas que soportan el cumplimiento de las obligaciones formales cuya presunta mora e inexactitud fundamentó la expedición de los actos administrativos demandados15. i) Valoración de las pruebas para el reconocimiento de las obligaciones objeto de determinación Expoban reprochó que el a quo omitiera valorar las pruebas aportadas con el escrito de demanda (y en sede administrativa a la UGPP), en las cuales se evidencia que los pagos a Comfama por concepto de Caja de Compensación Familiar por los meses de enero a junio de 2013 se realizaron en los meses de marzo, junio, agosto, septiembre y octubre de 2016 (incluidas las planillas de pago anexas al recurso de reconsideración), antes de que la UGPP expidiera la liquidación oficial por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de aportes al Sistema de Protección Social, con la cual pretendía acreditar el cumplimiento de sus deberes de afiliación y de pago de aportes al Sistema de la Protección Social.

Para resolver, la Sala valorará las pruebas conforme aparecen en el expediente. Al efecto se tiene que en los actos acusados la UGPP determinó que la mora en aportes a Comfama correspondía a $111.601.000 –pagos fuera de PILA–, más una inexactitud de $4.582.400, para un total de $116.183.400. Sin embargo, se encontró acreditado que Expoban pagó $114.211.240, por concepto de aportes con destino al subsidio familiar.

Lo anterior halla respaldo en la respuesta dada por Comfama, el 29 de diciembre de 2016, a la petición presentada por el representante legal de la sociedad demandante, en la que se solicitaba «copia de la certificación que con destino a la UGPP realizó Comfama, para los períodos de enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio y agosto de 2013, en donde se aprecie el detalle de todos y cada uno de los trabajadores, por los cuales se hizo el pago por parte del empleador EXPORTADORA DE BANANO S.A. en reorganización Nit. 860.070.512»16.

En la misma, constaba que la demandante realizó pagos en los meses de marzo, junio, agosto, septiembre y octubre de 2016, por los meses de enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio y agosto de 2013 un valor de $114.211.240, distribuidos de la siguiente manera: Periodo de pago / 2013 Valor total Aporte 4% Mes de Pago / 2016 Fecha de envío Reporte UGPP Enero 16.511.700 Marzo 05/04/2016 Febrero 14.348.400 Marzo 16.590.600 Agosto 02/09/2016 Abril 16.284.040 Junio 05/07/2016 Mayo 18.052.600 Septiembre 04/10/2016 Junio 15.214.900 Octubre 04/11/2016 Agosto 17.209.000 En dicha certificación se dijo, además, que los pagos, al haber sido recibidos por fuera de la plataforma PILA –por ser consecuencia de pagos acordados con ocasión de la reorganización– fueron enviados por el Departamento de Subsidio de Comfama en 14 Periodos a los que se refieren los actos acusados. 15 En esta oportunidad no se emitirá pronunciamiento sobre la facultad de la UGPP para adelantar el proceso de determinación cuando se encuentra en curso un proceso de reorganización, por cuanto este aspecto no fue objeto de discusión por parte de las apelantes respecto de la decisión tomada en primera instancia. 16 Samai, índice 2, contenido en el CD1.

Extensión: C:\Users\msamperm\AppData\Local\Temp\8dc843a2-b161-4b8b-9190- 41479c46ed3a_6_EXPEDIENTEDIGI_ZIPEXPEDI_OneDrive_2025072802z_0_20250808163254514.zip.d3a\OneDrive_202 5-07-28-02\MEDIOS\MM_001.zip\CD_1 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00690-01 (30438) Demandante: Expoban SA En reorganización 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co múltiples correos electrónicos17 a la UGPP, en los cuales se especifica la imputación de los pagos realizados a cada trabajador, así: “En los reportes que Comfama envió a la UGPP, en los meses de abril, julio, septiembre, octubre y noviembre de 2016, se informó el valor que canceló el empleador EXPORTADORA DE BANANO S.A. por los correspondientes periodos de pago, con el detalle de los trabajadores y se indicó el aporte cancelado por cada uno. Adjuntamos en medio magnético los cinco (5) correos electrónicos que Comfama envió a la UGPP con sus correspondientes anexos.” El 4 de enero de 2017, Comfama expidió una nueva certificación con la constancia de que Expoban «canceló aportes con destino al subsidio familiar durante el periodo de enero a diciembre de 2013», para un total de pagos dentro y fuera de PILA, la suma de $209.643.80018, así: Periodo Concepto Valor 201301 Empresas/Trab Afiliados 17.532.700 201302 Empresas/Trab Afiliados 15.307.600 201303 Empresas/Trab Afiliados 17.668.600 201304 Empresas/Trab Afiliados 17.205.640 201305 Empresas/Trab Afiliados 19.152.500 201306 Empresas/Trab Afiliados 16.118.400 201307 Empresas/Trab Afiliados 16.246.460 201308 Empresas/Trab Afiliados 18.259.800 201309 Empresas/Trab Afiliados 18.957.700 201310 Empresas/Trab Afiliados 19.028.700 201311 Empresas/Trab Afiliados 16.797.400 201312 Empresas/Trab Afiliados 17.368.300 Total 209.643.800 Sobre la oportunidad de aportar pruebas, es criterio reiterado de la Sección la admisibilidad en el proceso judicial de aquellas no presentadas en sede administrativa19.

Esto es así, en virtud del principio de libertad probatoria y el consecuente derecho que le asiste a las partes de allegar los medios de prueba necesarios para acreditar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen20. De modo que, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el administrado puede desvirtuar la presunción de legalidad del acto demandado con nuevas o mejores pruebas que las aportadas en sede administrativa, pues legalmente no existe impedimento para que se aprecien pruebas diferentes a las valoradas por la Administración, siempre que se alleguen en las oportunidades previstas en el artículo 212 del CPACA.

La UGPP en el recurso de apelación sostuvo que la parte actora no acreditó en la vía administrativa el soporte documental que permitiera validar los pagos efectuados por concepto de Caja de Compensación Familiar por los periodos de enero a diciembre de 2013. Sin embargo, conforme con las pruebas atrás 17 Samai, índices 2 y 9. En el CD1 anexo a la demanda obran cuatro documentos denominados RV Aportes fuera de pila y devoluciones – 2016, en los que constan los correos enviados a la dirección contactenos@ugpp.gov.co con las listas de imputación de pagos a trabajadores en adjunto.

Extensión: C:\Users\msamperm\AppData\Local\Temp\8dc843a2-b161-4b8b- 919041479c46ed3a_6_EXPEDIENTEDIGI_ZIPEXPEDI_OneDrive_2025072802z_0_20250808163254514.zip.d3a\OneDrive _2025-07-28-02\MEDIOS\MM_001.zip\CD_1 18 La suma certificada por Comfama por $209.643.800 comprende los pagos realizados dentro y fuera de PILA, mientras que el monto en discusión se refiere a los pagos realizados por fuera de PILA.

De ahí la diferencia en las certificaciones expedidas el 29 de diciembre de 2016 y el 4 de enero de 2017. Al respecto, reposan en el CD. 1 allegado con la demanda, 4 documentos nombrados “RV Aportes fuera de pila y devoluciones- xxxxxxx 2016” donde constan los correos enviados al correo contactenos@ugpp.gov.co con las listas de imputación de pagos a trabajadores en adjunto. 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 6 de agosto de 2015, exp. 20130, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Criterio reiterado, entre otras, en las sentencias del 14 de junio de 2018, exp. 21061, del 4 de octubre de 2018, exp. 19778, del 25 de julio de 2019, exp. 21683, del 17 de febrero de 2022, exp. 25196 y del 14 de julio de 2022, exp. 25300, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 20 Cfr. artículo 167 del CGP. Radicado: 05001-23-33-000-2017-00690-01 (30438) Demandante: Expoban SA En reorganización 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reseñadas, pudo determinarse que Expoban acreditó los pagos por aportes con destino al subsidio familiar en cuantía de $114.211.240 por fuera de PILA y las pruebas fueron allegadas con la demanda21.

Al respecto, la Sala se reafirma en que la demanda es uno de los momentos procesales para aportar pruebas diferentes a las entregadas en la vía administrativa con el objeto de desvirtuar la legalidad del acto, por lo que el juez no está vedado para ejercer la valoración probatoria que aquellas ameriten. En tal sentido, y si bien se acreditó la realización de pagos por parte de la demandante, lo cierto es que estos se efectuaron en momentos distintos, esto es, en parte con anterioridad a la expedición del acto que resolvió el recurso de reconsideración y, en parte, con posterioridad a dicho pronunciamiento.

En ese orden, tales pagos no tienen la entidad de desvirtuar la legalidad de los actos administrativos demandados, en la medida en que, para la fecha de expedición de la Liquidación Oficial de Revisión, no se existía prueba de los pagos relacionados con la CCF Comfama, y para el momento de la resolución que decidió el recurso de reconsideración únicamente existía un pago parcial de la obligación correspondiente.

Es decir, a la fecha en que se expidieron los actos administrativos, la obligación no se encontraba extinguida ni podía tenerse como inexistente. Aunado a lo anterior, no debe perderse de vista que los actos administrativos demandados no se circunscriben exclusivamente a las obligaciones señaladas por las apelantes, sino que comprenden una relación más amplia de conceptos objeto del proceso de determinación. En consecuencia, una eventual declaratoria de nulidad total de dichos actos implicaría desconocer otras obligaciones incluidas por la administración, distintas de aquellas relativas a aportes a pensión y a la caja de compensación familiar, sobre las cuales se centró la inconformidad de la parte demandante.

En este contexto, contrario a lo alegado por la demandante, no se configura la causal de falsa motivación de los actos administrativos demandados, pues, conforme a la jurisprudencia22, para que prospere la nulidad por esta causal es necesario demostrar, bien que los hechos que sirvieron de fundamento a la decisión no estaban debidamente probados dentro de la actuación administrativa, o que la administración omitió considerar hechos acreditados que, de haber sido valorados, habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente.

Sin embargo, en el presente caso no se acredita ninguna de estas hipótesis, en la medida en que los pagos efectuados no desvirtúan los supuestos fácticos que sustentaron la actuación administrativa, ni permiten concluir que la decisión adoptada hubiera debido ser sustancialmente distinta, como lo sería la inexistencia de obligación pendiente a cargo de la demandante para la fecha de expedición de los actos por los conceptos allí enunciados.

En consecuencia no prospera el cargo de apelación de la demandante, sustentado en la falsa motivación de los actos acusados. Por su parte, la UGPP en su escrito de apelación indicó que al analizar el acervo probatorio y emitir los actos administrativos demandados, no evidenció como reportados los pagos en relación con los trabajadores que presentaron mora en pensión; es decir, que en la PILA no estaban registrados los pagos realizados por la sociedad que Porvenir afirma tener por acreditados.

Indicó que, nuevamente, con ocasión de la sentencia, realizó la validación en PILA de los pagos realizados para los trabajadores de acuerdo con detalle informado por Expoban SA y, sin embargo, los mismos seguían sin registrarse. 21 CD. 1 “RV Aportes fuera de pila y devoluciones- xxxxxxx 2016”. 22 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de julio de 2017, exp. 22326 M.P. Milton Chaves García. Radicado: 05001-23-33-000-2017-00690-01 (30438) Demandante: Expoban SA En reorganización 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al revisar los medios probatorios aportados, en el expediente se constata que la UGPP mediante Requerimiento para declarar y/o corregir 163 del 26 de febrero de 2015, propuso un total por inexactitud en autoliquidaciones y pagos al sistema de protección social de $27.313.100, un total por mora de $717.092.200 y una sanción por inexactitud de $9.559.585 y en respuesta la demandante se opuso a las inexactitudes relacionadas con los conceptos de permisos o licencias remuneradas y el pago de aporte a Cajas de Compensación Familiar, lo que soportó con un anexo en CD que contenía la explicación a las objeciones propuestas por la UGPP23.

El 16 de octubre de 2015, la UGPP con ocasión de la expedición de la Liquidación Oficial RDO 86924, valoró las pruebas aportadas por el demandante con la respuesta al requerimiento25, con excepción de un testimonio solicitado por la sociedad que fue rechazado por inconducente26, y en atención a lo probado en la respuesta al requerimiento decidió imponer una reducción en los saldos de mora por pagos a pensión, ARL, CCF, SENA e ICBF por un valor de $228.170.600 27 y un total de $35.180.500 por inexactitud por pagos a pensión, ARL y CCF.

De manera consecuente impuso una sanción por inexactitud de $21.108.300.28. La demandante presentó recurso de reconsideración29 el 4 de enero de 2016, en contra de la citada liquidación y solicitó tener como prueba: “i) el pago de $35.150.322 a la AFP Horizonte, para probar el pago de mora por pensión por fuera del sistema PILA; ii) un CD con la liquidación de inexactitud y mora de noviembre de 2015; iii) los documentos que acreditaban el procedimiento de reorganización; iv) las plantillas donde se acreditaba el pago para objetar la mora por pensión y CCF; vi) los documentos en los que se liquidan los valores en mora con el Sena, C. C. F. y el ICBF que integraron la masa de pasivos en el proceso de reorganización y, vii) un testimonio30.” Las anteriores pruebas fueron valoradas junto con los argumentos de defensa de la contribuyente el 21 de octubre de 2016 por la UGPP en la resolución que resuelve el recurso de reconsideración31.

Específicamente, analizó la inexactitud por aportes a CCF; la mora en la pensión32; los trabajadores en condición de pensionados33; la mora en el pago de aportes a favor del Sena, ICBF y la CCF34; el trabajador Edison Mendoza35; las plantillas aportadas; la solicitud de compensación36; la solicitud de prueba testimonial37; y la sanción por inexactitud38.

Como resultado del análisis, la UGPP modificó los valores determinados en la liquidación oficial y estableció un total por mora de $228.020.800, un total por inexacto de $14.259.400 además de una sanción por inexactitud de $8.555.64039. Dentro de lo señalado en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, la Sala observa que la UGPP indicó que Porvenir SA Sociedad Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías acreditó que recibió un pago por parte de Expoban SA por $35.150.322, y que este pago no discriminaba los trabajadores por los cuales el aportante presentaba la mora objeto de sanción, conforme con lo establecido en la liquidación oficial.

En punto a esto manifestó: 23 Samai, índice 2, fl. 91. 24 Samai, índice 2, fl. 51. 25 Samai, índice 2, fl. 76 reverso. 26 Samai, índice 2, fl. 77. 27 Samai, índice 2, fl. 79 reverso. 28 Samai, índice 2, fl. 80 reverso. 29 Samai, índice 2, fl. 82. 30 Samai, índice 2, fl. 86. 31 Samai, índice 2, fl. 24 reverso. 32 Samai, índice 2, fl. 27 reverso. 33 Samai, índice 2, fl. 28. 34 Samai, índice 2, fl. 29. 35 Samai, índice 2, fl. 29 reverso. 36 Samai, índice 2, fl. 30 reverso. 37 Samai, índice 2, fl. 31 reverso. 38 Samai, índice 2, fl. 32. 39 Samai, índice 2, fls. 38 reverso a 39 reverso.

Radicado: 05001-23-33-000-2017-00690-01 (30438) Demandante: Expoban SA En reorganización 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Del análisis de las pruebas anteriores, se encuentra probado que PORVENIR S.A., Sociedad Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías acreditó que recibió un pago por parte de Expoban S.A por valor de $35.150.322, pero no que dicho pago corresponde a cada uno de los trabajadores por los cuales el aportante presenta mora en el pago de aportes en la liquidación oficial.

Lo anterior toda vez que respecto a la relación de trabajadores que allega el aportante en esta oportunidad, en la respuesta de la Administradora del Fondo de Pensiones no se hace referencia alguna y solo se limita a señalar que percibió el pago antes indicado, pero no que fue imputado a cada uno de dichos trabajadores y períodos. Finalmente, en PILA no aparecen reportados pagos en relación con los trabajadores que presentaron mora para pensión40”.

(Resaltados propios del texto) Sin embargo, vistas las pruebas que obran en el expediente se advierte que, en el archivo digital anexo a la demanda, aparece el CD 1 de nombre «Solicitud distribución_ Pago exceptuado», en el cual se puede identificar que CI Banacol SA, miembro del grupo empresarial de la demandante, por medio de comunicado del 11 de octubre de 2013, indicó a AFP Horizonte Pensiones y Cesantías (hoy Porvenir) que había realizado el pago de $279.187.750, con el fin de que fuera distribuido entre las sociedades de su grupo de la siguiente forma: PERÍODO JULIO 2013 NIT SOCIEDAD CAPITAL INTERESES TOTAL CONSIGNADO 800.059.030-8 Agrícola El Retiro S.A. 155.527.592 8.525.800 164.053.392 890.926.766-7 C.I. Banacol S.A. 34.732.900 1.788.200 36.521.100 800.073.573-3 Centurión S.A. 25.740.496 1.325.200 27.065.696 860.070.512-9 Expoban S.A. 33.244.722 1.905.600 35.150.322 800.073.566-1 Rioceano S.A. 15.594.340 802.900 16.397.240 Total 279.187.750 En el mismo documento, indica el suscriptor a la AFP que se debe realizar la imputación de intereses a cada cotizante, para lo cual se enviaría una relación detallada del capital para la acreditación de los aportes en la cuenta individual de los cotizantes.

Al revisar el referido CD1, en el archivo «07 2013 _Detalle pago exceptuado a HORIZONTE», se puede identificar la imputación de $33.244.722 a 233 empleados. Además, tales imputaciones corresponden con el documento allegado como prueba a folio 18, suscrito por Mónica María Guzmán Durán, en el que se indica «me permito adjuntarle en 4 folios el detalle de la forma como quedó acreditado el pago realizado por la empresa el 10 de octubre de 2013».

En tal sentido, consta a folios 18, 19 y 20 el listado de imputaciones de saldos a los diferentes empleados sobre los que se pagó, listado que corresponde con el que se indicó en el detalle del pago aportado en el archivo «07 2013 _Detalle pago exceptuado a HORIZONTE». Además, la única diferencia entre los dos formatos es la imputación de las sanciones que hizo la AFP, en los cuales se evidencia en la columna 13 que se realizaron una a una las imputaciones del monto de sanción en favor de empleados.

Entonces, contra lo indicado por la demandada, en el expediente se encuentra acreditado a qué trabajadores y sobre qué período se realizó el pago, por lo que las pruebas aportadas dan certeza de ello, son plenamente válidas y debieron ser valoradas a la hora de determinar el valor de la mora en los actos administrativos demandados. No prospera el cargo de apelación de la UGPP. 40 Samai, índice 2, fl. 28.

Radicado: 05001-23-33-000-2017-00690-01 (30438) Demandante: Expoban SA En reorganización 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con todo, debe aclararse que, si bien se acreditaron pagos por parte de la AFP Horizonte, lo cierto es que tanto la Liquidación Oficial como la resolución que decidió el recurso de reconsideración comprenden otras obligaciones pendientes por concepto de aportes a pensión a cargo de administradoras diferentes.

En consecuencia, aun teniendo por acreditados los pagos referidos, ello no desvirtúa la totalidad de los supuestos fácticos que sustentan los actos administrativos demandados, por lo que no resulta procedente declarar su nulidad en su integridad. En consonancia con lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, que declaró la nulidad parcial de los actos acusados y ordenó a título de restablecimiento del derecho la expedición de una nueva liquidación. En todo caso, los pagos que hubiere efectuado la contribuyente por el periodo en discusión deberán aplicarse para determinar lo efectivamente adeudado por la sociedad demandante.

Lo anterior, con cargo a la cuenta corriente de Expoban SA en reorganización, sin perjuicio de la liquidación de las sanciones a que haya lugar. Condena en costas De conformidad con lo previsto en el numeral 1 y 5 del artículo 365 del CGP41, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA42, y acorde con lo contemplado en el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025, no procede en esta oportunidad la condena en costas en segunda instancia contra las apelantes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia del 30 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad. 2. No condenar en costas a las apelantes en esta instancia. Notifíquese y comuníquese.

Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 41 “Artículo 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión.” 42 “Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”