1 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C, diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Expediente: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: Ecolimpia S.A.S. E.S.P. y Ciudad Limpia Bogotá S.A. E.S.P. Accionado: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 20211, en concordancia con el numeral segundo del artículo 101 del Código General del Proceso2 (en 1 “Artículo 38.

Modifíquese el parágrafo 2º del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.

En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” 2 “Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. (…) 2.

El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda 2 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adelante CGP), procede el Despacho a pronunciarse sobre las excepciones previas en el trámite de la referencia. Además, resolverá respecto de la solicitud de coadyuvancia presentada por el señor Ignacio Torres Sáenz.

I. DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS Las entidades demandadas dieron contestación al libelo introductorio y en escritos separados presentaron las siguientes excepciones que titularon como previas3: 1.1. “INEPTITUD DE LA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS FORMALES”. Afirmaron que los accionantes no cumplieron con la carga de explicar en forma clara y concisa el concepto de la violación de cada uno de los preceptos constitucionales y legales que invocaron.

Además, por generarse un restablecimiento automático, relacionado con la licitación pública abierta de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (en adelante UAESP) LP02-2017, debieron aportar prueba del agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial. 1.2. “HABÉRSELE DADO A LA DEMANDA EL TRÁMITE DE UN PROCESO DIFERENTE AL QUE CORRESPONDE”.

Insistieron en que de la demanda se advierte que la parte actora persigue un restablecimiento automático que tiene que ver con la operación del servicio de aseo en la ciudad de Bogotá y la licitación pública abierta UAESP LP02-2017, así como de los contratos que de ella se derivaron. Motivo por el cual ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.

Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones.” 3 Teniendo en cuenta que el contenido de los escritos visibles en el expediente digital, que obran en Samai en los índices 40 y 45, es sustancialmente es el mismo, el Despacho presenta un único resumen de las excepciones, tituladas como previas, propuestas por las entidades demandadas. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co existe una indebida escogencia del medio de control, pues correspondía intentar el de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.3.

“NO COMPRENDER LA DEMANDA A TODOS LOS LITISCONSORTES NECESARIOS”. Solicitaron que se integrara el contradictorio con la UAESP, toda vez que es la entidad que adelantó el procedimiento contractual comentado. II. CONSIDERACIONES 2.1. Generalidades sobre las excepciones en los procesos contenciosos administrativos Sea lo primero advertir que los medios exceptivos son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal.

Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo. La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional.

Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente.

De igual forma, el numeral 3 del artículo 42 de la Ley 2080 establece que, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probadas las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, podrá dictar sentencia anticipada. Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permita su trámite.

Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento.

Bajo tal perspectiva, es claro que los medios exceptivos señalados en el artículo 100 del CGP no son taxativos y que, en tal medida, corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas se ajustan o no dentro del análisis antes descrito. En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda. 5 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado inicialmente por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, y posteriormente por el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, pues con anterioridad a tales normativas su análisis debía acometerse en la audiencia inicial.

En este punto es importante precisar que el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 definió la regla de transición normativa y aplicación de esta norma procesal; por lo tanto, comoquiera que en el caso en estudio, para el momento en que se presentó la demanda (11 de enero de 2022) ya se encontraba vigente el artículo 38 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, que modificó la resolución de las excepciones, esta es la norma aplicable en el presente trámite.

En este contexto, para resolver las excepciones propuestas, deberá tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 38 de la ley en comento, el cual, a su vez, remite a lo señalado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. 2.2. Excepción de inepta demanda Lo primero que debe resolver el Despacho es si el argumento de las entidades accionadas, según el cual la demanda no cumplió con un mínimo de fundamentación sobre las normas que fueron vulneradas, se configura en una excepción previa o mixta que deba ser resuelta en esta etapa del proceso.

Pues bien, lo que se advierte es que dicho cuestionamiento en efecto se subsume en la excepción previa de inepta demanda contemplada en el numeral 5 del artículo 6 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 100 del CGP4, pues ésta se presenta siempre que se acontezcan dos inconsistencias: i) falta de requisitos formales y/o ii) indebida acumulación de pretensiones.

Así, en cuanto al primer aspecto, que es el que importa para el caso concreto, la manifestación de ineptitud de la demanda tiene la finalidad de advertir que el libelo introductorio no cumple con todas las exigencias de forma, es decir, que no reúne los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda previstos en los artículos 1625, 163, 166 y 167 del CPACA.

Por su parte, en lo que hace al segundo de ellos, la indebida acumulación de pretensiones se configura cuando el demandante quebranta o excede la disposición normativa contenida en el artículo 165 del CPACA. Como para el caso, se enerva el contenido formal de la demanda en lo atinente a uno de los requisitos formales de la demanda, este es, el contenido en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA, que exige que se encuentren previstos los fundamentos de derecho, entendiéndose por tales las normas violadas y el concepto de su violación, se reitera, se dan los presupuestos para connotar como una excepción previa de inepta demanda lo dicho por las entidades demandadas. 4 “Artículo 100.

Excepciones Previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: (…) 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones”. 5 “Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 4.

Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.” 7 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El argumento relativo a la necesidad de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, ante el presunto restablecimiento automático que se deriva de la demanda, se estudiará siempre y cuando prospere la segunda excepción formulada por las demandadas, que, se anticipa, se abordará como indebida escogencia del medio de control en el siguiente acápite de esta providencia. En tal contexto, tendrá que definirse si se configuró la excepción de inepta demanda, porque la parte accionada alega que el libelo introductorio carece de una argumentación mínima, pues no se invocaron normas que fueron vulneradas con su expedición, ni las razones de ello.

Pues bien, lo que encuentra el Despacho es que la demanda interpuesta pretendiendo la nulidad de la Resolución CRA 956 de 2021 “por la cual se adiciona el título 2 de la parte 8 del libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021 sobre ‘aspectos generales de los acuerdos de barrido y limpieza de vías y áreas públicas que incluyan la remuneración entre personas prestadoras del servicio público de aseo que realicen las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas’”, expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (en adelante CRA), cumplió la carga mínima argumentativa en esta clase de acciones públicas, por lo que observó dicho requisito formal.

Lo anterior, en razón a que, de la lectura del libelo introductorio, lo que se observa es que la parte actora reprocha que la citada disposición normativa fue expedida con violación de normas superiores y con falta de competencia, invocando aquellas que consideraba infringidas y sustentando las razones de ello. Bajo tal presupuesto, 8 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a juicio del Despacho, el concepto de violación ofrece la posibilidad de efectuar el examen de legalidad que proponen las demandantes.

En esa misma línea, esta Corporación ha manifestado que la excepción previa de inepta demanda procede cuando existe ausencia absoluta de invocación normativa y concepto de violación. Al respecto, es ilustrativa la providencia emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del 24 de octubre de 2018, dentro del proceso 08001 23 33 000 2014 00015 01, cuyo ponente fue el Magistrado William Hernández Gómez6.

Asimismo, tampoco se evidencia una indebida acumulación de pretensiones, pues únicamente se busca una declaración, cual es, la nulidad de la Resolución CRA 956 de 2021, sin que medien otras diferentes de restablecimiento del derecho, reparación directa o solución de controversias contractuales. Por ende, se negará el citado medio exceptivo por las razones antes expuestas. 6 “Es clara la importancia que este requisito reviste a efectos de estudiar la eventual nulidad del acto administrativo atacado, pues dicha argumentación es la que delimita el estudio de fondo que debe adelantarse en la sentencia correspondiente por parte del juez, sin embargo, la aplicación desmedida de este requisito procedimental no puede convertirse en un obstáculo para el acceso a la administración de justicia, porque lo que debe garantizarse es la prevalencia del derecho sustancial sobre la forma, lo contrario, sería afectar o quebrantar derechos de arraigo constitucional.

Debe precisarse además que este presupuesto, relacionado con los fundamentos de derecho de las pretensiones, tiene una doble connotación, primero, dota de aptitud formal a la demanda teniendo en cuenta que constituye un presupuesto procesal que debe ser analizado en la etapa inicial para la correspondiente admisión y segundo, permite materializar el debido proceso, toda vez que asegura el derecho de defensa de la parte pasiva de la litis lo que finalmente limita el estudio de fondo que se realizará en la sentencia. Finalmente debe recordarse que los requisitos de la demanda no se pueden someter a un riguroso estudio, en razón a que si bien el derecho procedimental estipula requisitos para demandar, no quiere decir que de forma estricta deban ser exigidos, máxime cuando se podría llegar a vulnerar derechos fundamentales como el acceso a la administración de justicia.” (Subrayas del Despacho). 9 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.

Excepción de indebida escogencia del medio de control Le compete a este Despacho resolver si se configura como una excepción de tipo previa, mixta o de fondo la propuesta como “HABÉRSELE DADO A LA DEMANDA EL TRÁMITE DE UN PROCESO DIFERENTE AL QUE CORRESPONDE”, que se concretó en el argumento de indebida escogencia del medio de control.

En ese contexto, se advierte que, si bien el mencionado reparo no se encuentra dentro de las excepciones enlistadas en el artículo 100 del CGP, lo cierto es que tiene como finalidad controvertir la forma en la que fue ejercido el derecho de acceso a la administración de justicia; es decir, enerva el contenido de la demanda y el instrumento utilizado por los accionantes para alcanzar sus pretensiones.

En atención a lo dicho, la “INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL” logra configurarse en la definición traída en el acápite correspondiente de esta providencia respecto del alcance de una excepción mixta, como quiera que con ella se busca definir las presuntas irregularidades contenidas en el libelo introductorio, esto es, las anomalías que aparezcan de manera previa a que se trabe la litis; aspectos estos que darían lugar a sentencias inhibitorias, decisiones estas que son precisamente las que el Legislador quiso proscribir en los trámites que se adelantan ante el Juez Administrativo, pues su eventual prosperidad traería como consecuencia que la demanda deba ser interpretada como de nulidad y restablecimiento del derecho, y que, por ende, deban ser exigidos los requisitos de procedibilidad dispuestos en el artículo 161 ibidem, como el referente al agotamiento de la conciliación extrajudicial, así como la interposición de la misma en forma oportuna, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del acto acusado. 10 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, le compete al Despacho resolver si es procedente el medio de control de nulidad interpuesto en contra de un acto administrativo que adicionó aspectos generales de los acuerdos de barrido y limpieza de vías y áreas públicas que incluyan la remuneración entre personas prestadoras del servicio público de aseo, si, en palabras de las entidades demandadas, con la demanda se persigue el restablecimiento automático de un derecho, relacionado con la operación del servicio de aseo en la ciudad de Bogotá y la licitación pública abierta UAESP LP02- 2017.

Pues bien, dado que el escrito introductorio pretende la declaración de invalidez un acto de contenido general y frente a la naturaleza del mismo no existe controversia, es viable aplicar el parágrafo del artículo 137 del CPACA que prevé: “si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”.

Bajo esa perspectiva, la orden del Legislador se orienta a auscultar la demanda interpuesta a través del medio de control de nulidad, a efectos de definir si de ella se extrae un restablecimiento automático a favor del demandante o un tercero determinado, sobre un derecho subjetivo, caso en el cual el proceso debe ser tramitado como nulidad y restablecimiento del derecho.

Visto lo anterior, es menester traer a colación algunos de los fundamentos que fueron expuestos en el libelo introductorio; veamos: “la Resolución CRA 956 de 2021 infringe las disposiciones superiores que se señalan a continuación: 11 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Violación del Artículo 123 de la Constitución Política (…) Conforme a esta norma superior los servidores públicos están obligados a ejercer sus funciones de conformidad con la Constitución, la ley y el reglamento.

Como se explicará en el apartado siguiente, la CRA desconoció el Artículo 123 Superior al expedir una resolución sin competencia para ello y con desconocimiento de las normas superiores en las que debe fundarse. En efecto, al expedir la Resolución CRA 956 esta comisión desbordó sus competencias, toda vez que numeral 73.9 del Artículo 73 de la Ley 142 de 1994 no la faculta expresamente para dictar normas para resolver conflictos por remuneración entre prestadores del servicio de aseo, al no contar con una facultad expresa para hacerlo. b. Violación del numeral 73.9 del Artículo 73 y del numeral 74.2 del Artículo 74 de la Ley 142 de 1994.

Falta de competencia para expedir la Resolución CRA 956 La Resolución CRA 956 tiene por objeto adicionar, como en efecto lo hace, el Título 2 a la Parte 8 del Libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021 “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”.

En el encabezado de la Resolución CRA 956 de 2021 la CRA afirma expedirla en “En ejercicio de sus facultades legales, en especial de las conferidas por las Leyes 142 de 1994 y 1437 de 2011, los Decretos 1524 de 1994, 2882 y 2883 de 2007, modificado por el Decreto 2412 de 2015, el Decreto 1077 de 2015, la Resolución CRA 943 de 2021”. Y en la parte considerativa de la Resolución CRA 956 se señala específicamente que la CRA actúa en ejercicio de las funciones que le otorgan los Artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994, de la siguiente manera: “Que los artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994 establecen que a las comisiones de regulación les corresponde regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible, así como promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes; así mismo resolver, a petición, los conflictos que surjan 12 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entre empresas, y que no corresponda decidir a otras autoridades administrativas;

Que los citados artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994 otorgan a la Comisión de Regulación de Agua potable y Saneamiento Básico competencia para regular los aspectos generales de los acuerdos de barrido y limpieza de vías y áreas públicas que incluyan la remuneración de dichas actividades, así como para definir criterios para resolver conflictos por remuneración entre personas prestadoras del servicio público de aseo que realicen las mencionadas actividades; lo anterior, para que las operaciones de los prestadores sean económicamente eficientes, se prevenga el abuso de posiciones dominantes y se produzcan servicios de calidad.

En este sentido, esta Comisión es competente para regular el asunto, en los términos previstos en los artículos señalados; ( )”. Nótese, entonces, cómo la CRA basó o fundamentó su competencia para expedir la Resolución CRA 956 en los Artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994. Ahora bien, como justificación de la misma, en los considerandos de la Resolución CRA 956 se indica que: “Que durante el proceso de participación ciudadana de la Resolución CRA 882 de 26 de junio de 20193, se identificó la necesidad de expedir una resolución que contenga los aspectos generales que podrán tener en cuenta las personas prestadoras del servicio público de aseo que incluyan la remuneración en los acuerdos de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, así como la metodología en función de los kilómetros efectivamente barridos para resolver los conflictos suscitados cuando en un municipio o distrito se presenten conflictos relacionados con la remuneración;” (…) Contrario a lo señalado por la CRA en la Resolución CRA 956, el Artículo 73 de la Ley 142 de 1994 es claro al señalar que la función general asignada por el encabezado de ese artículo consistente en “regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad”, se efectúa con arreglo al preciso listado de 26 atribuciones o funciones que a continuación contiene el mismo artículo 73.

Esto es tan claro y obvio que el mismo encabezado del 13 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 73 señala “Para ello tendrán las siguientes funciones y facultades especiales: ( )” En el mismo sentido el Artículo 74 subsiguiente es claro también en limitar o circunscribir las funciones de las comisiones de regulación a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 y las demás disposiciones que la complementen.

(…) Del análisis de estas normas se tiene lo siguiente: i. El Artículo 2.3.2.2.4.52 del Decreto 1077 de 2015 al referirse a los acuerdos de barrido entre prestadores lo hace bajo el supuesto de hecho de que se presente entre ellos área de confluencia, de manera que si no existe área de confluencia no hay lugar a celebrar acuerdos de barrido ni le corresponde a la CRA intervenir.

(…) ii. La competencia que se le ha asignado a la CRA por el numeral 73.9 del Artículo 79 de la Ley 142 de 1994, norma a la que remite el Artículo 2.3.2.2.4.52 del Decreto 1077 de 2015, se circunscribe expresamente a resolver conflictos entre prestadores– no por remuneración de la actividad de barrido y limpieza – sino acerca de quién debe servir a usuarios específicos, o en qué regiones deben prestar sus servicios.

En la medida en que los servidores públicos sólo pueden hacer aquello que expresamente les esté permitido, conforme lo señala el Artículo 6 de la Constitución Política, no estaba facultada la CRA para expedir la Resolución CRA 956, por no tener competencia legal expresa para resolver conflictos por remuneración entre prestadores. En este punto es importante anotar que el artículo 123 de la Constitución Política establece que “los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”, esto en palabras de la Corte Constitucional deriva en la máxima fundamental del ordenamiento jurídico según la cual “los servidores públicos sólo pueden hacer aquello que les está permitido por la Constitución y las leyes respectivas, y de ello son responsables.

A diferencia de los particulares, que pueden hacer todo aquello que la Constitución y la ley no les prohíba, principio encaminado a la protección de los intereses de los administrados” (sentencia C-893 de 2003). 14 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este contexto, la CRA en su condición de entidad pública, únicamente se encuentra facultada para realizar lo expresamente previsto en la ley o en el reglamento, sin que se encuentre habilitada para ejercer o crear por sí misma atribuciones que carecen de sustento normativo superior, pues ello implicaría la ruptura del principio constitucional de la legalidad de las actuaciones administrativas.

(…) Bajo ese entendido, que la CRA no dirime los conflictos propios que señala el numeral 73.9, esto es, acerca de quién debe servir usuarios específicos, o en que regiones deben prestar sus servicios, por existir otra autoridad competente, en este caso la SIC, no se entiende cómo la CRA ahora sí fundamenta su competencia para expedir la Resolución CRA 956 en el numeral 73.9 – y, además, para aspectos no contemplados directamente en la norma, como lo son los conflictos por remuneración y los parámetros para definir o resolver conflictos donde se presten las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, incluso sin existir confluencia. Nada, ni en el Artículo 2.3.2.2.4.52 del Decreto 1077 de 2015, ni en el numeral 73.9 del Artículo 73 de la Ley 142 de 1994, le otorga una facultad expresa a la CRA para resolver conflictos por remuneración entre prestadores.

La CRA vía la regulación que expide no puede reemplazar la función legislativa a cargo del Congreso de la República o la potestad reglamentaria que solo está en cabeza del Gobierno Nacional mediante la expedición de decretos reglamentarios.” De acuerdo con lo expuesto en la demanda, el Despacho evidencia que lo pretendido por los demandantes es la nulidad, por violación de norma superior y falta de competencia de la CRA, de la resolución por medio de la cual se reglamentaron los acuerdos de barrido y limpieza de vías y áreas públicas; de modo que la exigencia sobre el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a su favor o de terceros determinados, que debe surgir de la demanda, no está presente en el asunto bajo examen, de tal suerte que debe continuarse impartiendo el trámite del medio de control de nulidad que fue el impetrado y respecto del cual se dispuso su admisión, razones estas por las que no prospera el medio exceptivo incoado. 15 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si bien en el acápite denominado “III.

ANTECEDENTES DE EXPEDICIÓN DE LA NORMA DEMANDADA”7 la parte actora se refirió a las Áreas de Servicio Exclusivo en la capital del país, lo cierto es que efectuó esa exposición con el fin de ejemplificar el esquema de aseo y el manejo que reciben dichas áreas en la ciudad de Bogotá, y no con la finalidad de lograr el restablecimiento del derecho por las decisiones adoptadas en la licitación pública abierta UAESP LP02-2017, como equivocadamente lo sostienen las entidades demandadas.

En ese orden, el Despacho descarta la necesidad de pronunciarse sobre el argumento relativo al agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, pues, como se dijo, de la demanda no se genera el restablecimiento automático de derechos que haga imperativo tramitar el proceso de la referencia bajo el medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA. 2.4.

Excepción de no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios El Despacho advierte que la excepción previa formulada por las entidades demandadas, con la cual buscan que se integre el contradictorio con la UAESP, por ser la entidad que adelantó la licitación pública abierta antes comentada, se encuentra prevista en el numeral 9 del artículo 100 del CGP8. 7 Ver página 4 y siguientes del archivo tipo PDF que contiene la demanda y que se encuentra en el expediente digital en Samai en el índice número 2. 8 “Artículo 100.

Excepciones Previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: (…) 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios.”. 16 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, el Despacho considera que el medio exceptivo invocado debe ser declarado como no probado en la medida que la UAESP no participó en la emisión de la decisión enjuiciada, de modo que no tiene la calidad de parte demandada, en los términos del artículo 159 del CPACA9; ni tampoco tiene la condición de litisconsorte necesaria, pues, en virtud de lo previsto en el artículo 61 del CGP10, 9 “Artículo 159.

Capacidad y representación. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.

La entidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.

El Presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con la Rama Legislativa; y el Director Ejecutivo de Administración Judicial la representa en cuanto se relacione con la Rama Judicial, salvo si se trata de procesos en los que deba ser parte la Fiscalía General de la Nación. En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto.

En materia contractual, la representación la ejercerá el servidor público de mayor jerarquía de las dependencias a que se refiere el literal b), del numeral 1 del artículo 2o de la Ley 80 de 1993, o la ley que la modifique o sustituya. Cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de esta se ejercerá por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal. En los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor.” 10 “Litisconsorcio necesario e integración del CONTRADICTORIO.

Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.

En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.

Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. 17 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicable por la remisión del artículo 306 del CPACA, ello ocurre cuando la presencia de un sujeto es indispensable para proferir sentencia, sin que así suceda. 2.5.

De la coadyuvancia La coadyuvancia en los procesos de simple nulidad se encuentra regulada en el artículo 223 del CPACA11. De conformidad con esa disposición, el Despacho observa que la solicitud de coadyuvancia de Ignacio Torres Sáenz se presentó dentro del término legal, dado que en el proceso de la referencia se admitió la demanda y aún no se ha celebrado audiencia inicial.

Ahora bien, el Despacho debe constatar si es procedente dar trámite a la intervención que coadyuva a la parte actora cuando el escrito propone nuevos cargos de nulidad en contra del acto acusado, si la presentación del mismo se produjo el 28 de marzo de 202312 y el término para reformar el libelo introductorio finalizó el 31 de marzo de 2023.

Así las cosas, lo primero que el Despacho advierte es que, una vez comparados el escrito de la demanda y el de coadyuvancia, ambos coinciden en formular los cargos de violación de norma superior y falta de competencia como reproches en contra del acto acusado. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio”. 11 “Artículo 223.

Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta.”.

(Subrayado por el Despacho). 12 Índice número 52 de Samai. 18 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, también se observa que en el escrito de coadyuvancia se agregaron nuevos reparos.

El señor Ignacio Torres Sáenz planteó los cargos de “FALSA MOTIVACIÓN” y “VIOLACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE BUENA FE Y CONFIANZA LEGITIMA”. (Ver escrito que obra en el expediente digital en Samai en el índice número 52). Pues bien, con el fin de dar respuesta al cuestionamiento arriba planteado, es preciso señalar que el artículo 223 del CPACA contempla la posibilidad de que un tercero no sólo respalde la posición de la parte que ayuda, sino que además prevé que formule nuevos cargos frente a las mismas disposiciones censuradas por el demandante e incluso pretenda la nulidad de otras normas del acto enjuiciado.

No obstante, tal privilegio fue reconocido bajo un límite temporal, que es el vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, lo que impone aplicar el artículo 173 del CPACA, dado que es la normativa que regula la posibilidad de reformar el libelo introductorio hasta el vencimiento de los diez (10) días siguientes al traslado de este a la parte accionada; término que, aplicado al asunto sub examine, es el que corresponde para habilitar a un tercero con el fin de solicitar el estudio judicial de validez a otras disposiciones del acto acusado o a invocar cargos nuevos de las que ya están siendo formuladas por la parte demandante.

La citada limitación temporal fue establecida considerando que es a partir de la demanda que se determina el objeto del litigio y, por ende, se define el horizonte que debe ser resuelto por el Juez; circunstancia que, además, garantiza el derecho al debido proceso de las partes, en la medida que define los roles que deben desplegar las mismas a lo largo del procedimiento. 19 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Descendiendo al caso en concreto, el Despacho advierte que el término para contestar la demanda venció el 16 de marzo de 202313, lo que indica que quien estuviera interesado en coadyuvar al extremo activo de la litis en la forma previamente indicada debía efectuarlo hasta el 31 de marzo de 2023.

Comoquiera que el señor Ignacio Torres Sáenz presentó el escrito de coadyuvancia el 28 de marzo de 2023, debe tenerse el mismo en tiempo. Así las cosas, y teniendo en cuenta que el inciso final del artículo 223 del CPACA prevé que, cuando se formulen nuevos cargos “se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal”, se ordenará el traslado del escrito de coadyuvancia que reposa en el índice número 52 de Samai, en la forma establecida en el artículo 173 ibidem.

En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de inepta demanda, indebida escogencia del medio de control y no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios, invocadas por las entidades demandadas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: Reconocer a Ignacio Torres Sáenz como coadyuvante de la parte demandante, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 13 Ver constancia secretarial que obra en Samai en el índice número 34. 20 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00019 00 Accionante: ECOLIMPIA S.A.E.S.P. Y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Por Secretaría, CORRER TRASLADO del escrito de coadyuvancia presentado por Ignacio Torres Sáenz, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.