Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Marlen Fabiola Valoyes Caicedo Temas: Pensión gracia / Cómputo de tiempos válidos para su reconocimiento y restitución de sumas adquiridas con buena fe.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 2 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. La UGPP presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 001818 del 20 de enero de 2015 a través de la cual la entidad reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor de 1 En lo que sigue UGPP. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: UGPP Marlen Fabiola Valoyes Caicedo, sin que hubiera prestado su servicio como docente antes de 1980. 2.
Como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se condenara a Marlen Fabiola Valoyes Caicedo a: i) devolver las sumas pagadas por concepto del reconocimiento de la pensión gracia, ii) actualizar el valor de la condena, de conformidad con el artículo 187 del CPACA; iii) pagar los intereses comerciales y moratorios, en virtud del artículo 195 ibidem; y iii) condenar en costas a la demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Marlen Fabiola Valoyes Caicedo nació el 22 de diciembre de 1954. 3.2. Solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, para tal efecto allegó certificaciones con las cuales pretendió acreditar el siguiente tiempo de servicio: Entidad Cargo Desde Hasta Departamento del Chocó – Secretaría de Educación Docente 25/07/1973 15/10/1985 Distrito capital de Bogotá – Secretaría de Educación Docente interino 28/08/1985 07/10/1985 Distrito capital de Bogotá – Secretaría de Educación Docente interino 18/07/1986 15/08/1986 Distrito capital de Bogotá – Secretaría de Educación Docente interino 19/08/1986 15/10/1986 Distrito capital de Bogotá – Secretaría de Educación Docente temporal tiempo completo 30/11/1992 07/02/1993 Distrito capital de Bogotá – Secretaría de Educación Docente en propiedad 08/02/1993 Vigente 3.3.
El último cargo desempeñado fue como docente en el IED Ismael Perdomo, con vinculación distrital. 3.4. Mediante las resoluciones 16878 del 19 de abril de 2006, UGM 11096 del 29 de septiembre de 2011, RDP 051621 del 7 de noviembre de 2013, RDP 055349 del 5 de diciembre de 2013 le fue negado el reconocimiento de la pensión gracia. 3.5.
A través de la Resolución RDP 01818 del 20 de enero de 2015, le fue reconocida la prestación a partir del 22 de diciembre de 2004, con efectos fiscales desde el 15 de octubre de 2011. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: UGPP 3.6. El 12 de febrero de 2014, a través del oficio 20142140027303 la entidad previsional presentó denuncia penal en contra de la pensionada por el delito de falsedad documental, toda vez que se encontraron inconsistencias en el decreto de nombramiento 248 del 25 de julio de 1973, como el montaje de firmas, según el informe investigativo 3445/2014-Ticket 81002 del 10 de febrero de 2014. 3.7.
Como consecuencia, en auto ADP 001990 del 5 de marzo de 2015 la Ugpp le solicitó a la pensionada otorgar el consentimiento previo, expreso y escrito, para revocar la resolución de reconocimiento. 3.8. Hasta la fecha de la presentación de la demanda no se ha realizado el pago de la mesada, ni el valor del retroactivo, de lo contrario se generaría un detrimento del patrimonio del Estado. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 6, 121 y 123 de la Constitución Política; las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989; 181 y 182 de la Ley 1437 de 2011. 5. En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos3: 5.1. La docente allegó la certificación del tiempo de servicio del 12 de enero de 2005 proferida por la Secretaría de Educación del departamento del Chocó y el formato único para la expedición del certificado de historia laboral de la Secretaría de Educación de Bogotá, proferida el 18 de abril de 2013; sin embargo, el grupo de seguridad CYZA de esta entidad presentó el informe investigativo 3445/2014 – Ticket 81002 del 5 de febrero de 2014 en el cual indicó: «Resultados y observaciones Atendiendo al resultado obtenido en las labores de verificación adelantadas dentro del presente caso, se resalta principalmente lo siguiente: 4.1.
Se encontró en la alcaldía municipal de Istmina Chocó en original el Acta de Posesión No. 106 del 11 de agosto de 1973 de la Alcaldía Municipal de Istmina, para tomar posesión del cargo de Directora de la Escuela Mixta de Palmado, que fue nombrada por Decreto 248 de julio 25 de 1973. 2. Confrontadas las tres copias distintas del Decreto No. 248 del 25 de julio de 1973, la primera aportada por la solicitante, la segunda aportada como respuesta y la tercera obtenida mediante la cuarta labor de campo, se encontró que el segundo folio del decreto aportado como respuesta se evidenció una alteración en el nombre 3 Folios 121 al 123. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: UGPP de unos de los docentes relacionados al final del folio No. 2 (Alberto Ferrer por Osneida Palacios Córdoba). 3.
Se puede evidenciar un montaje de firmas en la copia del decreto No. 248/73 aportado por la señora MARLEN FABIOLA VALO[Y]ES CAICEDO, pues la[s] copias del original aparecen firmados por el DELEGADO MINEDUCACIÓN PERSONAL ENCARGADO FRANCISCO PINO CORDOBA, firma que no obra en las apartadas como soportes del solicitante. 5. Conclusión En virtud a los elementos de juicio con los que se cuenta al momento de la elaboración del presente informe, me permito indicar que a pesar de existir originales de los actos administrativos de nombramiento y posesión de la señora MARLEN FABIOLA VALORYES CAICEDO, en la Alcaldía Municipal de Istmina Chocó y Archivo Histórico de la Gobernación del Chocó, la copia del decreto No. 248/73 aportada por la solicitante para pensión gracia, presenta montajes de firmas.
Por lo tanto, se recomienda no tener en cuenta este acto como soporte idóneo para el reconocimiento pensional» (Se resalta). 5.2. Por lo anterior, la docente no cumplió con la vinculación de orden nacionalizado, territorial o distrital antes de 1980, comoquiera que la allegada no se ajusta a la realidad, de manera que no resulta beneficiaria de la prestación requerida. 1.2.
Contestación de la demanda 6. Marlen Fabiola Valoyes Caicedo no emitió pronunciamiento en esta etapa procesal. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia proferida el 2 de junio de 20224 negó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente: 7.1.
La Ugpp encontró satisfechos los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que la docente adquirió el estatus el 22 de diciembre de 2004 al superar 20 años de servicio con vinculación nacionalizada y cumplir 50 años de edad. No obstante, al encontrar inconsistencias en los documentos allegados por la docente con la solicitud pensional presentó denuncia penal por el delito de falsedad material en documento público.
Más tarde, la Fiscalía 13 Seccional ordenó el archivo de la indagación al concluir que Marlen Fabiola Valoyes Caicedo no era la llamada a responder penalmente, toda vez que el tipo 4 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 84, documento: 20_SENTENCIA(.pdf) NroActua 84. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: UGPP penal exige que el sujeto activo del delito haya creado el documento o lo alterara total o parcialmente, en lo cual no incurrió la investigada. 7.2.
De lo concluido por la Ugpp se echó de menos la confrontación con otras pruebas que corroboraran que los tiempos laborados de los cuales daban cuenta los documentos cuestionados, ciertamente no hubieran sido prestados por la docente, contrario a ello obra el acta de posesión del 11 de agosto de 1973 del cargo en el que fue nombrada por el gobernador del Chocó mediante el Decreto 248 del 25 de julio de ese año [documento cuestionado]. 7.3.
Lo anterior, fue corroborado con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral suscrito por el director del área de talento humano de la Secretaría de Educación del Chocó, según el cual la demandada prestó sus servicios como docente con vinculación de orden nacionalizada, entre el 11 de agosto de 1973 y el 6 de diciembre de 1985 [a través del Decreto 0703 del 6 de diciembre de 1985 le fue aceptada la renuncia].
En consecuencia, no existen motivos que cambien la valoración en el derecho que se pretende desconocer por la entidad, por cuanto al comparar el documento aportado por la docente y el que reposa en la Secretaría de Educación del Chocó es claro que dan cuenta de una sola información, que corresponde a la vinculación de aquella a partir del 11 de agosto de 1973, en virtud del nombramiento realizado mediante el Decreto 248 del 25 de julio de 1973. 7.4.
En cuanto al presunto montaje de firmas de los funcionarios que suscribieron el Decreto 248 de 1973, no se evidenció tal hecho, con fundamento en que la copia de ese acto administrativo allegado por la demandada fue firmado el 25 de julio de 1973 por el gobernador del Chocó [Nicanor Mena Perea], el secretario de educación [Juan de Dios Chaverra G.] y el secretario de hacienda [nombre ilegible] y la copia de ese documento que reposaba en la Secretaría de Educación del Chocó tenía los espacios de las firmas en blanco, seguramente por tratarse de una copia. 7.5.
Además, junto al espacio en blanco de las firmas del gobernador, el secretario de educación y el delegado aparecen las abreviaturas «Fdo.» y «Sdo.», lo cual significa que el documento original fue firmado y sellado por esos funcionarios, sin que sugiera un montaje de firmas, pues correspondía a una práctica de las entidades para reproducir documentos, en esa época. 7.6.
Por último, con fundamento en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, negó la condena en costas. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: UGPP 1.4. El recurso de apelación 8. La Ugpp interpuso recurso de apelación5 y lo sustentó así: 8.1. El Tribunal desconoció las continuas oportunidades en las cuales la entidad negó las solicitudes de reconocimiento pensional presentadas por Marlen Fabiola Valoyes Caicedo, por cuanto no contaba con el tiempo de servicio territorial o nacionalizado prestado en calidad de docente.
Sin embargo, esa situación cambió con el Decreto 248/73 y otros documentos que provocaron el reconocimiento y la orden de pago de la mesada, mediante la Resolución RDO 001818 del 20 de enero de 2015. 8.2. Si bien la entidad no puede afirmar que la docente fue la autora del documento objeto de estudio, lo cierto es que ella lo aportó el 15 de octubre de 2014 radicado SOP 20140052576, con el fin de obtener el reconocimiento de la pensión gracia que había sido negado en numerosas oportunidades. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 9. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa del proceso. 2. Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos 10. Se circunscriben a resolver los siguientes interrogantes: ¿Marlen Fabiola Valoyes Caicedo acreditó la vinculación en calidad de docente territorial, distrital o nacionalizado previa al 31 de diciembre de 1980 y por tal motivo resultó beneficiaria de la pensión gracia? 2.2.
Marco normativo 2.2.1 De la pensión gracia 11. La Ley 114 de 19136 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha 5 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca índice 92, documento: 23_RECIBEMEMORIALES_FWD__13JULIO2022_RA(.zip) NroActua 92. 6 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 7 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: UGPP prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta. 12.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación7 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación». 13.
Posteriormente, las leyes 116 de 19288 y 37 de 19339, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. 14. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así10: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». 15. Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197511 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 8 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 9 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 11 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: UGPP 198912, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980». 16.
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200013 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido de que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 17.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala14 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198915 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 12 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 13 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 14 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 15 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 9 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: UGPP 2.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original). 18.
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201816, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las (sic) -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto 16 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: UGPP como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial». 19.
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202217, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».18 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: UGPP reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». 20.
En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente. No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3.
Caso concreto 2.3.1. Hechos probados 21. En atención al objeto de la apelación, en el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 22. Marlen Fabiola Valoyes Caicedo nació el 22 de diciembre de 195419. 23. Mediante el Decreto 248 del 25 de julio de 1973 «[p]or el cual se hacen unos nombramientos de [m]aestros al servicio de este departamento», el gobernador del Chocó la nombró directora de Escuela Rural Mixta de Palmado [San Juan], documento suscrito por el gobernador, el secretario de Educación y el secretario de hacienda20. 24.
Asimismo, fue allegada copia del anterior decreto, la cual no se encuentra firmada, pues en su lugar aparecen los acrónimos «Fdo.» y «Sdo.», seguido de los nombres de los funcionarios que suscribieron el documento. Emitida por la oficinista divitécnica de la Secretaría de Educación21. 25. El 11 de agosto de 1973, la docente tomó posesión del cargo de directora de la Escuela Mixta de Palmado San Juan [Chocó], para el cual fue nombrada mediante el Decreto 248 del 25 de julio de 1973 proferido por la Secretaría de Educación, según el acta de posesión 10622. 19 Samai índice 4, documento: ED_C01_01 DEMANDA-CON PODER Y ANEXOS(.pdf) NroActua 4. 20 Samai índice 4, documento: ED_C01_01 DEMANDA-CON PODER Y ANEXOS(.pdf) NroActua 4. 21 Samai índice 4, documento: ED_C01_01 DEMANDA-CON PODER Y ANEXOS(.pdf) NroActua 4. 22 Samai índice 4, documento: ED_C01_01 DEMANDA-CON PODER Y ANEXOS(.pdf) NroActua 4. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: UGPP 26.
Mediante la Resolución 1049 del 25 de noviembre de 1982 el Ministerio de Educación Nacional – Oficina Seccional de Escalafón del Chocó ascendió a la docente al grado 423. 27. A través de la Resolución 202 del 1° de febrero de 1993 el alcalde mayor de Santafé de Bogotá, en virtud del Acuerdo 8 de 1992 que dispuso la creación de una planta de personal docente para el sector educativo del Distrito Capital, nombró como profesora de tiempo completo a la demandada24. 28.
En el acta [sin número y sin fecha] se indicó que tomó posesión del cargo de docente, con efectividad desde el 8 de febrero de 1993, ante el secretario de educación del distrito capital de Santafé de Bogotá, para el cual fue nombrada mediante la Resolución 202 del 1° de febrero de 199325. 29. La demandada fue ascendida en el escalafón nacional docente al grado 10, según la Resolución 11333 del 30 de diciembre de 1997, posteriormente a los grados 12, 13 en virtud de las resoluciones 012382 del 2 de diciembre de 1998, 09253 del 6 de octubre de 199926. 30.
El 15 de marzo de 2013, el auxiliar administrativo de la planta de personal de la Secretaría de Educación del Chocó, certificó mediante el formato único de historia laboral que Marlen Fabiola Valoyes Caicedo laboró como docente nacionalizado de primaria en propiedad en la Escuela Rural Mixta de Palmado de Medio San Juan [Chocó], vinculada mediante el Decreto 248 del 25 de julio de 1973, cuya posesión tuvo ocasión el 11 de agosto siguiente, hasta el 6 de diciembre de 1985 fecha de su retiro, según el Decreto 070327. 31.
El 26 de abril de 2013, el profesional especializado de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. certificó mediante el formato único de historia laboral que la docente prestó su servicio en propiedad, de orden territorial, en el IED Ismael Perdomo, en los siguientes términos: Novedad/Acto Administrativo Plantel Desde Hasta Ascenso escalafón/Resolución 1049 del 25/11/1982 Quibdó/Chocó 18/02/1982 Vinculación docente interino/Resolución 6823 del 27/10/1985 Bogotá 29/03/1985 07/10/1986 23 24 Samai índice 4, documento: ED_C01_01 DEMANDA-CON PODER Y ANEXOS(.pdf) NroActua 4. 25 Samai índice 4, documento: ED_C01_01 DEMANDA-CON PODER Y ANEXOS(.pdf) NroActua 4. 26 Samai índice 4, documento: ED_C01_01 DEMANDA-CON PODER Y ANEXOS(.pdf) NroActua 4. 27 Samai índice 4, documento: ED_C01_01 DEMANDA-CON PODER Y ANEXOS(.pdf) NroActua 4. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: UGPP Vinculación docente interino/Resolución 4559 del 8/10/1985 Bogotá 18/07/1986 15/09/1986 Vinculación docente interino/Resolución 4827 del 28/10/1986 Bogotá 19/08/1986 15/09/1986 Vinculación docente interino/Resolución 5269 del 09/07/1986 Bogotá 01/10/1986 15/10/1986 Vinculación temporal tiempo completo/Oficio del 04/02/1982 IED Ismael Perdomo/Bogotá 13/02/1992 30/11/1992 Nombramiento en propiedad/Resolución 202 del 01/02/1993 IED Ismael Perdomo/Bogotá 08/02/1993 Ascenso escalafón/Resolución 11333 del 30/12/1997 IED Ismael Perdomo/Bogotá 16/12/1997 Ascenso escalafón/Resolución 12382 del 02/12/1998 IED Ismael Perdomo/Bogotá 01/09/1998 Ascenso escalafón/Resolución 9253 del 06/10/1999 IED Ismael Perdomo/Bogotá 16/09/1999 32.
El 12 de febrero de 2014, CYZA profirió el dictamen de seguridad 84217 respecto de los documentos allegados por Marlen Fabiola Valoyes Caicedo, en el cual concluyó: «Efectuado el respectivo estudio técnico parcial sobre, documentos que, a la fecha de rendir el presente informe, se encontraban en el expediente, éstos han quedado validados técnicamente, de acuerdo con el protocolo establecido y, para ello, se ha impuesto sobre los documentos el sello húmedo del perito que estudio y revisó el caso, quien se encuentra adscrito al área de seguridad documental.
No obstante, sobre el o los documentos dubitados relacionados en el informe técnico o investigativo que haciendo parte de la lista de chequeo de protocolo del expediente y que presentan inconsistencias, alteraciones, modificaciones y otras circunstancias de carácter técnico pericial, no se estampa sobre estos documentos dubitados el sello húmedo del perito que estudió el caso.
Se procede entonces, sobre ellos, a elaborar el informe de inconsistencia o el dictamen técnico pericial respectivo debidamente acompañado de los soportes respectivos. Observaciones: DE ACUERDO A INFORME INVESTIGATIVO NO 3445 DE 2014 SUSCRITO POR WILLIAM BRAUSSIN SE CIERRA INCONFORME PARA MARLEN FABIOLA VALOYES CAICEDO EN CALIDAD DE SOLICITANTE DE P GRACIA»28. 33.
A través de la Resolución 051621 del 7 de noviembre de 2013 la Ugpp negó el reconocimiento de la pensión gracia, decisión que confirmó mediante las 28 Samai índice 4, documento: ED_C01_01 DEMANDA-CON PODER Y ANEXOS(.pdf) NroActua 4. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: UGPP decisiones RDP 055349 del 5 de diciembre de 2013 y RDP 055872 del 9 de diciembre de 201329. 34.
La Ugpp reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia en cuantía de $1’299.064, efectiva desde el 22 de diciembre de 2004, con efectos fiscales a partir del 15 de octubre de 2011, por prescripción trienal, mediante la Resolución RDP 001818 del 20 de enero 201530. 35. Mediante la Resolución ADP 001990 del 5 de marzo de 2015, la Ugpp dispuso el inicio de la actuación administrativa para revisar integralmente la pensión gracia reconocida a la demandada, el decreto y práctica de pruebas31. 36.
El 11 de marzo de 2020, Marlen Fabiola Valoyes Caicedo allegó la orden de archivo proferida por la Fiscalía 49 Seccional de Chocó en la cual manifestó la imposibilidad de establecer el sujeto activo, por cuanto: «[d]e cara a los criterios esbozados por el Alto Tribunal sobre los elementos que permiten configurar el delito de FALSEDAD MATERIAL EN DOCUMENTO P[Ú]BLICO… si se estudia con detenimiento este caso en particular, la llamada a responder penalmente no es la señora MARLEN FABIOLA VALOYES CAICEDO, toda vez que el tipo penal en cuestión para su realización exige que el sujeto activo del delito sea el que crea el documento o le añade algo alterándolo total o parcialmente, sea que lo uno o lo otro se haga para confeccionar en todo o en parte un documento falso o para modificar uno ya existente, situación en la que no está inmersa la señora VALOYES CAICEDO, pues lo elementos materiales hasta ahora recaudados no permiten ni siquiera remotamente inferir que haya tenido alguna injerencia en la creación del referido decreto y menos que haya sido ella quien haya suplantado o reemplazado las firmas que aparecen en el documento de marras… Así las cosas, este despacho considera que los elementos materiales probatorios recolectados, no resultan ser lo suficientemente sólidos para entrar a hacer señalamientos directos en contra de la o las presuntas personas que… hicieron la superposición de firmas… ante la ausencia de elementos materiales probatorios que permitan la acreditación de la existencia material de la conducta punible denunciada, se ordenará el archivo»32. 2.3.2.
Análisis sustancial 37. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda al considerar que, contrario a lo señalado por la entidad de previsión, no se acreditó la falsedad en los documentos que sirvieron de sustento para acreditar la vinculación territorial anterior al 31 de diciembre de 1980. La Ugpp solicitó que 29 Samai índice 4, documento: ED_C01_01 DEMANDA-CON PODER Y ANEXOS(.pdf) NroActua 4. 30 Samai índice 4, documento: ED_C01_01 DEMANDA-CON PODER Y ANEXOS(.pdf) NroActua 4. 31 Samai índice 4, documento: ED_C01_01 DEMANDA-CON PODER Y ANEXOS(.pdf) NroActua 4. 32 Folios 239 a 246. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: UGPP se revocara la anterior decisión, puesto que el a quo desconoció las continuas oportunidades en las cuales le fue negado el reconocimiento pensional y que fue la demandada quien aportó los documentos que sirvieron de sustento para la expedición del acto del cual se pretende la nulidad. 38.
Al respecto, se advierte que el reproche planteado en el presente juicio de legalidad se centra en la supuesta falsedad de los documentos que sirvieron de sustento para acreditar la vinculación que ostentó Marlen Fabiola Valoyes Caicedo con el departamento del Chocó, por lo que el análisis de la sala se limitará a verificar la veracidad de estos. 39.
En ese sentido, en relación con la referida vinculación, en el expediente obran los siguientes documentos: i) Decreto 248 del 25 de julio de 1973, por medio del cual el gobernador la nombró directora de la Escuela Rural Mixta de Palmado [San Juan], documento suscrito por el gobernador, el secretario de Educación y el secretario de hacienda; ii) copia del Decreto 248 del 25 de julio de 1973, expedida por un servidor de la Secretaría de Educación del departamento del Chocó, la cual no se encuentra firmada, pues en su lugar aparecen los acrónimos «Fdo.» y «Sdo.», seguido de los nombres de los funcionarios que suscribieron el documento; iii) acta 106, en la que consta que el 11 de agosto de 1973 se posesionó en el cargo para el cual fue nombrada a través del Decreto 248 de 1973; y iv) certificado del 15 de marzo de 2013, suscrito por el auxiliar administrativo de la planta de personal de la Secretaría de Educación del Chocó, según el cual la demandada prestó sus servicios como docente nacionalizada de primaria en propiedad en la Escuela Rural Mixta de Palmado de Medio San Juan [Chocó], vinculada mediante el Decreto 248 del 25 de julio de 1973, cuya posesión tuvo ocasión el 11 de agosto siguiente, hasta el 6 de diciembre de 1985 fecha de su retiro, según el Decreto 0703. 40.
Para esta Subsección, contrario a los reproches planteados por la entidad apelante, el material probatorio relacionado en el párrafo anterior permite tener certeza de que Marlen Fabiola Valoyes Caicedo fue nombrada por el gobernador del departamento del Chocó en el cargo de directora de la Escuela Rural Mixta de Palmado [San Juan], vinculación del orden nacionalizada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, según el cual «son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976», con la cual acreditó el requisito de contar con una vinculación del orden territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. 41.
Ahora bien, la Ugpp cuestionó la veracidad de la mencionada vinculación puesto que la copia del acto de nombramiento aportada por la demandada en el 16 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: UGPP trámite de la actuación administrativa no contenía la firma de quienes intervinieron en este, sin embargo, esta supuesta inconsistencia puede ser superada con la copia del acto administrativo aportada por la demandante que sí contiene las firmas de las autoridades nominadoras, puesto que la información contenida en este coincide con la que da cuenta la copia objeto de reproche, esto es, de conformidad con los dos instrumentos, el 25 de julio de 1973 el gobernador del departamento del Chocó nombró a Marlen Fabiola Valoyes Caicedo directora de la Escuela Rural Mixta de Palmado [San Juan].
Información que fue ratificada a través de la certificación expedida por el auxiliar administrativo de la planta de personal de la Secretaría de Educación del Chocó. 42. Así las cosas, la Sala no evidencia elementos probatorios que permitan poner en duda la veracidad de los documentos que sirvieron de sustento para el reconocimiento de la pensión gracia, sino que, al contrario, se cuenta con los documentos idóneos que permiten tener certeza de que la docente es acreedora de la mencionada prestación. Adicionalmente, se encuentra que le asiste razón al a quo en cuanto a que las abreviaturas «Fdo.» y «Sdo.», más allá de dar cuenta del montaje de las firmas, indican que el documento original fue firmado y sellado por esos funcionarios puesto que esto correspondía a una práctica de las entidades para reproducir documentos en esa época. 43.
De otra parte, en cuanto a lo manifestado por la Ugpp en relación con las múltiples solicitudes de reconocimiento pensional presentadas, esto no pueden entenderse como un indicio de la falsedad de los documentos, puesto que esta conducta fue desplegada por la educadora en ejercicio de un derecho constitucional y con el fin de lograr la materialización de garantías constitucionales de las cuales es acreedora. 44.
Por lo anterior, la Subsección confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de junio de 2022, puesto que la Ugpp no logró desvirtuar la presunción de legalidad de la Resolución 001818 del 20 de enero de 2015 a través de la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor de Marlen Fabiola Valoyes Caicedo. 2.4.
Costas 45. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: UGPP En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 46.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 47. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.33 48.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 49. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3.
Conclusión 50. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Marlen Fabiola Valoyes Caicedo acreditó su vinculación como docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. 51. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 2 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que negó las 33 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 18 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01944-01 (2610-2023) Demandante: UGPP pretensiones de la demanda incoada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), contra Marlen Fabiola Valoyes Caicedo, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Aclaración voto JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Vmtl