Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00079-01 (3326-2020) Demandante: Irma Mercedes del Carmen Suárez Jiménez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de julio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, de 29 de enero de 2020, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida, anunciando desde ya que la decisión será confirmada.
I.
ANTECEDENTES - Demanda2 1. El 6 de febrero de 2019, Irma Mercedes del Carmen Suárez Jiménez, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 1289 del 17 de enero de 2018 y RDP 13657 del 18 de abril de 2018, expedidas por la UGPP, que negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió el recurso de apelación respectivamente. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó lo siguiente: i) condenar a la demandada al reconocimiento y pago de una pensión gracia, a partir de la fecha en que se consolidó el estatus (22 de enero de 2016): ii) a que se reconozca y pague los reajustes por concepto del artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) se ajuste el valor de las sumas adeudadas, conforme al IPC, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 187 del CPACA; iv) cumplir la condena en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA; y, iii) pagar las costas procesales. 1 En adelante UGPP. 2 Folios 77 a 108. 2 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00079-01 (3326-2020) Demandante: Irma Mercedes del Carmen Suárez Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Como sustento de sus pretensiones, expuso que fue nombrada por el gobernador de Boyacá en el cargo de profesora, por medio del Decreto 0440 del 28 de abril de 1978, posesionada el 31 de marzo de dicho año, prestando sus servicios hasta el 17 de julio de 1978, para un total de 3 meses y 18 días como docente nacionalizado, conforme a la Ley 43 de 1975. 4.
Luego, se vinculó como docente de educación básica del municipio de Sogamoso (Boyacá), por medio de la Resolución 10666 del 31 de julio de 1978, expedida por el Ministerio de Educación Nacional y, en tal condición, laboró desde el 3 de agosto de 1978 hasta el 9 de mayo de 1996. 5. Refirió que el vínculo laboral de carácter nacional mutó a departamental, por mandato de la Ley 60 de 1993, debido a que el departamento de Boyacá fue certificado por medio de la Resolución 6016 del 22 de diciembre de 1995, por el Ministerio de Educación Nacional y la Nación le entregó la educación al departamento de Boyacá, según acta del 10 de mayo de 1996.
Como consecuencia de la descentralización, el tiempo de servicio prestado desde el 10 de mayo de 1996 hasta el 13 de diciembre de 2002 es de carácter territorial-departamental y, por tanto, apto para el reconocimiento de la pensión gracia. 6. Señaló que, en virtud de la expedición de la Ley 715 de 2001, el vínculo laboral de carácter departamental descrito en el hecho anterior mutó a municipal, debido a que el municipio de Sogamoso fue certificado a través de la Resolución 2866 del 12 de diciembre de 2002, proferida por el Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Boyacá le entregó la educación al municipio de Sogamoso, según acta del 14 de diciembre de 2002.
Como consecuencia de la descentralización, el tiempo de servicio prestado desde el 14 de diciembre de 2002 hasta la fecha de presentación de la demanda es de carácter municipal y, por tanto, es apto para el reconocimiento de la pensión gracia. 7. La demandante solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, esta petición fue negada mediante los actos administrativos acusados. - Contestación de la demanda3 8.
La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la demandante solicitó en sede administrativa el reconocimiento de una pensión gracia aportando la documentación que, en su sentir, acreditaba el cumplimiento de los requisitos previstos por las normas que regula tal prerrogativa. No obstante, la entidad negó el reconocimiento al advertir que el certificado de tiempo de servicio expedido por la Secretaría de Educación del Municipio de Sogamoso, señaló que laboró desde el 3 de agosto de 1978 al 3 de noviembre de 2016, con vinculación del orden nacional. 9.
Refirió que no se allegaron en sede administrativa los actos de nombramiento y de posesión que le permitieran a la demandada entrever la acreditación de una relación legal y reglamentaria y, por ende, inferir que su vinculación lo fue antes del 31 de diciembre de 1980 y, por el tiempo exigido, como docente nacionalizada. 3 Folios 224 al 247. 3 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00079-01 (3326-2020) Demandante: Irma Mercedes del Carmen Suárez Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.
Consideró que a la demandante no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia por cuanto los salarios correspondientes al tiempo laborado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 fueron pagados con recursos provenientes del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones. También señaló que, para efectos del reconocimiento pensional solo podrán tenerse en cuenta aquellos tiempos de servicios laborados antes del 31 de diciembre de 1989, pues los posteriores no son susceptibles de ser contabilizados, pues a partir del 1° de enero de 1990 se unificó el régimen prestacional de los docentes.
Solicitó no imponer condena en costas. 11. Por último, propuso las excepciones de inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, inexistencia de vulneración de los principios constitucionales y legales, prescripción de las mesadas y el reconocimiento oficio de las que se encuentren probadas. II. SENTENCIA APELADA 12. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, a través de la sentencia de 29 de enero de 20204, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.
Explicó que los tiempos laborados por la docente bajo vinculación del orden nacional no son válidos para el cómputo de la pensión gracia, por ende, no resulta computable el tiempo laborado desde el 17 de julio de 1978 en el Colegio Nacional Sugamuxi, de la ciudad de Sogamoso. 13. Encontró que la demandante se vinculó al servicio de la docencia desde el 31 de marzo de 1978, en el Colegio José Acevedo y Gómez de Monguí, por lo que acredita el requisito contemplado en el numeral 20, literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en cuanto a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
No obstante, para ser beneficiaria de la pensión gracia debió consolidar el cumplimiento total de los demás requisitos con anterioridad al 29 diciembre de 1989, es decir, antes de entrar en vigor la Ley 91 de 1989. Por lo anterior, la demandante solo laboró en este plantel educativo hasta el 17 de julio de 1978, por lo que, para la mencionada fecha contaba con 3 meses y 17 días de servicio y solo tenía 33 años de edad, por haber nacido el 2 de mayo de 1956. 14.
Señaló que no hay lugar a estudiar los tiempos de servicio de carácter nacional que laboró después del proceso de descentralización y certificación de las Secretarías de Educación de Boyacá y Sogamoso (años 1995 y 2002, respectivamente), pues ello ocurrió con posterioridad a la expedición de la Ley 91 de 1989 y, por ende, en gracia de discusión, el cambio de nacional a departamental y municipal, en nada cambiaría la decisión, pues los tiempos de servicio posteriores al 31 de diciembre de 1989, no pueden ser tenidos en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. III.
RECURSO DE APELACIÓN5 15. La señora Irma Mercedes del Carmen Suárez Jiménez presentó recurso de 4 Folios 337 al 348 reverso. 5 Folios 173 a 182. 4 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00079-01 (3326-2020) Demandante: Irma Mercedes del Carmen Suárez Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apelación al considerar que no se puede exigir que, para tener derecho a la pensión gracia, se deben tener consolidados todos los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 a más tardar el 29 de diciembre de 1989, en razón a que se estaría violando el artículo 15, numeral segundo, literal a) de la Ley 91 de 1989.
Estima que el a quo interpretó de manera errónea las sentencias constitucionales invocadas y pasó por alto las innumerables sentencias del Consejo de Estado que han reconocido la pensión gracia a educadores que habiendo sido vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 cumplen los demás requisitos con posterioridad a esta fecha. 16.
Alegó que no se abordó el tema de la descentralización de la educación y, por ende, no realizó un estudio de la Ley 60 de 1993, la cual desarrolla el mandato previsto en la Carta Política, respecto de las competencias de los departamentos y los municipios en la administración de los servicios educativos. 17. Incurrió en error fáctico al establecer que a la demandante se le pagaron los salarios con recursos de la Nación, en el entendido que, a partir de la descentralización de la educación en Boyacá (10 de mayo de 1996), los recursos del situado fiscal no son de propiedad de la Nación, sino de las entidades territoriales.
De igual forma, no puede considerar que todos los tiempos laborados por la demandante a partir del 17 de julio de 1978 son nacionales, puesto que solo tiene este carácter los servidos entre el 3 de agosto de 1978 y el 9 de mayo de 1996, pues a partir de esta fecha son departamentales, por la mutación del vínculo, según la descentralización de la educación; y los prestados desde el 14 de diciembre de 2002 hasta la fecha de expedición del certificado (3 de noviembre de 2016), son de naturaleza territorial municipal, por la entrega de la educación al Municipio de Sogamoso. 18.
En relación con la condena en costas, el juez de primera instancia no hizo un análisis profundo del caso, en cuanto ha debido mirar la debilidad manifiesta, así como la precaria situación de los trabajadores colombianos en materia salarial y específicamente el de los educadores que son muy mal remunerados en nuestro país, salario que no le alcanza, razonablemente para sufragar una condena como la impugnada.
IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 19. La UGPP6 solicitó se confirme la decisión de primera instancia. Insistió que la demandante pretende se le reconozca los tiempos laborados como docente del municipio de Sogamoso desde agosto de 1978 a noviembre de 2016, cuando estos fueron prestados con vinculación de carácter nacional, a más que los salarios fueron cancelados con recursos provenientes del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Adicionalmente, sostuvo que solo se debe tener en cuenta los tiempos de servicios laborados hasta el 31 de diciembre de 1989, por cuanto con la unificación del régimen pensional de los docentes oficiales, con ocasión de la expedición de la Ley 91 de 1989, las vinculaciones posteriores al 1 de enero de 1990 cuentan con el mismo régimen prestacional de los demás servidores públicos.
Finalmente, solicitó no condenar en costas a la entidad, al no advertir temeridad o mala conducta por parte de la entidad. 6 Ver índice 14 registrado en Samai. 5 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00079-01 (3326-2020) Demandante: Irma Mercedes del Carmen Suárez Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.
La demandante7 reiteró los argumentos de la demanda, al señalar que, en virtud de los procesos de descentralización realizados a partir del 22 de diciembre de 1995, inicialmente a nivel departamental y, luego, en el segmento municipal, feneció el vínculo nacional de la demandante, por lo que su condición es de docente territorial y, en esa medida, el régimen integral se subsume dentro del concepto de integralidad consagrado en la Ley 114 de 1913. 15.
El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio8. V. CONSIDERACIONES - Problema jurídico 16. De conformidad con los argumentos expuestos en el escrito de apelación9, le corresponde a la Sala establecer si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. - Normativa y jurisprudencia sobre la pensión gracia 17.
La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, destinada a los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan prestado servicio en el magisterio por un mínimo de 20 años. Esta ley establece otros requisitos específicos para acceder a la pensión, como son: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad. 18.
Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a empleados y profesores de escuelas normales, así como a inspectores de instrucción pública, permitiendo sumar los años de servicio en diferentes períodos para cumplir con el tiempo requerido. Con la Ley 37 de 1933, se extendió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria que completaran el tiempo de servicio estipulado. 19.
Más adelante, el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 introdujo distinciones entre el personal docente: nacional, nacionalizado y territorial. El personal nacional son aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. El personal nacionalizado incluye a los maestros oficiales que fueron nombrados por entidades territoriales antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, conforme a la Ley 43 de 1975.
Y el personal territorial lo conforman los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1° de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito contemplado en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. 7 Ver índice 15 registrado en Samai. 8 Según constancia de la Secretaría de esta Sección, obrante en el folio 397. 9 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 6 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00079-01 (3326-2020) Demandante: Irma Mercedes del Carmen Suárez Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.
El numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 limitó el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes que cumplan con los requisitos establecidos, indicando que solo aquellos vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho a esta pensión, siempre que cumplan con todos los requisitos contemplados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 37 de 1993 y demás normas concordantes. 21.
Por su parte, en la sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 199710, el Consejo de Estado determinó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia, restringiendo su acceso a los docentes nacionalizados vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplan con los demás requisitos legales. 22.
Ahora bien, para determinar el carácter del docente (nacional, nacionalizado o territorial), por medio de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011- 18 del 21 de junio de 201811, el Consejo de Estado estableció pautas jurisprudenciales que aclaran: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00079-01 (3326-2020) Demandante: Irma Mercedes del Carmen Suárez Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 23.
Finalmente, en la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 202212, esta Corporación reafirmó que los docentes pueden acceder a la pensión gracia si acreditan una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplen con los requisitos legales. - Caso concreto 22.
El a quo negó las pretensiones de la demanda, con el argumento de que la demandante no acreditó los supuestos de la norma para ser acreedora de la prestación, debido a que, para el 29 de diciembre de 1989, no reunía la totalidad de los requisitos exigidos por las normas que regulan la pensión gracia. 23. Previo a analizar la controversia puesta en conocimiento de la Sala, se procederá a realizar un análisis de lo probado en el curso del proceso, así: i) La señora Inés Mercedes del Carmen Suárez Jiménez nació el 2 de mayo de 195613, es decir, que cumplió 50 años el 2 de mayo de 2006. ii) A través del Decreto 0440 de 28 de abril de 197814 el gobernador del departamento de Boyacá la nombró profesora del Colegio Departamental José Acevedo y Gómez, del municipio de Monguí, cargo del cual tomó posesión el 17 de mayo de 1978, con efectos fiscales a partir del 31 de marzo del mismo año15. iii) Mediante la Resolución 10666 del 31 de julio de 197816, emanada del Ministerio de Educación Nacional, fue nombrada como profesora de tiempo 12 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Folio 41. 14 Folio 292. 15 Folio 264. 16 Folio 265. 8 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00079-01 (3326-2020) Demandante: Irma Mercedes del Carmen Suárez Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co completo en el Colegio Nacional de Sugamuxi, de la ciudad de Sogamoso, en un cargo vacante por traslado del titular.
Tomó posesión el 18 de agosto de 197817. iv) La Oficina de Gestión de Carrera de la Secretaría de Educación de Boyacá, mediante certificación de fecha 7 de junio de 2019, hizo constar que la demandante, no registra sanción impuesta por la Junta Seccional de Escalafón del departamento18. v) El Grupo de Historias Laborales de la Secretaría de Educación de Boyacá, mediante certificación del 17 de junio de 201919, manifestó: vi) La Secretaría de Educación Departamental del departamento de Boyacá expidió certificado de historial laboral de la señora Suárez Jiménez, en la que consta que laboró para dicha entidad, con vinculación nacionalizada, un periodo de 3 meses y 18 días, comprendido entre el 31 de marzo y el 17 de julio de 197820. vii) La demandante radicó ante la entidad de previsión, petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia, con fecha 27 de septiembre de 201721. viii) Mediante la Resolución 001289 de 17 de enero de 201822, la UGPP resolvió en forma negativa la solicitud con fundamento en que los tiempos de servicio aportados por la interesada fueron prestados con nombramiento del orden nacional.
Decisión confirmada mediante la Resolución RDP 013657 del 18 de abril de 201823. 24. En atención al recuento fáctico expuesto y en concordancia con el marco normativo y jurisprudencial analizado, la Sala confirmará la decisión del a quo, que negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante, porque si bien se pudo acreditar que satisface los requisitos de edad, buena conducta y vinculación anterior al 17 Folio 266. 18 Folio 258. 19 Folio 260. 20 Folios 290 y 291. 21 Folio 1 del expediente administrativo. 22 Folio 124 – 133. 23 Folio 142 – 146. 9 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00079-01 (3326-2020) Demandante: Irma Mercedes del Carmen Suárez Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 de diciembre de 1980, no se demostró el cumplimiento del requisito de los 20 años de servicio en cargos docentes de naturaleza territorial o nacionalizada. 25.
En efecto, no resulta acertado requerir el cumplimiento de la totalidad de los requisitos para antes de la entrada en vigencia de la Ley 29 de 1989, por cuanto, como se explicó en el marco normativo de esta providencia, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, determinó que el derecho al reconocimiento de la pensión gracia es para aquellos docentes que hayan tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980, además de cumplir con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logren colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989, conforme a la regla de interpretación del artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989, realizada en la providencia mencionada.
Así las cosas, la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, basada en esta consideración, no se ajusta a las normas y el precedente judicial vigente. 26. Sentando lo anterior, la Sala verificará el cumplimiento de los requisitos para acceder al reconocimiento de la prestación reclamada, para lo cual, analizará las vinculaciones que ostentó la señora Irma Mercedes del Carmen Suárez Jiménez: 27.
Se estableció que la señora Suárez Jiménez laboró al servicio de la docencia oficial en el municipio de Monguí (Boyacá), como profesora del Colegio Departamental José Acevedo y Gómez, del 31 de marzo al 17 de julio de 1978, en virtud del nombramiento realizado por el Decreto 0440 del 28 de abril del mismo año, cargo del cual tomó posesión el 17 de mayo siguiente, con efectos fiscales a partir del 31 de marzo de la misma anualidad. 28.
Para la Sala, es claro que se trata de una vinculación de carácter nacionalizado, por cuanto el nombramiento provino de una autoridad del orden departamental, con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 43 de 1975, sin intervención directa o por autorización del Ministerio de Educación Nacional. Por tanto, este lapso de 3 meses y 18 días, con el cual se acredita el requisito de haber ostentado una vinculación nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada; sin embargo, no sería suficiente para decretar la prestación, por lo que deberá revisarse la vinculación restante. 29.
Ahora bien, a través de la Resolución 10666 del 31 de julio de 1978, el Ministerio de Educación Nacional nombró a la demandante como profesora de la Institución Educativa Sugamuxi (Sogamoso), cargo del cual tomó posesión el 18 de agosto siguiente. A partir de este vínculo puede asegurarse que adquirió el carácter de docente nacional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, según el cual se entiende por personal nacional aquellos «docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional». 30.
La naturaleza de este vínculo es aceptada por la demandante, quien refiere que tuvo la condición de docente nacional del 3 de agosto de 1978 al 9 de mayo de 1996, por cuanto a partir del 10 de mayo siguiente, mutó a departamental, teniendo en cuenta que el departamento de Boyacá fue certificado en esta fecha por el Ministerio de 10 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00079-01 (3326-2020) Demandante: Irma Mercedes del Carmen Suárez Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Educación Nacional y, a partir del 14 de diciembre de 2002 mutó a municipal por cuanto el departamento de Boyacá entregó el personal docente, directivo docente y administrativo al Municipio de Sogamoso. 31.
Frente a dicho argumento, esta Sala ha precisado24 que si bien la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales, como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después a los municipales, en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 200125 y, en ese sentido, resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción, como sucede en el caso de la demandante. 32.
Al respecto, resulta pertinente indicar que la Ley 60 de 199326 estableció que dentro del proceso de descentralización y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían administrar el servicio de educación con cargo al Situado Fiscal27 y para ello esos recursos eran cedidos a las entidades territoriales con destinación específica. 33.
En ese orden, se distribuyeron las competencias educativas entre la Nación y los entes territoriales, de manera que a los departamentos se les atribuyó la dirección y administración directa y juntamente con los municipios de los servicios de educación y los docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para denominarse del orden nacional, departamental, distrital o municipal, según el caso. 34.
A propósito, el artículo 6.º de la mencionada ley dispuso: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […].» 35.
Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado: 73001-23-33- 000-2019-00120-01 (1887-2022), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 25 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado. 73001233300020140018501;
Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 26 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" 27 Artículo 9.
Naturaleza del situado fiscal.<Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> El situado fiscal, establecido en el artículo 356, de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. 11 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00079-01 (3326-2020) Demandante: Irma Mercedes del Carmen Suárez Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» 36.
Luego, so pretexto de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor28.
Luego, la cesión de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó, por lo menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes. 37.
Al tiempo que, debe recordarse que, en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial, para los efectos del reconocimiento de la pensión objeto de controversia. 38.
Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación nacional de la demandante no se modificaron, comoquiera que el nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación se mantuvo incólume, al no existir ruptura del vínculo laboral29. En consecuencia, dada la naturaleza del vínculo de la demandante, es claro que el lapso laborado a partir del 18 de agosto de 1978 no resulta válido para reconocer la pensión gracia, por su carácter de nacional, lo cual conlleva al incumplimiento del requisito de los 20 años de servicio como docente departamental, municipal y/o nacionalizado. - Sobre la condena en costas de primera instancia 39.
En lo que respecta a este motivo de inconformidad de la recurrente, es pertinente anotar que la sentencia de primer grado fue dictada antes de entrar en vigencia la Ley 2080 de 2021, por lo que es razonable atender la tesis que para ese momento tenía definida esta Subsección en el sentido de interpretar que, por mandato del artículo 188 del CPACA, la imposición de las costas obedecía a un criterio objetivo, sin que para ello deba evaluarse la conducta de las partes.
De este modo, al juez le correspondía efectuar una estimación objetiva valorativa para comprobar que se causaron, conforme con los parámetros fijados en el artículo 365 del CGP, sin que se requiera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de las partes. 40. Así pues, no están llamados a prosperar los argumentos de la apelación en este aspecto, ya que previamente el artículo 188 del CPACA confería al Tribunal la facultad de imponer la condena en costas a favor de la parte vencedora, teniendo en cuenta que: i) la demanda no prosperó y, por ende, actora resultó vencida en juicio, de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 365 del CGP; ii) la demandada actuó en el 28 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079- 2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 29 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). 12 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00079-01 (3326-2020) Demandante: Irma Mercedes del Carmen Suárez Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso y constituyó apoderado con miras a ejercer su defensa; y iii) el mandatario judicial del demandado surtió todas las etapas de la primera instancia. De manera que sí se causaron las costas, conforme a la norma vigente en ese entonces. - Condena en costas en segunda instancia 41.
En paralelo con lo anterior, realizada la valoración preceptuada en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, vigente en la actualidad, no se advierte la carencia de fundamento legal en el recurso de apelación. En efecto, la demandante ejercitó el recurso de apelación bajo la convicción de que contaba con razonable respaldo legal y probatorio para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en esta instancia. VI.
DECISIÓN 42. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 29 de enero de 2020, expedida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda presentada por Irma Mercedes del Carmen Suárez Jiménez contra la UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.