REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintinueve (29) de enero de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2023-07213-00 Demandante: DAMIÁN ROWISTON HERRERA RUIZ Demandado: SUBSECCIÓN E DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARACA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE. Síntesis del caso: se cuestionó la sentencia de segunda instancia mediante la cual se confirmó la decisión de negar el reajuste a la asignación de retiro. A juicio de la parte actora, esa providencia incurrió en desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. Sin embargo, la Sala negara el amparo por cuanto no se demostró ninguno de los efectos alegados.
La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Damián Rowiston Herrera Ruiz1, por intermedio de apoderado judicial, en contra de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital, igualdad y acceso a la administración de justicia consagrados en los artículos 13 y 229 de la Carta Política, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia de 9 de junio de 2023 proferida por dicha autoridad judicial.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción el demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 Mediante escrito presentado el 29 de noviembre de 2023. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07213-00 Demandante: Damián Rowiston Herrera Ruiz Acción de tutela 1) El señor Damián Rowiston Herrera Ruiz manifestó que, mediante la Resolución no. 6258 del 12 de junio de 2019, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares -en adelante CREMIL- le reconoció el derecho a la asignación de retiro. 2) El 6 de julio de 2020, el actor le solicitó al CREMIL la reliquidación y el reajuste de la asignación de retiro con el índice de precios al consumidor IPC para los años 1999 y 2001 a 2004. 3) Mediante oficio no. FAC-S-2020-016498-CE del 25 de agosto de 2020, CREMIL negó su solicitud por considerar que el reconocimiento prestacional se efectuó en debida forma con la normatividad vigente. 4) Presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de CREMIL, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo que negó el reajuste de la asignación de retiro que percibe en condición de beneficiario y, a título de restablecimiento del derecho, se reliquidara dicha prestación con el índice de precios al consumidor IPC para los años 1999 y 2001 a 2004. 5) Mediante sentencia de 30 de junio de 2022, el Juzgado 57 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones de la demanda previa consideración que, el reajuste con sustento en la variación IPC solo tuvo aplicación a partir de la vigencia de la Ley 238 de 1995 y hasta el 31 de diciembre de 2004, fecha para la cual el demandante no ostentaba la condición de retirado del servicio, toda vez que durante dicho periodo se encontraba en servicio activo y, de acuerdo con el ordenamiento jurídico aplicable a dicho personal, las variaciones del salario básico las fijaba el Gobierno Nacional por mandato expreso de la Ley 4 de 19922. 6) Apeló esa decisión con fundamento en que la ley no se debe aplicar de manera formal y mecánica, por el contrario, se deben tener en cuenta las particularidades en busca de garantizar la efectiva concreción de principios y valores constitucionales y evitar incurrir en un exceso de formalismo legal, inobservando la realidad del actor. 2 Proceso con radicación no. 11001-33-42-057-2021-00036-00/01 3 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07213-00 Demandante: Damián Rowiston Herrera Ruiz Acción de tutela 7) A través de sentencia de 9 de junio de 2023, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión en razón a que el reajuste de la asignación de retiro con aplicación del IPC beneficia al personal retirado con derecho a la asignación de retiro, al personal pensionado o sus beneficiarios para los años 1997 a 2004, no así al personal que se encontraba en actividad para esas anualidades, pues, el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 se refiere a pensiones y no a salarios 2.
Los fundamentos de la vulneración La parte actora reprochó la sentencia 9 de junio de 2023 proferida por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca porque, en su criterio, esa autoridad incurrió en un desconocimiento del precedente constitucional y violación directa de la Constitución. Frente al desconocimiento del precedente, alegó que se desconoció la sentencia 2013-00567 proferida por el Juzgado 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá en la cual se inaplicó por inconstitucionalidad los Decretos 62 de 1999, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004 y se le otorgó al demandante el reajuste de su base de liquidación salarial.
Finalmente, se incurrió en una violación directa de la Constitución debido a que se vulneraron sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia e igualdad, ya que se inobservo que, en un caso análogo, el Juzgado 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá le otorgó al demandante el reajuste de su base de liquidación salarial. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “Con fundamento en los hechos narrados, y en las consideraciones legales expuestas, respetuosamente solicito lo siguiente: PRIMERA: Que se TUTELE los derechos fundamentales de ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, IGUALDAD, MÍNIMO VITAL y el principio de FAVORABILIDAD, los cuales están siendo conculcados a mi defendido, por la Sentencia del 9 de junio de 2023 del Tribunal 4 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07213-00 Demandante: Damián Rowiston Herrera Ruiz Acción de tutela Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección E, que confirmó la Sentencia Anticipada proferida el 30 de junio de 2022 por el Juzgado 57 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá DC., negando las pretensiones de la demanda.
SEGUNDA: Que se REVOQUE la Sentencia del 9 de junio de 2023 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección E, dentro del proceso Radicado Nº.110013342057-2021-00036-00 (2da instancia), por medio del cual se confirmó la Sentencia Anticipada proferida el 30 de junio de 2022 por el Juzgado 57 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá DC., negando las pretensiones de la Demanda.
TERCERA: Que se profiera decisión sustitutiva accediendo a las pretensiones incoadas en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento, dentro del radicado Nº.110013342057-2021-00036-00 (1ra instancia).” (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI – Negrillas del original) 4. Actuación procesal Mediante auto de 29 de noviembre de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así como la vinculación al titular del Juzgado 57 administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, al ministro de defensa Nacional, al director general de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – CREMIL y al comandante de la Fuerza Aérea Colombiana, entregándoles copia de la demanda y los anexos. 5.
Intervenciones de las autoridades demandadas La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca expuso sus argumentos de contestación e indicó, en síntesis, que la decisión contenida en la sentencia 2013-00567 no es un precedente obligatorio porque proviene de un juez de inferior jerarquía. De igual manera, solicitó rechazar por improcedente la acción de tutela debido a que la parte accionante pretende generar una tercera instancia para discutir asuntos y procedimientos propios del proceso ordinario que fueron resueltos en esas instancias.
El Juzgado 57 Administrativo de Bogotá afirmó que la demanda de acción de tutela es una reproducción del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 5 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07213-00 Demandante: Damián Rowiston Herrera Ruiz Acción de tutela y en ella se transcribieron los argumentos del proceso ordinario, por lo que, más allá del amparo de derechos fundamentales, lo que se pretende es una nueva interpretación de las pruebas que analizó el juez natural de la causa La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares solicitó que declare improcedente la acción de tutela, ya que no se vulneró ningún derecho fundamental, pues, lo que se pretende es utilizar la acción de tutela con el ánimo invalidar actuaciones procesales realizadas con anterioridad, las cuales ya hicieron tránsito a cosa juzgada II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía 6 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07213-00 Demandante: Damián Rowiston Herrera Ruiz Acción de tutela constitucional la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, presuntamente vulnerados con ocasión de la decisión judicial adoptada en la sentencia de 9 de junio de 2023, por cuanto, a su juicio, incurrió en desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política.
Por su parte, la autoridad demandada manifestó que no vulneró de ninguna forma los derechos del demandante y aclaró que el fallo alegado no es un precedente vinculante porque no es una providencia de un órgano de cierre. Como cuestión previa, se advierte que si bien a la providencia cuestionada se le endilgó un desconocimiento del precedente y una violación directa de la constitución, desde ya la Sala advierte que se relevará de estudiar la presunta violación directa de la Constitución por considerar que dicho defecto está encaminado a demostrar lo mismo que con el desconocimiento del precedente, esto es, que no se valoró en debida forma la sentencia 2013-00567 proferida por el Juzgado 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y que, por tanto, se vulneró su derecho a la igualdad y acceso a la administración de justicia, sin que se haya explicado con claridad nada distinto a lo referido en cuanto a aquel defecto, razón por la que tales argumentos se resolverán en el análisis de este último reparo. 3.
Requisitos específicos de procedibilidad Pues bien, para la Sala el presente asunto cumple los requisitos genéricos de procedibilidad, por cuanto: i) se agotaron todos los medios de defensa judiciales disponibles al alcance de la persona afectada, sin que sea procedente algún otro; ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez3; iii) no se atacó una sentencia de tutela y, iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que estimó transgredidos.
Asimismo, para la Sala v) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto lo que se reprocha es un desconocimiento del precedente sobre la inaplicación de la sentencia 2013-00567, discusión que no se dio en el 3 La providencia por medio de la cual se corrigió la sentencia fue notificada el 20 de junio de 2023 y la demanda fue presentada el 29 de noviembre del 2023. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07213-00 Demandante: Damián Rowiston Herrera Ruiz Acción de tutela proceso ordinario y, por ende, no constituye una reiteración de lo discutido por el juez natural de la causa.
Así las cosas, en los términos en que fue propuesta la controversia la Sala negará el amparo invocado, por las razones que procederá a exponer: 4. El desconocimiento del precedente judicial a. Caracterización El precedente judicial ha sido definido como “aquel conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia4”.
En esos términos, el precedente corresponde a una o varias decisiones previas relevantes para la solución de un nuevo asunto en el que se plasma el criterio pacífico y reiterado y se dictan una serie de reglas o parámetros para abordar los casos que, en lo sucesivo, tengan una estricta y real relación con aquel. Como ante casos con supuestos fácticos y jurídicos similares se debe otorga un tratamiento jurídico similar, la sentencia precedente debería determinar el sentido de la decisión posterior en aras de garantizar la igualdad de las partes ante la ley y la seguridad jurídica en las decisiones judiciales.
No obstante, como lo ha considerado la Corte Constitucional5 es necesario precisar que no todo el contenido de una sentencia posee “fuerza normativa de precedente”, pues ello solo será predicable de la “ratio decidendi”. En efecto, para mayor claridad sobre dicho punto recuérdese que en la estructura de las providencias judiciales es posible identificar tres partes i) la parte resolutiva o decisum, en la que se profieren las órdenes vinculantes para las partes del proceso y que constituye la solución al problema jurídico examinado; ii) la ratio decidendi, compuesta por las consideraciones o razones que sustentan, motivan y justifican la decisión adoptada, y iii) los obiter dicta o dichos de paso, que no son más que aquellos argumentos de 4 Corte Constitucional, sentencia T-1029 de 2012. 5 Corte Constitucional, sentencia SU-380 de 2021. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07213-00 Demandante: Damián Rowiston Herrera Ruiz Acción de tutela argumentos de referencia, complementarios o de contexto que no son vinculantes ni necesarios para la resolución del asunto.
Se insiste, de las tres partes solo la segunda, esto es, la ratio decidendi posee fuerza de precedente siempre que ella “i) establezca una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente; ii) haya servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o una cuestión constitucional similar a la que se estudia en el caso posterior; y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la providencia anterior sean semejantes o planteen un punto de derecho parecido al que se debe resolverse posteriormente6”.
Asimismo, no toda providencia judicial constituye precedente aplicable al caso, por el contrario, hay asuntos que pese a su similitud corresponden a un mero antecedente judicial, sin la fuerza vinculante necesaria propia del precedente para establecer una regla cuya aplicación deba necesariamente ser atendida. Partiendo del supuesto de que “no todo lo que dice una sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior”, la Corte Constitucional diferenció entre lo que se denomina antecedente jurisprudencial y precedente, en sentido estricto.
En la sentencia T-830 de 2012, esa Corporación se pronunció al respecto en los términos que a continuación se explican: “El (…) –antecedente- se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho (e.g. conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.
Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad. (…) [Entretanto, el] –precedente-, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso”. 6 Corte Constitucional, sentencia T-459 de 2017. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07213-00 Demandante: Damián Rowiston Herrera Ruiz Acción de tutela Luego entonces, puede predicarse la existencia de un precedente en los eventos en los cuales: “(i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado.
(ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado constituye la pretensión del caso presente. (iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”. No obstante lo anterior y pese a la fuerza vinculante del precedente, se acepta que los jueces se aparten de este bajo las siguientes condiciones: i) deben hacer explícitas las razones por las cuales se abstienen de aplicar el precedente y se apartan del mismo, lo que se ha denominado cumplimiento de la “carga de transparencia”; ii) están llamados a demostrar que los argumentos que ofrecen, desarrollan y amplían de mejor manera el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección, pues no cualquier motivo constituye una razón válida para “justificar” el apartamiento del precedente, exigencia que se reconoce como la “carga de argumentación”. b. Análisis del desconocimiento del precedente en el caso concreto 1) El demandante consideró que se desconoció la sentencia proferida el 3 de septiembre de 2014 por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el proceso de nulidad y restablecimiento del proceso con radicación no. 2013- 00567, en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda en favor del coronel Norman Alfredo Pabón Ramírez y se reajustó su base de liquidación salarial, inaplicando por inconstitucionalidad los Decretos 62 de 1999, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004. 2) No obstante lo anterior, la Sala considera que no se configura el desconocimiento del precedente horizontal invocado, puesto que, tal como lo ha señalado esta Corporación en anteriores oportunidades7, solo es obligatorio y vinculante el 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 8 de marzo de 2018, número único de radicación 11001 03 15 000 2017 02894 00, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 1 de diciembre de 2016;
C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación número: 110010315000201601285-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de julio de 2018; C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación 10 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07213-00 Demandante: Damián Rowiston Herrera Ruiz Acción de tutela precedente vertical del órgano de cierre para los jueces de inferior jerarquía, toda vez que dos jueces de igual jerarquía pueden tener criterios diferentes al momento de dictar sentencia, siempre que se trate de decisiones con una carga argumentativa razonable y suficiente. 3) En esa medida, si bien los asuntos guardan cierta similitud, lo cierto es que los criterios jurisprudenciales emanados del Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá no constituyen precedentes sino antecedentes jurisprudenciales, en los términos explicados en el capítulo anterior, teniendo en cuenta que solo las sentencias que profieren los órganos de cierre se constituyen en precedente judicial pues son las que fijan reglas y subreglas que deben ser tenidas en cuenta por los demás operadores judiciales. 4) Así pues, es posible que, como ocurrió en este caso, distintos jueces tengan un criterio jurídico distinto frente a la resolución de las controversias puestas a su consideración, sin que ello implique, en el presente asunto, la transgresión de los derechos invocados por el demandante, en el entendido que tal situación se enmarca en el ejercicio autónomo e independiente de su rol de juez, máxime si se considera que el tribunal accionado es superior del juzgado que expidió la sentencia cuya aplicación se echa de menos, de modo que no se encuentra atado a aplicar las sentencias que este expida, se reitera, por cuanto estas no son vinculantes. 5) De esta forma, resulta claro que no se incurrió en desconocimiento del precedente, toda vez que la decisión cuestionada no se apartó de ningún tipo de interpretación vinculante de esta Corporación o de alguna otra autoridad con un nivel jerárquico superior, sino que, por el contrario, fue sustentada, suficiente y razonada, por lo que se negará el amparo invocado. 6) En consecuencia, la Sala negará el amparo invocado en la acción de tutela de la referencia por cuanto no se demostraron ninguno de los defectos alegados por la parte actora, en los términos hasta aquí expuestos. número: 110010315000201801525-00;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 27 de junio de 2019, C.P Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación número: 110010315000201901850-00; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 23 de agosto de 2019, C.P. Rocío Araujo Oñate, radicación número: 11001-03-15-000-2019-03288- 00(AC). 11 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07213-00 Demandante: Damián Rowiston Herrera Ruiz Acción de tutela En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
F A L L A: 1°) Niégase la acción de tutela presentada por el señor Damián Rowiston Herrera Ruiz, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente). ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.