CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., nueve (09) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05786-01 Accionante: Viviana Vanessa Varón Perdomo Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Confirma improcedencia por falta de relevancia constitucional Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 17 de octubre de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 16 de septiembre del año en curso, Viviana Vanessa Varón Perdomo instauró acción de tutela, en busca de que se dejara sin efectos las sentencias del 18 de abril de 2024 y 26 de marzo de 2025, proferidas por el Tribunal Administrativo del Quindío y la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, al interior del medio de control de reparación directa1 en el que fue reconocida como sucesora procesal. 2.
Dicho asunto tuvo como propósito que se declarara la responsabilidad administrativa y solidaria del Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, el Instituto Nacional de Vías -INVÍAS-, las sociedades Autopistas del Café S.A. y Cano Jiménez Estudios S.A. y el Consorcio Grupo Constructor Autopistas del Café, por los perjuicios ocasionados al demandante con ocasión de la afectación a un inmueble de su propiedad, al haber suprimido el acceso a las vías públicas con el desarrollo de las obras de infraestructura de la Autopista del Café. 3.
A través de la providencia del 26 de marzo de 2025, la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación confirmó la decisión de primera instancia2 que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control. Consideró que no era posible iniciar el cómputo del término de caducidad a partir del acta de terminación 1 Con radicado número 63001-23-33-000-2014-00262-00/03. 2 El fallo el 18 de abril de 2024.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05786-01 Accionante: Viviana Vanessa Varón Perdomo Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) de las obras, pues, conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado, dicho criterio solo aplica en eventos de ocupación permanente o temporal de inmuebles por causa de obras públicas.
Indicó que, en el caso concreto, las entidades demandadas no ocuparon de manera temporal o permanente el predio del actor, debido a que este enajenó voluntariamente una porción de terreno de la finca “La Esperanza”, para permitir la ejecución de las obras de infraestructura denominadas “Concesión Desarrollo Vial Armenia-Pereira-Manizales”. 4.
Agregó que si bien en la demanda se indicó que la responsabilidad patrimonial se fundamentaba en la omisión de restablecer el acceso de entrada y salida a la vía pública desde el inmueble en cuestión con las mismas especificaciones que presentaba al momento en que se entregó y recibió la ANI, la parte actora no explicó ni aportó elementos probatorios que respaldaran esa aseveración. Razón por la cual no se tenía certeza si las entidades demandadas estaban o no obligadas a restablecer el acceso a la vía pública del predio. 5.
Así las cosas, señaló que el término de caducidad debía contabilizarse desde el momento en que el demandante tuvo conocimiento del daño, esto es, el 15 de junio de 2012, cuando iniciaron las obras; circunstancia que fue afirmada y admitida por el propio actor en el trámite policivo que promovió en octubre de 2013 por perturbación de la posesión. En esa oportunidad manifestó que la intervención comprendería la construcción de un talud y/o rampa, un muro de contención vertical y un relleno compactado que se elevarían a una altura de seis metros sobre el nivel de la vía “La Bimba”, lo que fue reiterado en los fundamentos de la demanda. 6.
En consecuencia, la autoridad judicial concluyó que el término de caducidad empezó a transcurrir el 16 de junio de 2012 y feneció el 16 de junio de 2014. No obstante, la solicitud de conciliación extrajudicial y la demanda fueron presentadas el 11 de septiembre de 2014 y el 14 de noviembre del mismo año, respectivamente. 7. Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora sostuvo que las autoridades enjuciadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 8.
Arguyó que la consideración relativa a la falta de certeza sobre si las entidades demandadas estaban o no obligadas a restablecer el acceso a la vía pública del predio resulta inexacta. Indicó que en los hechos 14 a 18 de la demanda, se efectuó una exposición pormenorizada de las obligaciones a cargo de Autopistas del Café y la entidad interventora, la cual fue reiterada y sintetizada en el hecho 26.
A partir de dicha relación, concluyó que ambas tenían la obligación de restablecer los accesos antes de la entrega final de la obra pública, lo cual fue acreditado con los documentos que citó en esos hechos, relacionados como prueba y efectivamente aportados con la demanda. En concreto, el pliego de condiciones definitivo, el contrato de concesión 113 de 1997, el contrato de interventoría y el acta de finalización de la obra.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05786-01 Accionante: Viviana Vanessa Varón Perdomo Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9. Afirmó que tales documentos, sumados a la exposición normativa realizada en la demanda, debieron llevar a considerar que la terminación de la obra constituía el punto de partida para estudiar el fenómeno de la caducidad. 10.
Cuestionó que la declaratoria de caducidad se sustentara únicamente en la fecha en la que el demandante tuvo conocimiento de los hechos. A su juicio, el análisis de la oportunidad del medio de control debía efectuarse en función de la obligación del contratista y la entidad interventora de asegurar el restablecimiento de los accesos, lo cual se encuentra ligado al acta de terminación de la obra. 11.
Adujo que la vulneración alegada se originó en la decisión de primera instancia, por cuanto dicha providencia estructuró su análisis omitiendo en todo momento el acta de terminación de la obra, al punto que se suprimieron fragmentos relevantes de la demanda que hacían referencia a la terminación de la obra y no se aludió al acta de finalización, pese a ser un elemento determinante para examinar la caducidad. 12.
Agregó que esa omisión se proyectó de manera transversal en la posición asumida por el ad quem, lo que distorsionó el análisis acerca de la oportunidad para acudir al juez de lo contencioso-administrativo. B. Sentencia de primera instancia 13. Mediante sentencia del 17 de octubre de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, al estimar que no se acreditó el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. 14.
Por un lado, señaló que la solicitud de amparo no cumplía con la carga argumentativa exigida para controvertir una providencia judicial, por cuanto no se indicaron ni desarrollaron los defectos en que presuntamente incurrieron las autoridades accionadas y, por otro, que la parte actora pretendía utilizar el mecanismo de amparo como una instancia adicional al proceso ordinario, con el fin de reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa.
D. Impugnación 15. La parte actora sostuvo que la falta de congruencia alegada se infería claramente del escrito de tutela, fenómeno que, como elemento esencial del debido proceso, amerita protección constitucional. 16. Cuestionó que únicamente se analizara la sentencia de segunda instancia y no la de primera, cuando entre ambas existe una simbiosis que conduce a la vulneración del principio de congruencia. 17.
Finalmente, esgrimió que, al analizar las sentencias citadas por el Consejo de Estado en la providencia del 26 de marzo de 2025, así como el fallo de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05786-01 Accionante: Viviana Vanessa Varón Perdomo Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) impugnado, todas conducen al acta de terminación de las obras como punto de partida para contabilizar la caducidad.
II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 18. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. E. Análisis del caso concreto 19. Esta Subsección confirmará el fallo impugnado, pero por las razones que se exponen a continuación. 20.
Aunque la Sala coincide con el a quo en que la solicitud de amparo no satisface el presupuesto de relevancia constitucional, dada su falta de suficiencia en cuanto a su carga argumentativa, esa conclusión no se desprende del hecho de no haber enunciado expresamente un defecto específico, sino de no haberse desarrollado de manera suficiente el yerro que pretendía atribuirse a las autoridades accionadas. 21.
En efecto, si bien la parte actora no encuadró sus reproches en alguna causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, es posible inferir que los mismos se orientaron a endilgar la ocurrencia de un vicio de tipo fáctico. Ello, por cuanto cuestionó la conclusión de no haberse acreditado la obligación de las entidades demandadas de restablecer el acceso a la vía pública.
A juicio del actor, dicha circunstancia si fue probada con los elementos de juicio aportados con la demanda y su valoración conjunta habría conducido a considerar que el punto de partida para estudiar el cómputo de la caducidad era el acta de finalización de las obras y no el inicio de estas. 22. De suerte que el demandante atribuye la vulneración de sus derechos a una indebida valoración probatoria.
Sin embargo, los argumentos que sustentan dicho yerro resultan insuficientes para evidenciar una verdadera deficiencia probatoria que amerite una protección constitucional. 23. Como fundamento de la vulneración alegada, el accionante se limitó a enunciar los elementos de prueba que, en su sentir, fueron pasados por alto o apreciados de forma indebida, sin explicar concretamente de qué manera debían ser valoradas, ni por qué su análisis resultaba determinante para la decisión a adoptar de cara el estudio de la caducidad. 24.
Aunque el actor insiste en que el punto de partida para contabilizar la caducidad debía ser el acta de finalización de las obras, no desarrolló puntualmente la razón por la cual las pruebas allegadas necesariamente conducían a esa conclusión, ni Radicación: 11001-03-15-000-2025-05786-01 Accionante: Viviana Vanessa Varón Perdomo Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) expuso de qué manera el análisis probatorio efectuado por el juez ordinario resultó manifiestamente inconducente frente a los hechos y las pretensiones. 25.
En tales condiciones, los argumentos planteados no revisten una carga argumentativa suficiente para develar la existencia de un real defecto a partir del cual se pueda predicar una transgresión de derechos fundamentales. Por el contrario, se reducen a simples inconformidades con la valoración probatoria efectuada por los jueces naturales, que no tienen la entidad suficiente para demostrar que la providencia acusada carezca de un sustento probatorio o jurídico que justifique la decisión adoptada. 26.
Esa falencia en la argumentación cobra aún más relevancia si se tiene en cuenta que la providencia cuestionada fue proferida por una alta Corte, cuyas decisiones gozan de un margen interpretativo amplio que obliga a aceptar sus interpretaciones y valoraciones probatorias, incluso cuando el juez de tutela discrepe con ellas, lo que, a su vez, impone al actor una carga argumentativa aún más exigente, que revele la existencia de un vicio de tal magnitud que resulte abiertamente incompatible con el ordenamiento jurídico; deber que fue desatendido en esta oportunidad. 27.
Cabe aclarar que aun cuando el actor censuró tanto el fallo de primera instancia como el de segunda instancia proferidos dentro del proceso de reparación directa, el ejercicio argumentativo que desplegó debe examinarse de cara a esta última decisión, toda vez que esta fue la que resolvió de manera definitiva el debate relativo a la caducidad del medio de control.
Por tanto, resulta acertado que el a quo haya circunscrito su análisis a la sentencia de segunda instancia, dado que esta fue la que fijó el criterio interpretativo y probatorio que zanjó la litis. 28. En la referida providencia, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado consideró que no era posible tomar como referencia el acta de terminación de las obras para contabilizar el término de caducidad, toda vez que, conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado, ese criterio únicamente opera en eventos de ocupación permanente o temporal de inmuebles por causa de obras públicas.
Precisó que, en el caso sometido a su consideración, las entidades demandadas no ocuparon de manera temporal o permanente el predio del actor, pues este enajenó voluntariamente una porción de terreno de la finca “La Esperanza”, para permitir la ejecución de las obras. 29. Además, indicó que si bien el demandante afirmó que la responsabilidad patrimonial se derivaba de la omisión de restablecer el acceso de entrada y salida del predio a la vía pública con las mismas condiciones existentes al momento en que se entregó y recibió la ANI, dicha aseveración carecía de respaldo probatorio.
En criterio de la Sala, la ausencia de elementos probatorios impedía establecer con certeza si las entidades demandadas estaban obligadas a restablecer dicho acceso. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05786-01 Accionante: Viviana Vanessa Varón Perdomo Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 30.
Con fundamento en lo anterior, concluyó que el término de caducidad debía contabilizarse desde el momento en que el demandante tuvo conocimiento del daño, esto es, el 15 de junio de 2012, fecha en la cual iniciaron las obras. Destacó que esa circunstancia fue afirmada y admitida por el propio actor en el procedimiento policivo que adelantó en octubre de 2013 por perturbación de la posesión, en el cual manifestó que la intervención comprendería la construcción de un talud y/o rampa, un muro de contención vertical y un relleno compactado que se elevarían a una altura de seis metros sobre el nivel de la vía “La Bimba”, lo que fue reiterado posteriormente en los fundamentos de la demanda. 31.
Bajo ese escenario, lejos de revelar la configuración de algún vicio que comporte una afectación de derechos fundamentales, la Sala encuentra que las inconformidades planteadas en sede de tutela constituyen una reiteración de los reparos propuestos en el proceso ordinario, los cuales, además, fueron abordados por el juez de la causa bajo un análisis que no se antoja caprichoso o arbitrario.
Por el contrario, se muestra razonable de cara a los elementos probatorios obrantes en el expediente y a la convicción a la que llevaron los mismos. 32. A pesar de lo anterior, la parte actora insiste en prolongar una discusión ya zanjada de forma razonable y coherente por el juez ordinario, con el único propósito de imponer su propio criterio sobre la forma en que debía contabilizarse el término de caducidad, sin ofrecer razones suficientes que revelen una discusión que transcienda la esfera de lo constitucional. 33.
Por lo expuesto en precedencia, la Sala confirmará la sentencia del 17 de octubre de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. 34. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo dictado el 17 de octubre de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE3 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 3 VF Radicación: 11001-03-15-000-2025-05786-01 Accionante: Viviana Vanessa Varón Perdomo Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.