CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Bogotá, D. C., veintiocho (28) de octubre dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-03817-01 Accionante: Valeria Agudelo Mendoza Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros.

Referencia: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala resuelve la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 21 de agosto de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia por falta de legitimación en la causa por activa. SÍNTESIS1 La accionante cuestiona el auto del 16 de diciembre de 2024 mediante el cual se levantó la medida cautelar impuesta el 24 de noviembre de 2023 en el marco del proceso de la acción popular del Río Bogotá. Se confirma la decisión que declaró la improcedencia de la demanda por falta de legitimación en la causa por activa por parte de la señora Valeria Agudelo Mendoza.

I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1. El 16 de junio de 2025, la señora Valeria Agudelo Mendoza presentó, en nombre propio, una demanda en ejercicio de la acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, la Alcaldía Municipal de Sopó, el Concejo Municipal de Sopó, los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo y el Comité de Verificación de la sentencia del Río de Bogotá para obtener protección de sus derechos fundamentales a un ambiente sano, a la vida, al mínimo vital, a la seguridad alimentaria y a la participación. A su juicio, dichas garantías constitucionales fueron vulneradas con el auto proferido el 16 de diciembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se levantó la medida cautelar impuesta en el auto del 24 de noviembre de 2023 dentro del marco del proceso de la acción popular del Río Bogotá. 2.

La accionante formuló las pretensiones que se transcriben a continuación: 1 Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Auto que rechaza la procedencia de la demanda en ejercicio de la acción de tutela / Falta de legitimación en la causa por activa / Se confirma improcedencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03817-01 Accionante: Valeria Agudelo Mendoza Se confirma la decisión de primera instancia PRIMERO. PRINCIPAL: REVOCAR el auto del 16 de diciembre de 2024 por constituir vía de hecho judicial que vulnera derechos fundamentales mediante error manifiesto en la aplicación de determinantes ambientales.

SEGUNDO. MEDIDAS CAUTELARES: REINSTAURAR la medida cautelar hasta que el PBOT de Sopó: Incorpore integralmente el Acuerdo CAR 16 de 1998 Realice nueva concertación con aplicación de todas las determinantes ambientales vigentes SUSPENDER temporalmente el otorgamiento de licencias urbanísticas que permitan usos industriales, urbanos y suburbanos y de loteo con fines de construcciones de vivienda en las 3.300 hectáreas identificadas por ASURÍO.

TERCERO. MEDIDAS ESTRUCTURALES: ORDENAR a la CAR unificar criterios sobre aplicabilidad del Acuerdo 16 de 1998 mediante acto administrativo. EXIGIR supervisión técnica independiente con participación ciudadana. ESTABLECER mecanismo de compensación ambiental para suelos ya comprometidos. B. Hechos 3. En el marco del proceso de la acción popular del Río Bogotá2, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante providencia judicial del 28 de marzo de 2014 dispuso lo siguiente: “4.18.

ORDÉNASE al Distrito Capital y a los demás entes territoriales aferentes a la cuenca hidrográfica del Río Bogotá que en el término perentorio e improrrogable de doce (12) meses contados a partir de la aprobación y declaración de la modificación y actualización del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – POMCA por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, modifiquen y actualicen los Planes de Ordenamiento Territorial – POT, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial - PBOT y Esquemas de Ordenamiento Territorial – EOT ajustándolos con los contenidos del mismo.

Adicionalmente, ORDÉNASE al Distrito Capital y a los demás entes territoriales aferentes al Río Bogotá, que en el actual proceso de modificación de los POTs, PBOT y EOT y de acuerdo con los términos que el ordenamiento jurídico ha establecido, incluyan en los mismos las variables ambientales, de cambio climático y la gestión de riesgos asociados a éstos.

Finalmente, ORDÉNASE a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR asesorar al Distrito Capital y a los demás entes territoriales aferentes al Río Bogotá: i) en el actual proceso de modificación de los POTs, PBOT y EOT y ii) en su articulación con el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – POMCA una vez modificado éste de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 4.8.” 2 Proceso de acción popular identificado con radicado 25000-23-15-000-2001-00479-02.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03817-01 Accionante: Valeria Agudelo Mendoza Se confirma la decisión de primera instancia 3.1. Posteriormente, en trámite incidental referente al desacato y a la verificación del cumplimiento de las órdenes, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió auto el 2 de diciembre de 2020 mediante el cual ordenó a la CAR abstenerse de otorgar permiso para la concertación de proyectos de planes de ordenamiento territorial que presentaran los municipios de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá y que no cumplieran con los requisitos establecidos en la ley. 3.2.

Además, como medida cautelar de urgencia se ordenó que se diera estricto cumplimiento a lo ordenado en el numeral 4.18 de la decisión proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 28 de marzo de 2014. 3.3. Mediante auto proferido el 24 de noviembre de 2023, la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca instó las medidas cautelares referenciadas y adicionalmente ordenó: “A los alcaldes de tales municipios, que, en caso de incumplimiento de las determinantes señaladas en las normas referenciadas con antelación, se devolvieran los proyectos de tales planes a la CAR para que procediera a la revisión y correspondiente evaluación con el objeto de su cumplimiento.

A los concejos de dichas entidades territoriales, que se abstuvieran de aprobar ajustes o modificaciones a los planes mencionados previamente, cuando de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.2.1.2.2.6 del Decreto 1232 de 2020 y debido a observaciones solicitadas por el consejo territorial de planeación o el concejo municipal, sea necesario modificar cuestiones ambientales que fueron objeto de concertación con la CAR o la autoridad ambiental específica.

Como consecuencia de ello, debían devolver el proyecto a la CAR con el fin de que se adelantara el procedimiento de concertación y consulta previsto en las normas vigentes sobre los temas objeto de modificación. A la CAR, que incluyera dentro de la zonificación ambiental del POMCA las subzonas de uso y manejo específicas que contienen determinantes ambientales que debían ser estrictamente respetadas.” 3.4.

Luego, en el auto del 16 de diciembre de 2024, la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que el municipio de Sopó había dado cabal cumplimiento a lo establecido en la providencia judicial del 28 de marzo de 2014, toda vez que se acreditó la ejecución de las órdenes impartidas en el numeral 4.18, por consiguiente, ordenó levantar la medida cautelar impuesta en la providencia del 24 de noviembre de 2023.

C. Fundamentos de la vulneración 4. La accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales a un ambiente sano, a la vida, al mínimo vital, a la seguridad alimentaria y a la participación, toda vez que levantó la medida cautelar impuesta, desconociendo la regulación ambiental que protege los suelos rurales y suburbanos contenidos en el Acuerdo 16 de 1998 de la CAR y demás regulaciones ambientales.

Agregó que se han otorgado varias licencias urbanísticas sobre estos suelos que deberían estar bajo protección para minimizar la afectación en sus garantías constitucionales. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03817-01 Accionante: Valeria Agudelo Mendoza Se confirma la decisión de primera instancia 4.1. Por lo anterior considera que en la providencia cuestionada se incurrió en una vía de hecho judicial.

D. Trámite procesal 5. Por auto del 26 de junio de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la tutela y ordenó notificar a la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y demás accionados, para que rindieran informe sobre los hechos objeto de la demanda de tutela y requirió a la accionante para que informara en qué calidad intervino en la demanda de protección de derechos colectivos.

E. Oposiciones e intervenciones 6. La accionante contestó el requerimiento y reiteró que actúa como ciudadana, representante de la comunidad y como afectada residente en el Municipio de Sopó. Informó que tuvo conocimiento de la providencia judicial cuestionada en mayo de 2025, ya que fue en esa fecha cuando tuvo acceso al expediente del caso. 7.

La Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (accionado) solicitó que se deniegue la prosperidad de la demanda en ejercicio de acción de tutela. Sostuvo que la accionante no es un sujeto procesal reconocido en la acción popular del Río Bogotá ni en ninguno de los trámites incidentales, por lo tanto, no tiene legitimación en la causa por activa y no es titular de los derechos fundamentales invocados. 8.

La Procuraduría General de la Nación (accionado) manifestó que no se acreditó ninguna vulneración por parte de ella en su intervención dentro del trámite de la acción popular del Río Bogotá, por ende, solicitó que se negara el amparo solicitado. 9. El Concejo Municipal de Sopó (accionado) solicitó que se declare su falta de legitimación por pasiva, debido a que las pretensiones de la tutela se encuentran dirigidas contra la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Además, indicó que no existe material probatorio en el que se evidencia que existió alguna vulneración por parte de ellos. 10. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (accionado) manifestó que no ha causado ninguna vulneración a las garantías constitucionales invocadas, puesto que no profirió el auto objeto de controversia. 11.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (accionado) solicitó que se declare su falta de legitimación por pasiva, ya que no es la autoridad llamada a responder de acuerdo con las pretensiones que alega la accionante en su escrito. 12. El Departamento Nacional de Planeación (accionado) manifestó su falta de legitimación por pasiva, toda vez que la Entidad no está a cargo de licencias ambientales y tampoco tiene funciones de vigilancia y control ambiental.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03817-01 Accionante: Valeria Agudelo Mendoza Se confirma la decisión de primera instancia 13. La Defensoría del Pueblo (accionado) indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, debido a que las pretensiones de la accionante se relacionan exclusivamente con el auto proferido por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En todo caso agregó que la demanda no debe prosperar, toda vez que el Plan Básico de Ordenamiento Territorial - PBOT- del municipio de Sopó sigue en proceso de evaluación. Además, indicó que en el caso en que la accionante considere que no se están cumpliendo los requisitos legales para la expansión urbana o el otorgamiento de licencias urbanísticas, existen acciones administrativas que pueden ser presentadas ante la entidad pertinente. 14.

La Contraloría General de la República (accionado) solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que sus funciones no guardan ninguna relación con las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de acción de tutela. 15. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (accionado) argumentó que no tiene legitimación en la causa pasiva, ya que sus funciones no tienen ningún vínculo o relevancia con las pretensiones solicitadas por la tutelante. 16.

La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (accionado) solicitó que se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no tiene injerencia en lo pretendido por la accionante. 17. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (accionado) indicó que la demanda en ejercicio de acción de tutela no cumple con el requisito de procedencia de relevancia constitucional, en cuanto la accionante pretende manifestar su inconformidad con la decisión adoptada en el marco de la acción popular. 18.

La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P (accionado) solicitó que se declare la improcedencia de la demanda, en tanto no se cumplieron con los requisitos de procedibilidad. Además, que se declare su falta de legitimación por pasiva. 19. El Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (accionado) indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, en vista de que las pretensiones de la acción están encaminadas a cuestionar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 20.

La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (accionado) aseguró que no tiene legitimación en la causa por pasiva, en razón de que no ha vulnerado ninguno de los derechos fundamentales de la accionante y en cuanto sus funciones no tienen relación con las pretensiones formuladas por la tutelante. F. Fallo impugnado 21. Mediante sentencia del 21 de agosto de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la demanda en ejercicio de acción de tutela por falta de legitimación en la causa por activa por parte de la señora Valeria Agudelo Mendoza. 21.1.

Determinó que la accionante no acreditó haber sido parte en el proceso de acción Radicado: 11001-03-15-000-2025-03817-01 Accionante: Valeria Agudelo Mendoza Se confirma la decisión de primera instancia popular del Río Bogotá y tampoco en los trámites incidentales, pues no probó haber sido sujeto procesal, interviniente o coadyuvante en dichos procesos. 21.2.

En los casos en los que se demande una providencia judicial, la titularidad de los derechos fundamentales se encuentra en cabeza de los sujetos procesales, coadyuvantes e intervinientes del trámite. En este caso en particular, la accionante no intervino en ninguna condición en trámite judicial referido, por lo tanto, carece de legitimación en la causa por activa para promover la presente acción constitucional. 21.3.

Adicionalmente, negó las solicitudes de desvinculación del Departamento Nacional de Planeación, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático porque fueron vinculados al proceso como terceros con interés. G. Impugnación 22.

En el escrito radicado el 27 de agosto de 2025, la accionante impugnó la sentencia del 21 de agosto de 2025. 22.1 Afirmó que, contrario a lo sostenido por el a quo constitucional, no existe fundamento para denegar el amparo de la acción de tutela por falta de legitimación por activa, toda vez que se estaría desconociendo la Constitución Política, la jurisprudencia y lo establecido en la Ley 2273 de 2022 (Acuerdo de Escazú), en la cual se estableció el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales. 22.2 La accionante indicó que la Sala se limitó a realizar un análisis bajo el esquema formalista, ya que no tuvo en cuenta el régimen normativo ambiental y los precedentes constitucionales, incurriendo en una vulneración flagrante de sus garantías fundamentales, toda vez que ponen a la tutelante en un estado de indefensión pese a la amenaza latente, grave e irreversible en la cual se encuentra.

II. CONSIDERACIONES H. Competencia 23. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I. Sentido de la decisión 24.

La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la demanda de tutela por falta de legitimación en la causa por activa. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03817-01 Accionante: Valeria Agudelo Mendoza Se confirma la decisión de primera instancia J. De la falta de legitimación 25. El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. 25.1.

Del mismo modo, el Decreto 2591 de 1991 en el artículo 10 dispone quienes podrán ejercer la acción de tutela, a saber: cualquier persona que encuentre vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales, quien podrá actuar en nombre propio, a través de un representante, por medio de apoderado judicial o, incluso, mediante un agente oficioso. 25.2.

Es decir que quien interpone la acción de tutela debe ser titular de los derechos fundamentales que alega fueron vulnerados o amenazados, ya que de esta manera se garantiza que la persona que demanda es quien tiene interés directo y particular respecto del amparo que se solicita ante la autoridad judicial. 25.3. Lo mismo ocurre cuando se trata de una vulneración o amenaza a los derechos fundamentales, fundada en una providencia judicial, quien ostenta la legitimación en la causa por activa para presentar una demanda en el ejercicio de la acción de tutela, debe haber integrado alguno de los extremos del litigio o quien fue reconocido como interviniente, ya que su condición como parte dentro del proceso legitiman su intervención e interés directo, de lo contario, carecerá de legitimación en la causa.

K. El caso concreto 26. En el asunto sub iudice, la accionante cuestiona el auto del 16 de diciembre de 2024, por medio del cual el Tribunal levantó la medida cautelar ordenada en el proceso de la acción popular del Río Bogotá, proceso en el que no fue parte, no obstante, considera que con la decisión el Tribunal incurrió en una vía de hecho. 26.1.

Al respecto, la primera instancia consideró que debido a que la accionante no fue sujeto procesal, interviniente, ni coadyuvante en el proceso de la acción popular, ni se hizo parte el trámite incidental, carece de legitimación en la causa por activa para cuestionar el mencionado auto. 26.2. La Sala advierte al igual que la primera instancia que la accionante carece de legitimación para atacar la providencia judicial que levantó las medidas cautelares, esto por cuanto no fue sujeto procesal, interviniente, ni coadyuvante dentro de la acción popular del Río Bogotá, ni se hizo parte en el trámite incidental. 26.3.

En la impugnación la accionante alega que actúa en calidad de ciudadana, representante de la comunidad y como afectada residente en el municipio de Sopó, y acepta que no fue parte en el mencionado proceso; sin embargo, considera que por ser una cuestión en la que se discuten derechos colectivos sí estaría legitimada para cuestionar la decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03817-01 Accionante: Valeria Agudelo Mendoza Se confirma la decisión de primera instancia 26.4.

Para la Sala si bien el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 establece que toda persona natural puede interponer una acción popular para la protección del derecho o interés colectivo y exigir el cumplimiento de la sentencia que ordene su protección, lo cierto es que para cuestionar los yerros en los que incurra la providencia, debió ser parte en el proceso y en este caso las accionante no lo fue.

Además, la Ley 2273 de 2022 no establece que cualquier ciudadano puede cuestionar una providencia judicial sin haber sido parte dentro del proceso, esta ley lo que estable es un “Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe”. 26.5.

En ese orden de ideas, debido a que la accionante no fue parte de la litis y no demostró ostentar ninguna condición en la acción popular del Río Bogotá ni en los trámites incidentales, no se encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida el 21 de agosto de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado