Radicado: 11001-03-15-000-2023-01052-01 Demandantes: Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y otra 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-01052-01 Demandantes: PROCURADURÍA 14 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE ARMENIA Y OTRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso de simple nulidad que denegó la nulidad del acto administrativo que concedió licencia de construcción SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 9 de mayo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que denegó la tutela1.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 27 de febrero de 2023, en ejercicio de la acción de tutela, la Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y la Procuraduría 99 Judicial I para Asuntos Administrativos de Armenia pidieron la protección del derecho fundamental al debido proceso. A juicio de la parte demandante, la vulneración se presenta con respecto a la sentencia del 2 de febrero de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, que, en segunda instancia, confirmó la decisión de declarar la nulidad de la Resolución 100 del 2 de julio de 2020, por la cual el municipio de Circasia (Quindío) autorizó licencia de urbanismo en modalidad de loteo y urbanización al señor Jaime Escobar Botero (expediente de simple nulidad 63001-33-33-003-2020-00164-01). 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso vulnerado por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío - TAQ, con ocasión de la expedición de la Sentencia No. 005-2023-16 del 02 de febrero de 2023 dentro del medio de control de nulidad, Expediente No. 63-001-33- 33-003-2020-00-164-01.
2. DEJAR SIN EFECTOS, con fundamento en los elementos fácticos y normativos anteriormente referenciados, únicamente lo correspondiente al análisis y decisión relacionado con el cargo que 1 El 28 de agosto de 2023, el expediente de tutela ingresó al despacho sustanciador. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01052-01 Demandantes: Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y otra 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decidió la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío - TAQ sobre el servicio público de acueducto, realizado a partir de la valoración de los documentos aportados por el señor Personero del Municipio de Circasia en Audiencia Pública Potestativa del Artículo 182B° de la Ley 1437 de 2011 celebrada el 23 de agosto de 2023, dentro del medio de control de nulidad, Expediente No. 63-001-33-33-003-2020-00-164-01. 3.
En consecuencia con lo anterior, ORDENAR a la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío - TAQ, dentro del medio de control de nulidad, Expediente No. 63-001- 33-33-003-2020-00-164-01, proceder al debido análisis del material probatorio oportunamente allegado dentro del proceso y expedir en el marco de las garantías constitucionales una decisión únicamente sobre el cargo correspondiente al servicio público de acueducto para el caso del proyecto urbanístico Ecociudad Galicia del Municipio de Circasia. 3.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Mediante Resolución 100 del 2 de julio de 2020, el secretario de infraestructura de Circasia concedió licencia de urbanismo a Jaime Escobar Botero, en las modalidades de loteo y urbanización. La Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y la Procuraduría 99 Judicial I para Asuntos Administrativos de Armenia interpusieron demanda de simple nulidad contra la Resolución 100 del 2 de julio de 2020, por estimar «que fue emitida violando las normas en las que debería fundarse y de manera irregular», por lo siguiente: (i) que no fue debidamente acreditada la capacidad o viabilidad inmediata para proveer los servicios públicos de energía eléctrica, acueducto y alcantarillado, y (ii) que no se cumplieron los porcentajes legalmente previstos para cesiones obligatorias.
Por sentencia del 1° de marzo de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia declaró la nulidad de la Resolución 100 del 2 de julio de 2020, toda vez que si bien fue cumplido el requisito de disponibilidad inmediata de capacidad para la prestación de servicios públicos, lo cierto es que no fueron realizadas las cesiones previstas en el Decreto 1077 de 2015 y los Acuerdos 016 de 2000 y 049 de 2009.
El municipio de Circasia, la Sociedad Promotora Río Espejo S.A.S., Jaime Escobar Botero y la Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y la Procuraduría 99 Judicial I para Asuntos Administrativos de Armenia apelaron la decisión de primera instancia. En lo que interesa, las procuradurías insistieron en que no está cumplido el requisito de disponibilidad inmediata de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica y realizaron consideraciones sobre la manera en que debe evaluarse probatoriamente de ese requisito.
Por auto del 12 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo del Quindío convocó audiencia pública, con la siguiente justificación: «encontrándose el proceso al despacho para impartirle el trámite que corresponde se observa que atendiendo la naturaleza de los intereses en discusión en el sub examine resulta pertinente, en aras de esclarecer la controversia convocar a la realización de la audiencia pública potestativa de que trata el artículo 182B del CPACA».
En audiencia pública potestativa del 23 de agosto de 2022, la Personería Municipal de Circasia aportó certificación expedida por la Corporación Autónoma Regional del Quindío, que da cuenta de la existencia de la concesión de fuentes hídricas para suplir Radicado: 11001-03-15-000-2023-01052-01 Demandantes: Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y otra 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las necesidades asociadas a la licencia de construcción (Resoluciones 1792 de 2018 y 020 de 2019).
Mediante sentencia del 2 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo del Quindío confirmó la nulidad del acto demandado, toda vez que «se encuentra viciado de nulidad por expedición irregular y vulneración de las normas en que debía fundarse, debiéndose declarar la prosperidad del cargo formulado por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia».
En síntesis, el tribunal demandado consideró lo siguiente: (i) Que no fue cumplido el requisito de disponibilidad inmediata del servicio de alcantarillado, pues esa disponibilidad estaba condicionada a la construcción del Colector Yeguas y la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales PTAR Yeguas. (ii) Que sí había disponibilidad inmediata respecto del servicio de acueducto, de conformidad con el certificado emitido por Empresas Públicas de Quindío y la certificación aportada por la Personería Municipal de Circasia en la audiencia pública potestativa realizada el día 23 de agosto de 2022.
Que lo anterior permite concluir que para el año 2020, cuando fue solicitada la licencia de urbanización, el municipio de Circasia tenía capacidad para abastecer la demanda de agua urbana y, por ende, contrario a lo manifestado por la parte demandante, no es cierto que fuera inviable la conexión del predio al servicio de acueducto. (iii) Que no había viabilidad inmediata del servicio de energía eléctrica, pues el solicitante de la licencia sólo la acreditó respecto de 600 viviendas y el proyecto señala que son 860 viviendas.
(iv) Que la licencia no cumplió el requisito de porcentaje mínimo de suelo para el desarrollo de Programas de Vivienda de Interés Social Prioritaria (VIP). (v) Que no fueron cumplidos los porcentajes de cesión para áreas públicas. (vi) Que no es posible convalidar el acto demandado, puesto que los vicios advertidos son sustanciales. Que no puede entender subsanadas las irregularidades por el hecho de la expedición certificados de disponibilidad del servicio público proferidos con posterioridad al otorgamiento de la licencia de urbanización. 4.
Fundamentos de la acción de tutela Preliminarmente, la parte actora adujo que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad. Que el asunto tiene relevancia constitucional, toda vez que el tribunal demandado permitió que, por fuera de la etapa probatoria, la Personería de Circasia aportara nuevas pruebas. Que fueron agotados los recursos disponibles y que no es procedente el recurso extraordinario de revisión. Que está cumplida la inmediatez, puesto que la sentencia cuestionada quedó ejecutoriada el 9 de febrero de 2023.
Que «la irregularidad alegada tiene un efectivo decisivo y determinante, en tanto el Tribunal Administrativo del Quindío - TAQ en segunda instancia, negó uno de los argumentos principales de la parte demandante violando abiertamente el Debido Proceso, al transgredir el Principio de Oportunidad e Idoneidad en materia probatoria, ya que en una etapa y audiencia posterior y no señalada taxativamente para esto, incorporó una serie de documentos que presentó la Personería Municipal de Circasia que Radicado: 11001-03-15-000-2023-01052-01 Demandantes: Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y otra 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sustancialmente cambiaron la decisión de fondo sobre el componente de servicio público domiciliario de acueducto en el caso concreto».
En cuanto al fondo del asunto, la parte actora, explicó que «si bien esta parte demandante comparte la decisión tomada por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío - TAQ en la Sentencia No. 005-2023-16 del 02 de febrero de 2023 de declarar la nulidad de la Resolución No. 100 del 02 de julio de 2020 expedida por la Secretaría de Infraestructura de Circasia, las suscritas se apartan de uno de los argumentos presentados en la parte considerativa de la providencia, exclusiva y únicamente al componente y análisis del cargo correspondiente al servicio público de acueducto que realizó la magistratura».
Dijo que la sentencia del 2 de febrero de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, incurrió en defecto fáctico, pues, por fuera de la etapa probatoria, permitió que la Personería de Circasia aportara nuevas pruebas, que, en ultimas, determinaron que se desestimara el cargo de nulidad relacionado con la falta de disponibilidad inmediata del servicio de acueducto.
Resaltó que la audiencia estuvo sustentada en el artículo 182B del CPACA y que esa norma no permite que sean aportadas nuevas pruebas. Que, en ultimas, se trata de pruebas nulas de pleno derecho y que el tribunal demandado no podía tenerlas en cuenta para sustentar la decisión de segunda instancia. Agregó que, de hecho, pese a la declaratoria de nulidad de la licencia de construcción, la obra continúa y está abierta al público una sala de ventas.
Que «es manifiesto que el particular a quien se le había otorgado la Resolución No. 100 del 02 de julio de 2020 expedida por la Secretaría de Infraestructura de Circasia se encuentra contrariando los términos, obligaciones y alcances contenidos en la sentencia». 5. Intervenciones La sociedad Promotora Río Espejo S.A.S. manifestó que la parte actora pretende habilitar una tercera instancia judicial, por el simple hecho de no compartir solo uno de los aspectos tratados en la sentencia cuestionada.
Dijo que la parte actora quiere desconocer el efecto de documentos públicos que otorgaron capacidad para el municipio de Circasia proveyera el servicio de acueducto al proyecto urbanístico Ecociudad Galicia. El Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia aportaron copia del expediente de simple nulidad, pero nada dijeron con respecto a la demanda de tutela.
El Municipio de Circasia – Secretaría de Infraestructura, la Veeduría Cívica de Armenia y el Quindío y el señor Jaime Escobar Botero no intervinieron, pese a que fueron notificados de la admisión de la tutela de la referencia, mediante correos electrónicos del 7 de marzo y 11 de abril de 2023. 6. Sentencia impugnada Mediante sentencia del 9 de mayo de 2023, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, denegó la tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01052-01 Demandantes: Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y otra 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El a quo explicó que la tutela cumplió los requisitos generales de procedibilidad. Que el asunto tiene relevancia constitucional, por estar comprometido el derecho fundamental al debido proceso.
Que fueron agotados los recursos procedentes en el proceso ordinario. Que hubo inmediatez, por cuanto la sentencia cuestionada fue notificada el 9 de febrero de 2023 y la tutela fue radicada el 27 de febrero de 2023. Que fueron debidamente identificados los motivos de vulneración. Que no se cuestionan sentencias de tutela. Luego de hacer un extenso resumen de la providencia cuestionada, explicó que «aunque la parte accionante alega que la autoridad judicial vulneró su derecho fundamental al debido proceso al valorar de manera errónea la Certificación de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, lo cierto es que no desarrolló una suficiente carga argumentativa para sustentar su relevancia».
Señaló que no se evidencia defecto fáctico, puesto que la sentencia atacada se sustenta en el estudio y valoración razonable de las pruebas aportadas al proceso de nulidad simple, especialmente los provenientes de la Personería de Circasia. Que «se debe señalar que los argumentos alegados por la demandante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con la actuación y decisión adoptada por la autoridad judicial demandada, sin acreditar irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite del proceso de nulidad, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses». 7.
Impugnación La parte actora impugnó la sentencia del 9 de mayo de 2023, por cuanto, a su juicio, «es limitada y evidencia un carente análisis en materia constitucional y del Debido Proceso; así mismo resulta llamativo que una instancia como el Consejo de Estado a partir del planteamiento de la triada jurídica de hechos, pruebas y pretensiones, no haya podido abordar íntegramente el Problema Jurídico que se presentó, y por el contrario se haya ceñido en un ejercicio completamente escueto a desconocer elementos axiales del Sistema Jurídico».
Que «lo que se debía decidir por el Juez Constitucional no era si la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío - TAQ vulneró el Derecho Fundamental al Debido Proceso al incurrir en una vía de hecho por defecto fáctico por haber valorado de manera incorrecta 2 documentos aportados por el Ministerio Público municipal de la autoridad ambiental del Quindío, sino justamente estudiar, evaluar, analizar y decidir si estos documentos incorporados y aportados en la Audiencia Pública Potestativa del Artículo 182B° de la Ley 1437 de 2011 (que por demás no fueron aportados por la parte demandada ni los coadyuvantes al contestar la demanda) podían ser o no tenidos como verdaderos elementos materiales probatorios en estricto sensu dentro de un medio de control de Nulidad Simple de acuerdo con el régimen procesal y probatorio, cuando ya había fenecido dicha etapa en todo el proceso y ser objeto de criterios decisionales efectivos para la providencia».
Que, no obstante, «el Juez llamado a establecer un problema jurídico coherente con lo presentado, en un ejercicio paupérrimo de análisis consideró otro problema jurídico de características restrictivas, disruptivas y carente de integralidad, pues cambió Radicado: 11001-03-15-000-2023-01052-01 Demandantes: Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y otra 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co justamente las reglas fácticas y normativas sobre las cuales debía solventarse la decisión en derecho».
Que el defecto fáctico se configura también cuando son tenidas en cuenta pruebas ilegalmente aportadas al proceso. Que «al incorporarse al medio de control de Nulidad Simple los documentos aportados por la Personería Municipal de Circasia y la Certificación proporcionada por la Corporación Autónoma Regional del Quindío - CRQ en el marco de la Audiencia Potestativa del Artículo 182B° de la Ley 1437 de 2011 era imposible desde el punto de vista normativo por parte del Tribunal Administrativo del Quindío - TAQ garantizar a las partes del proceso el traslado ya fuera oral u escrito de los documentos, pues ya la etapa consagrada en las Leyes para esto había concluido, lo cual de evidenciarse cualquier tipo de actuar procesal distinto al consagrado con efectos directos en el fallo respecto de estos documentos, en un verdadero ejercicio juicioso del Derecho, hubiese implicado su exclusión inmediata por haber ingresado fuera del iter que el ordenamiento trae para estos».
Que se evidencia la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, por cuanto fue desconocido el carácter preclusivo de las etapas procesales y la imposibilidad de aportar pruebas por fuera de las oportunidades procesalmente previstas. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela interpuesta por la Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y la Procuraduría 99 Judicial I para Asuntos Administrativos de Armenia contra la sentencia del 2 de febrero de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, que confirmó la decisión de anular la Resolución 100 del 2 de julio de 2020, por la cual el municipio de Circasia (Quindío) autorizó licencia de urbanismo en modalidad de loteo y urbanización al señor Jaime Escobar Botero.
La Sala anticipa que la tutela de la referencia resulta improcedente para cuestionar la sentencia del 2 de febrero de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, toda vez que decide un conflicto de mera legalidad suscitado en un proceso de simple nulidad y no implica decisiones concretas de las que pueda derivarse la vulneración de derecho fundamentales.
Por consiguiente, será revocada la sentencia impugnada y, en su lugar, se declarará la improcedencia. Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la improcedencia de la acción de tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, y (iii) el análisis del caso concreto. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales2 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian 2 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de Radicado: 11001-03-15-000-2023-01052-01 Demandantes: Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y otra 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos3 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.
La improcedencia de la acción de tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto El numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 19914 establece que la acción de tutela no procederá «cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto», pues existen otros mecanismos judiciales para cuestionarlos, como son la acción de inconstitucionalidad contra las leyes o las acciones de simple nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad contra actos generales, según el caso.
La acción de tutela no puede ejercerse para cuestionar ese tipo de actos, pues este mecanismo no está previsto para restablecer la juridicidad posiblemente quebrantada por un acto general, sino para «suspender los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de un acto concreto cuya aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, según las voces del artículo 7o. del Decreto en mención»5.
Al analizar dicha norma, la Sala ha interpretado que la acción de tutela tampoco procede contra una sentencia dictada en un proceso de simple nulidad, por cuanto en ese tipo de procesos la discusión es de puro derecho y, por ende, el juez únicamente analiza la legalidad del acto. La acción de simple nulidad únicamente persigue la defensa de la legalidad, del orden jurídico en abstracto.
De modo que la sentencia que se dicta en ese tipo de procesos no podría amenazar o violar de manera directa y concreta derechos fundamentales. En efecto, en múltiples fallos6, esta Sección ha precisado que: Como puede verse, la decisión judicial atacada proferida por el Consejo de Estado se dictó en cumplimiento del control de legalidad que le fue atribuido, esto es, un control abstracto de la norma que se considera ilegal y, por tanto, la decisión que se adopta lo que determina es si se ajusta o no a la normativa superior y, por ende, tiene efectos erga omnes.
No define de manera concreta una situación particular, como sí ocurre con sentencias dictadas por los organismos judiciales en acciones y medios de control con decisiones judiciales de carácter particular. En esa medida, la acción de tutela es improcedente para cuestionar la legalidad de una sentencia de constitucionalidad o legalidad porque la decisión que profiere la autoridad judicial es un ejercicio de puro de derecho que en manera alguna podría afectar derechos fundamentales, toda vez que lo pretendido es determinar que no desconozca postulados constitucionales o legales.
Además, vale la pena precisar que, según lo dispone el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es improcedente cuando se dirija contra actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, lo que permite determinar que, igualmente, resulta improcedente para censurar la sentencia que decide sobre su constitucionalidad o legalidad. tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 3 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 4 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" 5 Sentencia No. T-321 de 1993. 6 Ver sentencias de tutela del 22 de septiembre de 2016, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-00084-00 (acumulado al 11001-03-15-000-2015-00135-00), CP.
Martha Teresa Briceño de Valencia, del 17 de mayo de 2018, Radicado No. 11001-03-15-000-2018-00859-00, MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 10 de octubre de 2018, Radicado No. 11001-03-15-000-2018-02443-00 MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 7 de enero de 2019, Radicado No. 11001-03-15-000-2018-01699-01 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y del 3 de febrero de 2022, Radicado No. 11001-03-15-000-2021-06516-01 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01052-01 Demandantes: Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y otra 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha determinado que, por regla general7, la acción de tutela es improcedente para cuestionar sentencias dictadas por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, en virtud del control abstracto de constitucionalidad (artículos 241 y 237, numeral 3°, respectivamente).
En lo pertinente, la sentencia SU- 391 de 20168 establece: (…) conviene recordar que la Constitución Política estableció mecanismos de control para garantizar su supremacía normativa (artículo 4 de la Constitución). Tales mecanismos podrían dividirse en dos clases. Por un lado, existe un control concentrado de constitucionalidad, realizado de manera principal por la Corte Constitucional (artículo 241 de la Constitución) y de manera residual por el Consejo de Estado (artículo 237 numeral 3).
Por otro lado, cualquier autoridad judicial tiene competencia para resolver acciones de tutela (artículo 86 de la Constitución) y para aplicar la excepción de inconstitucionalidad (artículo 4 de la Constitución). Este esquema promueve el acceso efectivo a la administración de justicia para solicitar el cumplimiento de la Constitución, permitiendo que todos los jueces puedan realizar control constitucional sobre casos concretos.
A su vez, también persigue la igualdad y la seguridad jurídica, al prever órganos de cierre que tengan la última palabra sobre la interpretación adecuada de las normas mediante el ejercicio del control abstracto. Se trata de un esquema caracterizado por la participación ciudadana, ya que todas las personas pueden acudir a los jueces en ejercicio de la acción de tutela o pueden pedir en el marco de un proceso judicial la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad.
Asimismo, el control abstracto puede ser solicitado por cualquier ciudadano, en ejercicio del derecho político previsto en el artículo 40 numeral 6, y en él también cualquier persona puede particular (sic), en virtud de la regulación de las acciones de inconstitucionalidad y de nulidad por inconstitucionalidad. Si se aceptara la procedencia de la acción de tutela contra decisiones de constitucionalidad de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado el diseño del control constitucional descrito antes se alteraría de manera profunda, a tal punto que podría afirmarse que no existen dos tipos de control constitucional sino uno solo, otorgado a todos los jueces, quienes se pueden pronunciar sobre el cumplimiento de la Constitución en casos concretos o en casos de control abstracto (al revisar decisiones de constitucionalidad de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado).
La acción de inconstitucionalidad y la de nulidad por inconstitucionalidad son funciones delimitadas directamente por la Constitución, la cual determinó expresamente los órganos que de manera exclusiva tienen competencia para conocer de ellas. Esa asignación expresa de funciones (en los artículos 237 numeral 3 y 241 de la Constitución) les da carácter de cierre en materia constitucional, lo cual debe ser tenido en cuenta para interpretar el alcance de la regulación de la acción de tutela prevista en el artículo 86 (…). 4.
Análisis del caso concreto En el presente asunto, la Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y la Procuraduría 99 Judicial I para Asuntos Administrativos de Armenia cuestionan la sentencia del 2 de febrero de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, que confirmó la declaratoria de nulidad de la licencia de urbanismo conferida en la Resolución 100 del 2 de julio de 2020.
Se trata de una decisión dictada en un proceso de simple nulidad. El artículo 189 de la CPACA establece que la sentencia que «declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes». Siendo así, la Sala considera que, conforme con el numeral 5° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, es improcedente la solicitud de amparo presentada por la parte actora, por cuanto está cuestionando una decisión con efectos erga omnes9, esto es, 7 Al respecto, ver sentencia SU-355 de 2020. 8 MP.
Alejandro Linares Cantillo. 9 Según el artículo 126 del Código de Régimen Municipal, para todo lo relativo a la nulidad de los acuerdos se debe estar a lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) el cual fue modificado por la Ley Radicado: 11001-03-15-000-2023-01052-01 Demandantes: Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y otra 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co frente a todos, y no definen una situación particular y concreta.
De modo que, en principio, las sentencias que se dictan en los procesos en los casos de simple nulidad no pueden afectar de manera directa derechos fundamentales. En el caso concreto, la propia sentencia cuestionada resalta el efecto general de la situación discutida en el proceso de simple nulidad, así: «se evidencia que la demanda tiene como único fin que se realice un análisis de legalidad en abstracto para garantizar el interés general, aunado a que se pone de presente que los efectos nocivos del acto administrativo afectan de manera grave el orden social y ecológico del municipio de Circasia, por cuanto se otorga una licencia de urbanización para un proyecto en el que se pretende desarrollar 860 soluciones de vivienda, incumpliendo, al parecer, con la disponibilidad inmediata de servicios públicos, las áreas de cesión obligatoria y el porcentaje de destinación de viviendas de interés prioritario, lo cual podría causar una afectación grave al medio ambiente, a la organización del territorio y a la distribución equitativa de los recursos».
Ahora, la parte demandante adujo la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, por el hecho de haberse tenido en cuenta documentos aportados por la Personería de Circasia en la audiencia del 23 de agosto de 2022. Al respecto, conviene advertir que dicha audiencia fue realizada con sustento en el artículo 182B del CPACA, que señala lo siguiente: «en los procesos donde esté involucrado un interés general, o en aquellos donde se vaya a proferir sentencia de unificación jurisprudencial, el juez o magistrado ponente podrá convocar a entidades del Estado, organizaciones privadas o expertos en las materias objeto del proceso, según lo considere, para que en audiencia pública, que puede ser diferente de las reguladas en los artículos anteriores, presenten concepto sobre los puntos materia de debate».
En este caso, el Tribunal Administrativo del Quindío decretó la audiencia porque advirtió que estaba involucrado el interés general. Es decir, el propio carácter de la audiencia del 23 de agosto de 2022 da cuenta del interés general y de mera legalidad de la discusión agotada en el proceso de simple nulidad promovido por Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y la Procuraduría 99 Judicial I para Asuntos Administrativos de Armenia.
En principio, no puede derivarse una vulneración de derechos fundamentales, a partir de diligencias o actuaciones con connotación de mera legalidad y de interés general. La parte actora tampoco pone de presente de manera concreta de qué manera la providencia cuestionada podría afectar a la Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y la Procuraduría 99 Judicial I para Asuntos Administrativos de Armenia.
Tampoco puede pasarse por alto que el defecto alegado por la parte actora no tuvo incidencia en el sentido de la sentencia cuestionada, porque, como se vio, anuló la licencia de construcción, por violación de las normas en que debía fundarse. Luego, esa decisión no cambiaría por el hecho de modificar el estudio del cumplimiento sobre el requisito de disponibilidad inmediata del servicio de acueducto. 1437 de 2011 (CPACA).
En ese sentido, la remisión en la actualidad debe hacerse al artículo 189 de este último estatuto, que, respecto a los efectos de la sentencia establece: Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.
Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios.
(…). Radicado: 11001-03-15-000-2023-01052-01 Demandantes: Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y otra 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, en cuanto a la supuesta irregularidad derivada de la venta de inmuebles en el terreno objeto de la licencia anulada, lo procedente es que, en el marco de sus competencias, la parte actora promueva o adelante las acciones administrativas o disciplinarias que puedan proceder.
La acción de tutela es eminentemente residual y subsidiaria y, por ende, no puede utilizarse para reemplazar los mecanismos legalmente previstos para evitar la construcción de obras sin licencia. Por tanto, como se anunció, la Sala revocará la sentencia impugnada y declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por la Procuraduría 14 Judicial II Ambiental y Agraria de Armenia y la Procuraduría 99 Judicial I para Asuntos Administrativos de Armenia.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada. En su lugar, declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN