Radicado: 63001-23-33-000-2018-00161-01 [25657] Demandante: CIRO ALDANA FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., (7 ) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 63001-23-33-000-2018-00161-01 [25657] Demandante: CIRO ALDANA Demandado: MUNICIPIO DE ARMENIA Temas: Contribución por valorización. Base gravable.

Factores y coeficientes para liquidar el tributo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 20 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío, que negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.

ANTECEDENTES Ciro Aldana es el propietario del predio inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria número 280-29910, ubicado en la carrera 18 calles 48 y 49, Altos de la Secreta, del municipio de Armenia. Respecto al anterior predio, mediante factura 7120038, notificada el 25 de enero de 2016, el municipio de Armenia liquidó la contribución de valorización por $179.556.172,1.

El 29 de enero de 2016, el señor Aldana interpuso recurso reconsideración contra dicho acto, con fundamento en que al liquidar el monto de la contribución: i) no se tuvo en cuenta el beneficio real obtenido por el predio; ii) algunas obras no habían sido ejecutadas por el municipio; iii) en la base gravable se incluyeron gastos administrativos y financieros, sin que exista fundamento para hacerlo y iv) se desconoció que el Acuerdo 020 de 2014 previó la exclusión de la contribución a los predios de estratos 1 y 2.

El 15 de junio de 2016, el Municipio resolvió el recurso de forma negativa, mediante acto administrativo SI-P01-6124, notificado el día 13 de julio de 2016. DEMANDA Ciro Aldana, en ejercicio del medio de control establecido en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones1: 1 Folio 1, cuaderno principal. Radicado: 63001-23-33-000-2018-00161-01 [25657] Demandante: CIRO ALDANA FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 2 “1.- Se sirva DECLARAR que es NULA la declaración oficial del pago de Impuesto de Valorización realizada por la Administración Municipal de Armenia sobre el predio de matrícula inmobiliaria número 280-29910 la cual se dio a conocer por medio de la factura número 7120038 del 25 de enero de 2016, y el acto administrativo SI-POI-6124 del 15 de junio de 2016, notificado el día 13 de Julio de 2016, por medio del cual fueron ratificadas dichas liquidaciones Oficiales. 2.- De conformidad con dicha declaración, se sirva disponer el RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO y se rehaga la LIQUIDACIÓN OFICIAL, sometiendo la real cifra repartidora y descontando el valor asumido por el Municipio de Armenia a la Valorización por exoneración de los estratos 1 y 2 y por indebida aplicación de los factores de liquidación EN LA INFORMACIÓN DE DISTRIBUCIÓN del Predio con folio número 280-29910, ubicado en la Carrera 18 calles 48 y 49 Altos de la Secreta, cuyo beneficio lo recibe tan solo de la obra Proyecto Estratégico Detonante Estación Terminal Turística, la cual de conformidad con la resolución 003 del 09 de noviembre de 2015 del Consejo de Valorización tiene un costo de $8,856'441,363.00 M.L., de cuyo valor se descuente el valor asumido por el Municipio de Armenia, por exoneración de los estratos 1 y 2. 3.- Que condene al demandado municipio de Armenia, en costas y agencias en derecho.”.

El demandante invocó como normas violadas, las siguientes:  Artículo 363 de la Constitución Política.  Artículos 3 y 4 de la Ley 25 de 1921.  Artículos 1 y 2 del Decreto 1604 de 1966.  Artículos 10 y 14 del Acuerdo 020 del 2014, proferido por el Concejo Municipal de Armenia. Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Existe un error al determinar la base gravable o monto a distribuir De conformidad con el Acuerdo 020 del 2014, expedido por el Concejo Municipal de Armenia, para determinar el valor del factor de beneficio o (F1), que sirve de base para la liquidación de la contribución especial por valorización, es necesario tener en cuenta la distancia a la que se encontraba la obra más cercana al predio objeto de liquidación. En este caso, la obra más cercana al predio del demandante corresponde al Proyecto Estratégico Detonante Estación Terminal Turística, que tenía un costo de $8.856.441.364.

De modo que esta obra es la única que valoriza el predio del demandante y, en consecuencia, sería sobre la cual debe tomarse como base para efectuar la liquidación de la contribución especial. Sin embargo, para realizar la liquidación, el municipio tomó el valor en conjunto de 12 obras, cuyo valor ascendía a $142.400.000.000,00, que “en nada o en menor valor incrementan el precio del predio”.

Además, dentro del referido valor no se descontaron los gastos de administración y los valores que tuvo que asumir el municipio por la exclusión del pago de la contribución de los predios de estratos 1 y 2, conforme con lo dispuesto en el Acuerdo Municipal 020 de 2014. Sobre este punto, debe tenerse en cuenta que los valores que fueron asumidos por el municipio no pueden ser parte del costo total de las obras.

Radicado: 63001-23-33-000-2018-00161-01 [25657] Demandante: CIRO ALDANA FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 3 El municipio aplicó indebidamente los factores y coeficientes previstos en la norma local para liquidar la contribución En la liquidación de la contribución del predio de propiedad del demandante, la entidad demandada aplicó el máximo factor de beneficio o (F1), esto es, el valor de 1.3.

De ahí que la liquidación resulte desproporcionada “por lo que el coeficiente debería ser inferior y por ende el factor beneficio o F1 sería menor”. Así mismo, no se tuvo en cuenta que, si bien el predio del demandante tiene destinación económica comercial, se encuentra registrado en el estrato socioeconómico 1, por lo que se encuentra excluido del pago del tributo.

Si se acepta que el demandante está obligado a pagar la contribución liquidada, debe asignarse el valor 1 en el factor socioeconómico o (F2) y no el valor de cero, como lo hizo el municipio. De ahí que se encuentren vulnerados los principios de igualdad, equidad y progresividad de los tributos. Ilegalidad del Acuerdo 020 de 2014 La aplicación del Acuerdo 020 de 2014 es ilegal, máxime si se tiene en cuenta que “se creó con el único fin de defraudar a los ciudadanos de la ciudad de Armenia, sin los correspondientes estudios previos, con cuantías inventadas, la cifra repartidora con las que se liquidan las facturas que hoy pido reliquidar no eran ciertas”.

Además, hay varios exfuncionarios del municipio que están siendo investigados por delitos relacionados con la valorización de los predios y la liquidación de la contribución por valorización. Aunado a lo anterior, se destaca que de las 12 obras que fueron tomadas para determinar el valor a distribuir por concepto de la contribución de valorización, algunas no se realizaron.

De ahí que no exista fundamento para que el municipio de Armenia determine el factor de beneficio como lo hizo en los actos demandados y efectúe el cobro de la contribución. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Armenia se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: El Acuerdo 020 de 2014 y la Resolución 03 de 2015 son las normas aplicables a este asunto.

Son actos administrativos de carácter general, que gozan de presunción de legalidad y son de obligatorio cumplimiento. En el artículo 1 del Acuerdo 20 de 2014, proferido por el Concejo de Armenia, se determinó que el cobro de la contribución por valorización es por el conjunto de obras de interés público. Así mismo, en el artículo 9 del acuerdo se contempló que el hecho generador era la construcción de dichas obras.

Con fundamento en lo anterior, el Consejo de Valorización profirió la Resolución 03 de 2015, que fijó el sistema de “monto distribuible” para liquidar la contribución por valorización a las que están sujetos Radicado: 63001-23-33-000-2018-00161-01 [25657] Demandante: CIRO ALDANA FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 4 todos los predios ubicados en el municipio de Armenia. De ahí que no exista fundamento para calcular la contribución especial únicamente en la obra más cercana.

Por otro lado, como consta en el anexo técnico aportado al proceso, la obra más cercana al predio de propiedad del actor es la Vía Montecarlo Tramo II, que se encuentra a una distancia de 1.807,205633 mts, De modo que, con fundamento en dicha distancia, se calculó el factor de valor de beneficio o (F1), de conformidad con lo establecido en la Resolución 03 de 2015.

Frente al argumento según el cual no se descontó en el monto distribuible el valor asumido por el municipio de Armenia en lo relativo a los bienes exentos (estratos 1 y 2), debe resaltarse que acorde a los anexos de la Resolución 03 de 2015, el municipio asumió el pago de $5.482.818.128. No obstante, no existe fundamento para descontar ese valor a la base gravable de la contribución. En cuanto a los supuestos factores erróneos que sirvieron de soporte e la liquidación de la contribución, “la administración procedió a efectuar un concepto técnico y a su vez un cuadro comparativo, para poder determinar con exactitud y con sus respectivos soportes, los factores tenidos en cuenta para realizar la liquidación del predio”.

El artículo 14 del Acuerdo 020 de 2014 determinó que los predios de estratos socioeconómicos 1 y 2 con destinación residencial se encontraban excluidos de la contribución especial. Sin embargo, el predio del demandante no cumple con dicho requisito puesto que su destinación es comercial. SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas al demandante.

Las razones de la decisión se resumen así: Las normas aplicables a este asunto son el Acuerdo 020 de 2014 del Concejo Municipal de Armenia y la Resolución 03 de 2015 del Consejo de Valorización del municipio. El Consejo de Estado ha considerado que en la contribución por valorización existe un beneficio general por las obras que se van a ejecutar y por la afectación positiva que generan las obras en los predios ubicados en la jurisdicción del municipio, que se ve reflejada en aspectos como la movilidad, el acceso, la seguridad, entre otros, y no necesariamente por un beneficio directo de una obra como tal.

De ahí que, el monto a distribuir por la contribución por valorización corresponda al total del plan de obras, esto es, por las 12 obras que se ejecutarían en el municipio. El Acuerdo 020 de 2014 previó como costos de las obras, los gastos financieros y administrativos. Además, el Decreto 1604 de 1966 contempló que para liquidar la contribución por valorización se tendrá como base el costo de la respectiva obra, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones.

De igual forma, la sentencia C-155 de 2003 señaló que dentro del monto a distribuir de la contribución podía incluirse el costo de la obra y hasta un 30% más, para gastos administrativos. Radicado: 63001-23-33-000-2018-00161-01 [25657] Demandante: CIRO ALDANA FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 5 De modo que no le asiste razón al demandante al afirmar que liquidación de la contribución no debió incorporar costos administrativos y financieros de las obras, los cuales, en su criterio, debía asumir el municipio.

La parte demandante afirma que su inmueble es estrato 1, por lo que estaba exento del pago de la contribución por valorización conforme lo establece el Acuerdo 020 de 2014. Al respecto, el artículo 14 del Acuerdo 020 de 2014 estableció que los inmuebles exentos de la contribución por valorización serían los de uso residencial localizados en los estratos socioeconómicos 1 y 2.

No obstante, esa exención no se aplica para el caso del predio del demandante, pues pese a ser de estrato 1, su uso es comercial, no residencial. En lo atinente a que no se excluyeron del monto distribuible los valores que el municipio debía asumir por la exención de los predios con estrato 1 y 2, el Tribunal sostuvo que dicho monto corresponde a la base gravable que, en este caso, era el costo total de la obras a ejecutar, “sobre la cual se fijaría la tarifa para todos los predios incluidos los de uso residencial, localizados en los estratos socioeconómicos 1 y 2, pero el valor de la contribución de estos últimos los asumiría el municipio de Armenia.” Por ello, esa exención no tiene impacto en el monto a distribuir que conlleve la disminución del valor de las contribuciones individuales, como lo solicita el demandante.

Sobre el argumento según el cual la contribución individual de valorización se realizó por obras que no se van a ejecutar, el municipio de Armenia informó que de las doce obras incluidas en el Acuerdo 020 de 2014, se contrataron diez, de las cuales solo se terminaron tres y otras tres quedaron iniciadas en bajo porcentaje. Además, las otras cuatro obras solo tuvieron ajustes de diseños.

Así mismo, informó que, si bien dos obras no se contrataron (Intersección Vial Mercedes del Norte y Conexión Carrera 15, Tramos I y II (Nueva Cecilia – Avenida las Palmas)) ello no significa que la totalidad de las obras no se vaya a realizar, pues se han presentado inconvenientes de índole administrativo. Al respecto, el artículo 3 del Acuerdo 020 de 2014 establece que “el plazo máximo para iniciar la construcción de la totalidad de las obras que comprenden el plan de obras objeto de la contribución, no podía exceder el término de dos (2) años contados desde el vencimiento de los plazos para pagar por cuotas la contribución, momento en el cual inicia el proceso de exigibilidad coactiva de la contribución, so pena de devolver los valores recaudados bajo el esquema financiero que se establezca mediante acto administrativo expedido por el Municipio de Armenia, consultando las mismas condiciones del mercado financiero en las que fueron manejados estos recursos y en ningún caso podrá ser inferior al valor efectivamente recaudado”.

De igual forma, el Decreto 082 de 2015, proferido por la Alcaldía de Armenia, previó que el pago de la contribución se puede hacer de contado o por cuotas y plazos fijados, y que, si la contribución se cancela en cuotas fijas mensuales, estas pueden hacerse extensivas durante 60 meses, a partir del vencimiento del plazo del descuento por pronto pago.

Entonces, si el descuento por pronto pago finalizaba el 31 de diciembre de 2015, los 60 meses con los que contaba el municipio para ejecutar las obras irían hasta el 31 de diciembre de 2020. En ese sentido, la administración municipal tendría hasta el año 2022 para ejecutar la totalidad de las obras, so pena de devolver los valores recaudados.

Por ello, “no solo no ha vencido el plazo para la ejecución de la totalidad Radicado: 63001-23-33-000-2018-00161-01 [25657] Demandante: CIRO ALDANA FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 6 de las obras, sino que además el mismo acto administrativo determinó que la administración debía realizar la devolución del valor recaudado (…)”.

Respecto a que en la liquidación se aplicó el máximo factor de beneficio (F1), esto es, el valor 1.3, indicó que la Resolución 03 de 2015 precisó la fórmula para determinar el (F1) así: F1=1.3 – (0.0001*D), donde D es la distancia mediante la malla vial desde cada predio a la obra más cercana. En el expediente está demostrado que en la liquidación de la contribución del actor el municipio aplicó dicha fórmula.

Además, el valor 1.3. es una constante que no varía. Atinente a que, si se acepta que el predio no está exento del pago del tributo y, por ello, debía asignarse un valor de 1 en el factor socioeconómico F2, precisó que está probado que la destinación económica del inmueble era comercial y que el estrato es 1. De ahí que, de conformidad con la Resolución 003 de 2015, el valor que debió establecerse es de 2,5.

Sin embargo, en la liquidación se determinó el valor de 1,0, es decir, un valor inferior al que le correspondía. Referente al factor destinación económica o (F3), el demandante alegó que debió asignarse un valor de 1 y no de 3.5, Al respecto, el Tribunal explicó que, en la liquidación de la contribución, la administración estableció un valor de 3.5, correspondiente a “lote urbanizable no construido”.

No obstante, está probado que el lote corresponde a “comercial (no centro comercial)” y, por lo tanto, el valor que debió asignarse es el de 2.5, como lo expuso el concepto técnico de la Secretaría de Infraestructura del municipio de Armenia, expedido el 19 de marzo de 2019. Advirtió que, si bien en la liquidación de la contribución del predio del demandante se cometieron errores al determinar los factores de beneficio, la Secretaría de Infraestructura del municipio de Armenia allegó concepto técnico de 19 de marzo de 2019, en el que corrigió dichos errores.

Sin embargo, al efectuar la liquidación con los factores correctos, según dicho concepto, se obtiene un valor mayor al inicialmente determinado, “inclusive aumentando la distancia con la obra más cercana”, así: Matrícula inmobiliaria 280-29910 MODIFICACIÓN (Valor correcto) [ACTOS DEMANDADOS] Área catastral (lote) 21175 m2 21175 m2 Estrato socioeconómico 1 1 Destinación económica C (Comercial) R (residencial u habitacional) Distancia a obra más cercana 1807.205633 mts 1405, 51058538 mts Factor de beneficio 1.12 1.16 Factor socioeconómico 2.5 1 Factor de destinación económica 2.5. 3.5 Factor de altura o pisos 1 1 Factor definitivo 7 4,06 Área virtual 148225 85970,5 Monto distribuible 142.400.000.000 142.400.000.000 Factor de reparto 2088,57 2088,57 Contribución individual $309.578.288,25 $179.556.172,1 Radicado: 63001-23-33-000-2018-00161-01 [25657] Demandante: CIRO ALDANA FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 7 El Tribunal concluyó que “no puede ir más allá de las razones invocadas en la nulidad y menos en detrimento del derecho inicial de la demandante, que legítimamente a través del derecho de petición intentó mejorar su situación, la cual en el peor de los casos deberá quedar igual”.

Por esa razón, negó las pretensiones y mantuvo la liquidación de la contribución prevista en los actos demandados ($179.556.172,1) RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante apeló la decisión de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos: La base gravable de la contribución especial no debe ser determinada sobre las 12 obras que debían realizarse en el municipio de Armenia, puesto que “dichas obras no se llevarán a cabo”.

El Tribunal no tuvo en cuenta que en el oficio No. SI-POI-3557 de 23 de septiembre de 2019, el Secretario de Infraestructura Municipal afirmó que 2 de las 12 obras que se iban a ejecutar en el municipio de Armenia y que fueron incluidas en la cifra repartidora, no habían sido contratadas. De ahí que los valores de esas obras deben ser descontadas, máxime si se tiene en consideración que “no existen los presupuestos correspondientes a una obra pensada hace 5 años, con precios de hace 5 años que no se puede hacer a los costos de hoy.” El Acuerdo 020 de 2014 previó que los propietarios de predios de estratos 1 y 2 se encontraban exentos del cobro de la contribución por valorización, por lo que el predio del demandante se encontraba exento del pago del tributo pues está registrado como estrato 1.

No obstante, el Tribunal desconoció este hecho. El Tribunal no tuvo en cuenta que varios exfuncionarios de la alcaldía del municipio de Armenia están investigados o han sido sancionados por ilícitos relacionados con el tema de valorización. De modo que el Acuerdo 020 de 2014 “no fue realizado con buena intención (…) y que es apenas lógico que las mentadas obras no se realizarán.”.

Así mismo, advirtió que no es posible que la administración cumpla con la obligación de la devolución del dinero pagado por el tributo porque está en poder de exfuncionarios corruptos. Al liquidar la contribución en los actos demandados, el municipio aplicó factores y coeficientes erróneos, porque: i) si se acepta que el predio no está exento, el valor del factor (F2) debería ser 1 y no 0; ii) el factor de beneficio o F1 es desproporcionado porque se aplicó el máximo valor de beneficio, esto es, 1,3; iii) en el factor de destinación económica o (F3) debió aplicarse el valor de 1 y no de 3,5.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró lo expuesto en la demanda y el recurso de apelación. El demandado no se pronunció. El Ministerio Público emitió concepto en el que se solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia. Lo anterior, porque los actos administrativos demandado están fundamentados en lo previsto en el Acuerdo 020 de 0214 y la Resolución 003 de 2015.

Radicado: 63001-23-33-000-2018-00161-01 [25657] Demandante: CIRO ALDANA FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 8 CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos de la apelación interpuesta por el demandante, la Sala decide si: i) la base gravable de la contribución a cargo del predio del actor no debe incluir las 12 obras que debían realizarse en el municipio de Armenia, puesto que estas no se ejecutaron en su totalidad; iii) el predio está exento del pago de la contribución; iii) el Acuerdo 20 de 2014 del Concejo de Armenia es ilegal y iv) los factores y coeficientes aplicados a la liquidación de la contribución fueron erróneos.

La Sala confirma la sentencia apelada, con fundamento en los siguientes argumentos: - De las obras financiadas con la contribución de valorización Alega el demandante que la base gravable de la contribución no puede ser determinada por el valor total de las 12 obras que debían construirse en el municipio de Armenia, porque estas no se realizaron o su ejecución se encuentra pendiente.

Además, dice que la administración no puede cumplir con la devolución del dinero recaudado por el pago de la contribución especial porque no hace parte del patrimonio público del municipio y se encuentra en poder de exfuncionarios que lo obtuvieron mediante ilícitos. Pues bien, el Concejo Municipal de Armenia expidió el Acuerdo 020 de 23 de octubre de 2014, “por el cual se autoriza el cobro de la contribución de valorización por beneficio general para una zona del municipio de Armenia, para la construcción de un plan de obras de interés público, desarrollo urbano e importancia estratégica y se toman otras determinaciones.” En dicho acuerdo se decretó el cobro la contribución especial de valorización para financiar el plan de obras en el municipio de Armenia (artículo 1), el plan de obras que se desarrollaría, conformado por 12 obras (artículo 2), los plazos para el inicio de construcción de las obras (artículo 3), los sujetos de la contribución (artículo 5), el hecho generador (artículo 6), la base gravable (artículo 7), la tarifa(artículo 9) y la forma de liquidación de la contribución (artículo 10), entre otras disposiciones.

El artículo 2 del Acuerdo 020 de 2014 estableció que el plan de obras que habría de financiarse con la contribución especial de valorización está conformado por 12 obras de interés público, que se debían realizar en el municipio de Armenia. En el capítulo II, denominado “elementos del tributo”, específicamente en el artículo 7, que trata sobre la base gravable de la contribución, señaló que el costo definitivo de las obras que sería objeto de distribución se establecería mediante resolución proferida por el Consejo de Valorización Municipal, una vez se efectuaran los estudios de factibilidad.

El 9 de noviembre de 2015, el Consejo de Valorización de Armenia profirió la Resolución No. 003 de 2015, que en el artículo 1 estableció el costo de las obras que se financiarían con el cobro de la contribución por valorización. El costo total de las obras se estimó en un total de $142.400.000.000, que corresponde a la base gravable o valor a distribuir entre los sujetos pasivos de la contribución. Radicado: 63001-23-33-000-2018-00161-01 [25657] Demandante: CIRO ALDANA FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 9 Respecto a la ejecución de las obras aprobadas en el Acuerdo 020 de 2014, por oficio de 29 de agosto de 20192, la Secretaría de Infraestructura de Armenia expresó lo siguiente: “de las doce obras listadas y contenidas en el acuerdo municipal 020 de 2014, la administración municipal contrató diez obras en dos contratos que reitero son identificados con los números 012 y 031.

Conforme a lo contratado en el contrato No. 012 se ejecutaron tres obras siendo estas la intersección vial los kioscos, intersección puente constitución, avenida centenario (rehabilitación vial) y solo una quedó al 0,24% de avance que es el Proyecto Estratégico Detonante Terminal Turística. Conforme al contrato No. 031 de 2015 se realizaron trabajos de las obras Vía Montecarlo Tramo II, Avenida 19 Norte Tramo Il y solo un avance del 0,3% en la Vía La Colonia.

Conforme a los contratos modificatorios 01 y 03 se suprimió la ejecución de tres frentes de obras por razones de presupuesto debido al bajo recaudo por el concepto de la valorización, sin que esto lo pueda interpretar el honorable despacho, como una manifestación expresa de que no se fueran a realizar dichas obras. De lo anterior, podemos concluir que de 12 obras incluidas en el acuerdo 020 de 2014, solo se contrataron diez, de las cuales solo se terminaron tres y otras tres quedaron iniciadas en bajo porcentaje, las otras cuatro obras solo tuvieron ajustes a diseños, todo esto se produjo por razones de presupuesto ya que no se cumplió con el recaudo proyectado por la valorización y a eso se suma[n] […] irregularidades halladas por la Fiscalía General de la Nación, lo que generó inhabilidades sobrevinientes frente a la capacidad para continuar con la ejecución de los contratos, a la luz del artículo 9 y numeral 6 del artículo 58 de la Ley 80 de 1993.” El 23 de septiembre de 2019, la Secretaría de Infraestructura de Armenia remitió oficio al Tribunal Administrativo del Quindío en el que amplió la información respecto a las obras incluidas en el plan de valorización que no habían sido contratadas, así: “Es preciso mencionar que las obras que no se contrataron en los contratos de obra 012 y 031 son INTERSECCIÓN VIAL MERCEDES DEL NORTE Y CONEXIÓN CARRERA 15, TRAMOS I Y II (NUEVA CECILIA AVENIDA LAS PALMAS), ahora bien es de explicar que conforme a lo establecido por parte de la Resolución 03 del 2015 (…) la construcción de las obras antes mencionadas iban a ser parte del paquete de obras número 3 pero a la fecha no se ha contratado para la ejecución de las mismas, cabe mencionar que no hay orden judicial que haya suspendido la ejecución u ordenado la no celebración de contrato alguno. Para finalizar es menester aclarar que la administración no ha desistido de la ejecución de las obras, la no contratación o inicio de realización de dichas obras es a raíz de inconvenientes de índole administrativo debido a que la actual administración se ha percatado de hechos o actos reprochados en la contratación de los paquetes de obras de valorización los cuales están siendo investigados por los órganos de control, lo que ha generado adelantar tramites de declaratorias de incumplimientos, además de lo anterior, los inconvenientes de tipo penal en que se vieron inmersos exfuncionarios de la Alcaldía y ex contratistas encargados de la ejecución de las obras ha generado desconfianza en la población de Armenia a 2 Dirigido al Tribunal Administrativo de Quindío, en razón de la prueba decretada por este.

Radicado: 63001-23-33-000-2018-00161-01 [25657] Demandante: CIRO ALDANA FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 10 la hora de cancelar los montos designados por contribución de valorización, por lo anterior el recaudo no ha sido el esperado o proyectado.” De las pruebas transcritas, la Sala encuentra que de las 12 obras incluidas en el plan de obras previsto en el Acuerdo 020 de 2014 que serían financiadas con la contribución especial por valorización, 10 fueron contratadas, de las cuales solo se terminaron tres y otras tres quedaron iniciadas en bajo porcentaje, las otras cuatro obras solo tuvieron ajustes a diseños.

Y las obras denominadas “Intersección vial Mercedes del norte y conexión carrera 15, tramos I Y I (Nueva Cecilia Avenida las Palmas)” no han sido contratadas por problemas de índole administrativo. En este contexto, la Sala trae a colación lo contemplado en el artículo 3 del Acuerdo 020 de 2014 que, en lo atinente al plazo máximo para iniciar la ejecución de las obras, previó: "Artículo 3.- Plazo para iniciar la ejecución de las obras.

El plazo máximo para iniciar la construcción de la totalidad de las obras que comprenden el plan de obras objeto de la contribución, no podrá exceder el término de dos (2) años contados desde el vencimiento de los plazos para pagar por cuotas la contribución, momento en el cual inicia el proceso de exigibilidad coactiva de la contribución, so pena de devolver los valores recaudados bajo el esquema financiero que se establezca mediante acta administrativo expedido por el Municipio de Armenia, consultando las mismas condiciones del mercado financiero en las que fueron manejados estos recursos y en ningún caso podrá ser inferior al valor efectivamente recaudado." (Se destaca) Entonces, la administración municipal cuenta con un término de dos años contados desde el vencimiento de los plazos para pagar por cuotas la contribución para iniciar la construcción de la totalidad de las obras incluidas en el plan de obras.

Para determinar el vencimiento de dicho plazo, es necesario remitirse a lo previsto en el Título III, artículo 40 del Decreto 082 de 2015, proferido por la Alcaldía de Armenia, que, en lo atinente a la forma de pago de la contribución por valorización, señaló que esta podía hacerse en cuotas fijas mensuales extensivas durante 60 meses, contados a partir del vencimiento del plazo de descuento por pronto pago, así: “Artículo 40.-Forma de pago.

Una vez se encuentre ejecutoriada la Resolución de liquidación factura de la contribución de valorización, su pago se podrá hacer de contado, en la cuotas y plazos fijados en la resolución distribuidora o con bienes inmuebles producto de la compensación. Una vez en firme el acto administrativo que impone la contribución de valorización el municipio adquiere el derecho de percibir la contribución y el contribuyente la obligación de pagarla.

Si este no cumple voluntariamente su obligación, aquel podrá exigir su crédito de manera compulsiva mediante el ejercicio de la jurisdicción coactiva. La contribución de valorización deberá ser cancelada en cuotas fijas mensuales, las cuales podrán hacerse extensivas durante sesenta (60) meses, con liquidación de intereses moratorios a partir del vencimiento del plazo de descuento por pronto pago determinado en el artículo 41 del presente Decreto y en las fechas determinadas en la Resolución de distribución, por parte de la Tesorería General del Municipio de Armenia, conforme a la cuenta de cobro que será remitida a cada contribuyente, adicionalmente se podrá optar por las facilidades de pago que estén vigentes, incluidas las del artículo 129 del Acuerdo 017 de 2012.” Radicado: 63001-23-33-000-2018-00161-01 [25657] Demandante: CIRO ALDANA FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 11 Además, el artículo 41 de ese decreto estableció que el descuento por pronto pago finalizaba el 31 de diciembre de 2015. De modo que, el vencimiento para pagar por cuotas la contribución vencía 60 meses después de esa fecha, es decir, el 31 de diciembre de 2020.

Por ello, acorde con el artículo 3 del Acuerdo 020 del 2014, el plazo máximo para iniciar la construcción de la totalidad de las obras que comprenden el plan de obras objeto de la contribución vence el 31 de diciembre de 2022. En otras palabras, la administración se encuentra dentro del plazo para ejecutar la totalidad de las obras. Por tanto, la base gravable de la contribución a cargo del predio del demandante debe tener en cuenta el costo de las doce obras que se financiarían con el cobro de la contribución. No hay lugar a excluir de la base de la contribución el valor de las obras que aún no han sido contratadas, pues la administración tiene plazo para contratarlas y ejecutarlas.

Además, como lo precisó el Secretario de Infraestructura de Armenia en el oficio de 23 de septiembre de 2019, frente a las obras que no se contrataron “no hay orden judicial que haya suspendido la ejecución u ordenado la no celebración de contrato alguno”. Cabe resaltar que, en caso de incumplimiento de dicho plazo, el municipio de Armenia está obligado a reintegrar a los contribuyentes los valores recaudados por concepto de la contribución. Frente a la afirmación del demandante según la cual la Administración no cuenta con los fondos suficientes, es apenas una suposición, pues todavía no ha vencido el plazo para ejecutar las obras, por lo que no existe la obligación del municipio de devolver suma alguna.

En consecuencia, no prospera el cargo. - El predio del actor no se encuentra exento del pago de la contribución especial Manifiesta el demandante que el predio identificado con matrícula inmobiliaria 280 – 29910 se encuentra exento del pago de la contribución especial por valorización, porque se encuentra registrado como estrato socioeconómico 1.

Al respecto, el artículo 14 del Acuerdo 020 de 2014 previó que “los predios de uso residencial localizados en estratos socioeconómicos 1” se encuentran exentos del pago de la contribución. No obstante, como consta en los actos demandados y lo reconoce el propio demandante, si bien el estrato socioeconómico del predio del actor es el 1, el destino del inmueble es comercial, no residencial.

Es decir, no cumple los requisitos para ser predio exento del pago del tributo. No prospera el cargo. Radicado: 63001-23-33-000-2018-00161-01 [25657] Demandante: CIRO ALDANA FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 12 - De la “buena intención” en la expedición del Acuerdo 20 de 2014 El demandante sostiene que el Acuerdo 020 de 2014 no fue expedido “con buena intención” porque en su aplicación se han presentado hechos de corrupción. Al respecto, no se observa la ilegalidad manifiesta de dicho acuerdo.

Y este no es el proceso en el que deba analizarse la motivación de la autoridad administrativa al expedir el acto general en comentario. No prospera el cargo. - De los factores y coeficientes aplicados a la liquidación de la contribución especial de valorización Afirma el demandante que, al practicar la liquidación de la contribución por valorización, el municipio aplicó de forma errónea los factores y coeficientes, porque: i) el factor de beneficio o (F1) es desproporcionado, pues se aplicó el coeficiente correspondiente al máximo beneficio, esto es, 1,3; ii) el coeficiente del factor socioeconómico o (F2) debería ser 1 y no 0 y iii) en el factor de destinación económica o (F3) debió aplicarse el valor de 1 y no de 3,5.

El artículo 9 del Acuerdo 020 de 2014 estableció el método de factorización que debía utilizarse para estimar las contribuciones individuales, para lo cual deben tenerse en cuenta: i) el factor del valor de beneficio o (F1), ii) el factor socioeconómico (F2), iii) el factor de destinación económica o (F3), y iv) factor de altura o pisos (F4).

Así mismo, el artículo 10 determinó la fórmula que debía aplicarse para efectuar la liquidación de las contribuciones individuales, así: “Avi = Al x Fd Donde: Fd = F1 x F2 x F3 x F4 (factores de beneficio) Avi= Área virtual C = Avi x MD / Σ Avi Donde: MD: Monto distribuible C: Contribución individual Factor definitivo: Es el producto de los factores determinados en el artículo 9 del presente Acuerdo.

Área virtual de un inmueble: Es el producto resultante de multiplicar su área real por el factor definitivo.” Además, el artículo 5 de la Resolución 003 de 2015 estableció la forma de obtener los coeficientes numéricos que debían aplicarse en los factores del sistema de distribución, en desarrollo del método de factorización previsto en el mismo acuerdo, como se precisa posteriormente.

En el presente asunto, el municipio de Armenia profirió “Liquidación Factura. No. 7120038” en la que consta la siguiente información: INFORMACIÓN DEL PREDIO Propietario Ciro Aldana Número Catastral 01-02-00-00-0500- Radicado: 63001-23-33-000-2018-00161-01 [25657] Demandante: CIRO ALDANA FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 13 0003-0-00-00-0000 Identificación 4398802 Área catastral del predio (m2) 21.175.00 Destinación económica – Uso C Matrícula inmobiliaria 280-29910 Sector 02 Dirección del inmueble Los Arenales Estrato Socioeconómico 0 Dirección de notificación (…) INFORMACIÓN DE DISTRIBUCIÓN Factores Factor de valor de beneficio 1,16 Monto distribuible 142.400.000.000 Factor socioeconómico 1,00 Área virtual 85.970,5000 Factor de destinación económica 3,5 Constante de distribución 2,088,5 Factor de altura o pisos 1.00 Contribución individual (pesos) 179.556.172,1 Por su parte, en el concepto técnico de la Secretaría de Infraestructura de Armenia de 19 de marzo de 2019, que tuvo en cuenta el Tribunal y no fue desvirtuado por el actor, se ajustaron los factores del predio del demandante y el monto de la contribución a cargo de este, así: Matrícula inmobiliaria 280-29910 MODIFICACIÓN (Valor correcto) [ACTOS DEMANDADOS] Área catastral (lote) 21175 m2 21175 m2 Estrato socioeconómico 1 1 Destinación económica C (comercial) R (residencial u habitacional) Distancia a obra más cercana 1807.205633 mts 1405, 51058538 mts Factor de beneficio 1.12 1.16 Factor socioeconómico 2.5 1 Factor de destinación económica 2.5. 3.5 Factor de altura o pisos 1 1 Factor definitivo 7 4,06 Área virtual 148225 85970,5 Monto distribuible 142.400.000.000 142.400.000.000 Factor de reparto 2088,57 2088,57 Contribución individual $309.578.288,25 $179.556.172,1 En el presente asunto, el demandante alega que la administración le aplicó el valor máximo para determinar el factor de beneficio al liquidar la contribución, esto es, 1,3.

En lo atinente al factor de valor de beneficio o (F1), la Resolución 03 de 2015, señaló que se calcula de acuerdo a la distancia a través de la malla vial de un predio a la obra Radicado: 63001-23-33-000-2018-00161-01 [25657] Demandante: CIRO ALDANA FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 14 más cercana. De modo que, entre más cercano esté el predio a la obra, mayor será el factor de beneficio y, por ende, la contribución. Para ello, definió como factor máximo el valor de 1.3 y de 1.0 para los más alejados y estableció la siguiente fórmula para su cálculo: F1 = 1,3 – (0,0001 x D) Donde: Factor 1= Factor Valor de Beneficio.

D = Distancia a través de la malla vial desde cada predio a la obra más cercana. Al respecto, en el recurso de reconsideración resuelto por la Secretaría de Infraestructura del municipio de Armenia, respecto al predio 280 – 29910, señaló que, aplicada la referida fórmula, el factor de beneficio o (F1) correspondía al valor de 1,16, pues la obra más cercana era la “Av.

Montecarlo Tramo II (Malibú – Simón Bolívar – Génesis). De ahí que la afirmación del actor carezca de fundamento, porque la administración no aplicó el coeficiente máximo del factor de beneficio o (F1), sino que aplicó la fórmula contemplada en la norma para calcularlo. En lo referente al factor socioeconómico o (F2), el demandante afirmó que el valor que debió utilizar el municipio demandado es 1, correspondiente al estrato socioeconómico del predio y no 0.

Sobre el particular, el referido artículo 5 de la Resolución 03 de 2015, estableció que para el nivel socioeconómico “comercial (no centro comercial) e industrial (en zonas estrato 1, 2 y 3) se aplicaría un factor – coeficiente de 2,5. Ahora bien, en la factura, en la casilla denominada “información del predio” consta que el estrato socioeconómico era 0.

No obstante, en la información de distribución de los factores se señaló en el factor socioeconómico el valor de 1.0. Aunado a lo anterior, en los ajustes de los factores del concepto técnico de la Secretaría de Infraestructura de Armenia, que tuvo en cuenta el Tribunal, se advierte que al factor socioeconómico o (F2), correspondía al valor de 1 y no de 2.5, como se indicó inicialmente en la factura.

De modo que, los actos demandados fijaron un coeficiente menor al que realmente le correspondía al predio del demandante, situación que incidió a favor del señor Ciro Aldana en el cálculo de la contribución individual, pues arrojó un menor valor a pagar. Finalmente, en lo concerniente al factor de destinación económica o (F3) el demandante alega que la Administración debió aplicarse el coeficiente de 1 y no el de 3,5.

Al respecto, el artículo 5 de la Resolución 03 de 2015 previó un factor-coeficiente dependiendo del destino económico del inmueble. En el presente asunto, al proferir la liquidación de la contribución, en el (F3) del lote del demandante, el municipio estableció en un coeficiente de 3,5, correspondiente a “lote urbanizado no construido mayor a 100 m”.

Radicado: 63001-23-33-000-2018-00161-01 [25657] Demandante: CIRO ALDANA FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 15 Sin embargo, en el citado concepto técnico de la Secretaría de Infraestructura de 19 de marzo de 2019 se estableció que el coeficiente correcto para el factor (F3) correspondía a “comercial (no centro comercial), por lo que el valor que debió asignarse era el de 2.5.

En otras palabras, existió un error por parte del municipio demandado al determinar el coeficiente que debía aplicarse a este factor. Así, como lo advirtió el Tribunal, hubo yerros del municipio de Armenia al determinar los factores de liquidación de la contribución por valorización del predio con lote con matrícula inmobiliaria 280-29910.

No obstante, si se tienen en cuenta los coeficientes corregidos, acorde con el concepto técnico de la Secretaría de Infraestructura de 19 de marzo de 2019, que el demandante no cuestionó, el valor de la contribución individual que le correspondería pagar al señor Ciro Aldana ($309.578.288,25) resulta superior al fijado en los actos demandados ($179.556.172,1) De modo que, acceder a las pretensiones en cuanto a la correcta liquidación de la contribución, conduciría a desmejorar la situación del apelante único.

En consecuencia, se niega el cargo. Las razones que anteceden son suficientes para confirmar la sentencia de primera instancia. No se condena en costas en esta instancia porque no están probadas. La Sala advierte que no se condena en costas en esta instancia, pues conforme con el artículo 188 del CPACA3, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia apelada.

2. NO CONDENAR en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. 3 CPACA. Art. 188. Condena en costas. “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

Radicado: 63001-23-33-000-2018-00161-01 [25657] Demandante: CIRO ALDANA FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 16 (Firmado Electrónicamente) (Firmado Electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección Aclaro voto (Firmado Electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado Electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO