Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2019-00953-00 (6660-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Demandado: José Alberto Páez Jaimes Temas: Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003. Violación del debido proceso. Cuantía reconocida excede lo debido. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia proferida el 22 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander2, por medio de la cual se confirmó la decisión que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por José Alberto Páez Jaimes. 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, en ejercicio de la acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, solicitó la revisión de la sentencia proferida el 22 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que confirmó la decisión del 4 de noviembre de 2016 emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Mixto del Circuito de Cúcuta, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 54001-33-33-004-2014-00700-01, que accedió a las pretensiones de 1 En adelante UGPP. 2 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho radicado 54001-33-33-0004-2014-00700-01; actor: José Alberto Páez Jaimes, demandado: UGPP. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00953-00 (6660-2019) Demandante: UGPP la demanda presentada por José Alberto Páez Jaimes y en consecuencia, declaró la nulidad de la Resolución RDP 001401 del 17 de enero de 2014 por medio de la cual la UGPP reliquidó la pensión de vejez reconocida al demandante con el 75% de lo devengado en los últimos 10 años de servicios.
Como consecuencia de lo anterior solicitó i) declarar que José Alberto Páez Jaimes no es acreedor de un derecho adquirido; ii) ordenar la reliquidación y pago de la mesada pensional conforme a los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, y con los factores salariales previstos en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, aplicando las reglas establecidas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 del 2015, SU-395 de 2017, SU-023 del 2018 proferidas por la Corte Constitucional y la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, emitida por el Consejo de Estado en el expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 iii) condenar a José Alberto Páez Jaimes a restituir a la entidad recurrente la totalidad de los dineros recibidos en exceso por el reconocimiento pensional; iv) indexar los valores reconocidos y las sumas adeudas, conforme a los artículos 187 y 192 del CPACA; y v) reconocer los intereses moratorios. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - José Alberto Páez Jaimes nació el 12 de febrero de 1954 y durante el período comprendido entre el 26 de noviembre de 1987 y el 31 de diciembre de 2012 prestó sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) – Seccional Norte de Santander3. - Mediante la Resolución UGM 20758 del 19 de diciembre de 2011, la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL E.I.C.E.4 le reconoció una pensión de vejez, cuya liquidación se efectuó sobre el 75% del promedio de lo devengado en los 10 últimos años de servicios; reconocimiento que se condicionó al retiro definitivo para el disfrute. - Con Resolución 422 del 27 de agosto de 2012, modificada por la 523 del 11 de octubre de esa anualidad, el director del DAS (en supresión) retiró del servicio al oficial técnico de inteligencia 204-09, José Alberto Páez Jaimes, a partir del 1 de enero de 2013 «por haber adquirido derecho a la pensión de vejez». - A través de la Resolución RDP 56495 del 12 de diciembre de 2013 la UGPP negó la reliquidación de vejez reconocida a favor de José Alberto Páez Jaimes.
Dicho acto fue impugnado y con Resolución 1401 del 17 de enero de 2014 se revocó el acto anterior y se ordenó reliquidar la prestación con el 75% de lo devengado en los últimos 10 años de servicios. 3 En adelante DAS. 4 En adelante CAJANAL. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00953-00 (6660-2019) Demandante: UGPP - Inconforme con la anterior decisión, José Alberto Páez Jaimes, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5, presentó una demanda en orden a que se declare su nulidad, por cuanto, a su juicio, la UGPP no aplicó el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con la Ley 33 de 1985, para determinar la cuantía de su pensión, es decir, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios. - El Juzgado Séptimo Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cúcuta en sentencia del 4 de noviembre de 2016, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a José Alberto Páez Jaimes con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. - En sede de segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander resolvió el recurso de apelación interpuesto por la UGPP en el sentido de confirmar esa decisión. - La UGPP, mediante resolución RDP 43478 del 6 de noviembre de 2018, dio cumplimiento a la providencia proferida en segunda instancia y reliquidó la pensión de vejez del solicitante sobre el 75% de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio. 1.1.3.
Sentencia objeto de revisión6 En sentencia del 22 de febrero de 2018, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander resolvió el recurso de apelación interpuesto por la UGPP y confirmó la decisión del 4 de noviembre de 2016 emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cúcuta, mediante la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de José Alberto Páez Jaimes, sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales percibidos durante el año anterior al retiro definitivo del servicio.
Para tal efecto, concluyó lo siguiente: - No le es aplicable el régimen pensional de los servidores de DAS que ejercieron funciones establecidas por la ley como actividades de alto riesgo, por cuanto no ejerció ninguno de los cargos establecidos por la norma para tal fin. - José Alberto Páez Jaimes nació el 12 de febrero de 1954 y, a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tenía 40 años de edad, por tanto es beneficiario del régimen 5 En adelante CPACA. 6 SAMAI, índice 22, 18_RECIBEMEMORIALESPORCORREOEL ECTRONICO_OEXCHANGELABSOUEXC(. pdf) NroActua 22. / 006Cuaderno2Inst.
Folios 23 al 42. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00953-00 (6660-2019) Demandante: UGPP de transición previsto en el artículo 36 ibidem, y en consecuencia, podía acceder al beneficio pensional con los requisitos de la Ley 33 de 1985, esto es, con el 75% del salario promedio que sirvió de base para calcular los aportes durante el último año de servicio. - Tal y como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente la proferida el 4 de agosto de 20107, para el reconocimiento de la prestación es válido tener en cuenta todos los factores salariales que conformaban la base de liquidación, de modo que la liquidación del monto de la pensión se debe establecer con el 75 % del promedio de salarios devengados en el último año de servicios bajo el entendido que son factores de salario aquellas sumas que percibe el servidor de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé. 1.2.
Las causales de revisión invocadas La entidad recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos8: i) La cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto del ingreso base de liquidación (IBL). ii) Los factores que se debieron tener en cuenta para ordenar la reliquidación pensional eran los del Decreto 1158 de 1994 y no los de la Ley 33 de 1985, como erróneamente reconoció el tribunal en la sentencia recurrida. ii) La sentencia recurrida desconoció los lineamientos y reglas establecidos por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 del 2015, y SU-395 de 2017, que determinan que para los beneficiarios del régimen de transición se les debe respetar las condiciones de edad, tiempo y monto de la legislación anterior, pero el ingreso base de liquidación será el dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el Decreto 1158 de 1994. 1.3.
Contestación a la acción especial de revisión José Alberto Páez Jaimes se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:9 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8 Folios 1 al 8. 9 SAMAI, índice 11. 9_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELE CTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.
PDF) NroActua 11 5 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00953-00 (6660-2019) Demandante: UGPP - La entidad recurrente formula sus pretensiones de revisión en contravía de los principios de igualdad, favorabilidad, inescindibilidad de la ley, debido proceso, cosa juzgada y autonomía del juez, toda vez que el tribunal, de manera acertada, aplicó las normas legales y jurisprudenciales vigentes para la época. - Para el momento en que se profirió la sentencia objeto de revisión, aún no existían los precedentes de la Corte Constitucional ni del Consejo de Estado que fijaron derroteros en el tema del IBL, diferentes de los que se siguieron en esa providencia, motivo por el cual resulta inviable pretender su aplicación retroactiva, con el fin de que sea infirmada en esta etapa procesal. 1.4.
Concepto del Ministerio Público En esta oportunidad no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA10. Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201911, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2.
Los problemas jurídicos Se circunscribe a establecer si ¿la cuantía del derecho reconocido a José Alberto Páez Jaimes excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por lo tanto, se configuraron los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: (1) marco normativo, (1.1) de 10 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.
Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 11 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 6 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00953-00 (6660-2019) Demandante: UGPP la acción especial de revisión de sumas periódicas a cargo del tesoro público;
(1.2) del ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen previsto en la Ley 33 de 1985; (2) caso concreto; (3) costas, y (4) conclusión. 2.3. Marco normativo 2.3.1. Sobre la acción especial de revisión De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2012 de la Ley 797 de 200313 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias.
En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen14. 12 «Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 13 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 14 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00953-00 (6660-2019) Demandante: UGPP Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan».
En tal sentido, se han definido los siguientes15: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.» Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»16. 15 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 16 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00953-00 (6660-2019) Demandante: UGPP En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación17 han admitido expresamente que la UGPP está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones.
Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal».
Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»18. 2.3.2. En torno al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen previsto en la Ley 33 de 1985 La Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201819, fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación (IBL) en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».
La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma».
En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional. «[t]ales 17 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001- 03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 19 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00953-00 (6660-2019) Demandante: UGPP elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».
Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.
(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables(…)».
Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)». La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: 10 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00953-00 (6660-2019) Demandante: UGPP «99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)».
De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el ingreso base de liquidación (IBL) para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».
Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos.
Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio20 en la resolución de «(…) todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 2.4.
Caso concreto En torno a esa causal de revisión, esto es, la del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander profirió la decisión objeto de revisión con sustento en la posición jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 20 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 11 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00953-00 (6660-2019) Demandante: UGPP 201021 según la cual, la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé».
Al respecto, la recurrente sostiene que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición. En efecto, dicha regla fue decantada por la Corte Constitucional a partir del año 2013 con la sentencia C-258 de manera específica para el caso de las pensiones de los congresistas y altos dignatarios del Estado.
Empero, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, proferida el 22 de febrero de 2018, no fue caprichosa y, por el contrario, respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. Lo anterior es así, toda vez que para concluir que el IBL también hacía parte del régimen de transición se fundamentó en la referida sentencia del 4 de agosto de 2010 que señaló que «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho», especialmente, cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación; de manera que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.
En efecto, el criterio del Consejo de Estado sólo se modificó con la expedición de la sentencia de unificación del año 2018, por lo que es claro que para la época en que se expidió la sentencia recurrida, la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma.
Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander ordenó que la pensión de José Alberto Páez Jaimes se reliquidara con la inclusión de los siguientes factores: asignación básica, bonificación por servicios, primas de servicios, navidad y de vacaciones. En relación con lo anterior, igualmente se advierte que el Tribunal siguió la línea jurisprudencial fijada en la aludida sentencia del 4 de agosto de 2010, que en lo particular dispuso: 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 12 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00953-00 (6660-2019) Demandante: UGPP «De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. […] Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.
Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando». [Negrillas del original]. En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente administrativo obra certificado de factores devengados expedido el 7 de mayo de 2013 por la subdirectora de talento humano de la secretaría general del DAS en proceso de supresión22 según la cual, José Alberto Páez Jaimes devengó en el último año de servicios los siguientes factores: i) asignación básica, ii) bonificación por servicios, iii) prima de servicios, iv) prima de navidad y, v) prima de vacaciones.
Ahora bien, la Sala encuentra acreditado que: - José Alberto Páez Jaimes nació el 12 de febrero de 195423. - Laboró al servicio del DAS entre el 26 de noviembre de 1989 y el 31 de diciembre de 201224 y ocupó los siguientes cargos: i) secretario mecanógrafo, ii) secretario grado 4, iii) secretario 309-04, iv) auxiliar de inteligencia 204-07, v) auxiliar de inteligencia 204-09, y vi) oficial técnico de inteligencia 204-09. - Mediante la Resolución UGM 20758 del 19 de diciembre de 201125, CAJANAL le 22 SAMAI, índice 22, 18_RECIBEMEMORIALESPORCORREOEL ECTRONICO_OEXCHANGELABSOUEXC(. pdf) NroActua 22. / 001CuadernoPpal.
Folios 38 y 39. 23 Folio 66. 24 SAMAI, índice 22, 18_RECIBEMEMORIALESPORCORREOEL ECTRONICO_OEXCHANGELABSOUEXC(. pdf) NroActua 22. / 001CuadernoPpal. Folios 108 25 Folios 101 al 103. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00953-00 (6660-2019) Demandante: UGPP reconoció una pensión por vejez, en cuantía equivalente a $995,666, efectiva a partir del 1 de agosto de 2011, sin embargo, el disfrute de la prestación quedó condicionado al retiro definitivo del servicio. - Con Resolución RDP 1401 del 17 de enero de 201426 la UGPP reliquidó, por nuevos tiempos, la pensión de vejez otorgada y, por tanto su valor aumentó a $1’032.781, efectiva a partir del 1° de enero de 2013. - A través de la Resolución RDP 43478 del 6 de noviembre de 201827, en cumplimiento del fallo objeto de revisión, la UGPP reliquidó la pensión de vejez de José Alberto Páez Jaimes y por ende, el monto de la mesada pensional aumentó a $1’525.260, efectiva a partir del 1 de enero de 2013.
Expuesto lo anterior, se tiene que la diferencia que resulta entre el valor que José Alberto Páez Jaimes recibía antes de presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y la reliquidación efectuada en cumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander corresponde a la suma de $492.479.
Además, se encuentra que en el artículo octavo del acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia se dispuso el descuento por aportes sobre los conceptos incluidos en la reliquidación y que no se hubieran realizado. Así las cosas, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, sobre la pensión de jubilación reconocida a José Alberto Páez Jaimes, no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral.
Por lo que la Sala concluye que la situación en estudio no es de aquellas que puedan ser consideradas como un abuso del derecho o fraude a la ley. En consecuencia, la liquidación de la pensión de José Alberto Páez Jaimes, no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) el demandado era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que nació el 12 de mayo de 1954, por lo que tenía 40 años de edad al 1.º de abril de 1994; ii) demostró que completó más de 20 años de servicios; y iii) durante el último año percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó la reliquidación de la pensión. Finalmente, valga precisar que en la sentencia del 28 de agosto de 201828 la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que 26 SAMAI, índice 22, 18_RECIBEMEMORIALESPORCORREOEL ECTRONICO_OEXCHANGELABSOUEXC(. pdf) NroActua 22. / 001CuadernoPpal.
Folios 17 al 23. 27 Folios 100 al 110. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). 14 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00953-00 (6660-2019) Demandante: UGPP resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues «[n]o puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».
Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 22 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003 y por lo tanto se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP. 2.5. Costas Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de la causal invocada, esto es, la señalada en el literal b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 22 de febrero de 2018, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Sin condena en costas.
Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 15 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00953-00 (6660-2019) Demandante: UGPP La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Aclaración de voto CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.