Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante y la Nación – Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia de 26 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual negó las súplicas de la demanda, pero reconoció, en uso de facultades extra petita, la indexación de unas sumas dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 2 a 17 y 50 a 51). La señora Lilia Flórez de González, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución 3148-6 de 19 de abril de 2016, a través de la cual se negaron a la demandante los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y la nivelación salarial, como servidora administrativa de la secretaría de educación del aludido ente territorial. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte accionada (i) reconocer y sufragar «[…] los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) […] posteriores a su causación (11 de Febrero de 1997), hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto […] es, el día 12 de Diciembre de 2013» (sic), liquidados «[…] con base al interés bancario corriente»; y (ii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA.
Por último, se le condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actora que laboró como servidora administrativa de la secretaría de educación de Caldas. Que, «[e]n atención a lo dispuesto en la Directiva Ministerial No. 10 de 2005 y en la Resolución 2171 del 17 de mayo de 2006, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, elaboró y presentó ante [esa cartera] el estudio técnico para la Homologación Nacional antes definida» (sic), el cual fue aprobado el 30 de marzo de 2007.
Dice que, «[…] mediante Resolución No. 1694-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la […] 4450-6 del 28 de junio de 2013, modificada a su vez por la […] 8922-6 del 11 de Diciembre de 2014, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Secretaria de Educación Departamental, canceló a [su] favor […] un retroactivo por concepto homologación y nivelación salarial, indicando de forma expresa en su artículo primero la fecha de constitución de la obligación, esto es, desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de Diciembre de 2009» (sic).
Que «[e]l retroactivo […] reconocido en la Resolución No. 8922-6 del 11 de Diciembre de 2014, correspondiente a la suma de $2.534.434,00, fue pagado el día 16 de Diciembre de 2014, ajuste consistente en la actualización del mismo a la vigencia 2013» (sic). Agrega que el 28 de marzo de 2016 formuló reclamación para obtener el pago de los intereses moratorios causados, negado con la Resolución acusada. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto cuestionado los artículos 1º, 2º, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política; 1608 (numerales 1 y 2), 1617 y 1649 del Código Civil, 177 del Código Contencioso Administrativo y 12 del Convenio 95 de 1949 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Arguye que el procedimiento de homologación «[…] se configuraba en una tarea y un deber por parte de la Nación y sus Entes Territoriales, dentro del proceso de descentralización[, por lo que estaba a su cargo] efectuar previamente la homologación de cargos antes de efectuarse la incorporación de los empleados a las plantas de cargos territoriales y con ello salvaguardar los principios de equidad e igualdad en materia laboral» (sic).
Que, con «[…] Resolución No. 1694-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución No. 4450-6 del 28 de junio de 2013 y modificada por la Resolución 8922-6 del 11 de Diciembre de 2014, se ordenó el reconocimiento y pago de un retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial […], desde el momento en que es vinculad[a] a la planta de la Entidad Territorial (11 de Febrero de 1997), No obstante, dicha obligación solamente fue cancelada el 12 de Diciembre de 2013, situación que a todas luces demuestra la mora en que incurrieron las Entidades demanda[da]s, en el pago de las acreencias laborales producto del proceso de descentralización educacional […]» (sic). 1.2 Contestaciones de la demanda. 1.2.1 Departamento de Caldas (ff. 87 a 94).
Por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones denominadas falta de legitimación en la causa por pasiva, buena fe, inexistencia de la obligación con fundamento en la ley, inaplicabilidad de los intereses moratorios y prescripción. Aduce que «[…] lo que recibió la parte demandante fueron dineros dentro del proceso de homologación y nivelación salarial que al estar indexado no le da derecho a […] reclamar ninguna sanción moratoria, en calidad de intereses, ya que se estaría pretendiendo […] que el Departamento de Caldas incurra en doble sanción» (sic). 1.2.2 Nación – Ministerio de Educación Nacional (ff. 67 a 84).
La cartera accionada, por medio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las súplicas del medio de control, se refirió a cada uno de los hechos del escrito inicial, en el sentido de que algunos son ciertos, otros parcialmente, unos no le constan y los demás no comportan situaciones fácticas; y planteó la excepción denominada falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto «[…] no fue la entidad emisora del Acto Administrativo del cual se pretende se declare la nulidad, [pues] la entidad que [lo] suscribió […] fue la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE CALDAS» (sic), y «[…] tampoco tuvo injerencia en los hechos que han generado las demandas ni en los trámites administrativos para el reconocimiento y pago de obligaciones, ni en la atención de las reclamaciones posteriores a los reconocimientos, razón por la cual se carece de los soportes documentales e históricos labor[al]es, las que si reposan en las Secretarias de las entidades territoriales correspondientes.
Hechos que reconocen los demandantes en diversos apartes de la demanda presentada» (sic). De igual modo, propuso los medios exceptivos que denominó prescripción e inepta demanda. 1.3 La providencia apelada. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 26 de abril de 2019, negó las súplicas de la demanda, pero ordenó, en uso de facultades extra petita, conceder la indexación de unas sumas (sin condena en costas), al estimar que «Los intereses moratorios y la indexación no son acumulables, considerando que los primeros inician con la mora en el crédito u obligación, en tanto el período de la indexación está dado entre la fecha del crédito, capital u obligación y la fecha en que se quiere actualizar, no siendo relevante la existencia de la mora» (sic), al paso que el máximo tribunal de lo contencioso-administrativo ha advertido «[…] sobre la improcedencia del reconocimiento de [dichos] intereses […] sobre las sumas pagadas por concepto del proceso de homologación y nivelación salarial en el sector de la educación […]» (sic).
Que aunque «[…] la parte actora no solicita indexación de los valores pagados por la nivelación y homologación salarial, sino intereses moratorios, los cuales como bien se dijo anteriormente no pueden ser reconocidos, […] se observa que, efectivamente e1 pago de esas sumas -que fueron objeto de discusión y de prueba- se hicieron en fecha posterior al reconocimiento de las mismas, razón por la cual […], por razones de equidad y justicia […]», resulta necesario disponer esa indexación, «[…] escindiendo eso sí, y separando de las sumas pagadas, las que corresponden a la indexación reconocida en los actos, pues no puede haber indexación sobre indexación, esto es limitándose únicamente al capital.
Ello, en el periodo comprendido entre el 1° de enero de 2013 y el 11 de diciembre de 2013 (día anterior al pago efectivo de la nivelación salarial) […]» (sic). Por último, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento de Caldas y dispuso que la Nación – Ministerio de Educación Nacional debía cumplir la orden impartida. 1.7 Los recursos de apelación: 1.7.1 Nación – Ministerio de Educación Nacional (ff. 192 a 202).
Inconforme con el fallo de primera instancia, interpuso recurso de apelación, para lo cual afirma que (i) no hubo una dilación injustificada del pago por concepto de nivelación salarial; y (ii) la indexación ordenada no fue solicitada en sede administrativa, ni en la demanda incoada ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Asimismo, asevera que en el proceso se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que no profirió el acto administrativo cuya anulación se depreca. 1.7.2 Parte accionante (ff. 203 a 212).
La actora también formula alzada, al considerar que el a quo no tuvo en cuenta que «[e]n el presente caso, se reclama el pago de intereses de mora, por el cumplimiento tardío de obligaciones de carácter laboral, sin emb[ar]go el juzgador, considera que para que [ello] proceda […] debe existir una norma que expresamente [los] regule […] en lo que concierne al tema de la homologación y nivelación salarial, omitiendo su deber legal y constitucional de hacer uso de la analogía […]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación fueron concedidos mediante proveído de 12 de febrero de 2021 (ff. 232 y 233) y admitidos por esta Corporación a través de auto de 26 de septiembre de 2022, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 13 de diciembre de 2022, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por todos ellos. 2.1.1 Nación – Ministerio de Educación Nacional.
Además de reiterar los argumentos expuestos en el recurso, sostiene que «[…] los valores reconocidos a la parte demandante en la Resolución No 1694-6 del 22 de marzo de 2013, por concepto de retroactivo por homologación salarial, fueron pagados el 11 de diciembre de ese mismo año, en tal virtud, no había transcurrido mayor cantidad de tiempo entre el reconocimiento y el pago efectivo a su beneficiario, siendo así, inexistente la pérdida de poder adquisitivo del dinero reconocido en perjuicio del interesado, y por tal, no habría lugar a reconocer suma alguna inclusive por razones de justicia y equidad como se hizo en primera instancia» (sic); e insiste en su falta de legitimación en la causa. 2.1.2 Demandante.
Asegura que en el sub lite el Tribunal de primera instancia «[…] pierde de vista que la condena que realmente resarciría […] los perjuicios causados por el paso del tiempo, sería los intereses de mora […], los cuales comportan tanto un componente inflacionario como indemnizatorio; emolumentos que durante los alegatos de conclusión de primera instancia, se solicitaron se pagaran de forma preferente y favorable, en lugar de la indexación, debido a la injustificada demora en el pago de dichas acreencias laborales» (sic). 2.1.3 Ministerio Público.
El señor procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, es del criterio que la decisión impugnada debe ser revocada, toda vez que «[…] no resulta […] posible un fallo extra petita […]; al verificarse la incongruencia de la pretensión con el contenido del acto administrativo enjuiciado; y, al determinarse que la cuestionada decisión administrativa, en últimas, con el reconocimiento de la indexación, en manera alguna le infringió daño antijurídico a la demandante» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si (i) a la actora le asiste derecho a los intereses moratorios por el no pago inmediato del valor por concepto de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas;
(ii) es dable emitir decisión extra petita dentro de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo; y, en caso de ser afirmativa alguna de las mencionadas hipótesis, (iii) si la Nación – Ministerio de Educación Nacional carece de legitimación en la causa por pasiva o, por el contrario, es la que debe dar cumplimiento a la orden impuesta en el asunto sub judice. 3.3 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Oficios 2007EE13671 de 30 de marzo de 2007 y 2009EE29765 de 1° de junio de 2009, por cuyo conducto el Ministerio de Educación Nacional informa a la secretaría de educación de Caldas de la aprobación del estudio técnico de homologación y nivelación salarial de la planta administrativa de cargos y de su correspondiente modificación (ff. 39 a 41).
Constancia expedida por la citada secretaría de educación, de acuerdo con la cual la accionante, servidora pública «[…] adscrit[a] a la planta de personal del departamento […] a partir del […] 11/02/1997» (sic), recibió, el 12 de diciembre de 2013, las siguientes sumas: [sic para toda la cita]. Resolución 1694-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada y modificada por Resoluciones 4450-6 de 28 de junio siguiente y 8922-6 de 11 de diciembre de 2014, respectivamente, por las que la secretaría de educación de Caldas reconoció y liquidó el pago a favor de la demandante por concepto de homologación y nivelación salarial, que se generó durante el período del «10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009» (sic), monto que fue indexado desde la fecha inicial hasta diciembre de 2012 (ff. 28 a 37).
Escrito de 28 de marzo de 2016, por medio del cual la actora pide de la aludida dependencia los intereses moratorios causados por cuenta de la cancelación tardía de la nivelación salarial (ff. 20 a 23). Resolución 3148-6 de 19 de abril de 2016, por la que la secretaría de educación de Caldas negó a la accionante los intereses moratorios reclamados, por cuanto las sumas sufragadas por concepto del retroactivo del procedimiento de homologación y nivelación salarial fueron actualizadas al momento del giro (ff. 18 a 19 vuelto).
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) la demandante hizo parte del personal administrativo del servicio educativo oficial desde el 11 de febrero de 1997 y, como consecuencia de la descentralización de este, fue homologada y nivelada salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación de Caldas; (ii) a través de Resoluciones 1694-6 de 22 de marzo y 4450-6 de 28 de junio, ambas de 2013, y 8922-6 de 11 de diciembre de 2014, ese ente territorial le otorgó el retroactivo resultante de la nivelación salarial por el período comprendido entre el «10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009» (sic), sumas que fueron indexadas desde la fecha inicial hasta diciembre de 2012;
(iii) el respectivo valor fue cancelado el 12 de diciembre de 2013 y (iv) con Resolución 3148-6 de 19 de abril de 2016, esa secretaría negó el reconocimiento y pago de intereses moratorios, solicitado por la demandante el 28 de marzo de la misma anualidad, al estimar que la obligación fue satisfecha de manera oportuna, en los términos dispuestos por el Ministerio de Educación Nacional, y debidamente indexada.
Al respecto, cabe precisar que la homologación y nivelación salarial para el personal administrativo de la secretaría de educación de Caldas se dio como resultado de la descentralización del servicio educativo ordenada por las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001. En este sentido, la sala de consulta y servicio civil de esta Corporación, en concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, expresó: «Las entidades territoriales, como consecuencia del proceso de descentralización del servicio educativo, previa la homologación de los cargos previstos en las plantas de personal nacional y departamentales en lo relacionado con la clasificación, funciones, requisitos, responsabilidades y remuneración, etc. de los empleos, incorporan en iguales o equivalentes condiciones el personal administrativo que reciban en virtud de la certificación».
Con fundamento en dicha consulta, el Ministerio de Educación Nacional, mediante la directiva ministerial 10 de 30 de junio de 2005 y la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006, fijó el procedimiento que debían seguir las entidades territoriales para la homologación de la planta de personal administrativo, adscrita al sector educativo y financiada con recursos del sistema general de participaciones.
Por medio de oficio 2007EE13671 de 30 de marzo de 2007, la referida cartera aprobó el estudio técnico de homologación y nivelación salarial efectuado por el departamento de Caldas. Luego, el ente territorial presentó a aquella propuesta de modificación del aludido estudio, autorizada con oficio 2009EE29765 de 1º de junio de 2009, en el cual se ordenó a ese departamento adelantar los trámites para hacer efectiva la homologación de los cargos de la planta de personal administrativo, con la expedición de los decretos de homologación general de cargos y de incorporación a los servidores.
Así las cosas, el departamento de Caldas dictó el Decreto 337 de 2 de diciembre de 2010, que modificó el 399 de 20 de abril de 2007, en el que se homologan y nivelan salarialmente los cargos administrativos de su secretaría de educación, financiados con recursos del sistema general de participaciones, y la unidad de presupuesto de la secretaría de hacienda local expidió certificado de disponibilidad presupuestal 3500003137 de 7 de marzo de 2013, para sufragar el procedimiento, por la suma de $57.341.662.202.
Posteriormente, la secretaría de educación de Caldas, a través de Resoluciones 1694-6 de 22 de marzo y 4450-6 de 28 de junio, ambas de 2013, y 8922-6 de 11 de diciembre de 2014, reconoció a la accionante el retroactivo resultante de la nivelación salarial entre 1997 y 2009; actos administrativos contra los cuales la interesada no interpuso recursos.
El valor liquidado fue cancelado el 12 de diciembre de 2013. Visto lo anterior, comoquiera que el pago de los dineros asignados a la actora el 22 de marzo de 2013 (fecha desde la cual se hizo exigible la obligación), se realizó el 12 de diciembre del mismo año, esto es, dentro de los ocho (8) meses siguientes, no puede pregonarse que esa «tardanza» implica que se generen intereses de alguna naturaleza, máxime cuando en ninguno de los actos administrativos mencionados se señaló plazo que dé pie a que se cobren como sanción por el simple retardo o incumplimiento de él, y, además, ello debe tener su previsión legal al respecto.
Acerca de este tema, esta subsección, en providencia de 25 de abril de 2019, al analizar un caso análogo al que ahora nos ocupa, precisó: Siendo este el contexto fáctico y jurídico en el que se dio la nivelación salarial del actor, se señala que esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del pago de intereses moratorios presuntamente causados en razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del sector educativo que dependían de la Nación y pasaron a las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización del referido sector ordenado por la Ley 60 de 1993.
Así pues, en sentencia del 28 de septiembre de 2017 se partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento de la nivelación salarial respecto del pago efectivo, indicando que “trascurrió tan solo 1 mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial”.
En el mismo sentido, en providencia del 7 de diciembre de 2017 se señaló que no es procedente acceder al pago de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: “Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.
Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”.
Siguiendo esta línea hermenéutica, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento. Como corolario de lo que se deja consignado, se tiene que la accionante, empleada administrativa al servicio de la educación oficial, que por cuenta de la descentralización de ese sector fue homologada y nivelada salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación de Caldas, no puede reclamar intereses moratorios por el pago tardío a su favor de los dineros por concepto de retroactivo, pues esa obligación, que se hizo exigible el 22 de marzo de 2013 (cuando se expidió el acto administrativo que reconoció los valores causados entre 1997 y 1999), fue sufragada el 12 de diciembre siguiente, plazo que no resulta irracional o caprichoso dados los trámites administrativos que deben surtirse, cuanto más si dicha sanción económica no quedó plasmada dentro del referido trámite o en alguna disposición legal.
Ahora bien, pese a que la demandante fue incorporada a la planta de la secretaría de educación de Caldas a partir del 11 de febrero de 1997 y tenía derecho a que le sufragaran los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos en forma correcta desde esa anualidad, lo cierto es que, con el fin de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de lo que dejó de devengar, la entidad, conforme al mandato constitucional contenido en el artículo 53 superior, indexó las correspondientes sumas, lo que resultaría, además, incompatible con el pago de intereses moratorios.
Por otra parte, respecto de la decisión extra petita adoptada por el a quo, referente a la indexación del retroactivo resultante del procedimiento de homologación salarial, que se causó desde el 1º de enero hasta el 11 de diciembre de 2013, cabe anotar que aquel desconoció el principio de congruencia, habida cuenta de que se pronunció sobre un asunto que no fue pretendido en el medio de control incoado y frente al cual el extremo demandado no ejerció su derecho de contradicción y defensa.
Al respecto, el artículo 187 del CPACA prevé que «[l]a sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen»; por ende, para desatar una controversia, el juzgador debe basarse en lo expuesto en la demanda, su contestación y las pruebas allegadas al proceso.
En lo atañedero a la presunta facultad que se atribuye el Tribunal de primera instancia para decidir extra petita, la Corte Constitucional, en fallo T-873 de 16 de agosto de 2001, indicó que «[a]l contrario de los procesos laborales a los cuales asimila el demandante su asunto, el ejercicio de la función judicial en materia contencioso administrativa, la competencia del juez al momento de fallar no le permite decidir ultra petita o extra petita, porque la resolución judicial que se extienda más allá de lo pedido o que se tome fuera del petitum de la demanda, a más de resultar violatoria del derecho de defensa de la contraparte sería contraria a la estructura misma del proceso que en esta materia se guía por el principio de que la materia del litigio se define por las partes y, estas al hacerlo, delimitan la competencia del juzgador».
En similar sentido, se pronunció esta Corporación el 20 de mayo de 2010, al sostener que «[l]a sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo, a su turno, debe ser motivada y resolver todos los puntos objeto de controversia formulados por las partes demandante y demandada dentro de la oportunidad procesal respectiva. En este sentido, a la luz de lo establecido en el artículo 170 del C.C.A. [hoy 187 del CPACA], debe concluirse que la sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo no puede ser infra, extra o ultra petita, sino, en virtud de la naturaleza predominantemente rogada de la jurisdicción, sujetarse a todos y cada uno de los aspectos sometidos a su decisión».
Derrotero reiterado por esta sala el 17 de octubre de 2017, al precisar que «[…] el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento, por ello, el principio de congruencia de la sentencia garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para tal propósito».
En tal virtud, conforme a lo explicado en líneas anteriores, resultaría contrario a la naturaleza de esta jurisdicción admitir la aplicación de las facultades ultra y extra petita, que invocó el a quo, como sí opera en la jurisdicción ordinaria laboral, dado que ello vulneraría el principio de justicia rogada, el cual impone a quien acude al aparato jurisdiccional de solicitar en la demanda, de manera específica, lo que se quiere; así como el de congruencia, que consiste en la obligación que tiene la autoridad judicial de decidir en atención a lo pedido y probado; por tanto, deberá revocarse la orden impuesta en el fallo apelado, al constatarse que lo pretendido por la actora era el pago de los intereses moratorios, en los términos analizados en precedencia, y no la indexación dispuesta en primera instancia. Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, en cuanto negó las súplicas de la demanda, y revocará la orden de indexación con fundamento en facultades extra petita.
Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 26 de abril de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Lilia Flórez de González contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°.
Revócase la decisión extra petita acerca del pago de la indexación de las sumas causadas desde el 1° de enero hasta el 11 de diciembre de 2013, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3º. Sin condena en costas en esta instancia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS