CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023). Radicación número: 110010315000202300950 00 Accionante: LIGIA MARTÍNEZ DE GONZÁLEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Requisitos / INMEDIATEZ – No se cumple porque la demanda de tutela se presentó después de cumplido el término considerado como razonable para cuestionar una providencia judicial.
Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por la señora Ligia Martínez de González1, de conformidad con el Decreto 333 de 2021. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 22 de febrero de 2023, la señora Ligia Martínez de González2, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, el Juzgado 16 Administrativo de Bogotá y la UGPP, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al 2 Representada por el señor Guillermo José González Martínez, según escritura pública 255 del 14 de abril de 2014 de la Notaría Primera del Círculo de Chía. 1 Que ingresó para fallo el 7 de marzo de 2023.
Radicación número: 110010315000202300950 00 Accionante: Ligia Martínez de González Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de legalidad. 2. Hechos relevantes En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Ligia Martínez de González -a quien se le reconoció la pensión de la que era beneficiario el señor Guillermo González Charry- demandó a la UGPP y al FOPEP, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio del 2 de octubre de 2013, por medio del cual se negó “la liquidación, reconocimiento y pago del retroactivo pensional generado a favor del señor Guillermo González Charry, debidamente indexado y con los intereses moratorios correspondientes”.
Mediante auto de 1° de octubre de 2021, el Juzgado 16 Administrativo de Bogotá rechazó la demanda, tras considerar que “el acto administrativo enjuiciado no es susceptible de control judicial”. Contra esa decisión, la parte demandante interpuso el recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, el que, por medio de proveído del 24 de junio de 2022, la confirmó bajo el argumento de que el acto administrativo demandado “solo se originó para atender una petición, pero no puso fin a una actuación administrativa y solo informó que la liquidación realizada en cumplimiento de un fallo judicial no había arrojado el retroactivo pensional que la parte demandante solicita, pero no negó derecho alguno pues el mismo tiene origen en decisiones judiciales que la entidad debía cumplir”.
Se alegó que la señora Martínez de González es una persona de la “cuarta edad”, retirada de las actividades remunerativas, con un notorio deterioro en su salud y 2 Radicación número: 110010315000202300950 00 Accionante: Ligia Martínez de González Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) con un estado de vulnerabilidad económica, dado que la única fuente de ingresos es la pensión de sobrevivientes, por lo que “necesita imperiosamente que le paguen las diferencias de mesadas pensionales para poder pagar los medicamentos y los médicos y enfermeras que la atienden”. 3.
Fundamentos de la demanda de tutela En primer lugar, la accionante señaló que se cumplen con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Puntualmente, aclaró que se satisface el requisito de la inmediatez, toda vez que el auto mediante el cual se ordenó obedecer y cumplir lo dispuesto por el tribunal accionado se dictó el 8 de agosto de 2022.
De otra parte, alegó que se configuró un defecto sustantivo, toda vez que se desconoció que el artículo 43 del CPACA prevé que los actos administrativos definitivos son los que deciden, directa o indirectamente, el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación. Dijo que, según la jurisprudencia constitucional y de lo contencioso administrativo, los actos administrativos definitivos son los que crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular y, en ese sentido, el acto que “indica que el valor de una pensión disminuyó y que no hay lugar al pago de retroactivo por concepto de diferencias al momento de la inclusión en nómina es, sin duda alguna, un acto administrativo definitivo que modifica una situación jurídica de carácter particular, que resuelve de fondo una cuestión jurídica de forma desfavorable a los intereses del administrado…”.
Precisó que se vulneraron los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la tutelante por considerarse que el acto demandado 3 Radicación número: 110010315000202300950 00 Accionante: Ligia Martínez de González Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) no constituye una decisión definitiva, pasible de ser demandable, dado que le negaron la posibilidad de solicitar la protección y el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución Política y la Ley.
De otra parte, adujo que al confirmar el rechazo de la demanda por estimarse que el acto demandado no era susceptible de control judicial, el tribunal incurrió en un defecto fáctico porque no tuvo en cuenta que en el oficio 20135022807691 del 2 de octubre de 2013 la UGPP “crea, modifica y extingue una situación jurídica particular, en tanto niega de manera expresa el pago del retroactivo pensional a que tiene derecho la demandante”.
Agregó que debía tenerse en cuenta que se ha establecido que si al proferirse un acto de ejecución la administración se aparta del alcance de un fallo porque se le agrega o suprime algo, “no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace un nuevo acto administrativo, que desconoce un precedente de la misma autoridad y por lo mismo es controvertible judicialmente”. 4.
La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante providencia de 23 de febrero de 2023, se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar a la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al Juzgado 16 Administrativo de Bogotá y a la UGPP. 4.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, indicó que en la providencia del 24 de junio de 2022 se plasmaron todos los argumentos por los que se consideró que debía confirmarse la decisión mediante el cual se rechazó la demanda, en cuanto el acto administrativo demandado no era susceptible de control judicial porque no puso fin a una actuación 4 Radicación número: 110010315000202300950 00 Accionante: Ligia Martínez de González Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) administrativa, sino que se limitó a informar que la liquidación se realizó en cumplimiento de un fallo judicial.
De otra parte, sostuvo que no se cumple con el requisito de la inmediatez, dado que la decisión que se cuestiona se dictó el 24 de junio de 2022 y se notificó el 28 del mismo mes y año, en tanto que la demanda de tutela se presentó pasados 7 meses –22 de febrero de 2023–. Dijo que la presente demanda de tutela es improcedente porque se pretende una tercera instancia, lo que se evidencia porque “cuestiona un auto de segunda instancia con los argumentos expuestos como si pretendiera impugnar la misma (recurso de apelación) y desconoce que el asunto ya fue definido por esta jurisdicción”. 4.3.
El Juzgado 16 Administrativo de Bogotá hizo un recuento de las actuaciones adelantadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y concluyó que “se tramitó respetando los parámetros legales, sin que haya vulnerado derecho alguno a la señora Ligia Martínez de González”, por lo que solicitó que se niegue el amparo. 4.4.
La UGPP solicitó que se declare la improcedencia del amparo solicitado porque no se incurrió en los defectos alegados -sustantivo y fáctico-, pues la decisión se ajustó al ordenamiento legal y jurisprudencial aplicable. Dijo que la parte actora no puede emplear la acción de tutela como una tercera instancia para que se revisen las decisiones adoptadas por el juez natural, después de haberse agotado el procedimiento establecido por la ley para el efecto. 5 Radicación número: 110010315000202300950 00 Accionante: Ligia Martínez de González Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) Agregó que “la pretensión de la accionante va en contravía a una orden judicial, la cual reguló de manera expresa la situación del causante, por lo que en este aspecto existe cosa juzgada”.
Sostuvo que no se evidencia una situación que habilite la intervención del juez constitucional, dado que, según la consulta del FOPEP, la tutelante ha venido recibiendo la pensión de sobrevivientes reconocida por valor de $14’842.102. Precisó que no se cumple con el requisito de la inmediatez, porque “desde la fecha en que se profirió el fallo proferido por el Consejo de Estado en el año 2007 y luego la fecha en que se dio cumplimiento por esta Unidad en el año 2013, hasta la fecha de presentación de la solicitud de tutela, es claro que han trascurrido más de 10 años”.
II. C O N S I D E R A C I O N E S La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de la inmediatez. La Corte Constitucional ha definido los siguientes criterios orientadores con el propósito de determinar, en cada caso, si se cumplió o no con el requisito de inmediatez: i) la situación personal del peticionario; ii) el momento en el que se produce la vulneración; iii) la naturaleza de la misma; iv) la actuación contra la que se dirige la tutela y v) los efectos de la tutela3.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que para efectos de establecer si la acción de tutela contra providencia judicial se ejerció oportunamente, es decir, que se cumple con el requisito de la inmediatez, se debe verificar que se hubiese presentado dentro de 3 Corte Constitucional, sentencia SU-391 del 27 de junio de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 6 Radicación número: 110010315000202300950 00 Accionante: Ligia Martínez de González Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) los 6 meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia cuestionada, según sea el caso4.
Por otra parte, esta Subsección ha precisado que, en principio, el plazo de 6 meses se debe contabilizar desde la notificación de la providencia que se cuestiona, por cuanto es a partir de que se conoce la decisión que se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial.
En ese sentido, para la Sala, solo procede contabilizar el término de 6 meses desde la ejecutoria de la decisión en los casos se hubiese realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, por cuanto los pronunciamientos que se dicten con ocasión de esas solicitudes podrían tener incidencia en la decisión que se cuestiona por vía de tutela y, por tanto, en principio, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento5.
En el presente asunto, dado que no existe ninguna justificación para que el plazo de los 6 meses se contabilice a partir de la ejecutoria de decisión cuestionada, la Sala considera que el término establecido como razonable para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, se debe computar desde la notificación de la decisión cuestionada, de 24 de junio de 2022 –mediante el cual se confirmó la decisión de rechazar la demanda por no ser el acto demandado susceptible de control judicial–, porque ese fue el momento en que se evidenció la supuesta vulneración de los derechos fundamentales de la tutelante. 5 En sentencia de 11 de abril de 2019, radicado número: 110010315000201803905-01. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Radicación número: 110010315000202300950 00 Accionante: Ligia Martínez de González Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) Así las cosas, la Subsección estima que no se cumple con el requisito de la inmediatez, bajo el entendido de que, según consulta en la página web de la Rama Judicial (proceso radicado bajo el número 1100133350162020210020901), la notificación de la referida providencia se efectuó por estado del 28 de junio de 2022 y la demanda de tutela se presentó el 22 de febrero de 20236.
Conviene mencionar que en la demanda de tutela se afirmó que para el análisis del cumplimiento del requisito de la inmediatez debía tenerse en cuenta la fecha del auto de obedézcase y cúmplase, proferido el 8 de agosto de 2022. Para la Subsección, ese argumento no es de recibo, habida cuenta de que, desde el mismo momento en que se conocieron las motivaciones de la providencia cuestionada, se podía advertir la configuración de los supuestos defectos que ahora se le atribuyen a la autoridad judicial accionada y, en ese sentido, no era necesario que se dictara un auto de trámite7, sino que, tal como lo ha establecido el Consejo de Estado “lo propio era que presentaran la acción de tutela tan pronto tuvo conocimiento de esa providencia”8.
Ahora bien, es posible flexibilizar -a título de excepción- el presupuesto de la inmediatez, siempre que se encuentre plenamente acreditado que se trata de un sujeto de especial protección y que su condición es determinante para no interponer dentro de un término razonable la acción de tutela9. En el presente asunto no hay lugar a flexibilizar el requisito de la inmediatez, en 9Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. María Adriana Marín, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicado número: 1001-03-15-000-2019-01578-01; sentencia de 22 de agosto de 2019, radicado número: 11001-03-15-000-2019-02882-01. 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 3 de septiembre de 2020, radicado número: 110010315000202003496 00. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 20 de febrero de 2020, radicado número: 110010315000201904205 01. 6 Según acta de reparto. 8 Radicación número: 110010315000202300950 00 Accionante: Ligia Martínez de González Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) primer lugar, porque, según se expuso en la demanda de tutela, la razón por la que se presentó por fuera del plazo considerado como razonable obedeció al hecho de que se entendió que el término debía contabilizarse desde el auto de obedézcase y cúmplase y no desde la notificación de la decisión que confirmó el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por no ser el acto demandado susceptible de control judicial.
En segundo lugar, porque, aunque se allegó certificado suscrito por un médico internista neumólogo en el que se lee que la señora Ligia Martínez de González presenta “cuadro de enfermedad pulmonar crónica, oxigeno dependiente, demencia senil y limitación para moverse y realizar actividades cotidianas”, no se evidencia que esa condición hubiere sido la razón por la que no se hizo uso del mecanismo constitucional dentro del plazo antes establecido, a lo que cabe agregar que el señor Guillermo José González Martínez -apoderado general de la señora Martínez de González- fue quien confirió poder a un abogado para ejercer la acción tutela de la referencia. Aunado a lo anterior, la Subsección estima que tampoco se evidencia el “estado de vulnerabilidad económica” alegado por la señora Martínez de González, bajo el entendido de que, según lo informó la UGPP en la contestación de la demanda de tutela, la mencionada señora recibe mensualmente el monto de $14’842.102, con ocasión de la pensión de sobrevivientes de la cual es beneficiaria.
En ese sentido, la Sala advierte que el hecho de que no se presentara la demanda de tutela dentro del plazo considerado como razonable por la Corporación para presentar la demanda de tutela, lo que evidencia es la falta de diligencia de la accionante para acudir a la acción constitucional en defensa de los derechos fundamentales que alega como vulnerados. 9 Radicación número: 110010315000202300950 00 Accionante: Ligia Martínez de González Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) En definitiva, dado que la demanda de tutela se presentó después de que se cumplieron los 6 meses previstos por el Consejo de Estado como término razonable, la Sala estima que se debe declarar la improcedencia del amparo solicitado.
Por último, la Subsección advierte que tampoco se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque lo pretendido por la parte tutelante es reabrir el debate jurídico por el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada contra la UGPP y al FOPEP, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una instancia adicional del proceso ordinario, dado que en la demanda de tutela se alegó lo mismo que planteó en el recurso de apelación contra el auto de primera instancia, aspectos analizados, de manera razonable, por el tribunal administrativo ad quem.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 10 Radicación número: 110010315000202300950 00 Accionante: Ligia Martínez de González Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 11