CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Parte actora: Luis Arturo Fontecha Camacho Parte accionada: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B Radicación: 11001-03-15-000-2025-06544-00 Asunto: Tutela contra fallo de tutela.
Improcedencia por falta de legitimación en la causa por activa Sentencia de primera instancia La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la parte accionante contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 1.1. Los señores Nelson Augusto Martínez Bolaño, Miguel Uribe Turbay, Mauricio Aragón Sinisterra, Mauricio Trujillo Riascos, Samuel Alejandro Ortiz Mancipe y Sandra Patricia Mancipe Mesa presentaron acción de tutela contra el Presidente de la República y la Presidencia de la República, con el fin de obtener la protección del derecho fundamental a la información, con ocasión del uso inadecuado y desproporcionado de la figura de alocución presidencial. 1.2.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 16 de septiembre de 2025, tuteló el derecho fundamental a la información de los accionantes y, en consecuencia, ordenó al Presidente de la República y a la Presidencia de la República Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06544-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atender ciertos criterios en las intervenciones o alocuciones que realice el jefe de Estado tanto en los canales privados, locales, regionales y comunitarios. 1.3.
Respecto de la anterior decisión el Presidente de la República y la Presidencia de la República presentaron solicitud de aclaración. 1.4. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante providencia de 4 de noviembre de 2025, resolvió negar la solicitud de aclaración de la sentencia de 16 de septiembre de 2025. 2.
Fundamentos de la solicitud de amparo La parte actora manifestó que “[…] el fallo del Consejo de Estado restringe de manera desproporcionada el uso legítimo de los medios públicos para la difusión de información institucional, afectando el derecho ciudadano a recibir información veraz e imparcial y limitando la comunicación democrática entre el Gobierno y la sociedad […]”. 3.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Amparar el derecho fundamental a informar y ser informado, consagrado en el artículo 20 de la Constitución Política. 2. Declarar que la sentencia del Consejo de Estado - Sección Tercera vulnera dicho derecho por imponer restricciones desproporcionadas al uso institucional de los medios públicos. 3.
Ordenar a las entidades competentes (RTVC, CRC, Presidencia de la República) adoptar medidas correctivas que garanticen el pluralismo y equilibrio informativo. 4. Disponer el levantamiento de cualquier restricción derivada del fallo impugnado. 5. Impartir órdenes estructurales para asegurar la transparencia, pluralidad informativa y prohibición de censura previa en los medios estatales […]”.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06544-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Mediante auto de 23 de octubre de 2025, se admitió la presente acción de tutela y se vinculó al Presidente de la República; a la Presidencia de la República; al Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones; a la Comisión de Regulación de Comunicaciones; a la Agencia Nacional del Espectro; a RTVC Sistema de Medios Públicos; a los canales de televisión RCN, Caracol y Uno; a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; a la Fiscalía General de la Nación; a los señores Nelson Augusto Martínez Bolaño, Mauricio Aragón Sinisterra, Mauricio Trujillo Riascos, Samuel Alejandro Ortiz Mancipe, Sandra Patricia Mancipe Mesa, Angie Lizeth Rodríguez Fajardo y María Leonor Villamizar Corzo, en calidad de terceros con interés directo en el resultado del proceso.
En dicha providencia se negó la medida provisional solicitada por el actor. III. INTERVENCIONES 1. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado manifestó que la providencia cuestionada y el expediente de tutela contienen los argumentos y elementos necesarios para que se tome la decisión que en derecho corresponda. 2.
La Fiscalía General de la Nación manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva toda vez que esa entidad no vulneró el derecho fundamental del accionante. 3. La Agencia Nacional del Espectro solicitó su desvinculación de la presente acción constitucional porque los llamados a dar respuesta es el MINTIC y la Comisión de Regulación de Comunicaciones. 4.
La Comisión de Regulación de Comunicaciones señaló que esa entidad ha adoptado medidas dirigidas a asegurar el ejercicio equilibrado y responsable de las alocuciones presidenciales evitando el uso desproporcionado y Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06544-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantizando que su transmisión se enmarque en los parámetros del pluralismo informativo determinados por el Consejo de Estado. 5.
La Radio Televisión Nacional Colombiana SAS manifestó que apoya la acción de tutela interpuesta por el accionante en razón a que la decisión objeto de este mecanismo afecta de manera directa las competencias institucionales y la misión pública que le han sido conferidas como operador del servicio público de televisión. Aseguró que la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad y además la providencia cuestionada vulneró “[…] derechos fundamentales de rango constitucional, entre ellos la libertad de expresión (art. 20 C.P.), el derecho a la información (art. 20 C.P.) y el principio democrático de pluralismo informativo, al restringir el ejercicio comunicativo institucional y el acceso ciudadano a la información pública […]”. 6.
El Presidente de la República solicitó acceder a las pretensiones de la acción de tutela porque la autoridad accionada incurrió en un exceso de competencia judicial al ordenar un control previo por parte de la CRC sobre las alocuciones presidenciales. Precisó que la orden impartida mediante el fallo objeto de tutela “[…] somete una función constitucional esencial del Presidente, la de dirigirse a la Nación, a un filtro administrativo de oportunidad o conveniencia, sino que, en la práctica, constituye un mecanismo de censura previa.
Tal restricción es incompatible con el estándar de responsabilidad posterior que rige la libertad de expresión y desequilibra la colaboración armónica entre los poderes públicos […]”. Enfatizó que la providencia acusada “[…] desconoció la naturaleza y finalidad institucional de los medios públicos (como Señal Colombia y Canal Institucional), que están diseñados precisamente para la comunicación oficial y no deben someterse a la misma regulación de los concesionarios privados.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06544-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Exigir autorización previa a la CRC para que el propio Estado use sus medios equivale a desnaturalizar la relación y el objeto de RTVC […]”. Señaló que en el fallo objeto de tutela se “[…] extralimitó los efectos propios de la acción de tutela, que es por naturaleza un mecanismo de amparo para casos concretos con efectos inter partes […]”. 7.
El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – MINTIC solicitó su desvinculación del presente trámite al considerar que carece de competencia para atender las pretensiones de amparo. 8. La sociedad RCN Televisión SA solicitó su desvinculación procesal por cuanto el mecanismo de amparo se encuentra dirigido a controvertir la decisión de la autoridad accionada y no contra ese medio de comunicación. 9.
La sociedad Plural Comunicaciones SAS (Canal 1) solicitó su desvinculación de este asunto porque no existe acción u omisión de su parte que constituya una violación a los derechos fundamentales del accionante. “[…] Al contrario, el canal actúa dentro del marco legal del servicio público de televisión y, como tal, no puede ser responsabilizado por decisiones que son de competencia exclusiva de la autoridad regulatoria […]”. 10.
La sociedad Caracol Televisión SA manifestó que el actor carece de legitimación en la causa por activa y como la acción de tutela se dirige contra un fallo de igual naturaleza no cumple con los requisitos para su procedencia, por lo que solicitó negar el amparo deprecado por la parte accionante. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sección es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19911, en concordancia 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06544-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2. Cuestión previa La Sala advierte que la Fiscalía General de la Nación, la Agencia Nacional del Espectro, la sociedad RCN Televisión SA, la sociedad Plural Comunicaciones SAS (Canal 1) y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – MINTIC solicitaron su desvinculación del presente trámite de tutela.
La Sala considera que comoquiera que la Fiscalía General de la Nación, la Agencia Nacional del Espectro, la sociedad RCN Televisión SA, la sociedad Plural Comunicaciones SAS (Canal 1) y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – MINTIC fueron parte dentro del proceso objeto de tutela, les asiste interés directo en la decisión de la acción constitucional de la referencia, razón por la que se negará las solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. 3.
Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sección debe establecer si en el presente asunto se cumple con el presupuesto procesal de la legitimación en la causa por activa en las acciones de tutela. En caso negativo: A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, si ello es así, se deberá: B) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06544-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Caso concreto 4.1. Del análisis de la legitimación en la causa por activa El artículo 86 de la Constitución Política dispone que “[…] toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad […]”. [Negrilla fuera de texto].
Por su parte, el artículo 10º del Decreto Ley 2591 de 19912 establece que “[…] La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]”. [Negrillas fuera del texto]. A partir de lo anterior, es claro que el o la titular de los derechos fundamentales que se estiman amenazados o vulnerados puede ejercer la acción de tutela: i) por sí mismo o actuando mediante apoderado judicial, o ii) a través de agente oficioso, quien deberá manifestar que actúa como tal y acreditar las razones por las cuales el titular de los derechos fundamentales que se estiman amenazados o conculcados no puede ejercer por sí mismo su propia defensa.
Sobre la agencia oficiosa, la Corte Constitucional ha considerado que es indispensable que el agente oficioso afirme que actúa en dicha condición y demuestre que el titular del derecho amenazado o vulnerado se encuentra en imposibilidad de promover su propia defensa, “[…] bien sea por circunstancias 2 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06544-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co físicas, como la enfermedad, o por razones síquicas que pudieren haber afectado su estado mental, o en presencia de un estado de indefensión que le impida acudir a la justicia […]”.
De ahí que dicha corporación ha establecido los siguientes requisitos para su configuración: “[…] La Corte Constitucional se ha ocupado de establecer algunos requisitos que deben verificarse cuando un ciudadano actúa como agente oficioso de otra persona. En primer lugar, debe manifestar que actúa en tal calidad. En segundo lugar, debe encontrarse acreditado en el expediente que la persona a favor de quien actúa no puede interponer por sí misma el amparo que se invoca.
En tercer lugar, no es necesario que exista una relación jurídica entre el agente y el agenciado o agenciados titulares de los derechos fundamentales. Y en cuarto lugar, cuando ella sea posible, debe existir una ratificación oportuna por parte del agenciado respecto de los hechos o las pretensiones que se consignan en el escrito de tutela.
Sin embargo, los anteriores requisitos deben aplicarse en forma flexible, atendiendo a las circunstancias particulares de cada caso concreto […]”. [Se destaca] La Corte Constitucional ha establecido que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela, de modo que el derecho cuya protección se persigue debe ser propio del demandante y no de otra persona3.
En el presente caso, el señor Luis Arturo Fontecha Camacho promovió en nombre propio y en “[…] representación de la audiencia nacional de medios televisivos y radiales e indeterminada de ciudadanos titulares del derecho fundamental a informar y ser informados de manera veraz e imparcial, […]” acción de tutela en contra de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado con ocasión de la sentencia de 16 de septiembre de 2025 proferida dentro del mecanismo de amparo con número de radicación 11001- 03-15-000-2025-01828-00.
Ahora bien, de acuerdo con las piezas procesales del expediente objeto de tutela, la Sala advierte que el señor Luis Arturo Fontecha Camacho no funge como parte procesal dentro del mecanismo de amparo con número de 3 Sentencia T-086 de 2010; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06544-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicación 11001-03-15-000-2025-01828-00 dentro del cual se profirió la sentencia del 16 de septiembre de 2025 objeto de la presente acción constitucional, motivo por el cual carece de legitimación en la causa por activa para promover, en nombre propio, el mecanismo de amparo de la referencia con el propósito de cuestionar dicha decisión judicial.
Sobre el particular, cabe indicar que los únicos legitimados para promover el mecanismo de amparo con el objeto de cuestionar una actuación u omisión dentro de un proceso judicial, son los sujetos procesales del proceso que se cuestiona por vía de tutela, ya que ellos serían los eventualmente afectados y quienes tendrían el interés de que el juez constitucional proteja sus derechos fundamentales.
Adicionalmente, nótese que el señor Luis Arturo Fontecha Camacho en el escrito de tutela además de actuar en nombre propio adujo representar los intereses de la “[…] la audiencia nacional de medios televisivos y radiales e indeterminada de ciudadanos titulares del derecho fundamental a informar y ser informados de manera veraz e imparcial […]”.
Sin embargo, la Sala considera que el accionante carece de legitimidad para representar los intereses de la “[…] la audiencia nacional de medios televisivos y radiales e indeterminada de ciudadanos titulares del derecho fundamental a informar y ser informados de manera veraz e imparcial […]” porque no se cumplen los requisitos para reconocerlo como agente oficioso ya que no lo alegó en el escrito de tutela y no demostró la imposibilidad de los supuestos agenciados para promover la acción de tutela por sí mismos o a través de sus representantes legales.
Así las cosas, la Sala considera que no se encuentran satisfechos los requisitos exigidos en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 10º del Decreto Ley 2591 de 1991, motivo por el cual declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por falta de legitimación en la causa por activa del señor Luis Arturo Fontecha Camacho, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06544-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por la Fiscalía General de la Nación, la Agencia Nacional del Espectro, la sociedad RCN Televisión SA, la sociedad Plural Comunicaciones SAS (Canal 1) y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – MINTIC, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de la referencia por falta de legitimación en la causa por activa, con fundamento en las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: En caso de que este fallo no sea impugnado y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado