Radicación: 11001-03-15-000-2025-03709-01 Accionante: Leidy Angélica Vargas 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-03709-01 Accionante: LEIDY ANGÉLICA VARGAS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Tesis: No es procedente la acción de tutela que se interpone en contra de la decisión que deniega una medida cautelar dentro de un proceso ejecutivo que se encuentra en curso SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la providencia dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 17 de julio de 2025.

I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. Leidy Angélica Vargas solicitó el amparo de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, “al cumplimiento de decisiones judiciales”, “la cosa juzgada” y a la “reparación integral de acreencias laborales”, que estimó vulnerados con la providencia de 9 de junio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección B dentro del proceso ejecutivo núm. 11001-33-35-021-2024- 00365-00/01. 1.2.

La accionante adelantó el referido proceso ejecutivo contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. con el objeto de obtener el pago de una obligación reconocida mediante sentencia judicial, y solicitó el decreto de la medida cautelar de embargo de un inmueble de la entidad. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03709-01 Accionante: Leidy Angélica Vargas 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La demanda correspondió al Juzgado 21 Administrativo de Bogotá, autoridad que denegó el decreto de la medida cautelar tras considerar que el inmueble es un bien inembargable, pues en él se encuentra en ejecución el proyecto de construcción de un hospital, de manera que se trata de un bien de uso público y destinado a un servicio público.

Dicha decisión fue objeto de recurso de apelación y fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección B, a través de proveído del 9 de junio de 2025. 1.3. La accionante alegó en la tutela que la decisión del Tribunal desconoce la jurisprudencia que permite la inscripción de embargos sobre bienes públicos sin afectar su destinación final, así como aquella que admite exceptuar el principio de inembargabilidad cuando el asunto involucra el cumplimiento de una sentencia laboral ejecutoriada.

Igualmente, reprochó que se aplicó de forma absoluta y desproporcionada el artículo 594 del Código General del Proceso (CGP), sin valorar el perjuicio causado a la trabajadora; que el Tribunal no tuvo en cuenta que el embargo no paraliza el proyecto ni afecta la prestación del servicio de salud, y que desconoció los artículos 53, 228 y 229 de la Constitución Política.

Finalmente, mencionó que el artículo 599 del CGP autoriza de manera expresa el embargo registral como una medida cautelar proporcional, limitada y legal, y que la Corte Constitucional en las sentencias C-354 de 1997 y C-1154 de 2008 ha señalado que, en los procesos laborales contra el Estado, la efectividad de la sentencia debe ser asegurada incluso frente a bienes públicos. 1.4.

Con fundamento en lo expuesto, formuló las siguientes pretensiones: “1. Se sirva tutelar los derechos fundamentales invocados. 2. Dejar sin efectos el auto proferido el 9 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Subsección B. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03709-01 Accionante: Leidy Angélica Vargas 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Ordenar al juez de primera instancia decretar la inscripción del embargo sobre el inmueble identificado con folio No. 50S-40764275, como medida procesal adecuada, sin que implique su remate ni afectación del servicio público. 4. Ordenar que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá Zona Sur proceda a la inscripción inmediata del embargo, como garantía procesal del cumplimiento de la sentencia”.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. Mediante auto del 20 de junio de 2025, el a quo admitió la tutela, denegó la medida provisional solicitada y ordenó vincular como terceros con interés al Juzgado 21 Administrativo de Bogotá y a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. 2.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección B allegó informe en el que realizó un resumen de las consideraciones expuestas en la decisión objeto de debate y sostuvo que no se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante, toda vez que la decisión fue tomada conforme a las reglas establecidas en la Constitución y la ley sobre la inembargabilidad de bienes públicos destinados a la prestación de servicios esenciales. 2.3.

El Juzgado 21 Administrativo de Bogotá remitió copia digital del proceso ejecutivo adelantado con el radicado 11001-3335-021-2024- 00365-00/01. 2.4. La Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE no allegó pronunciamiento. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante fallo del 17 de julio de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado al considerar que la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, pues la actora acudió a este mecanismo con el propósito de insistir en los argumentos que propuso en el proceso ejecutivo y que ya Radicación: 11001-03-15-000-2025-03709-01 Accionante: Leidy Angélica Vargas 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fueron resueltos por la autoridad accionada.

Además, destacó que se trata de un proceso que aún se encuentra en trámite. En ese sentido, sostuvo que la acción de tutela no puede ser usada como una instancia adicional para discutir decisiones proferidas por el juez natural del asunto, y destacó que no se acreditó un perjuicio irremediable o inminente que justificara la intervención del juez de tutela.

IV. IMPUGNACIÓN La accionante impugnó la sentencia de primera instancia y sostuvo que en el fallo impugnado se efectuó una interpretación formalista del derecho a la tutela judicial efectiva, “al sostener que no hay vulneración del derecho al debido proceso, pese a que el juez natural se abstuvo de ordenar la verificación de la naturaleza de los recursos solicitados para embargo”.

Agregó que ello obstaculiza el cumplimiento efectivo del fallo condenatorio y configura una violación al debido proceso. Además, puso de presente que a través de la sentencia de 18 de julio de 2025 la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó un fallo de tutela en el que se había negado el embargo de cuentas bancarias solicitado en un proceso ejecutivo laboral.

Señaló que ese precedente era aplicable a este asunto, pues en ambos casos se trata de procesos ejecutivos derivados de sentencias laborales. Por otra parte, allegó unas certificaciones bancarias expedidas por el banco Davivienda S.A. que, a su juicio, acreditan la existencia de cuentas abiertas por la parte ejecutada que han sido utilizadas para el pago de sentencias.

Y, aportó un documento que sostuvo fue expedido por la parte demandada en el proceso ejecutivo en el que se señalan bienes inmuebles como no esenciales para la prestación del servicio de salud. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03709-01 Accionante: Leidy Angélica Vargas 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1.

COMPETENCIA De conformidad con lo previsto en el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.

5.2. ANÁLISIS DE LA SALA 5.2.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 5.2.1.1.

El requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela contra providencias judiciales Según el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 6º del Decreto 2591 de 19911, la acción de tutela es un recurso subsidiario y residual para la protección de los derechos fundamentales, lo que implica que sólo será procedente cuando se agoten todos los mecanismos de defensa judicial principales de los que se disponga ante la conducta activa u omisiva de las autoridades, o no exista en el ordenamiento jurídico un 1 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política Radicación: 11001-03-15-000-2025-03709-01 Accionante: Leidy Angélica Vargas 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio idóneo y eficaz para el amparo judicial de esa categoría de derechos.

Respecto al requisito de subsidiariedad cuando se atacan decisiones judiciales, la Corte Constitucional2 ha señalado que se pueden presentar dos escenarios: i) cuando el proceso ha concluido, y ii) cuando el proceso se encuentra en curso. En el segundo de los escenarios, ha precisado que la intervención del juez constitucional está vedada en principio, toda vez que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver problemas jurídicos que deben ser resueltos al interior del trámite ordinario.

Posición que se ha reiterado por el Tribunal Constitucional y que se ha acogido por esta Sección, al señalar que la acción de tutela contra providencia judicial es improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad cuando: “(i) el asunto está en trámite; (ii) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico3”.

No obstante, se han establecido dos excepciones al principio de subsidiariedad de la acción de tutela, a saber: i) cuando el mecanismo ordinario de defensa no es idóneo ni eficaz para la protección inmediata de los derechos fundamentales, y ii) cuando se pretende evitar un perjuicio irremediable. En este último evento, se debe demostrar que el perjuicio es inminente y grave, que requiere de la adopción de medidas 2 Posición que se desarrolló en sentencia T-113 de 2013 y que se reiteró en sentencia T-103 de 2014 3 En la Sentencia T-396 de 2014 al respecto se afirma lo siguiente: “Es reiterativa la posición de la Corte en cuanto a la improcedencia de la tutela cuando en desarrollo de un proceso judicial las partes pudieron valerse de los recursos judiciales ordinarios pero estos no fueron empleados oportunamente, ya que no puede constituirse en la vía para discutir situaciones jurídicas consolidadas que adquirieron firmeza por la caducidad de los recursos y acciones que no fueron utilizados oportunamente por los interesados.

Entonces, por vía de tutela, no es viable revivir términos de caducidad agotados, en la medida que se convertiría en un mecanismo que atentaría contra el principio de seguridad jurídica y se desnaturalizaría el propósito mismo de la acción constitucional de protección de los derechos fundamentales. Es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la legislación para el efecto.

Esta exigencia responde al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que la acción constitucional no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador. Menos aún, que resulte ser un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios.”.

En igual sentido, Sentencia T-103 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03709-01 Accionante: Leidy Angélica Vargas 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de carácter urgente para superar el daño y, por lo tanto, que la protección constitucional es impostergable4. 5.2.2.

Caso concreto 5.2.2.1. En el asunto bajo examen, de acuerdo con lo expuesto en la solicitud de amparo y en la impugnación, los argumentos de la parte actora giran en torno a sus inconformidades con la providencia del 9 de junio de 2025, que confirmó la decisión de negar la medida cautelar de embargo solicitada dentro del proceso ejecutivo promovido contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. Así, la accionante pretende que, por vía de tutela, se deje sin efectos la decisión atacada y que se le ordene juez ordinario de primera instancia decretar la inscripción del embargo sobre un inmueble como medida cautelar. 5.2.2.2.

Ahora bien, de la revisión de las actuaciones del proceso ejecutivo en el que se dictó la providencia acusada la Sala advierte que dicho trámite encuentra en curso y que la última actuación judicial, registrada el 12 de agosto de 20255, corresponde a un auto que provee respecto de nuevas medidas cautelares solicitadas por Leidy Angélica Vargas. 5.2.2.3.

Así las cosas, la sala advierte que la presente solicitud de amparo no cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que el proceso ejecutivo en el que se profirió la decisión censurada se encuentra aún en trámite, situación en la que, como se señaló en precedencia, se configura uno de los supuestos que, según el criterio de la Corte Constitucional, impide al juez constitucional inmiscuirse en el asunto.

La referida postura también ha sido reiterada por esta corporación y en particular por esta Sección, al señalar que, “por regla general, cuando el proceso se encuentra en curso la acción de tutela no es procedente para cuestionar cualquier decisión adversa las partes, aún luego de agotados 4 Sentencia T-150 de 2016 5 Visible en índice 63 del expediente del proceso ejecutivo en SAMAI.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-03709-01 Accionante: Leidy Angélica Vargas 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los recursos que contra ellas proceden dentro del proceso, si el desarrollo del medio de control no ha finalizado y, por tanto, no se puede tener certeza de la trascendencia de esa presunta irregularidad procesal en la decisión que pone fin al proceso”6.

La anterior regla tiene su razón de ser en que: (i) es el juez ordinario quien debería corregir, si las hay, las irregularidades que se llegaren a presentar en el curso del proceso, de manera oficiosa o a solicitud de parte, a efecto de dictar una sentencia que materialice el derecho a la tutela judicial efectiva y sea el resultado de una actuación conforme a las garantías procesales; y (ii) la acción de tutela tiene carácter residual y subsidiario con la finalidad, justamente, de evitar que se vacíen las competencias de los operadores judiciales ordinarios, al constituirse en una instancia adicional de las decisiones que éstos emitan o en un mecanismo paralelo a los medios de control establecidos en la ley, lo que ocurriría de permitirse en esta instancia la revisión de cada una de las actuaciones que se profieran al interior de dichos asuntos.

En este sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación7, indicó: “El derecho procesal en general y el ordenamiento nacional, en particular, prevén diversos mecanismos procedimentales, entre los que se encuentran los recursos, las nulidades procesales y el poder-deber del juez de corregir las irregularidades o equivocaciones que ocurran durante el proceso en virtud del principio que reza que “lo interlocutorio no ata al juez”.

Cada uno de estos medios opera en determinadas circunstancias, esto es, antes, durante y después del proceso legalmente concluido. Durante el proceso las irregularidades se subsanan mediante los recursos ordinarios, y las nulidades procesales. Después de dictada la sentencia, a través de los recursos ordinarios o extraordinarios, la adición o corrección de sentencia y, de manera residual y excepcional, en caso de que se afecten derechos fundamentales de las partes, se encuentra la acción de tutela. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1º de febrero de 2018, proferida dentro del expediente con número único de radicación 11001-03-15-000-2017-02930-00(ac), Roberto Augusto Serrato Valdés 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta Sentencia de 5 de agosto de 2014, Consejero Ponente Dr. Jorge Octavio Ramírez - Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Demandante Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-03709-01 Accionante: Leidy Angélica Vargas 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En otras palabras, de manera residual, esto es, cuando no haya otro medio de defensa judicial efectivo y se vean afectados derechos fundamentales por decisiones de los jueces, las partes pueden acudir a la acción constitucional de tutela, pues es lo que se infiere del texto constitucional y de lo discutido en la Asamblea Nacional Constituyente”.

Sobre el particular, resulta pertinente poner de presente que, si bien la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que la acción de tutela procede tanto contra las decisiones tomadas en autos como frente a sentencias, ello no implica que se pueda promover el amparo para atacar todas las decisiones que se emitan mientras el medio de control se encuentra en curso.

Para delimitar las oportunidades en las que resulta admisible atacar por vía de este mecanismo excepcional las decisiones interlocutorias proferidas al interior de los procesos judiciales que estén en trámite, la referida corporación fijó las siguientes condiciones8. “[…] en materia de decisiones adoptadas en autos, la Corte ha señalado que éstas, por regla general, deben ser discutidas por medio de los recursos ordinarios que el legislador ha dispuesto para el efecto.

La acción de tutela procederá solamente i) cuando se evidencie una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las partes que no puede ser reprochada mediante otros medios de defensa judicial. Por tanto, la acción constitucional no será procedente cuando han vencido los términos para interponer los recursos ordinarios y la parte afectada no hizo uso de ellos, o cuando fueron utilizados, pero en forma indebida; ii) cuando a pesar de que existen otros medios, éstos no resultan idóneos para proteger los derechos afectados o amenazados; o iii) cuando la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio irremediable.

En el primer caso, para que proceda la tutela, deberán reunirse los requisitos generales de procedencia y presentarse al menos una de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales que han sido fijados por esta Corporación […]”. (Resaltados de la Sala). Aplicados los referidos presupuestos de procedencia excepcional de la acción de tutela contra las decisiones dictadas al interior de los procesos judiciales en curso, al caso concreto, se advierte que no se satisface ninguno de aquellos. 8 Corte Constitucional.

Sentencia T-148 de 2010. M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03709-01 Accionante: Leidy Angélica Vargas 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.2.4. Así las cosas, la Sala concluye que el proceso ejecutivo que dio origen a la presente acción de tutela no ha finalizado y, por ende, no es procedente el amparo solicitado por la parte actora.

Sostener lo contrario equivaldría a predicar que los ciudadanos pueden emplear la acción constitucional como un mecanismo paralelo a los procesos judiciales iniciados, con el fin de lograr que en éstos se adopten decisiones que favorezcan sus intereses. Además, de la consulta realizada en el aplicativo SAMAI se advirtió que la actora solicitó nuevas medidas cautelares de embargo, ahora sobre vehículos tipo ambulancia de propiedad de la entidad ejecutada y a la fecha petición se encuentra en estudio por parte del Juzgado 21 Administrativo de Bogotá. Por lo tanto, la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, y en todo caso, no se observa que la accionante esté sometida a un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo de manera excepcional. 5.3.

Conclusión Como consecuencia de lo expuesto, la Sala confirmará el fallo impugnado, que declaró improcedente la tutela, pero al encontrar configurada la ausencia del requisito de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 17 de julio de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que declaró la improcedencia del amparo, pero por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03709-01 Accionante: Leidy Angélica Vargas 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado (E) CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.