Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandada: Ana Isabel Cano de Rocha Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el 11 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 36405 del 28 de julio de 2006, que le reconoció al señor Juan Antonio Rocha Goenaga la pensión gracia. 1 Folios 1 al 10. 2 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la UGPP solicitó ordenar la devolución de los dineros que se pagaron por concepto de dicho reconocimiento. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la UGPP señaló los siguientes: i) El señor Juan Antonio Rocha Goenaga nació el 15 de julio de 1940 y prestó sus servicios en la Normal Departamental para Varones Lacides A. Iriarte y en la Secretaría de Educación de Ciénaga, como coordinador en la Institución Educativa San Juan del Córdoba. ii) Mediante Resolución 002197 del 21 de febrero de 1997, la Caja Nacional de Previsión Social, le negó el reconocimiento de la pensión gracia, por no cumplir con los requisitos previstos en la ley. iii) Por Resolución 002769 del 25 de septiembre de 1997, CAJANAL confirmó en todas sus partes el recurso de apelación interpuesto en contra de la anterior decisión. iv) El Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá, en fallo del 16 de junio de 2006 amparó los derechos fundamentales de petición, debido proceso, seguridad social, igualdad, mínimo vital y vida digna, impetrados, entre otros demandantes, por el señor Rocha Goenaga y ordenó a Cajanal expedir los respectivos actos de reconocimiento pensional. v) Por medio de la Resolución 36405 del 28 de julio de 2006, CAJANAL en cumplimiento al mencionado fallo de tutela, reconoció la pensión gracia a favor del señor Juan Antonio Rocha Goenaga, a partir del 1 de febrero de 1991. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Como tales se señalaron los artículos 129 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 33 de 1997 y 91 de 1989 y el Decreto 2277 de 1979.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la UGPP expuso lo siguiente: i) De acuerdo con los hechos se puede establecer que el señor Rocha Goenaga no cumplió los requisitos exigidos en la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que no completó veinte años de servicio en el orden territorial. ii) En ese sentido, el fallo de tutela proferido por el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá, que ordenó reconocer la pensión gracia, desborda el ordenamiento jurídico y causa grave detrimento al patrimonio del Estado. iii) Así mismo, el reconocimiento de la prestación efectuado por Cajanal, mediante la Resolución 36405 del 28 de julio de 2006, es contrario a derecho, ya que se computaron tiempos nacionales. 1.2.

Contestación de la demanda La señora Ana Isabel Cano de Rocha, en calidad de cónyuge supérstite del pensionado, por medio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:2 i) El causante presentó acción de tutela ante el juez treinta y uno penal del Circuito de Bogotá, para obtener el reconocimiento pensional, por considerar que la extinta Cajanal había vulnerado el debido proceso y otros derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política. 2 Folios 171 al 176. 4 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP ii) La demandante, a la fecha de contestación de la demanda, se niega a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora Cano, reconocida mediante providencia de un juez constitucional, por lo que se genera un comportamiento omisivo de su parte. iii) Con fundamento en la sentencia T-411 de 2016, la señora Ana Isabel Cano de Rocha tiene derecho a seguir disfrutando de la pensión gracia, en calidad de cónyuge del causante, quien cumplió los requisitos para su reconocimiento, «a pesar de haber laborado en el sector nacional», y aunque esté gozando de la pensión sustituta de vejez ya que estas no son incompatibles.

Propuso las excepciones de falta de pago e incumplimiento de la obligación. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia del 11 de abril de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:3 i) De acuerdo con las pruebas arrimadas al expediente, se observa que el señor Juan Antonio Rocha Goenaga no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que sus vinculaciones a las diferentes instituciones donde ejerció la docencia tienen el carácter de nacionales, lo que impedía el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.

La anterior afirmación tiene sustento en todos los elementos de juicio que reposan en el expediente, los cuales dan cuenta de que el actor prestó sus servicios como docente nacional en la Normal para Varones Lácides A. Iriarte y en el Instituto Nacional San Juan del Córdoba de Ciénaga, ambas instituciones de carácter nacional. 3 Folios 307 al 313. 5 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP ii) Ahora, si bien el señor Rocha Goenaga adquirió el derecho en 1991, es decir, antes de que se profiriera la sentencia de unificación S-699 de 29 de agosto de 1997 por la Sala Plena del Consejo de Estado, que limitó la pensión gracia a los docentes nacionalizados y territoriales, lo cierto es que no se configuraron derechos adquiridos en cabeza de aquel, pues lo que hizo dicha corporación fue dejar atrás las distintas posiciones que existían en cuanto a los beneficiarios de la pensión y, por esa razón, la aplicación de la sentencia no dejó saneadas aquellas pensiones otorgadas con anterioridad sin los requisitos legales. iii) En consecuencia, procede declarar la nulidad del acto administrativo acusado.

Sin embargo, no es posible el restablecimiento del derecho solicitado por la parte actora, en razón a que no se demostró dentro del plenario que el señor Rocha Goenaga, en vida, o su cónyuge supérstite hubieren actuado de mala fe ni de forma temeraria. 1.4. El recurso de apelación 1.4.1. El apoderado de la señora Ana Isabel Cano solicitó revocar la sentencia y, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.

Expuso las siguientes razones de inconformidad: i) En el presente caso existe un fallo de tutela que ordenó otorgarle una pensión gracia al señor Juan Antonio Rocha Goenaga y a otros profesores, y pese a que esta decisión no fue impugnada por la entidad demandante, a través de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se pretende revocar la resolución que dio cumplimiento a dicha orden judicial. ii) La Corte Constitucional, de manera reiterada, ha concluido que el cumplimiento de las decisiones judiciales por parte de las autoridades y de los particulares garantiza la efectividad de los derechos fundamentales de quienes acceden a la administración de justicia, al tiempo que se constituye en una manifestación valiosa del Estado Social de Derecho.

Así mismo, ha reiterado que el incumplimiento de las providencias judiciales por parte de una entidad pública o privada conlleva al 6 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP quebrantamiento del principio democrático, vulnera el derecho al acceso a la administración de justicia y desconoce el debido proceso. 1.4.2.

El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:4 i) Desconoce el despacho, al negar la solicitud de restablecimiento del derecho con la devolución de los valores cancelados de más al demandado, el detrimento económico que se le generó al Tesoro público y del cual tenía pleno conocimiento el señor Juan Antonio Rocha, pues las certificaciones salariales aportadas como prueba y las cuales él aportó para solicitar la pensión gracia, señalan que el tipo de vinculación era nacional. ii) El señor Rocha Goenaga sabía que no tenía derecho a la pensión gracia y aun así la solicitó e hizo incurrir a la entidad en un error, toda vez que no cumplía con los tiempos con vinculación territorial exigidos.

La mala fe se confirma con el hecho de que ejerció su defensa con base en argumentaciones fácticas que fueron desvirtuadas en su totalidad. 1.5. Alegatos de conclusión La demandante alegó de conclusión en forma extemporánea. La demandada guardó silencio.5 1.6. El Ministerio Público No emitió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 4 Folios 332 al 334. 5 Constancia secretarial obrante a folio 364 6 ibidem 7 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si el señor Juan Antonio Rocha Goenaga acreditaba los requisitos para acceder a la pensión gracia que le reconoció Cajanal EICE, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. En caso negativo, se deberá establecer si es procedente la devolución de los dineros percibidos por tal concepto. 2.2.

Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».10 7 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 8 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».11 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales». 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:14 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».15 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 11 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,16 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:17 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».18 2.3.

Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al Registro Civil de nacimiento, el señor Juan Antonio Rocha Goenaga nació el 15 de julio de 1940.19 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Folio 83. 13 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - El 11 de febrero de 1996, el rector de la Normal Departamental para Varones Lácides A. Iriarte de Sahagún (Córdoba) certificó que el señor Rocha Goenaga laboró en dicho plantel educativo, como profesor de tiempo completo en el área de ciencias naturales, desde el 1 de febrero de 1967 hasta el 31 de enero de 1968.20 - El 20 de septiembre de 1996, el rector del «Instituto Nacional San Juan del Córdoba» certificó que el mencionado docente «presta sus servicios en el plantel desde el 1 de febrero de 1972 y se desempeña como coordinador académico desde el 1 de febrero de 1988».21 - El 23 de julio de 2003, el rector del «Instituto Departamental San Juan del Córdoba» certificó que el señor Rocha Goenaga «ha prestado sus servicios a la Nación desde el 1 de febrero de 1972 hasta el 23 de julio de 2003», para un total de 31 años, 5 meses y 25 días.22 - El Formato Único para expedición de certificado de historia laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio da cuenta de lo siguiente:23 20 Folio 53 (reverso). 21 Folio 54. 22 Folios 79 (reverso) y 80.

Activo a la fecha de la certificación. 23 Folio 97 (reverso). 14 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 15 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - El Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios contiene la siguiente información:24 - El 2 de agosto de 2005, el secretario administrativo de la Alcaldía Municipal de Ciénaga le informó al señor Rocha Goenaga que, a través el Decreto 002 del 26 de julio de 2005, fue separado del cargo de coordinador, por haber cumplido la edad de retiro forzoso.25 24 Folio 98. 25 Folio 98 (reverso). 16 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 17 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - De acuerdo con el Registro Civil de Defunción, el señor Rocha Goenaga falleció el 25 de mayo de 2016.26 - El 15 de junio de 2017, el secretario de Educación Municipal de Ciénaga (Magdalena), en respuesta al requerimiento judicial efectuado por el Tribunal, manifestó lo siguiente:27 En atención al punto 1 donde se solicita a esta entidad territorial certificación entre el 1 de febrero de 1967 a 31 de enero de 1968, del citado docente, me permito comunicarle que esta entidad territorial no es la competente para expedir la certificación solicitada […] en atención a que el señor Juan Antonio Rocha Goenaga para ese periodo prestaba sus servicios en el departamento de Córdoba municipio de Sahagún, haciendo parte de la planta de cargos docentes y directivos docentes de esa entidad […].

Así mismo, remitió certificación de tiempo laborado por el docente en el Instituto San Juan del Córdoba, en los siguientes términos:28 SECRETARIO DE EDUCACIÓN MUNICIPAL HACE CONSTAR: Que revisado (sic) los actos administrativos que reposan en la carpeta de historia laboral de la (sic) docente JUAN ANTONIO ROCHA GOENAGA […] prestó sus servicios en este ente territorial, con tipo de vinculación nacional.

Que fue trasladado mediante Resolución No. 1601 de 25 de abril de 1972, expedido (sic) por el Ministerio de Educación Nacional en el cargo de profesor de enseñanza secundaria al Instituto Nacional San Juan del Córdoba de Ciénaga Magdalena, donde prestó sus servicios hasta el 26 de julio de 2005 fecha en que se retira del servicio por haber cumplido la edad de retiro forzoso según Decreto No. 002 de fecha 26 de julio de 2015 (sic). - La Procuraduría General de la Nación certificó que el señor Juan Antonio Rocha Goenaga, al 15 de julio de 2005, no registraba antecedentes disciplinarios.29 ➢ Actuación administrativa 26 Folio 149. 27 Folio 259. 28 Folio 260. 29 Folio 83 (reverso). 18 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - El 12 de agosto de 1996 y el 16 de octubre del mismo año, el señor Rocha Goenaga peticionó ante Cajanal E.I.C.E. el reconocimiento de la pensión gracia.30 - El 21 de febrero de 1997, por medio de la Resolución 2197, la Caja Nacional de Previsión Social negó la solicitud, con el argumento de que el docente no había laborado en primaria.31 - El 12 de marzo de 1997, el interesado interpuso recurso de apelación contra el anterior acto administrativo.32 - El 25 de septiembre de 1997, a través de la Resolución 2769, la Caja Nacional de Previsión Social resolvió negativamente el recurso y confirmó la decisión.33 - El 16 de junio de 2006, el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá resolvió amparar los derechos fundamentales de los accionantes, entre ellos el señor Rocha Goenaga, y, en consecuencia, ordenó a Cajanal reconocerles la pensión gracia.34 - El 28 de julio de 2006, por medio de la Resolución 36405, la cual la Caja Nacional de Previsión Social, dando cumplimiento al fallo de tutela, reconoció la pensión gracia al docente Rocha Goenaga.35 Respecto del tiempo prestado, la entidad consideró: […] Que la (sic) peticionaria (sic) prestó los siguientes servicios al Estado, en su carácter de Docente del Orden Nacional, en Ministerio de Educación Nacional.

Que el peticionario prestó los siguientes servicios al Estado: Entidad Desde Hasta Días 30 Información extraída de la Resolución 2197 del 21 de febrero de 1997 (folios 59 al 63). 31 Folios 59 (reverso) al 63. 32 Folio 67. 33 Folios 69 al 71. 34 Folios 84 al 88. 35 Folios 90 al 92. 19 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Departamento de Córdoba 19670201 19680130 360 Departamento de Córdoba 19720201 19960923 8873 Que laboró un total de 9233, 1319 semanas. […] Que el último cargo desempeñado por el peticionario fue el de docente del Instituto Nacional San Juan de Córdoba.

Que adquirió el status jurídico el 30 de enero de 1991, por servicios. Que de conformidad con lo dicho se concluye que el peticionario no acreditó los requisitos legales para ser beneficiario de la pensión gracia, no obstante en cumplimiento del mandato del Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá D. C., se procederá a reconocer la pensión gracia […]. - El 11 de agosto de 2008, el señor Juan Antonio Rocha radicó ante Cajanal E.I.C.E. solicitud de reliquidación de la pensión gracia.36 - El 25 de marzo de 2009, mediante la Resolución 12676, Cajanal negó la reliquidación solicitada por el causante, con el argumento de que el tiempo prestado en la Institución Educativa San Juan del Córdoba no resulta computable, por cuanto laboró en carácter de docente del orden nacional.37 - El 29 de noviembre de 2010, por medio de la Resolución 28141, Cajanal negó nuevamente la reliquidación de la pensión gracia.38 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala advierte que el señor Juan Antonio Rocha Goenaga no reunía los requisitos legales para acceder a la pensión gracia que le fue reconocida por Cajanal EICE. 36 Folios 100 (reverso) y 101. 37 Folios 101 (reverso) al 104 38 Folios 107 al 110. 20 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP En efecto, de acuerdo con las certificaciones expedidas por el rector de la Institución Educativa San Juan del Córdoba, de Ciénaga (Magdalena), el docente prestó sus servicios a dicho plantel, como docente y coordinador académico, desde el 1 de febrero de 1973 hasta el 26 de julio de 2005, cuando fue retirado por haber llegado a la edad de retiro forzoso.

En relación con la naturaleza del vínculo, no se allegaron al plenario los actos de nombramiento y/o posesión, pese a que fueron solicitados en primera instancia. Sin embargo, los formatos para expedición de información de historia laboral y de factores salariales dan cuenta de que se trató de una vinculación de carácter nacional, como se aprecia en las respectivas imágenes: 21 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Así mismo, la Sala observa que en la resolución por la cual se le reconoció al señor Rocha Goenaga la pensión gracia, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá, Cajanal advirtió que este no cumplía los requisitos para ser beneficiario de la prestación, debido a su carácter de docente nacional.

En ese orden, si bien no se encuentran en el proceso copias de los actos administrativos de nombramiento o de las actas de posesión del docente, lo cierto es que la naturaleza como nacional de dicha relación legal y reglamentaria sí es posible extraerla y determinarla en el presente caso, ello a partir de otros medios probatorios como certificaciones, constancias y su respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica.

Tal posibilidad fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, al considerar: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la 22 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» En tal sentido, al verificar la certificación expedida el 15 de junio de 2017 por el secretario de educación de Ciénaga, se logra establecer que, en efecto, la vinculación del causante fue del orden nacional, pues así se indica expresamente.

Además, se informa que su traslado al Instituto Nacional San Juan del Córdoba se efectuó en virtud de la Resolución 1601 del 25 de abril de 1972, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, donde prestó sus servicios hasta el 26 de julio de 2005. Así las cosas, con base en el material probatorio obrante en el expediente es posible concluir que todo el tiempo laborado por el señor Rocha Goenaga en la Institución 23 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Educativa San Juan del Córdoba entre el 1 de febrero de 1972 y el 26 de julio de 2005 fue en desarrollo de una vinculación del orden nacional, sostenida con el Ministerio de Educación Nacional.

Tal afirmación no fue desvirtuada por la parte accionada, pues solamente se limitó a afirmar, en el recurso de apelación, que la Ley 37 de 1933, que amplió el beneficio pensional a los docentes de secundaria, no exigió que se tratara de educadores territoriales. Por lo tanto, tal periodo no es computable para consolidar el derecho que le fue reconocido por Cajanal E.I.C.E., en cumplimiento de un fallo de tutela y, en consecuencia, habrá de confirmarse el fallo apelado que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Sin embargo, no se accederá a la devolución de las sumas percibidas, ya que al tenor del artículo 83 de la Constitución Política, las actuaciones de los particulares y de las entidades públicas, deben ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presume en todas las actuaciones que aquellos adelanten ante estas. A su vez, el artículo 164 del CPACA establece que los actos a través de los cuales se reconocen prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

De lo anterior, se colige que no existe la posibilidad de recuperar las prestaciones periódicas cuando han sido pagadas de buena fe, lo que le impone a la entidad demandante la carga de probar los actos fraudulentos del beneficiario para obtener el reconocimiento de un derecho que no le corresponde. Al respecto, esta Subsección precisó:39 Acorde con el estudio efectuado en apartes anteriores, para que proceda el reintegro de prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, se debe probar por parte de la administración que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, motivo por el cual, y, en atención al recurso de alzada, encuentra la Subsección que no se demostró que la señora González de Álvarez hubiese incurrido en estas, es decir, que obrase de mala fe. 39 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso-administrativo, Subsección A, sentencia del 8 de julio de 2021, radicado: 70001-23-33-000-2015-00433-01. 24 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP En efecto, en el sub examine no se acreditó que la libelista haya llevado a cabo comportamientos que comprometieran la lealtad, rectitud y honestidad, o alguna situación demostrativa del quebrantamiento al principio constitucional de buena fe.

En ese orden de ideas, la Sala reitera que teniendo la carga probatoria la entidad demandante para desvirtuar la presunción de buena fe del pensionado, ésta no demostró que la señora González de Álvarez actuó de mala fe al solicitar el reconocimiento de la pensión gracia por la extinta Cajanal EICE de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 16210 del 10 de abril de 2006.

En conclusión: No se desvirtuó la presunción de buena fe que ampara a la demandada porque la entidad demandante no demostró que hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe con el reconocimiento de la pensión gracia por parte de la extinta Cajanal EICE. Ahora bien, resulta necesario aclarar que en varias oportunidades esta Sala al resolver casos análogos al presente40 ha sostenido que interponer la acción de tutela en un domicilio diferente al del demandante puede entenderse prima facie como un hecho indicador de la mala fe, no obstante, en este caso tal circunstancia no resulta suficiente para desvirtuar la buena fe del causante, comoquiera que las normas de competencia territorial41 para esta clase de asuntos, de rango constitucional, permiten que se pueda interponer en el domicilio de la entidad demandada,42 criterio que se ajusta a lo manifestado por la Corte Constitucional.43 Conforme a lo expuesto, le correspondía a la entidad accionante demostrar que el señor Rocha Goenaga, con maniobras y actos fraudulentos, indujo en error a la administración con el propósito de obtener el reconocimiento de la pensión gracia. Sin embargo, revisado el expediente, la Sala no observa prueba que permita evidenciar que este hubiese omitido o manipulado información respecto de los tiempos de servicios prestados.

Por lo tanto, en este aspecto, el recurso de apelación interpuesto por la demandante no se encuentra llamado a prosperar. 40 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, subsección A, sentencia 27 de mayo de 2021, expediente: 05001-23-33-000-2013-00282-02 (5082-2018) accionante: UGPP. Demandada: María Patricia Freydell Chica. 41 Artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 42 En similar sentido se pronunció la Sala en las sentencias del 11 de febrero de 2021, radicado 18001 2333 000 2015 00298 01 (0519-2018) y del 10 de febrero de 2022, radicado 17001-23-33-000-2015-00591-01 (1420-2019). 43 Artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 25 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 2.5.

De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva, en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se 26 Radicación: 47001 23 33 000 2015 00359 01 (3770-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 11 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de la referencia. Segundo. Sin costas en segunda instancia. Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.