Radicado: 76001-23-33-000-2013-00444-01 (57003) Demandantes: Miguel Ángel Serna Arizmendi y otros 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Reparación directa Radicación: 76001-23-33-000-2013-00444-01 (57003) Demandantes: Miguel Ángel Serna Arizmendi y otros Demandados: Municipio de Cali, Metrocali S.A., Nación – Ministerio de Transporte Tema: Responsabilidad del Estado por implementación de un sistema de transporte masivo.
Se modifica la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se declara la indebida escogencia de la acción porque la acción de reparación directa no era la procedente. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia dictada el 7 de marzo de 2016 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a los demandantes.
La Sala es competente para proferir esta providencia porque resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por un tribunal administrativo. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca conoció el proceso en primera instancia en razón a la cuantía estimada en la demanda. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 12 de mayo de 2016.
Dentro del traslado para alegar de conclusión, Metrocali S.A. solicitó la confirmación de la sentencia. Las demás partes y el Ministerio Público guardaron silencio. I.
ANTECEDENTES A. Posición de la parte demandante 1.- La demanda fue presentada el 3 de mayo de 2013 por los señores Miguel Ángel Serna Arizmendi, Álvaro Quintero Cañaveral, César Augusto Díaz Radicado: 76001-23-33-000-2013-00444-01 (57003) Demandantes: Miguel Ángel Serna Arizmendi y otros 2 Sánchez, Gloria Virginia Rodríguez García, Jair Ortega Ramírez y Martha Martínez Henao.
Se dirigió contra la Nación – Ministerio de Transporte, el Municipio de Cali y Metrocali S.A., con el fin de solicitar la indemnización de perjuicios como consecuencia de la implementación del sistema de transporte masivo en la ciudad de Cali. 2.- En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: <<1.- La Nación – Ministerio de Transporte, el Municipio de Cali y Metrocali S.A. son administrativamente responsables por los perjuicios materiales y morales causados a los señores Álvaro Quintero Cañaveral, César Augusto Díaz Sánchez, Gloria Virginia Rodríguez García, Jair Ortega Ramírez, Martha Martínez Henao y Miguel Ángel Serna Arizmendi por la operación administrativa que derivó la implementación del sistema de transporte masivo, afectando la producción de los vehículos. 2.- Condenar, en consecuencia, a La Nación – Ministerio de Transporte, el Municipio de Cali y Metrocali S.A. como reparación del daño causado a pagar a [los demandantes] los perjuicios de orden material y moral (…)>> 3.- La demanda se fundamentó en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Los demandantes eran propietarios de varios vehículos que estaban afiliados a diferentes empresas de transporte público y prestaban servicio en la ciudad de Cali1. 3.2.- En 2006 se adjudicó la operación del sistema de transporte masivo MIO a cuatro concesionarios en dicha ciudad.
La implementación del sistema afectó la actividad económica de los demandantes y, paulatinamente, produjo su quiebra. 3.3.- Se les coaccionó a que cedieran sus derechos a los concesionarios del sistema mediante la desintegración de vehículos y la cancelación de matrículas; y aunque se creó un fondo de recuperación empresarial que pagaría un salario mínimo durante 30 meses, ello no compensaba el daño causado. 3.4.- El sistema es ineficiente, afectó a los usuarios, la libre competencia y creó un monopolio.
B. Posición de la demandada 4.- El Ministerio de Transporte propuso la excepción de falta de legitimación por pasiva porque no hizo parte ni de la estructura organizativa ni de la ejecución del sistema de transporte masivo de Cali. 1 Los demandantes acuden como propietarios de los siguientes vehículos: (i) Álvaro Quintero Cañaveral de los vehículos de placa VOV537, VCG498 y VCL669;
(ii) César Augusto Díaz Sánchez de los vehículos de placa VBZ337, VCC406, VCD215, VQA135; (iii) Gloria Virginia Rodríguez García de los vehículos de placa VBZ319 y VCG005; (iv) Jair Ortega Ramírez del vehículo VBZ323; (v) Martha Martínez Henao del vehículo VBX801 y (vi) Miguel Ángel Serna Arizmendi del vehículo VBU995. Radicado: 76001-23-33-000-2013-00444-01 (57003) Demandantes: Miguel Ángel Serna Arizmendi y otros 3 5.- El Municipio de Cali señaló que la negociación de la cesión de derechos con los propietarios de vehículos existentes estaba a cargo de los concesionarios del MIO; además, anotó que no se allegaron los actos administrativos que respaldaran las afirmaciones de la demanda y que ello imposibilitaba determinar la acción procedente. 6.- Metrocali S.A. señaló que, si las tarjetas de operación de los vehículos se cancelaron, esa cancelación debió hacerse mediante actos administrativos.
Y esos actos debieron demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. C. Sentencia recurrida 7.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 7 de marzo de 2016, negó las pretensiones de la demanda. Consideró no se causó un daño especial a los demandantes, pues si cedieron sus derechos mediante desintegración y cancelación de matrículas fue por voluntad propia y ello les permitía recibir una compensación derivada del fondo creado para el efecto.
Agregó que algunos de los vehículos de los demandantes aparecían activos en las empresas transportadoras, por lo que podían continuar siendo explotados. D. Recurso de apelación 8.- Los demandantes manifiestan que: (i) desintegraron sus vehículos para la implementación del sistema, pero no han obtenido la indemnización de perjuicios derivados de la creación de monopolios, según lo establece el artículo 336 constitucional;
(ii) la creación del Fondo de Recuperación Empresarial reconoce el daño notorio causado con la implementación del sistema; sin embargo, solo es un subsidio; (iii) la condena en costas no es procedente porque la controversia versa sobre temas de <<interés general>>. II. CONSIDERACIONES E. Decisión 9.- La Sala revocará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarará probada la indebida escogencia de la acción. 10.- En la demanda se solicitó la declaratoria de responsabilidad como consecuencia de la afectación de la actividad económica de los demandantes derivada de la implementación del sistema de transporte masivo en Cali.
Aunque se indicó que la responsabilidad se derivaba de una <<operación administrativa>>, lo cierto es que el daño que los demandantes alegan fue Radicado: 76001-23-33-000-2013-00444-01 (57003) Demandantes: Miguel Ángel Serna Arizmendi y otros 4 consecuencia del contrato mediante el cual se entregó la concesión del sistema a varios operadores, de la cesión de los derechos de los demandantes (propietarios de vehículos públicos antiguos) a los nuevos operadores y de las resoluciones de cancelación de matrículas por desintegración física de los vehículos expedidas por la Secretaría de Tránsito Municipal de Cali.
Los documentos que plasman estos acuerdos no se allegaron al proceso y solo se allegaron algunas resoluciones de cancelación de matrículas a las que se hace referencia más adelante. 11.- En este caso no procede la acción de reparación directa; la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del daño y, en este caso, claramente no es un <<hecho>>, ni una <<omisión>> y tampoco una <<operación administrativa>> en los términos del artículo 140 del CPACA. 12.- El escaso material probatorio allegado al proceso solo permite acreditar que mediante las resoluciones 38949 del 21 de septiembre de 2012, 42767 del 20 de diciembre de 2013, 43589 del 16 de abril de 2014, 43808 del 17 de mayo de 2014 y 44182 del 2 de julio de 2014, la Secretaría de Tránsito Municipal de Cali canceló la matricula por desintegración física a cinco de los vehículos de los demandantes2. 13.- En la demanda se afirma que la cancelación de las matrículas fue consecuencia de la <<presión>> ejercida por las demandadas, razón por la cual dicho argumento debió formularse como un cargo de nulidad contra las citadas resoluciones, tal y como ha señalado esta Sección en otras oportunidades: <<Los demandantes plantearon en la demanda (…) que ellos no solicitaron el trámite de desintegración física de sus vehículos de forma libre y autónoma, sino como producto de una imposición que ejerció la administración, que se manifestó a través de “presión” y “coerción” sobre los actores (…) Tales afirmaciones constituyen un cargo de nulidad frente a las resoluciones (…), concretamente, que esos actos administrativos fueron expedidos con falsa motivación (…) Visto lo anterior, la Sala advierte que, aunque la demanda se formuló como reparación directa, este no resultaba ser el mecanismo procesal idóneo para ventilar la reclamación sometida al conocimiento de esta Jurisdicción, porque los argumentos a partir de los cuales se pretende erigir la responsabilidad del Estado devienen de cuestionamientos a los fundamentos de hecho de los actos administrativos mencionados, que originaron los perjuicios aquí reclamados>>3 2 Corresponden a las siguientes resoluciones: (i) Resolución 38949 del 21 de septiembre de 2012 del vehículo VBX801 de Martha Martínez Henao;
(ii) Resolución 42767 del 20 de diciembre de 2013 respecto del vehículo VOV537 de Álvaro Quintero Cañaveral; (iii) Resolución 43589 del 16 de abril de 2014 del vehículo VCG498 de Álvaro Quintero Cañaveral; (iv)Resolución 43808 del 17 de mayo de 2014 respecto del vehículo VBZ319de Gloria Virginia Rodríguez; (v) Resolución 44182 del 2 de julio de 2014 del vehículo VQA135 de César Augusto Díaz Sánchez (fls. 15-23 c.2). 3 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 2 de julio de 2021. Exp. 65018. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Reiterada por la Subsección B en sentencia del 26 de enero de 2022. Exp. 45481 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00444-01 (57003) Demandantes: Miguel Ángel Serna Arizmendi y otros 5 F. Costas 14.- La Sala confirmará la condena en costas de primera instancia porque en la demanda no se ventila ningún interés público; además se condenará en costas de segunda instancia a los demandantes -en la medida de su comprobación-, de conformidad con lo ordenado en los artículos 188 del CPACA y el numeral 1° del artículo 365 del CGP4. 15.- Por concepto de agencias en derecho en segunda instancia corresponden seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes a favor de Metrocali S.A. porque esta demandada presentó alegatos de conclusión en esta instancia y tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes a favor de la Nación Ministerio de Transporte y el Municipio de Cali, para cada uno, porque no intervinieron en esta instancia. Lo anterior, de conformidad con los criterios y tarifas establecidos por el numeral 3.1.3 del artículo 6 del Acuerdo No. 1887 de 20035 y teniendo en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión del apoderado.
Los demandantes pagaran esta condena en partes iguales. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia dictada el 7 de marzo de 2016 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, DECLÁRASE la indebida escogencia de la acción.
SEGUNDO: CONDÉNASE a la parte actora a pagar las costas que se hubieren causado en esta segunda instancia, las cuales serán liquidadas por el tribunal de origen. INCLÚYASE por concepto de agencias en derecho en segunda instancia la suma de seis salarios mínimos legales mensuales vigentes (6 SMLMV) a favor de Metrocali S.A. y de tres salarios mínimos legales mensuales vigentes (3 SMLMV) para la Nación- Ministerio de Transporte y el Municipio de Cali, para 4 << ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código.>> 5 <<3.1.3. Segunda instancia (…) Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia>>. Radicado: 76001-23-33-000-2013-00444-01 (57003) Demandantes: Miguel Ángel Serna Arizmendi y otros 6 cada uno, las cuales serán pagadas en partes iguales por cada uno de los demandantes.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado