Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2024-00553-01 (1179-2025) Demandante: Esteban Córdoba Orozco Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Temas: Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos disciplinarios Auto interlocutorio ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso apelación presentado por Esteban Córdoba Orozco contra el auto del 12 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que rechazó la demanda de la referencia por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1. Esteban Córdoba Orozco presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1 contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.1.
Fallo de segunda instancia del 19 de julio de 2023, proferido por el inspector delegado regional de juzgamiento REMSA, dentro del proceso con Radicado EE- MEBOG-2022-419, a través del cual se confirmó la sanción disciplinaria impuesta por el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de Juzgamiento 21 – REMSA que consistió en una destitución e inhabilidad general de 5 años. 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00553-01 (1179-2025) Demandante: Esteban Córdoba Orozco 1.2.
Resolución 4063 del 4 de diciembre de 2023, por medio de la cual se ejecutó la sanción disciplinaria. 2. En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) el reintegro sin solución de continuidad al cargo que tenía en el momento del retiro del servicio activo de la Policía Nacional; ii) el pago de los salarios, primas y demás acreencias laborales desde el momento de su retiro hasta reintegro efectivo a la institución, así como los daños y perjuicios morales causados equivalentes a 15 salarios mínimos mensuales legales vigentes; y iii) las disculpas por parte de la demanda. 1.2.
Actuaciones procesales 1.2.1. Presentación de la demanda y su remisión a la autoridad competente 3. La demanda se repartió el 26 de septiembre 2024 al Juzgado 67 Administrativo de Bogotá, el cual en auto del 2 de diciembre de 2024 remitió por competencia el asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con el numeral 23 del artículo 152 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocen en primera instancia, entre otros asuntos, «[s]in atención a la cuantía, de los de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de carácter disciplinario que impongan sanciones de destitución e inhabilidad general, separación absoluta del cargo, o suspensión con inhabilidad especial, expedidos contra servidores públicos o particulares que cumplan funciones públicas en cualquier orden, incluso los de elección popular, cuya competencia no esté asignada al Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 149A» 1.2.2.
Auto que rechazó la demanda 4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en auto del 12 de febrero de 2025 rechazó la demanda pues encontró que había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control presentado. Al respecto, el a quo señaló: 4.1. La notificación de la Resolución 4063 del 4 de diciembre de 2023, a través de la cual se ejecutó la sanción disciplinaria, se realizó el 27 de diciembre de 2023.
Por lo tanto, a partir del día siguiente, el 28 de diciembre de 2023, comenzó a correr el término de 4 meses para que se presentara el medio de control de nulidad y restablecimiento que finalizaba, en principio, el 28 de abril de 2024. 4.2. Pese a ello, el demandante suspendió el término de caducidad al radicar ante la Procuraduría General de la Nación una solicitud de conciliación judicial el 22 de marzo de 2024, esto es, cuando habían transcurrido 2 meses y 22 días desde la notificación del acto de ejecución. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00553-01 (1179-2025) Demandante: Esteban Córdoba Orozco 4.3.
La suspensión señalada se levantó el 23 de junio de 2024 porque en el asunto se cumplió el tercer evento previsto por el legislador para la reanudación del término de caducidad, dispuesto en el artículo 56 de la Ley 2220 de 2022, esto es, el vencimiento de los 3 meses siguientes a la radicación de la solicitud de conciliación, sin que se hubiera suscrito acta de conciliación o expedido alguna de las constancias señaladas en esa ley. 4.4.
Así las cosas, la parte demandante tenía 1 mes y 6 días para presentar la demanda, esto es, hasta el 29 de julio de 2024. Por lo tanto, como la demanda fue radicada hasta el 26 de septiembre de ese año, resultó evidente que se dejó vencer el plazo de 4 meses que previó el artículo 2 literal d, del artículo 164 del CPACA. 5. La decisión fue notificada por estado el 14 de febrero de 2025. 1.2.3.
Recurso de reposición y de apelación 6. El demandante presentó recurso de reposición, en subsidio de apelación el 19 de febrero de 2025 contra la providencia antes señalada, que sustentó en los siguientes argumentos: 6.1. Presentó una solicitud de conciliación; sin embargo, la Procuraduría General de la Nación no emitió citación alguna; además, en la fecha de presentación, esta entidad estaba en proceso de transición de su software de gestión documental SIGDEA a DOKUS, lo que generó inconvenientes internos al interior de la institución. 6.2.
El proceso correspondió «supuestamente» a la Procuraduría Judicial 11 para la Conciliación Administrativa de Bogotá, pero «[…] a pesar de las visitas y requerimientos hechos el proceso no llegó a esta dependencia, lo que generó incertidumbre puesto que no había respuesta de fondo en el asunto, siempre fueron evasivas». 6.3. Ante esta situación, se presentó un oficio a la Procuraduría Judicial 11 para la Conciliación Administrativa de Bogotá que se respondió hasta el 13 de septiembre de 2024 donde se indicó que «debía darle aplicabilidad al numeral 3 del artículo 70 de la ley 2220 del 30 de junio de 2022, pero sin asumir ninguna responsabilidad al respecto». 6.4.
El legislador estableció que, si en un plazo de 3 meses no se celebraba la audiencia de conciliación, se podía acudir directamente a la administración de justicia con la sola presentación de la solicitud de conciliación. En ese sentido, la voluntad del legislador al aprobar el Estatuto de Conciliación permitió que los convocantes pudieran decidir si prescindían de la conciliación o esperaban su 4 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00553-01 (1179-2025) Demandante: Esteban Córdoba Orozco realización, lo cual quedó reflejado en las discusiones legislativas del proyecto de ley. 6.5.
En este caso, debido a la falta de respuesta por parte de la Procuraduría Judicial 11 para la Conciliación Administrativa de Bogotá, se optó por esperar una respuesta. En ese sentido, «cuando ya se recibió la comunicación oficial, se radicó la demanda una vez se tuvo la CONSTANCIA como lo establece el artículo 56 de la ley 2220 de 2022, es decir estaba dentro de los términos al momento de hacerlo». 6.6.
En el presente caso se debió dar aplicación al artículo 70 de la Ley 2220 de 2022 que señaló la conciliación como un requisito de procedibilidad. 6.7. No ha incurrido en negligencia y su derecho fundamental de acceso a la justicia se ha visto afectado por causas ajenas a su voluntad. 1.2.4. Auto que no repone y concede el recurso de apelación 7.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en auto del 2 de abril de 2025 decidió no reponer la decisión recurrida pues consideró lo siguiente: 7.1. El artículo 56 de la Ley 2220 de 2022 dispuso que la presentación de una solicitud de conciliación extrajudicial suspendía el término de caducidad en tres eventos: i) hasta que se suscribiera el acta de conciliación; ii) se expidieran las constancias previstas en la ley o iii) cuando transcurrieran tres meses desde su radicación, lo que ocurriera primero. 7.2.
El demandante fue notificado de la sanción disciplinaria el 27 de diciembre de 2023, por lo que el término de 4 meses para interponer la demanda iniciaba el 28 de diciembre de 2023 y vencía el 28 de abril de 2024; sin embargo, el 22 de marzo de 2024 presentó una solicitud de conciliación extrajudicial, lo que suspendió el término de caducidad cuando faltaba un mes y 6 días para su vencimiento.
Al no haberse suscrito un acta de conciliación ni expedido las constancias previstas en la ley, el término de caducidad se reanudó el 23 de junio de 2024 y finalizó el 29 de julio de 2024. En ese sentido, como la demanda se presentó el 26 de septiembre de 2024, resultó extemporánea, lo cual conllevaba a su rechazo. 7.3. Si bien el demandante sustentó su recurso en la demora de la procuraduría para emitir citación en la conciliación administrativa, así como en los inconvenientes internos derivados del cambio de software de gestión documental, lo cierto, es que estos argumentos no modificaron el término de la caducidad ni fueron una causal jurídica válida para su interrupción o extensión, máxime cuando la ley ha señalado 5 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00553-01 (1179-2025) Demandante: Esteban Córdoba Orozco que una vez transcurridos 3 meses desde la solicitud de conciliación sin que se haya celebrado la audiencia o expedido la constancia correspondiente, el término de caducidad se reanuda automáticamente, sin que dependa de la voluntad del convocante. 7.4.
Indicar que se optó por esperar la realización de la conciliación, a pesar de que la ley claramente habilitó al convocante para que acudiera a la jurisdicción una vez transcurridos los tres meses puso en evidencia que la demora en la presentación de la demanda fue atribuible exclusivamente a la parte demandante, quien dejó pasar el término legal sin que ejerciera su derecho oportunamente. 8.
Ahora bien, por encontrarlo procedente el a quo concedió el recurso de apelación presentado por el demandante. En consecuencia, dispuso la remisión del expediente a esta Corporación para lo de su competencia. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 9. Esta Corporación es competente de conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos frente a los cuales sea procedente dicho medio de impugnación; asimismo, se tiene que la Sala es competente para resolver el presente asunto en atención a lo indicado en los artículos 125 y 243 ibidem los cuales señalan que los recursos de apelación que se interpongan contra providencias que rechacen la demanda o den por terminado el proceso judicial, deberán ser decididos en sala. 10.
Así las cosas, se procederá a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la decisión que rechazó la demanda por caducidad. 2.2. Oportunidad del recurso de apelación 11. Encuentra la Sala que el recurso se presentó en el término legalmente establecido porque la providencia recurrida fue notificada el 14 de febrero de 2025 y el recurso se presentó el 19 de ese mes y año. 2.3.
Problema jurídico 12. La Sala deberá determinar ¿si en el presente asunto operó el fenómeno jurídico de la caducidad respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 6 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00553-01 (1179-2025) Demandante: Esteban Córdoba Orozco presentado el 26 de septiembre de 2024 por Esteban Córdoba Orozco contra la Policía Nacional? 13.
Para dar solución al cuestionamiento indicado, la Sala analizará i) el fenómeno jurídico de la caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se controvierten actos administrativos que imponen una sanción disciplinaria, para luego abordar ii) el caso concreto. 2.4. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se controvierten actos administrativos que imponen una sanción disciplinaria 14.
La caducidad, como lo ha señalado esta subsección hace referencia a «aquel fenómeno jurídico de orden público que, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, implica la extinción o pérdida del derecho a promover acciones judiciales para reclamar los derechos individuales y subjetivos como consecuencia del vencimiento del plazo establecido por la ley para su ejercicio.
Este presupuesto procesal se configura como una sanción y un límite temporal que, al cumplirse, limita e invalida la posibilidad de acudir al aparato jurisdiccional del Estado para presentar acciones y medios de control por ejercerlos de manera tardía»2. 15. En relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA prevé que, salvo las excepciones señaladas en otras disposiciones legales, la demanda debe presentarse dentro del término de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación, según sea el caso, del acto administrativo que se pretende declarar nulo, por lo cual, si se promueve luego de ese término, operará la caducidad. 16.
Ahora bien, respecto del término de caducidad para presentar demandas de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se controvierten actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias que implican el retiro temporal o definitivo del servicio, la Sala Plena de la Sección Segunda en providencia del 25 de febrero de 2016 unificó el criterio en la materia así: «En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 12 de diciembre de 2023, proferida en el proceso 76001-23-33-000-2021-00201-01 (0709-2023), C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00553-01 (1179-2025) Demandante: Esteban Córdoba Orozco del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. […] La anterior consideración se justifica por cuanto, como se afirmó en los acápites precedentes, solamente en aquellos casos en los que el acto de ejecución tiene incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral administrativa, puede afirmarse que dicho acto tiene relevancia frente al conteo del término de caducidad de las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo»3. 17.
Es importante señalar que, aunque el análisis mencionado se realizó en relación con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, que regulaba la caducidad de las acciones previstas en esa normativa, también es aplicable al artículo 164 del CPACA, que establece la caducidad de los medios de control establecidos en esta norma. 18.
La interpretación establecida por esta Sección concluyó que el término de caducidad del medio de control debe computarse a partir del acto de ejecución de la sanción disciplinaria cuando concurren las siguientes situaciones: i) se controvierten actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias que implican el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) haya sido emitido un acto de ejecución; y iii) dichos actos de ejecución materialicen la suspensión o terminación de la relación laboral administrativa. 19.
En los demás casos el término de caducidad se deberá contabilizar a partir de la firmeza del acto administrativo definitivo que impone la respectiva sanción disciplinaria. 20. Ahora bien, de conformidad con lo señalado en el artículo 56 de la ley 2220 de 2022, la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho «[…] suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que [se] suscriba el acta de conciliación, se expidan las constancias establecidas en la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses, o la prórroga a que se refiere el artículo 60 de 3 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso-administrativo, Sección Segunda, auto de 25 de febrero de 2016, expediente 11001-03- 25-000-2012-00386-00 (1493-2012), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00553-01 (1179-2025) Demandante: Esteban Córdoba Orozco esta Iey, lo que ocurra primero».
Esta suspensión solo podrá operar por una sola vez y será improrrogable. 2.5. Estudio del caso concreto 21. En el presente asunto se observa que la Resolución 4063 del 4 de diciembre de 2023, mediante la cual se ejecutó la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad contra el demandante, le fue notificada personalmente el 27 de diciembre de 2023.
Así las cosas, a partir del día siguiente, el 28 de diciembre de 2023, comenzó a correr el término de 4 meses para que se presentara el medio de control de nulidad y restablecimiento que finalizaba, en principio, el 28 de abril de 2024. 22. Sin embargo, se encuentra que el demandante suspendió el término de caducidad al radicar ante la Procuraduría General de la Nación una solicitud de conciliación extrajudicial el 22 de marzo de 2024, esto es, cuando habían transcurrido 2 meses y 22 días desde la notificación del acto de ejecución [último día contado hasta el 21 de marzo por cuanto el 22 de ese mes inició la suspensión del término]. 23.
La suspensión del término de caducidad finalizó el 23 de junio de 2024 por cuanto en el asunto se configuró el tercer evento previsto en el artículo 56 de la Ley 2220 de 2022, es decir, se vencieron los 3 meses siguientes a la radicación de la solicitud de conciliación, sin que se hubiera suscrito acta de conciliación o expedido alguna de las constancias señaladas en esa ley. 24.
En ese sentido, Esteban Córdoba Orozco a partir del 23 de junio de 2024 contaba con 1 mes y 6 días para presentar la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, esto es, hasta el 29 de julio de 2024. 25. Así las cosas, comoquiera que la demanda se radicó hasta el 26 de septiembre de 2024, se encuentra que resultó extemporánea por sobrepasar los 4 meses que previó el artículo 2 literal d), del artículo 164 del CPACA. 26.
Ahora bien, aunque el demandante indicó que la voluntad del legislador era permitir al convocante de la conciliación escoger, una vez transcurridos 3 meses sin que se hubiese suscrito acta de conciliación o expedido alguna de las constancias previstas en la ley, entre: i) esperar la realización del trámite conciliatorio o ii) presentar directamente la demanda ante la jurisdicción, lo cierto es que dicha interpretación no se desprende del texto del artículo 56 de la Ley 2220 de 2022.
En efecto, esta norma estableció que la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se configure, entre otras, la siguiente circunstancia «[…] hasta que 9 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00553-01 (1179-2025) Demandante: Esteban Córdoba Orozco se venza el término de tres (3) meses, o la prórroga a que se refiere el artículo 60 de esta ley, lo que ocurra primero», advirtiendo además que dicha suspensión operaría por una sola vez y sería improrrogable.
En consecuencia, contrario a lo afirmado por el demandante, el supuesto señalado por la norma no fue concebido como un mecanismo que permitiera la elección señalada, pues ello conllevaría a prolongar indefinidamente el trámite conciliatorio, lo que a su vez resultaría contrario al principio de seguridad jurídica en tanto desconocería los términos para ventilar un asunto ante un estadio judicial. 27.
En el mismo sentido, el artículo 94 de la Ley 2220 de 2022 establece que el requisito de procedibilidad se entenderá cumplido, entre otros eventos, «cuando vencido el término de tres (3) meses a partir de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial o su prórroga, la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento se podrá acudir directamente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con la sola presentación de la solicitud de conciliación».
Aunque la norma emplea la expresión “se podrá acudir”, ello no implica que el convocante tenga la facultad de elegir entre continuar esperando la audiencia o presentar la demanda, sino que con ello se habilita al interesado para acceder a la jurisdicción sin que se configure un incumplimiento del requisito de procedibilidad, una vez transcurrido el término de suspensión. 28.
Por último, tal como lo advirtió el a quo, los argumentos del demandante no fueron suficientes para revocar la decisión de rechazo de la demanda. Aunque afirmó que la procuraduría incurrió en demoras para emitir la citación a la audiencia de conciliación y que existieron inconvenientes internos relacionados con el cambio del software de gestión documental, tales circunstancias no tuvieron la capacidad de alterar el término de caducidad ni constituyeron causas válidas para su interrupción o prolongación. 2.6.
Conclusión 26. En conclusión, la Sala confirmará la providencia del 12 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que rechazó la demanda de la referencia por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B 10 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00553-01 (1179-2025) Demandante: Esteban Córdoba Orozco
RESUELVE
Primero. Confirmar el auto del 12 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que rechazó la demanda de la referencia por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Cuarto. Dejar las constancias correspondientes en la plataforma digital Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFMS