11001032500020210001700 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001 03 25 000 2021 00017 00 (0026-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Mercedes Oliva Agudelo Sereno Temas: Causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Pensión gracia, con inclusión de las primas del clima y de vida cara __________________________________________________________________ Cumplidas las etapas procesales previstas en los artículos 253, 254 y 255 del CPACA, aplicables por remisión expresa del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Sala procede a decidir de fondo la acción especial de revisión de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión2 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la UGPP, por conducto de apoderado judicial, solicitó infirmar la sentencia del 7 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que confirmó el fallo del 22 de junio de 2015, emitido por el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Medellín, dentro del proceso 05001 33 33 027 2013 01119 00.

Como consecuencia de lo anterior, la entidad pidió declarar que a la señora Mercedes Oliva Agudelo Sereno no le asiste derecho a que su pensión gracia se haya liquidado con la inclusión de las primas de vida cara y clima, por cuanto dichos emolumentos no se encuentran ordenados legalmente para los docentes. Así mismo, pidió condenarla a restituir todos los dineros recibidos en exceso, debidamente indexados y actualizados. 1 En adelante UGPP. 2 Índice 3 del aplicativo SAMAI. 2 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00017 00 (0021-2021) Demandante: UGPP 1.1.2.

Hechos De los hechos narrados por la entidad, se tendrán como relevantes los siguientes: i) Entre el 2 de mayo de 1956 y el 1.º de marzo de 1985, la señora Mercedes Oliva Agudelo Sereno prestó sus servicios para la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia. ii) El 8 de marzo de 1993, la extinta Cajanal expidió la Resolución 4994, a través de la cual le reconoció a la hoy demandada una pensión mensual de jubilación gracia, en cuantía de $ 16.998,59, efectiva a partir del 17 de agosto de 1990, la cual fue liquidada con el 75 % de lo devengado en el año inmediatamente anterior a la adquisición de su estatus pensional.

Sin embargo, se elevó el valor al equivalente al salario mínimo legal de la época, esto es, a $ 41.025. iii) El 18 de mayo de 2012, la UGPP, mediante la Resolución RDP 002721, negó la reliquidación de la pensión gracia con la inclusión de todos los factores percibidos durante el último año de servicios, «ya que al realizar operaciones aritméticas el valor resultante era igual o inferior a la suma reconocida».

Dicha decisión fue confirmada mediante la Resolución RDP 14192 del 1.º de noviembre de 2012. iv) El 22 de junio de 2015, el Juzgado 27 Administrativo de Medellín declaró la nulidad de los mencionados actos administrativos, y condenó a la UGPP, entre otras, a «efectuar la reliquidación de la pensión reconocida a Mercedes Oliva Agudelo Sereno, con la inclusión de los factores salariales devengados por la demandante durante el último año de servicios, comprendido entre el 1º de marzo de 1984 y el 1º de marzo de 1985». v) El 7 de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia de segunda instancia, a través de la cual confirmó en su totalidad el fallo descrito en el numeral anterior. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 7 de septiembre de 2020, confirmó el fallo del 22 de junio de 2015, proferido por el Juzgado Veintisiete Administrativo de Medellín, para lo cual argumentó lo siguiente: i) La pensión gracia, de conformidad con los artículos 4.º de la Ley 4.ª de 1966 y 5.º del Decreto 1743 de esa anualidad, debe liquidarse con base al 75 % del promedio mensual de salarios devengados durante el último año anterior al cumplimento del estatus pensional.

Sin embargo, para el caso de la entonces demandante, dicho promedio resultaba de los salarios percibidos en el último año de servicios, pues ella se retiró antes de cumplir los 50 años de edad. ii) Según las pruebas obrantes en el plenario, la prestación reconocida a la señora Agudelo Sereno se liquidó únicamente teniendo en cuenta la asignación básica, por 3 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00017 00 (0021-2021) Demandante: UGPP lo que debían añadirse los demás factores percibidos entre el 1.º de mayo de 1984 y el 1.º de mayo de 1985. iii) De igual modo, hubo lugar a indexar la primera mesada, con el fin de salvaguardar el poder adquisitivo de la prestación, a partir del 17 de agosto de 1990, fecha en la que ella reunió el requisito de la edad para ser acreedora de la pluricitada pensión gracia de jubilación. 1.2.

Las causales de revisión invocadas La apoderada de la entidad recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de esta, expuso los siguientes argumentos: i) La cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, comoquiera que el Consejo de Estado, mediante la sentencia del 26 de julio de 2012,3 confirmó la providencia de primera instancia expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 20 de mayo de 2011, que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad impetrada por la Auditoría General de la República contra el municipio de Medellín, tendiente a solicitar la anulación de a. los parágrafos de los artículos 1.° y 2.° del Acuerdo 028 de 1977, por el cual se creó la prima de vida cara; b. el artículo 3, numeral b) del Acuerdo 029 de 1978; y c. los artículos 1.° y 2.° del Acuerdo 049 de 1989.

Así, el alto tribunal sostuvo lo siguiente: Conforme a la normatividad analizada y al criterio jurisprudencial establecido por esta Corporación, el Concejo [m]unicipal de Medellín carecía de competencia para crear emolumentos o factores prestacionales o salariales a favor de los mismos, pues se arrogó facultades, que conforme la normatividad transcrita, están reservadas al Gobierno [n]acional […].

Por su parte, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el marco del proceso de radicado 05001 23 31 000 2005 06568 02 (1056-11), accedió a las pretensiones de la demanda elevada por el Ministerio de Educación Nacional y en ese orden, declaró la nulidad de la Ordenanza 8 del 27 de octubre de 1978 expedida por la Asamblea departamental de Antioquia, que entre otras cosas, reconocía la prima de clima a los normalistas vinculados a la Secretaría de Educación y Cultura de aquel departamento y que prestaran sus servicios en áreas rurales. ii) La Constitución de 1886 previó que, al momento de liquidar la pensión de jubilación, deben tenerse en cuenta los factores salariales de origen legal.

Dicho precepto se reprodujo en la Carta de 1991, que en su artículo 150, numeral 19, literal e) dispone que corresponde al Congreso de la República dictar normas generales en relación con 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado: 050012331000200500971 01 (1865- 2011). 4 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00017 00 (0021-2021) Demandante: UGPP la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, y que estas funciones, en lo pertinente a prestaciones sociales, son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales.

Así las cosas, pese a que la liquidación de la pensión gracia reconocida a la demandada debe atender los postulados de la Ley 4ª de 1966 y del Decreto 1743 de 1966 y, si bien aquella devengó las primas de vida cara y de clima, no es posible tenerlas en cuenta porque de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el gobernador de Antioquia y la Asamblea departamental carecían de competencia para crear prestaciones con naturaleza salarial. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión4 La señora Mercedes Oliva Agudelo Sereno, por conducto de apoderada judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones incoadas por la UGPP, en virtud de los siguientes motivos: i) La entidad, en el curso del proceso ordinario que dio origen a la sentencia objeto de revisión, no argumentó que la accionada no era acreedora de las primas de vida cara y clima ni puso de presente, en esas oportunidades, la jurisprudencia que el Consejo de Estado emitió con respecto a dichos emolumentos, los cuáles no tuvieron efectos retroactivos. ii) En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se acusaron los actos administrativos por medio de los cuáles se negó el reconocimiento y pago de la indexación de la primera mesada pensional, mas no se instauró con el fin de que se reliquidara con la inclusión de los factores que ya se habían tenido en cuenta en la «Resolución 000334 del 15 de mayo de 1992», entre los cuáles se encontraban las referidas primas. iii) La UGPP pretende iniciar una tercera instancia para debatir si la señora Agudelo Sereno tenía o no derecho a la reliquidación de su pensión gracia con todos los factores salariales devengados, pues dicho análisis fue realizado tanto por el juez como por el tribunal administrativo. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [ ] a solicitud del Gobierno por conducto del 4 Índice 16 ibidem. 5 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00017 00 (0021-2021) Demandante: UGPP Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».5 Así mismo, es oportuno señalar que, de conformidad a los artículos 6.º —numeral 6— del Decreto 575 de 2013 y 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP está legitimada para la interposición de este recurso, teniendo en cuenta que se le asignó la función de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia SU-427 de 2016. 2.2.

Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el asunto sub lite, la sentencia objeto de revisión quedó en firme el 16 de septiembre de 2020 y la acción especial de revisión se interpuso el 11 de diciembre de 2020,6 por lo que es dable concluir que se radicó dentro del término establecido en la ley. 2.3.

El problema jurídico Consiste en determinar si la sentencia del 7 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001 33 33 027 2013 01119 01, está inmersa en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la acción especial de revisión «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.4.

Marco normativo 2.4.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la posibilidad de que el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, según sus competencias, revisen las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Así mismo, dicho mecanismo procederá cuando la mesada pensional se haya otorgado como resultado de una transacción o conciliación. Por su parte, en cuanto a las entidades legitimadas para su interposición, la precitada norma establece que la acción especial estará a cargo del Gobierno nacional (a través de los Ministerios del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público), del contralor general 5 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 6 Índice 3 del aplicativo SAMAI. 6 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00017 00 (0021-2021) Demandante: UGPP de la República y del procurador general de la Nación. De igual modo, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia SU-427 de 2016,7 habilitó a las administradoras encargadas de reconocer prestaciones periódicas para impetrarla.

A su turno, la mencionada disposición dispuso que la acción especial se adelantará conforme a las normas que regulan el recurso extraordinario de revisión, que, para el caso de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA. Ahora, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han establecido que la referida acción presenta aspectos que lo particularizan del recurso extraordinario de revisión propiamente dicho, por las siguientes razones: i) Son susceptibles del recurso no solo las sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación.8 ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno nacional –por conducto de los Ministerios de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público–, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las administradoras públicas que conceden las pensiones.9 iii) Respecto a su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.10 iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita analizar de nuevo sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde, respectivamente. 7 En la mencionada sentencia se dijo lo siguiente: «( ) frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero». 8 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 9 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 7 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00017 00 (0021-2021) Demandante: UGPP v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.11.

Por otra parte, vale advertir que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, en la que reiteró12 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,13 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

Con referencia a las causales de procedencia, el aludido artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas en dos eventos en específico: el primero, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. No obstante, lo anterior no es óbice para que las entidades legitimadas también invoquen las causales taxativas que trae el artículo 250 del CPACA.

Pese a ello, para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el Legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.4.4.

De las primas de vida cara y de clima 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 12 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 13 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 8 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00017 00 (0021-2021) Demandante: UGPP Mediante los artículos 1.º y 2.º del Acuerdo 028 de 1977; el artículo 3, literal b) del Acuerdo 029 de 1978, y los artículos 1.º y 2.º del Acuerdo 049 de 1989, el Concejo municipal de Medellín creó y reguló la prima de vida cara para los empleados del orden municipal.

Dichos acuerdos fueron declarados nulos, por medio de la sentencia del 26 de julio de 2012 del Consejo de Estado, al encontrar configurada la falta de competencia de la autoridad que los profirió. La decisión se fundamentó en que las entidades territoriales no están facultadas para crear factores salariales, como lo es la prima de vida cara, toda vez que a partir de la expedición del Acto Legislativo 1 de 1968, que modificó el artículo 76 de la Constitución de 1886, establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos compete privativamente al Congreso de la República, y luego, por mandato del literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991, se dejó como una materia que debía ser regulada de manera concurrente entre el legislador y el ejecutivo.

Así lo expuso: [E]l Concejo Municipal de Medellín carecía de competencia para crear emolumentos o factores prestacionales o salariales a favor de los mismos, pues se arrogó facultades, que conforme a la normatividad transcrita, están reservadas al Gobierno Nacional, potestad que éste ejecuta dentro de un marco trazado por el legislador, en este caso inicialmente bajo la potestad del Acto Legislativo de 1968, luego a través de la Constitución de 1991 y finalmente mediante la Ley 4ª de 1992.14 Bajo el mismo razonamiento, la corporación, en sentencia del 12 de abril de 2018, declaró la nulidad de las Ordenanzas 034 del 28 de noviembre de 1973, 033 del 30 de noviembre de 1974, 31 del 30 de noviembre de 1975, 17 del 17 de noviembre de 1981 y el Decreto 0001 Bis del 7 de enero de 1981; actos mediante los cuales la Asamblea departamental y la Gobernación de Antioquia fijaron las primas de vida cara y de clima para los docentes oficiales vinculados al departamento.

En aquella oportunidad, indicó: La Asamblea Departamental de Antioquia no tenía competencia para ordenar el pago de una prima de vida cara para los servidores públicos de dicho departamento, a través de las Ordenanzas 034 de 1973, 033 de 1974, 31 de 1975 y 17 de 1981, como tampoco la tenía el gobernador de Antioquia para expedir los numerales 3, 5 y 6 del artículo 1 del Decreto 001 Bis del 7 de enero de 1981 a través de los cuales estableció una prima de clima y otras bonificaciones en favor de los docentes del ente territorial, pues de conformidad con la reforma introducida por el Acto Legislativo 1 de 1968 a la Constitución Política de 1886, las autoridades administrativas del orden territorial no estaban habilitadas para crear factores salariales ni prestacionales, dado que aquella estaba atribuida, de manera privativa, en el Congreso de la República.15. 2.5.

El caso concreto. Análisis de la Sala 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de julio de 2012, radicado: 05001-23-31-000-2005- 00971-01(1865-11). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de abril de 2018 del Consejo de Estado radicado 050012331000200500974 01 (1231-2014) y 050012331000200507606 02 (0091-2012) (acumulados), actor: Auditoría General de la República y Nación, Ministerio de Educación Nacional 9 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00017 00 (0021-2021) Demandante: UGPP La inconformidad de la entidad recurrente se circunscribe a precisar que la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, del 7 de septiembre de 2020, habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto si bien es cierto la accionada tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, deben excluirse de su liquidación las primas de vida cara y de clima.

Lo anterior, en su concepto, porque el Consejo de Estado mediante la sentencia del 26 de julio de 2012, confirmó la providencia de primera instancia expedida por el referido tribunal el 20 de mayo de 2011, que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad impetrada por la Auditoría General de la República contra el municipio de Medellín, tendiente a solicitar la anulación de i) los parágrafos de los artículos 1.° y 2.° del Acuerdo 028 de 1977, por el cual se creó la prima de vida cara; ii) el artículo 3, numeral b) del Acuerdo 029 de 1978; y iii) los artículos 1.° y 2.° del Acuerdo 049 de 1989.

Asimismo, adujo que esta corporación, en el marco del proceso de radicado 05001 23 31 000 2005 06568 02 (1056-11), accedió a las pretensiones de la demanda elevada por el Ministerio de Educación Nacional y en ese orden, declaró la nulidad de la Ordenanza 8 del 27 de octubre de 1978 expedida por la Asamblea departamental de Antioquia, que, entre otras cosas, reconocía la prima de clima a los normalistas vinculados a la Secretaría de Educación y Cultura de aquel departamento y que prestaran sus servicios en áreas rurales.

En este sentido, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: Esta Subsección advierte que la entidad recurrente no discute que la señora Mercedes Oliva Agudelo Sereno tenga derecho a la pensión de jubilación gracia, pues la controversia gira únicamente a la, presunta, indebida inclusión de los factores de las primas de vida cara y de clima.

Por su parte, en la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 7 de septiembre de 2020, se ordenó la reliquidación pensional con base en lo previsto en los artículos 4.º de la Ley 4.ª de 1966 y 5.º del Decreto 1743 de 1966, en armonía con el concepto de salario, entendido como todo aquello que recibe el trabajador con ocasión de la relación laboral.

Bajo esta interpretación, consideró que debía computarse todo lo percibido por la docente en el último año de servicio, dado que la señora Mercedes Oliva Agudelo Sereno se retiró antes de cumplir la edad de 50 años, sin referirse a algún emolumento en particular. 10 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00017 00 (0021-2021) Demandante: UGPP Pues bien, frente a los factores alegados por la parte recurrente, se tiene que, en relación con la prima de vida cara, esta colegiatura admitía su inclusión en el IBL de la pensión gracia, al considerar que constituía factor salarial.

Al respecto, en la sentencia del 4 de agosto de 2005,16 la Subsección B de la Sección Segunda sostuvo: [l]a pensión gracia no puede liquidarse con base en el valor de los aportes durante el último año de servicios, como lo prescribe el inciso 1o del artículo 1o de la Ley 33 de 1985, toda vez que esta pensión, a pesar de estar a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social ni hacer aportes para el efecto. [ ] Siguiendo las anteriores directrices jurisprudenciales, que ahora se ratifican, la entidad demandada debe incluir para liquidar la pensión gracia las primas de vida cara, navidad, vacaciones, alimentación y bono de Calidad, que obran en la certificación expedida por la Gobernación de Antioquia (fl.16 a 18) porque, conforme al artículo 5o del Decreto 1743 de 1966, la cuantía de la pensión gracia a que tienen derecho algunos educadores se liquida con el promedio del 75% de los salarios devengados en el último año de servicios, entendiendo como salario la totalidad de los ingresos que recibe el trabajador por sus servicios.

Posteriormente, a partir del año 2011, esta corporación varió su postura en casos en los que se discutía el cómputo de la prima de vida cara en la liquidación de pensiones.17 En efecto, estimó que este emolumento no podía ser tenido en cuenta en la pensión gracia,18 porque fue creado por las Asambleas departamentales y Concejos municipales sin competencia para ello.

Lo anterior toda vez que, desde la reforma constitucional de 1968, la definición del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos fue radicada privativamente en el Congreso de la República y ya en vigencia de la Constitución Política de 1991, esta potestad se atribuyó al legislador y al Gobierno nacional, de forma concurrente, así que, en ningún caso, ha podido delegarse en las entidades territoriales. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de agosto de 2005, radicación 05001-23- 31-000-2003-00567-01(2509-05). 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de marzo de 2011, radicación: 05001- 23-31-000-2005-00076-01 (2055-10) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de noviembre de 2017, radicación: 11001- 03-15-000-2017-02884-00(AC). 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de septiembre de 2014, radicación 111001-03-15-000-2014-01771-00(AC).

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 11 de febrero de 2015, radicación 105001-23- 31-000-2008-00320-01 (3735-13). Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2017, radicación 05001-23- 33-000-2013-01841-01(4080-15). Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de marzo de 2017, radicación 05001-23- 31-000-2012-00081-01(0619-14).

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de junio de 2020, radicación 05001-23-33- 000-2014-01673-01(3668-18). 11 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00017 00 (0021-2021) Demandante: UGPP Sin embargo, aun después de la adopción de esta última tesis, el Consejo de Estado confirmó en segunda instancia las órdenes de reliquidación de la pensión de jubilación gracia con inclusión de la prima de vida cara, emitidas por los tribunales administrativos, sin hacer reparo alguno sobre el factor en comento.

Ejemplo de ello se encuentra, entre otras,19 la sentencia proferida el 17 de agosto de 2011,20 en la que la Sección Segunda de esta Corporación indicó: El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia del 18 de marzo de 2005, accedió a las súplicas de la demanda (fl. 79). Luego de realizar un breve análisis normativo y jurisprudencial del caso, concluyó que la pensión gracia, por tener carácter especial debía liquidarse con la totalidad de factores que constituyen salario, devengados en el año anterior a la consolidación del derecho, sin que sea viable la aplicación de las normas generales contenidas en las Leyes 33 y 62 de 1985, cuya aplicación es inherente a los regímenes ordinarios.

En virtud de lo anterior, la Caja Nacional de Previsión Social al momento de efectuar el reconocimiento pensional respectivo, sólo tuvo en cuenta la asignación básica percibida en el periodo referido, tal como se observa dentro del acto de reconocimiento visible a folio 13 del expediente, omitiendo la inclusión de la prima de navidad y la prima de vida cara efectivamente devengadas de acuerdo a las certificaciones que aparecen a folios 29 y 38 del cuaderno principal, lo que sin duda alguna da lugar a la reliquidación de la pensión gracia otorgada, tal como lo dispuso el a quo (Resaltado fuera del texto).

En igual sentido, en sentencia del 24 de enero de 2013,21 se sostuvo: [E]s claro que en la liquidación de la pensión gracia se deben incluir todos los factores salariales percibidos por la demandante, durante el año inmediatamente anterior a aquél en que cumplió con los requisitos de tiempo y edad, para hacerse merecedora a este reconocimiento pensional especial.

En otras palabras, la liquidación de la pensión gracia sólo es posible respecto de factores devengados al momento de la consolidación del status pensional. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de septiembre 2012, radicación: 05001- 23-31-000-2004-07186-01 (2376-11). Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de agosto de 2013, radicación: 05001-23- 31-000-2009-00619-01(2371-12).

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, radicación: 05001-23-31- 000-2008-00946-01(0443-13). Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de septiembre de 2014, radicación: 11001- 03-15-000-2014-01771-00(AC). 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de agosto de 2011, radicación: 05001- 23-31-000-2003-04414-02 (2029-10). 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 24 de enero de 2013, radicación 05001-23- 31-000-2004-06407-01(2435-11). 12 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00017 00 (0021-2021) Demandante: UGPP [ ]En ese orden, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal que anuló las resoluciones acusadas, por cuanto en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión gracia no se tuvo en cuenta lo percibido por la actora por concepto de prima de navidad, prima de vida cara, prima de alimentación en el último año de servicio, factores que se certificó como devengados por la docente la Gobernación de Antioquia en documento visible a folios 4 a 6. [ ] Conforme a lo anterior, la Sala comparte la decisión del Tribunal que ordenó la inclusión de los factores salariales en la base de liquidación pensional y el incremento a la cuantía pensional atendiendo el IPC al momento en que la demandada adquirió el estatus pensional, en consideración a la perdida (sic) del poder adquisitivo constante de su valor.» (negrita de la Sala de Subsección).

Por su parte, esta Subsección ha señalado en casos similares al presente, en el marco de acciones especiales de revisión, en los que se discute la inclusión de la prima de vida cara en la liquidación de pensiones gracia, lo siguiente: 22 […] no se desconoce que la prima de vida cara es un factor salarial creado por entidades del orden territorial y, por esa razón, los actos a través de los cuales fueron reguladas han sido declarados nulos por esta Corporación. Con todo, se observa que la postura del Consejo de Estado, en cuanto a la posibilidad de tener en cuenta este factor para la liquidación de la pensión gracia de jubilación ha variado, pues, inicialmente, las Subsecciones A y B de la Sección Segunda consideraron viable computarla en atención a su naturaleza salarial y, posteriormente, se determinó que debía excluirse por haber sido creada sin competencia para el efecto; empero, incluso tras este cambio de paradigma, ha habido casos en los que se ha optado por mantener los reconocimientos pensionales que comprenden dicho emolumento.»23 Así mismo, en la sentencia del 28 de octubre de 2021, la Sala aseveró:24 Así las cosas, en el caso particular, la decisión de ordenar que se liquidara la pensión gracia con todos los factores salariales devengados en el año anterior al estatus, sin excluir expresamente la prima de vida cara, era razonable, comoquiera que, para el 27 de septiembre de 2007, cuando se produjo la sentencia de instancia, la jurisprudencia del Consejo de Estado era pacífica en el sentido de admitir su inclusión e inclusive con posterioridad a esa fecha se emitieron decisiones que permitían inferir la validez de dicha inclusión, sin que exista una posición unificada sobre el punto.

Por esa razón, no puede afirmarse que la providencia ahora analizada se haya proferido de manera arbitraria o con un desconocimiento flagrante del precedente aplicable. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 11 de agosto de 2022, radicación 11001- 03-25-000-2019-00564-00 (4579-2019) (REV) y del 28 de octubre de 2021, radicación 11001-03-25-000-2018- 01504-00(4903-18) (REV). 23 Esta Subsección cita la sentencia del 24 de enero de 2013, radicación 05001-23-31-000-2004-06407-01(2435- 11), que fundamentó la decisión de incluir la prima de vida cara en la liquidación de la pensión gracia en que para tal efecto «[…] se deben incluir todos los factores salariales percibidos por la demandante, durante el año inmediatamente anterior a aquél en que cumplió con los requisitos de tiempo y edad, para hacerse merecedora a este reconocimiento pensional especial». 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de octubre de 2021, radicación 11001- 03-25-000-2018-01504-00(4903-18) (REV). 13 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00017 00 (0021-2021) Demandante: UGPP En ese orden, para la Sala, la decisión objeto de reproche emitida el 7 de septiembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, consistente en ordenar la liquidación de la pensión gracia con todos los factores salariales devengados en el último año de servicio —habida cuenta de que la accionada se retiró del servicio antes de cumplir con la edad de 50 años—, era razonable para la fecha en que se produjo, comoquiera que la jurisprudencia del Consejo de Estado, aunque no ha sido del todo pacífica, en el marco de la acción especial de revisión se ha mantenido la tesis de tener en cuenta la prima de vida cara, sin que exista una posición unificada sobre el punto.

Aunado a ello, ni en la demanda, ni en su contestación, ni el recurso de apelación incoado contra la sentencia del 22 de junio de 2015, proferida por el Juzgado Veintisiete Administrativo de Medellín, las partes no hicieron hincapié sobre la naturaleza jurídica de la mencionada prima de vida cara, por lo que el Tribunal, en el marco de sus competencias como juez de segunda instancia, solo le era dable analizar si a la señora Agudelo Sereno le asistía el derecho o no a la reliquidación de su pensión gracia con la inclusión de la totalidad de los factores devengados durante el último año de servicios prestados.

Ahora, en relación a la prima de clima por medio del Decreto 0001 Bis de 1981,25 se dispuso que constituye el 10 % mensual sobre la remuneración básica para los profesores de tiempo completo de básica primaria, secundaria y media vocacional, seccionales de enseñanza básica primaria, preescolar, rectores y directores de establecimiento educativos, siempre que presten sus servicios durante todo el mes en los municipios: Arboletes, Murindó, Chigorodó, Dabeiba, Apartadó, Mutatá, Peque, Caucasia, Cáceres, Zaragoza, Remedios, Segovia, Puerto Berrio, Puerto Nare, Maceo, Caracolí, Necoclí, Puerto Triunfo, San Pedro de Urabá, Yondó, Uramita, Tarazá, Bagre y en los corregimientos de: Puerto Perales (San Luis), San Miguel (Sonsón), Buchadó, Vegáez, San Antonio de Padua, Bajo Murrí (Urrao), Liberia (Anorí), Carauta y Murrí en Frontino, San José del Nus y Providencia en San Roque.

Y municipio de Turbo. Paralelamente, esta Subsección reitera que el artículo 5 del Decreto 1743 de 1966, dispuso que las pensiones deben ser liquidadas tomando como base el 75 % del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios. Por otra parte, la Ley 5.ª de 1969 dispuso en su artículo 2.°, que se entiende por asignación 25 La Sala recuerda que a través de la sentencia del 12 de abril de 2018 del Consejo de Estado radicado 050012331000200500974 01 (1231-2014) y 050012331000200507606 02 (0091-2012) (acumulados), se declaró la nulidad de las Ordenanzas 34 de 1973; 033 de 1974; 31 de 1975 y del artículo 1 de la Ordenanza 17 de 1981; todas ellas expedidas por la Asamblea Departamental de Antioquia y de los numerales 4 y 5 del artículo 1 del Decreto 001 Bis de 1981 proferido por el gobernador del Departamento de Antioquia. 14 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00017 00 (0021-2021) Demandante: UGPP actual el promedio de todo lo devengado por un trabajador en servicio activo a título de salario o retribución de servicios.

No obstante, la sentencia objeto de reproche no especificó los emolumentos a tener en cuenta en la reliquidación de la prestación de la hoy demandada, pues determinó lo siguiente:26 […] Se evidencia entonces, que la entidad demandada desconoció las normas en que debía fundarse para la liquidación de la pensión gracia, ya que según la Resolución No. 4994 del 8 de marzo de 1993 solo se tuvo en cuenta la asignación básica.

Por lo anterior, le asiste la razón a la parte demandante y hay lugar a declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 002721 del 18 de mayo de 2012 y RDP 014192 del 1 de noviembre de 2012, y ordenar la reliquidación de la pensión con la inclusión de los factores salariales devengados en el último año anterior de servicios. (Se resalta) En ese orden, si bien esta corporación ha sostenido que la prima de clima es «una prestación social, habida cuenta de que su finalidad no es la de remunerar el trabajo en sí mismo, conclusión que se desprende del hecho de que su asignación no guarda una relación directa ni con el cargo ni con las funciones o calidades profesionales del beneficiario de la prestación, sino que pretendía compensar especiales condiciones a las que se verían sometidos los docentes que laboraran en ciertos sectores o municipios del departamento de Antioquia»;27 la decisión emitida por el Tribunal, se reitera, no se refirió a algún factor en particular, pues enfatizó en que debían incluirse en la reliquidación de la pensión gracia de la demandada aquellos factores constitutivos de salario.

Por consiguiente, respecto a las particularidades en el cumplimiento de la providencia objeto de reproche por parte de la entidad recurrente, la Sala advierte que escapa al marco de su competencia en virtud del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, de manera que corresponde a aquella determinar cuáles fueron los factores devengados por la actora en el período referido y que constituyen salario, así como excluir aquellos que sean de naturaleza de prestaciones sociales y que no tienen relación directa con el cargo o con las funciones o calidades profesionales de la beneficiaria de la prestación. En este punto, la Sala debe recordar que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época, constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima.28 26 Expediente digital visible a índice 2 de la plataforma SAMAI. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de abril de 2018 del Consejo de Estado radicado 050012331000200500974 01 (1231-2014) y 050012331000200507606 02 (0091-2012) (acumulados), actor: Auditoría General de la República y Nación, Ministerio de Educación Nacional. 28 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), 15 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00017 00 (0021-2021) Demandante: UGPP Así las cosas, revisada la decisión se advierte que el juzgador en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger el criterio judicial imperante para la época de su expedición. Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado la causal contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.

De la condena en costas El artículo 188 del CPACA, prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». En ese sentido, esta corporación29 ha considerado que el ejercicio de la acción especial de revisión, de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un mecanismo para contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de pensiones se han presentado y, por lo mismo, para garantizar los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación de la Seguridad Social, así como el de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo tanto, la Sala considera improcedente la condena en costas en el presente caso. 4. Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, puesto que no se acreditó la configuración de la causal invocada, esto es, la señalada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001- 03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001- 03-15-000- 2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 16 Radicación: 11001 03 25 000 2021 00017 00 (0021-2021) Demandante: UGPP En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, del 7 de septiembre de 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.