Radicado: 25000-23-37-000-2023-00390-01 (30355) Demandante: Centrales Eléctricas de Nariño S.A. ESP. CEDENAR S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2023-00390-01 (30355) Demandante: Centrales Eléctricas de Nariño S.A. ESP – CEDENAR S.A. E.S.P. Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD Temas: Contribución adicional para empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios – periodo 2021.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 24 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió2: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.”

ANTECEDENTES Actuación Administrativa Mediante la Liquidación Adicional 20210000024356 del 15 de octubre de 20213, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios determinó la contribución adicional por la vigencia 2021 a cargo de la demandante, por valor de $860.017.000. Contra dicho acto administrativo la parte actora interpuso el recurso de reposición y en subsidio de apelación4, resueltos por la Resolución SSPD 20225300247615 del 24 de marzo de 2022 y la Resolución SSPD 20235000456035 del 10 de agosto de 20235, respectivamente, en las cuales se confirmó el acto recurrido6.

DEMANDA Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Pretensiones de la demanda y normas violadas En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones7: “VI.

PRETENSIONES Con base en lo anteriormente expuesto, respetuosamente solicito al Honorable Tribunal: 1 Ingresó al despacho el 18 de agosto de 2025. 2 Samai Tribunal, índice 40, folios 1 a 35. 3 Samai Tribunal, índice 2. 4 Samai Tribunal, índice 2. 5 Samai Tribunal, índice 2. 6 Samai Tribunal, índice 2. 7 Samai Tribunal, índice 2.

Radicado: 25000-23-37-000-2023-00390-01 (30355) Demandante: Centrales Eléctricas de Nariño S.A. ESP. CEDENAR S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 PRIMERA: Que se declare la nulidad total de la Liquidación Oficial SSPD 20210000024356 del 15 de octubre de 2021 a través de la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios determinó la obligación por Contribución Adicional de la vigencia 2021 a cargo de mi poderdante.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad total de la Resolución No. 20225300247615 del 24 de marzo de 2022 a través de la cual la Dirección Financiera de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió el recurso de reposición y confirmó la Liquidación Oficial SSPD 20210000024356 del 15 de octubre de 2021. TERCERA: Que se declare la nulidad total de la Resolución No. 20235000456035 del 10 de agosto de 2023 a través de la cual la Dirección Financiera de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió el recurso de apelación y confirmó la Liquidación Oficial SSPD 20210000024356 del 15 de octubre de 2021.

CUARTA: Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada en las anteriores pretensiones, a título de restablecimiento del derecho se declare responsable a la demandada de los perjuicios patrimoniales generados a mi representada en virtud de los actos administrativos anulados a los que se hace referencia en las anteriores pretensiones y los demás que puedan proferirse en virtud de la Contribución Adicional 2021.Entre ellos, los gastos sufragados durante el curso del proceso y las agencias en derecho.

QUINTA: Condenar a La Nación a pagar a mi representada la indemnización integral de los perjuicios patrimoniales generados como consecuencia de las anteriores pretensiones, en la cuantía que sea probada en el presente proceso. SEXTA: Condenar a La Nación a pagar las costas del presente proceso. Igualmente, solicitamos no se condene a la demandante a agencias en derecho ni costas procesales”.

Invocó como vulnerados los artículos 2, 29, 83, 95 – 9, 209, 243, 338, 363, 365, 367 y 370 de la Constitución Política y el artículo 3 del CPACA. Concepto de violación y oposición En la demanda se formuló motivo de inconformidad con base en los cargos que se exponen adelante, y en la contestación la parte demandada ejerció el derecho de contradicción así: Primer cargo: Nulidad de los actos administrativos por violación de las normas en que debían fundarse y falsa motivación, por inexistencia de fundamento legal y de causación del tributo para la vigencia 2021 – Solicitud de aplicación de la Excepción de inconstitucionalidad. 1.

La demandante sostuvo que los actos administrativos demandados se encontraban viciados de nulidad por violación de las normas en que debían fundarse y falsa motivación, debido a que la contribución adicional de la vigencia 2021 fue liquidada con fundamento en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 y en la Resolución SSPD No. 20211000566545 de 2021, pese a que dicha disposición fue declarada inexequible mediante la Sentencia C-147 de 2021.

Afirmó que, al momento de expedirse la liquidación oficial, no existía una disposición legal vigente que habilitara la determinación del tributo, lo que vulneraba el principio de legalidad tributaria. En ese sentido, sostuvo que los actos demandados se encontraban falsamente motivados, pues la SSPD consideró que el tributo podía causarse y exigirse con fundamento en una norma expulsada del ordenamiento jurídico, sin que existiera una disposición vigente que definiera sus elementos esenciales, en particular el momento de causación. Finalmente, la demandante solicitó la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad respecto de la Resolución SSPD No. 20211000566545 de 2021, al considerar que dicho acto administrativo constituye el sustento normativo de los actos administrativos controvertidos.

Radicado: 25000-23-37-000-2023-00390-01 (30355) Demandante: Centrales Eléctricas de Nariño S.A. ESP. CEDENAR S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se opuso a las pretensiones de la demanda y sostuvo que los actos administrativos acusados fueron expedidos con fundamento en normas vigentes y con observancia del principio de legalidad.

Indicó que la controversia consistía en determinar si el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 resultaba aplicable a la contribución adicional correspondiente a la vigencia 2021 y afirmó que su declaratoria de inexequibilidad no implicaba su inaplicación frente a las obligaciones causadas durante su vigencia. Señaló que, conforme a las sentencias C-464 y C-484 de 2020 y C-147 de 2021, los efectos de la inexequibilidad operaban hacia el futuro, por lo que las contribuciones correspondientes a las vigencias 2020 y 2021 podían ser exigidas.

En ese sentido, sostuvo que la contribución adicional de 2021 se causó el 1° de enero de dicho año, cuando el artículo 314 se encontraba vigente y amparado por la presunción de constitucionalidad, razón por la cual la obligación nació válidamente y no resultó afectada por la posterior declaratoria de inexequibilidad. Por ello, concluyó que no se configuraba la vulneración del principio de legalidad tributaria alegada por la demandante.

Segundo cargo: Nulidad del acto administrativo por infracción de normas superiores y falsa motivación. Prohibición de doble imposición tributaria en el caso en concreto. Violación del artículo 95 numeral 9 de la Constitución Política. 1. La demandante sostuvo que los actos administrativos demandados se encontraban viciados de nulidad por infracción de normas superiores y falsa motivación, al desconocer la prohibición de doble imposición tributaria y vulnerar el artículo 95 numeral 9 de la Constitución Política.

Indicó que la SSPD determinó simultáneamente la contribución especial prevista en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y la contribución adicional establecida en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, pese a que ambas recaían sobre el mismo hecho económico, la sujeción a vigilancia por parte de la entidad, con identidad de sujetos pasivos y una base gravable equivalente.

A juicio de la demandante, ello dio lugar a una doble imposición injustificada, al gravar dos veces una misma capacidad contributiva, lo que implica una carga tributaria excesiva y desproporcionada, incompatible con los principios de justicia, equidad y razonabilidad tributaria Asimismo, advirtió que la inclusión de gastos operativos en la base gravable de la contribución adicional carecía de sustento legal y reforzaba la duplicidad del gravamen.

En particular, sostuvo que dicha inclusión se realizó sin acreditar la existencia de un faltante presupuestal que justificara la aplicación del parágrafo 2.º del artículo 85 de la Ley 142 de 1994. En consecuencia, concluyó que los actos demandados se encontraban falsamente motivados y vulneraban el artículo 95 numeral 9 de la Constitución Política. 2.

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se opuso en relación con este cargo, que los actos administrativos demandados no desconocían normas superiores ni configuraban una doble imposición tributaria. Indicó que la contribución adicional fue establecida por el legislador como parte del esquema de financiación del servicio de inspección, vigilancia y control, por lo que su aplicación no constituía una doble imposición indebida, sino el ejercicio de competencias legalmente atribuidas.

Asimismo, afirmó que los actos acusados fueron expedidos con fundamento en normas vigentes al momento de la causación del tributo y con observancia del principio de legalidad, razón por la cual no se configuraba la Radicado: 25000-23-37-000-2023-00390-01 (30355) Demandante: Centrales Eléctricas de Nariño S.A. ESP. CEDENAR S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 vulneración del artículo 95 numeral 9 de la Constitución Política ni de los principios de equidad y justicia tributaria.

En consecuencia, concluyó que no existía infracción de normas superiores ni falsa motivación. Tercer cargo: Nulidad por falta de motivación. Desconocimiento de un fallo de la Corte Constitucional. 1. La demandante sostuvo que los actos administrativos demandados se encontraban falsamente motivados, pues la SSPD fundamentó el cobro de la contribución adicional de la vigencia 2021 en una interpretación parcial de la Sentencia C-147 de 2021, atribuyendo fuerza vinculante a argumentos que, a su juicio, constituían obiter dicta y no la ratio decidendi de la decisión. Añadió que los actos administrativos no explicaban de manera suficiente las razones que permitían exigir el tributo, pese a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019. 2.

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se opuso a este cargo al considerar que los actos administrativos demandados se encontraban debidamente motivados y no desconocían el alcance de la Sentencia C-147 de 2021. Señaló que la interpretación adoptada se ajustó a lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-464 y C-484 de 2020, así como en la Sentencia C-147 de 2021, en lo relativo a los efectos hacia el futuro de la declaratoria de inexequibilidad y al reconocimiento de las situaciones jurídicas consolidadas, lo que permitía exigir las contribuciones causadas con anterioridad, incluida la correspondiente a la vigencia 2021.

Asimismo, sostuvo que los actos se fundamentaron en dichos criterios jurisprudenciales y en normas vigentes al momento de la causación del tributo, por lo que no se configuraba defecto de motivación ni uso indebido de la jurisprudencia constitucional. En consecuencia, concluyó que no se presentaba falta de motivación ni desconocimiento del fallo de la Corte Constitucional que justificara la nulidad de los actos demandados.

Cuarto cargo: Nulidad por infracción de normas superiores. Se vulnera el régimen constitucional de los servicios públicos contenido en los artículos 365, 367 y 370. Confiscatoriedad, inequidad e ineficiencia económica con mayor costo para el usuario final. Vulneración del derecho a la propiedad privada y a la libertad de empresas. 1.

La demandante sostuvo que los actos administrativos demandados se encontraban viciados de nulidad por infracción de normas superiores, debido a que desconocen el régimen constitucional de los servicios públicos previsto en los artículos 365, 367 y 370 de la Constitución Política. Indicó que la contribución adicional determinada por la SSPD impone una carga económica excesiva y desproporcionada, ajena a los costos del servicio de inspección, vigilancia y control y al beneficio que este reportaba a los sujetos obligados.

A su juicio, ello vulnera los principios de eficiencia, equidad, razonabilidad, proporcionalidad y capacidad contributiva, genera distorsiones económicas y traslada injustificadamente el costo del tributo a los usuarios finales. Asimismo, afirmó que la determinación del gravamen con fundamento en la totalidad de los costos y gastos del contribuyente configura una carga potencialmente confiscatoria que afectaba el derecho de propiedad y la libertad de empresa.

En consecuencia, concluyó que los actos demandados infringen normas superiores y son contrarios al régimen constitucional aplicable. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00390-01 (30355) Demandante: Centrales Eléctricas de Nariño S.A. ESP. CEDENAR S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.

Frente a este cargo, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios sostuvo que los actos administrativos demandados no desconocen el régimen constitucional de los servicios públicos ni vulneran normas superiores. Esto, por cuanto la contribución adicional fue establecida por el legislador como un mecanismo de financiación del servicio de inspección, vigilancia y control, en desarrollo de competencias constitucionales.

De allí que los actos acusados fueron expedidos con fundamento en normas válidas y de conformidad con los criterios fijados por la Corte Constitucional sobre los efectos de la inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019. En ese sentido, afirmó que el tributo responde a una finalidad legítima y que no configura una vulneración de los principios invocados por la demandante ni una carga confiscatoria que afecte el derecho de propiedad o la libertad de empresa.

Quinto cargo: Nulidad por expedición irregular de los actos administrativos. Falta de motivación. Indebida valoración probatoria. Violación al derecho de defensa y audiencia. 1. La demandante indicó que la SSPD confirmó la liquidación oficial sin analizar integralmente los argumentos y pruebas aportados en sede administrativa, limitándose a reiterar las razones del acto inicial.

A su juicio, ello evidenció una motivación insuficiente, desconoce el deber de resolver de fondo la controversia y afecta el ejercicio efectivo del derecho de defensa, por lo que concluyó que la actuación administrativa se encontraba viciada por expedición irregular. 2. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Indicó que la liquidación oficial y los actos que la confirmaron fueron expedidos por autoridad competente, con observancia del debido proceso y en ejercicio de las facultades legalmente atribuidas.

Asimismo, afirmó que la entidad analizó los argumentos y pruebas aportados por la actora conforme a las reglas de la sana crítica y que los actos acusados se encontraban debidamente motivados, pues exponían las razones de la determinación del tributo y daban respuesta a los planteamientos formulados por la demandante. En consecuencia, concluyó que no se configuraba la expedición irregular ni la vulneración de las garantías procesales alegadas.

SENTENCIA APELADA Y OBJECIONES FORMULADAS EN EL RECURSO DE APELACIÓN DE LA PARTE DEMANDANTE El Tribunal negó las pretensiones de la demanda8, al considerar que los actos administrativos mediante los cuales la SSPD liquidó la contribución adicional correspondiente a la vigencia 2021 se ajustaban al ordenamiento jurídico. A su vez, la parte demandante apeló9.

Los motivos del fallo impugnado y los argumentos de la alzada son los siguientes: Primer cargo: “Los efectos de la inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 y la causación del tributo” 1. El Tribunal analizó los efectos temporales de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, contenida en el Sentencia C – 147 de 2021 de la Corte Constitucional.

Al respecto, señaló que, si bien dicha disposición fue retirada del ordenamiento jurídico, la Corte dispuso que los efectos de su decisión operaban hacia el futuro (ex nunc) y, en consecuencia, preservó las contribuciones causadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad. 8 Samai Tribunal, índice 40, folios 1 a 35. 9 Samai Tribunal, índice 32, folios 1 a 16.

Radicado: 25000-23-37-000-2023-00390-01 (30355) Demandante: Centrales Eléctricas de Nariño S.A. ESP. CEDENAR S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En ese orden de ideas, precisó que la contribución adicional correspondiente a la vigencia 2021 se causó el 1 de enero de ese año, por lo que la obligación tributaria nació válidamente y no resultó afectada por la posterior declaratoria de inexequibilidad.

Por tanto, concluyó que la SSPD mantenía su competencia para liquidación y cobro de la contribución adicional. 1.1. Adicionalmente, el Tribunal, desestimó el argumento según el cual la referencia a la causación del tributo del 1° de enero de cada año constituía obiter dictum. Con apoyo en la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó que dicha consideración hacía parte del razonamiento empleado por la Corte Constitucional para definir los efectos temporales de la sentencia C – 147 de 2021 y preservar las contribuciones correspondientes a las vigencias 2020 y 2021. 2.

La demandante, cuestionó la interpretación adoptada por el Tribunal en relación con la causación de la contribución adicional correspondiente a la vigencia 2021. Sostuvo que el a quo incurrió en un error al concluir que la obligación tributaria se causó el 1.º de enero de 2021, con fundamento en una consideración contenida en la Sentencia C-147 de 2021 que, en su criterio, constituye un obiter dictumy, por ende, carece de fuerza vinculante.

Señaló que, ante la ausencia de una disposición legal que fijara expresamente el momento de causación del tributo, no era jurídicamente viable acudir a consideraciones que no integran la ratio decidendi de la Sentencia C-147 de 2021 para suplir dicha omisión, pues ello implicaría crear un elemento esencial de la obligación tributaria por una vía distinta a la ley.

En ese contexto, adujo que el Tribunal confundió los conceptos de causación y exigibilidad y que, al momento de expedirse la liquidación oficial, la disposición legal que servía de fundamento al gravamen ya había sido declarada inexequible. Así mismo, sostuvo que no se configuraron situaciones jurídicas consolidadas que permitieran exigir la contribución adicional, en tanto la obligación se encontraba controvertida en sede administrativa y judicial.

Insistió en que la Sentencia C-147 de 2021 no moduló los efectos temporales de la declaratoria de inexequibilidad ni autorizó la aplicación ultractiva del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, por lo que la norma fue retirada del ordenamiento jurídico desde el 20 de mayo de 2021. Con fundamento en lo anterior, sostuvo que los actos administrativos demandados adolecían de falsa motivación, por cuanto se sustentaban en una disposición declarada inexequible y en una resolución que, a su juicio, había perdido fuerza ejecutoria.

Segundo cargo: “En relación con la base gravable, los gastos operativos y el déficit presupuestal”. 1. El Tribunal consideró que la inclusión de gastos operativos en la base gravable era procedente con fundamento en el parágrafo 2° del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que autoriza su incorporación en caso de presentarse un déficit presupuestal.

En el caso concreto, concluyó que se encontraba acreditada la existencia de un déficit presupuestal para la vigencia 2021, así como la insuficiencia de los recursos obtenidos mediante la aplicación de la tarifa sobre los gastos de funcionamiento. En consecuencia, estimó que tales circunstancias justificaban la inclusión proporcional de los gastos operativos en la base gravable de la contribución. 2.

El demandante cuestionó la determinación de la base gravable, al considerar que la SSPD incluyó rubros ajenos al servicio de inspección, vigilancia y control y gastos operativos, sin acreditar la existencia de un faltante presupuestal que justificara la aplicación del parágrafo 2.º del artículo 85 de la Ley 142 de 1994. Igualmente, alegó que la contribución adicional configuraba una doble imposición, en tanto gravaba el Radicado: 25000-23-37-000-2023-00390-01 (30355) Demandante: Centrales Eléctricas de Nariño S.A. ESP.

CEDENAR S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 mismo hecho económico mediante dos contribuciones con idéntica base gravable, lo que, a su juicio, generaba una carga inequitativa y potencialmente confiscatoria Tercer cargo: “Motivación de los actos administrativos” 1.

El Tribunal concluyó que los actos administrativos demandados se encontraban debidamente motivados, debido a que expresan suficientemente las razones fácticas y jurídicas que sustentaban la determinación del tributo. En ese sentido, destacó que la SSPD explicó el fundamento normativo aplicable, las cifras correspondientes al presupuesto y al faltante presupuestal, así como la metodología utilizada para establecer la base gravable, lo que permitió al contribuyente comprender el origen y alcance de la obligación tributaria. 2.

El demandante invocó la vulneración de los principios de confianza legítima y buena fe, al afirmar que la administración modificó injustificadamente su postura en relación con la determinación de la base gravable, así como la transgresión del debido proceso por falta de motivación, indebida valoración probatoria y desconocimiento de los argumentos expuestos en sede administrativa.

PRONUNCIAMIENTOS FINALES DE LAS PARTES Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sobre la solicitud de suspensión por prejudicialidad Encontrándose el expediente al Despacho para proferir sentencia de segunda instancia, en memorial del 2 de marzo de 2026, la demandante solicitó la suspensión del proceso por prejudicialidad, con ocasión de la demanda de nulidad simple promovida en contra de la Resolución SSPD No. 20211000566545 de 2021 dentro del proceso con radicado 11001-03-27-000-2022-00062-00 (27208), mediante la cual se establecieron las disposiciones relativas a la liquidación de la contribución adicional para el fortalecimiento del Fondo Empresarial prevista en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 para la vigencia 2021.

La Sala observa que, mediante sentencia del 16 de abril de 2026, esta Corporación resolvió la demanda de nulidad simple promovida por Diego Eduardo López Medina y César Camilo Cermeño Cristancho en contra la Resolución SSPD No. 20211000566545 del 8 de octubre de 2021 y negó las pretensiones de la demanda. En consecuencia, la Sala negará la solicitud de suspensión por prejudicialidad formulada, teniendo en cuenta que el proceso cuya definición se alegó como presupuesto para decidir el presente asunto ya culminó, circunstancia que torna improcedente la suspensión del presente trámite, al no subsistir la situación de dependencia que podría justificarla.

Problemas jurídicos En los términos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante, conforme lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del CGP, le corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿La contribución adicional de la vigencia 2021 podía ser liquidada y exigida pese a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019? Radicado: 25000-23-37-000-2023-00390-01 (30355) Demandante: Centrales Eléctricas de Nariño S.A. ESP.

CEDENAR S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 (ii) ¿Se encontraba ajustada a derecho la determinación de la base gravable de la contribución adicional, en particular, la inclusión de gastos operativos con fundamento en el parágrafo 2.º del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, o si dicha inclusión desconoció los presupuestos legales que habilitan su aplicación? (iii) ¿Los actos administrativos demandados adolecen de falta o falsa motivación, y vulneración del debido proceso y del derecho de defensa, al fundarse en una disposición declarada inexequible o por no exponer de manera suficiente las razones que sustentaron la determinación de la contribución adicional? Análisis del caso concreto 1.

Efectos de la inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 y causación de la contribución adicional para el año 2021. La parte demandante cuestiona la validez de la liquidación adicional del año 2021, al considerar que, como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 mediante la Sentencia C – 147 de 2021, desapareció el fundamento jurídico que permitía su determinación y cobro.

Así mismo, sostiene que no se configuró una situación jurídica consolidada, en tanto la liquidación adicional fue controvertida en sede administrativa y judicial, y afirma que no resulta jurídicamente viable equiparar la causación del tributo con su exigibilidad. Adicionalmente, la demandante afirma que la contribución adicional no tiene como finalidad exclusiva sufragar los costos del servicio de inspección, vigilancia y control prestado por el Estado, sino financiar el Fondo Empresarial de la SSPD, circunstancia que, a su juicio, vulnera los principios de legalidad, certeza, no confiscatoriedad y justicia tributaria.

Con fundamento en estos planteamientos, corresponde a la Sala determinar si, a la luz de los efectos temporales de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, resultaba procedente la liquidación y el cobro de la contribución adicional de la vigencia 2021. Sobre el particular, se advierte que el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 creó la contribución adicional a partir del 1.º de enero de 2020 y hasta el 31 de diciembre de 2022, la cual se cobraba a favor del Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Dicha disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-464 de 2020, por violación de unidad de materia legislativa. Posteriormente, mediante la Sentencia C-147 de 2021, la Corte Constitucional concluyó que dicha contribución adicional desconocía, entre otros aspectos, la finalidad prevista en el artículo 338 de la Constitución Política, dado que los recursos recaudados no se destinaban directamente a financiar las actividades de inspección, vigilancia y control desarrolladas por la SSPD, sino al Fondo Empresarial.

Como consecuencia de lo anterior, la Corte declaró inexequible el artículo 314 de la ley 1955 de 2019. Sin embargo, moduló los efectos de su decisión y dispuso que la inexequibilidad operaría hacia el futuro, preservando las contribuciones causadas con anterioridad a la sentencia. En palabras de la Corte: “76. La regla general son los efectos hacia el futuro o ex nunc de la declaratoria de inexequibilidad.

Esta postura se sustenta en la necesidad de proteger principios como la seguridad jurídica o la buena fe, puesto que, hasta ese momento, la norma gozaba de presunción de constitucionalidad y, por ello, sería legítimo asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento confiados en la validez de aquella. De esta manera, las contribuciones que ya se hayan causado conforme a la ley, con anterioridad a la fecha de esta sentencia, podrán ser cobradas, independientemente del procedimiento establecido en la ley para su liquidación y pago”.

Radicado: 25000-23-37-000-2023-00390-01 (30355) Demandante: Centrales Eléctricas de Nariño S.A. ESP. CEDENAR S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Adicionalmente, en la consideración 61 de la sentencia C-147 de 2021, la Corte indicó que el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 fijó la causación del tributo el “1 de enero de cada año gravable, durante la temporalidad definida en la norma”.

Con fundamento en lo anterior, esta Sección reitera lo expresado en la sentencia del 18 de abril de 202410, en la cual se negó la nulidad de la Resolución 20211000566545 de 8 de agosto de 2021, mediante la cual la SSPD reguló la liquidación de la contribución adicional del año 2021. En esa oportunidad, la Sala concluyó que “aunque la resolución demandada fue expedida con posterioridad a la sentencia C-147 de 2021, la administración podía adelantar el cobro de la contribución adicional del año 2021, cuya base de liquidación se determina con base en hechos, costos y gastos correspondientes al año 2020, año para el cual era aplicable el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 por disposición de la misma Corte Constitucional, y por lo tanto, era plenamente competente para expedir los actos necesarios para ello”.

A su vez, la Sala advierte que mediante sentencia del 16 de abril de 202611, negó las pretensiones formuladas dentro del proceso de nulidad promovido contra el acto administrativo de carácter general contenido en la Resolución SSPD 20211000566545 del 8 de octubre de 2021. En dicha providencia se concluyó que la declaratoria de inexequibilidad no afectó las contribuciones causadas con anterioridad a la decisión constitucional, incluido la correspondiente al año 2021, que se entendió causada el 1 de enero de ese año. En consecuencia, la SSPD mantenía la competencia para reglamentar, liquidar y recaudar dicho tributo.

En esa oportunidad, la Sección concluyó que la SSPD actuó conforme al ordenamiento jurídico al liquidar la contribución adicional para la vigencia 2021, pese a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019. Consideró la Sala que esa decisión produjo efectos hacia el futuro (ex nunc) y, por tanto, no afectó las contribuciones causadas con anterioridad, entre ellas la correspondiente al año 2021, la cual se entendió causada el 1° de enero de ese año. En consecuencia, la administración conservaba la competencia para reglamentar y recaudar dicho tributo.

A partir de estas consideraciones, la Sala ha sostenido reiteradamente que la declaratoria de inexequibilidad del artículo 314 de la ley 1955 de 2019 no afectó la exigibilidad de las contribuciones causadas con anterioridad a la Sentencia C - 147 de 2021. En ese orden de ideas, atendiendo el criterio adoptado por la Sala en las sentencias del 9 de mayo de 2024 (Exp. 26228 y 26256 acumulados)12, del 24 de agosto de 2023 (Exp. 25961)13, del 23 de octubre de 2025 (Exp. 29703)14 y del 5 de marzo de 2026 (Exp. 27470)15, resulta procedente el cobro de la contribución adicional correspondiente a la vigencia 2021 por parte de la SSPD, pese a la declaratoria de inexequibilidad de la disposición que la establecía, toda vez que la Corte Constitucional preservó expresamente, mediante la modulación de los efectos de su decisión, la posibilidad de recaudar las contribuciones que ya se habían causado.

Ahora bien, en relación con la alegada equiparación entre la causación y la exigibilidad del tributo, la Sala precisa que se trata de conceptos jurídicos distintos. En efecto, mientras la causación, tratándose de tributos de período, corresponde al momento en 10 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 18 de abril de 2024, Exp. 11001-03-24-000-2022-00097-00 (26656), C.P. Milton Chaves García. 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 16 de abril de 2026, Exp. 11001-03-27-000-2022-00062-00 (27208).

C.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño. 12 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 9 de mayo de 2024, Exp. 11001-03-27-000-2021-00093-00 (26228), acumulado con Exp. 11001-03-27-000-2021-00097-00 (26256), C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 24 de agosto de 2023, Exp. 11001- 03-27-000-2021-00081-00 (25961), C.P. Milton Chaves García. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de octubre de 2025, Exp. 25000- 23-37-000-2023-00089-01 (29703), C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 5 de marzo de 2026, Exp. 11001- 03-27-000-2023-00009-00 (27470), C.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00390-01 (30355) Demandante: Centrales Eléctricas de Nariño S.A. ESP.

CEDENAR S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 que surge la obligación tributaria y, para el caso objeto de estudio, ocurrió el 1.º de enero de la respectiva vigencia, la exigibilidad se refiere a la posibilidad jurídica de reclamar su pago. En este asunto, dicha exigibilidad deriva de los efectos temporales que la Corte Constitucional atribuyó a la declaratoria de inexequibilidad, en virtud de los cuales se preservó expresamente la facultad de recaudar las contribuciones ya causadas.

Por consiguiente, el hecho de que la demandante hubiera controvertido la Liquidación Adicional en sede administrativa y judicial no desvirtúa la causación del tributo ni impide su exigibilidad. Si bien la obligación tributaria continúa siendo objeto de controversia en sede judicial y, por ende, no pueda afirmarse la existencia de una situación jurídica consolidada, dicha circunstancia no afecta la validez de los actos administrativos demandados ni impide la exigibilidad de la contribución. Ello obedece a que, al momento de la causación (1 de enero de 2021), la norma que la establecía se encontraba amparada por la presunción de constitucionalidad, circunstancia que fue expresamente salvaguardada por la Corte Constitucional al modular los efectos de la Sentencia C- 147 de 2021.

Tampoco prospera el argumento según el cual la contribución adicional no estaría destinada a la recuperación de los costos del servicio, sino al financiamiento del Fondo Empresarial de la SSPD. En efecto, la eventual incompatibilidad entre la destinación de los recursos provenientes de dicha contribución y el artículo 338 de la Constitución Política constituyó uno de los fundamentos que llevaron a la Corte Constitucional a declarar la inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019.

Sin embargo, los efectos temporales de esa decisión fueron expresamente modulados por dicha Corporación, circunstancia que impide reabrir en el presente proceso el debate sobre la constitucionalidad de la norma y las consecuencias jurídicas derivadas de su expulsión del ordenamiento. Además, en relación con el argumento según el cual la referencia a la causación del tributo a 1.º de enero de 2021 contenida en la Sentencia C-147 de 2021 constituye un obiter dictum, la Sala estima que dicha consideración hace parte del razonamiento empleado por la Corte Constitucional para definir los efectos temporales de su decisión, en particular, en lo referente a la preservación de las contribuciones causadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad, por lo que no puede ser desconocida en el análisis de legalidad de los actos acusados.

Por lo demás, la alegada reproducción material de una norma declarada inexequible y el eventual desconocimiento de la finalidad de recuperación de los costos del servicio de inspección, vigilancia y control no desvirtúan la validez de los actos acusados, toda vez que la propia Corte constitucional dispuso que las contribuciones causadas con anterioridad a la Sentencia C – 147 de 2021 conservarían plenos efectos jurídicos y podía ser exigidas por la SSPD.

Finalmente, la Sala tampoco encuentra vocación de prosperidad en el cargo relacionado con la supuesta doble imposición derivada de la concurrencia de la contribución especial prevista en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y la contribución adicional establecida en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019. Lo anterior, porque la constitucionalidad de esta última disposición fue objeto de examen por parte de la Corte Constitucional en la Sentencia C-147 de 2021, providencia en la que se declaró su inexequibilidad, pero se preservaron expresamente las contribuciones causadas con anterioridad a dicha decisión. Así, con independencia de los reparos formulados respecto de la coexistencia de ambos gravámenes, lo cierto es que la Corte Constitucional definió de manera expresa Radicado: 25000-23-37-000-2023-00390-01 (30355) Demandante: Centrales Eléctricas de Nariño S.A. ESP.

CEDENAR S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 los efectos temporales de la inexequibilidad y dispuso que las contribuciones ya causadas conservarían plenos efectos jurídicos. En consecuencia, la discusión planteada por la demandante no desvirtúa la validez de la contribución correspondiente a la vigencia 2021 ni afecta la legalidad de los actos administrativos que la liquidaron, pues estos se expidieron respecto de una obligación tributaria cuya exigibilidad fue expresamente preservada por el juez constitucional.

Por lo tanto, este argumento tampoco desvirtúa la legalidad de los actos administrativos demandados En consecuencia, la Sala concluye que la contribución adicional correspondiente a la vigencia 2021 fue válidamente causada y que su liquidación y cobro resultan procedentes, razón por la cual los argumentos de apelación analizados en este punto no están llamados a prosperar. 2.

Causales de nulidad de los actos administrativos: Falta de motivación, Falsa motivación, infracción de normas y vulneración del derecho al debido proceso y de defensa. 2.1. La apelante sostuvo que el a quo no valoró adecuadamente los actos administrativos demandados, debido a que estos no exponen de manera detallada la conformación de la base gravable ni los factores que permiten determinar con certeza las razones del cobro.

A su juicio, la administración se limitó a incluir referencias generales, sin detallar suficientemente los conceptos o criterios utilizados para determinar el monto de la contribución adicional. Al respecto, esta Sección16 ha señalado que la causa o motivo es el elemento del acto administrativo que se estructura a partir del conocimiento, consideración y valoración que la Administración realiza de los hechos y fundamentos de derecho que inducen a su expedición. De esta forma, «se presenta la falta de motivación cuando la Administración prescinde de la motivación que suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que inspiraron la producción de estos, impidiendo al particular ejercer su derecho de defensa y contradicción».

Precisado lo anterior, la Sección observa que la liquidación adicional demandada17 sí expuso las disposiciones normativas que sirvieron de fundamento para el cálculo del tributo, en la medida en que: • Identificó expresamente las normas aplicables, entre ellas, el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, al artículo 8 (numeral 5) del Decreto 1369 de 2020 y a la Resolución 20211000355215 de 29 de julio de 2021, mediante la cual se fijaron la tarifa, la base gravable y el procedimiento de liquidación y recaudo del tributo. • Explicó que las apropiaciones presupuestales para la vigencia 2021 se establecieron mediante la Ley 2063 de 2020, el Decreto 1805 de 2020 y la Resolución 20211000013125 de 29 de marzo de 2021. • Indicó y acreditó que se presentó un faltante presupuestal y que, por tal razón, era necesario ampliar la base gravable del tributo en los términos del parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994.

En consecuencia, la base gravable de la contribución adicional es la determinada por el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, vigente para el año 2021, que se encuentra conformada por los gastos de funcionamiento asociados al 16 Sentencia del 11 de marzo de 2021, exp.23976, reiterada en las sentencias del 12 de mayo de 2022, exp.26008, y del 8 de febrero de 2024, exp. 28027, M. P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello 17 Samai Tribunal, índice 2 folios 1 a 168.

Radicado: 25000-23-37-000-2023-00390-01 (30355) Demandante: Centrales Eléctricas de Nariño S.A. ESP. CEDENAR S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 servicio sometido a regulación del sujeto pasivo, en este caso, el servicio de gas. • De acuerdo con la Ley 2063 de 2020, el Decreto 1805 de 2020 y la Resolución SSPD 20211000355215 del 29 de julio de 2021, se evidenció un faltante presupuestal para la vigencia 2021 por valor de $102.324.552.704.

En ese contexto, la Superintendencia determinó que, para cubrir dicho déficit, resultaba necesario acudir a los gastos operativos previstos en el parágrafo 2.º del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, los cuales ascendían a $32.840.028.924.841. Con base en lo anterior, la entidad estableció que debía incorporarse el 31,16 % de los gastos operativos a la base gravable de la contribución, porcentaje necesario para cubrir el faltante presupuestal identificado.

En aplicación de este criterio, la SSPD integró la base gravable de la contribución adicional a cargo de la demandante con el 31,16 % de los gastos operativos En consecuencia, la Sala concluye que la determinación de la base gravable de la contribución adicional para la vigencia 2021 fue realizada de acuerdo con las disposiciones vigentes, en tanto la inclusión de gastos operativos se efectuó con fundamento en el parágrafo 2.º del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y previa acreditación de un faltante presupuestal.

Por lo tanto, no se advierte desconocimiento de los presupuestos legales que habilitan su aplicación. Adicionalmente, la demandante afirmó que la SSPD incorporó en la liquidación conceptos ajenos al servicio de inspección, vigilancia y control. Sin embargo, no individualizó los rubros cuya inclusión cuestiona ni allegó prueba alguna que permitiera establecer su naturaleza o demostrar que no guardaban relación con las funciones legalmente asignadas a la entidad.

Con fundamento en estos elementos, la SSPD efectuó la liquidación de la contribución adicional y, posteriormente, se pronunció sobre los reparos formulados por la demandante en sede administrativa. En consecuencia, la Sala considera que los actos acusados se encuentran debidamente motivados, pues expresan de manera clara y suficiente las razones que sustentan la obligación tributaria, sin que su motivación pueda calificarse como meramente formal.

Además, dicha fundamentación permitió a la demandante ejercer plenamente su derecho de contradicción, incluyendo la posibilidad de controvertir la conformación de la base gravable y el cálculo del tributo, como efectivamente lo hizo. 2.2. En cuanto al cargo de falsa motivación e infracción de las normas en que debían fundarse, la demandante sostiene que los actos administrativos demandados fueron expedidos con fundamento en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-147 de 2021.

Así mismo, afirma que la base gravable incluyó conceptos que no guardaban relación con el servicio sometido a regulación Al respecto, la Sala se remite a las consideraciones expuestas al resolver el cargo anterior, en las que se concluyó que la declaratoria de inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 no afectó las contribuciones causadas con anterioridad a dicha decisión, entre ellas la correspondiente a la del año 2021.

En consecuencia, no puede afirmarse que los actos demandados se hubieran fundamentado en una disposición carente de efectos jurídicos ni que la SSPD hubiera sustentado su decisión en hechos o fundamentos jurídicos contrarios a la realidad normativa aplicable al caso en concreto. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00390-01 (30355) Demandante: Centrales Eléctricas de Nariño S.A. ESP.

CEDENAR S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En ese orden de ideas, en lo que respecta a la inclusión de determinados gastos en la base gravable, la Sala observa que esta se realizó con fundamento en el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, una vez acreditada la existencia de un déficit presupuestal y la insuficiencia del recaudo obtenido a partir de los gastos de funcionamiento, de conformidad con las disposiciones que regulan la materia, según se explicó previamente.

En consecuencia, la Sala concluye que no se configuran las causales de nulidad por falsa motivación ni por infracción de las normas en que debían fundarse los actos administrativos demandados. 2.3. Finalmente, la parte demandante sostuvo que los actos administrativos demandados vulneraron el debido proceso y el derecho de defensa porque la SSPD omitió valorar integralmente las pruebas aportadas, desatendió varios de los argumentos formulados durante la actuación administrativa y confirmó la determinación oficial sin ofrecer una respuesta suficiente a los reparos planteados.

Este reproche tampoco está llamado a prosperar. En efecto, del análisis de los actos administrativos acusados se evidencia que la Superintendencia se pronunció sobre los argumentos formulados por la contribuyente y expuso de manera suficiente las razones que sustentaron la determinación de la obligación tributaria. Por consiguiente, la circunstancia de que la administración no hubiese acogido las tesis de la demandante no implica, por sí sola, la vulneración del debido proceso ni del derecho de defensa.

Asimismo, los cuestionamientos relacionados con la inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 y con la supuesta pérdida de fuerza ejecutoria de los actos generales que sustentaron la liquidación fueron examinados previamente en esta providencia, concluyéndose que la actuación administrativa se ajusto a los efectos temporales modulados por la Corte Constitucional, razón por la cual tales reparos no están llamados a prosperar.

Ahora bien, contrario a lo aducido por la demandante, se reitera, la actuación de la SSPD se fundamentó en las disposiciones vigentes al momento de la causación del tributo y en la interpretación de los efectos temporales de la Sentencia C-147 de 2021 adoptada de manera uniforme por la Corte Constitucional y por esta Corporación. Por consiguiente, no se configura un cambio intempestivo o contradictorio en la actuación administrativa que hubiera podido inducir razonablemente a la demandante a confiar en una situación jurídica diferente.

Así, la Sala concluye que la actuación de la administración se ajustó a los postulados de la buena fe y de la confianza legítima previstos en el artículo 83 de la Constitución Política. En consecuencia, la Sala concluye que no se configuran las causales de nulidad por falta de motivación, falsa motivación, infracción de normas superiores ni vulneración del debido proceso y del derecho de defensa alegadas por la demandante, razón por la cual este cargo de apelación no está llamado a prosperar.

Costas Se condena en costas a la parte apelante al no prosperar el recurso de apelación, de conformidad con el numeral 3 del artículo 365 del CGP. De conformidad con las reglas previstas en los numerales 1° a 8° del artículo 365 del CGP, el artículo 188 del CPACA y el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura, se condenará a la parte demandante en agencias en derecho en esta instancia con un (1) salario mínimo legal mensual vigente, en cuanto se confirmará en Radicado: 25000-23-37-000-2023-00390-01 (30355) Demandante: Centrales Eléctricas de Nariño S.A. ESP.

CEDENAR S.A. E.S.P Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 su totalidad la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia apelada. 2. Condenar en costas a la demandante en esta instancia y en agencias en derecho en el valor equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. En consecuencia, se ordena al tribunal tramitar el respectivo incidente, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese y comuníquese.

Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclara Voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador