Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Dioselina Salazar Martínez Tema: Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la acción especial de revisión contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 12 de octubre de 2017, que confirmó la providencia del Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta del 15 de septiembre de 2015, que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez en favor de la señora Dioselina Salazar Martínez.

I. SÍNTESIS DEL CASO La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) con fundamento en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, solicitó la revocatoria de las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 54001 33 31 006 2011 3000262.

Estas decisiones ordenaron la reliquidación de la pensión de vejez de la accionada bajo el régimen de la Ley 33 de 1985, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de lo que devengó en los últimos 9 meses de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales. La entidad demandante señaló que la prestación se reconoció con violación al debido proceso, toda vez que los jueces hicieron una interpretación errada de la norma, desconocieron el precedente jurisprudencial y lo probado en el trámite judicial.

También arguyó que la pensión se reliquidó en un monto mayor al que corresponde, por desconocimiento del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo que significó una delimitación equivocada del ingreso base de liquidación (en lo sucesivo IBL) y la tasa de reemplazo. II.

ANTECEDENTES 2.1. Del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Demanda 1. La señora Dioselina Salazar Martínez, en ejercicio del señalado medio de control, solicitó que se declarara la nulidad de las resoluciones expedidas por CAJANAL, a través de las cuales negó la reliquidación de la pensión de jubilación al señor Mario Alfonso Castro Álvarez, quien en vida fue su esposo; prestación de la que ahora es beneficiaria en calidad de cónyuge supérstite. 2.

A título de restablecimiento del derecho, peticionó que se reliquidara la pensión de vejez en cuantía del 75 % del promedio de todos los factores salariales que su esposo, el causante, devengó durante los últimos nueve meses de servicio, conforme con las leyes 33 y 62 de 1985. 2.1.2. Sentencia de primera instancia 3. El Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta encontró demostrado que el señor Mario Alfonso Castro Álvarez cumplió los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición pensional previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, razón por la que le aplicó de manera integral la Ley 33 de 1985 en el reconocimiento de la pensión de vejez. 4.

Adicionalmente, adujo que en el caso particular la pensión reconocida por CAJANAL fue liquidada teniendo en cuenta los últimos 9 meses de labores del causante y que en las pretensiones de la demanda esto no fue motivo de reproche, ya que únicamente se hizo reparo frente a los factores salariales, por tal razón, el juez consideró que solo debía pronunciarse frente a los factores salariales que se reconocieron. 5.

Así las cosas, habida cuenta que el causante es beneficiario de la Ley 33 y que esta dispone que todos los factores devengados constituyen salario, a través de sentencia del 15 de septiembre de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de vejez reconocida al señor Mario Alfonso Álvarez Castro, de la que ahora es beneficiaria la demandante, en una suma equivalente al 75% del salario promedio que el causante devengó durante los últimos nueve meses de servicios prestados y teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó. Así mismo, declaró prescritas las diferencias pensionales del periodo comprendido entre el 8 de diciembre de 1995 y el 23 de abril de 2010. 2.1.3.

Sentencia de segunda instancia 6. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante fallo del 12 de octubre de 2017, modificó la sentencia de primera instancia, en cuanto ordenó reliquidar la pensión de la señora Dioselina Salazar Martínez con el 75% de promedio de lo que devengó en el último año de servicios y no en los últimos 9 meses como lo avaló el a quo1. 7.

Indicó que, al 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, el causante cumplía con los requisitos establecidos en los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 referentes al régimen de transición, pues tenía más de 40 años de edad 1 Samai, índice 57, archivo PDF, páginas 4 a 19. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 y más de 15 de servicio, de tal manera que le era aplicable en su integridad la Ley 33 de 1985 con y las modificaciones introducidas por la Ley 62 de 1985. 8.

De igual manera, señaló que sustenta su decisión en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 4 de agosto de 20102, que estableció que los beneficiarios del régimen de transición pensional tienen derecho a que se les aplique integralmente la ley anterior a efectos de establecer requisitos de edad, tiempo de servicio y monto pensional; además, determinó que el IBL debía tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, previa deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse. 9.

Así las cosas, habida cuenta que la pensión del señor Álvarez Castro se reconoció sobre los factores que este percibió en los últimos nueve meses de servicios prestados y no sobre el último año, como lo indicó el precedente antes mencionado, el Tribunal modificó la sentencia de primera instancia y ordenó reliquidar la pensión teniendo en cuenta los factores salariales devengados por el causante durante el último año de servicios, tal como lo prevé la ley 33 de 1985. 10.

Por último, frente al desconocimiento de la jurisprudencia constitucional contenida en las sentencias C-258 del 2013 y SU-230 del 2015, invocadas por la UGPP en el recurso de apelación, el Tribunal argumentó que no son aplicables al caso concreto, en la medida que dichas decisiones fueron proferidas con posterioridad a la fecha en que el causante consolidó el derecho pensional. 2.2.

Acción especial de revisión 2.2.1. Demanda3 11. La UGPP, en ejercicio de la acción de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, solicitó de manera principal: (i) La revocatoria de las sentencias antes descritas. (ii) Que se declare que la demandada, la señora Dioselina Salazar Martínez, en calidad de beneficiaria de la pensión de vejez, como cónyuge supérstite, no tiene derecho a que se le reliquide dicha prestación con aplicación integral de la Ley 33 de 1985, esto es, con un monto pensional del 75% de lo devengado durante el último año; sino que se le aplique el artículo 36 o 21 de la Ley 100 de 1993 para establecer el IBL y que se tengan en cuenta solo los factores base de cotización establecidos taxativamente en el Decreto 1158 de 1994. 12.

A juicio de la entidad accionante se configura la causal a), toda vez que las órdenes judiciales violaron el derecho al debido proceso de la UGPP, ya que la reliquidación de la pensión no se ajustó a derecho, pues interpretaron de manera equivocada los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993; tampoco se tuvo en cuenta el artículo 1° del 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, Rad. 25000-23-25-000-006-07509- 01(0112-09). 3 Se sintetiza el contenido del escrito mediante el cual se presentó la demanda de revisión y el de su subsanación, visibles a folios 246 a 258 del expediente.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Decreto 1158 de 1994, en cuanto a los factores salariales. Indicó que las decisiones judiciales acusadas son contrarias a la ley y la jurisprudencia, en la medida que otorgaron un aumento en la mesada pensional sin fundamento constitucional ni legal.

Adicionalmente, alegó que las decisiones se apartaron de lo «debidamente probado en el trámite judicial» 13. De otra parte, consideró que también se configura la causal b); señaló que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el causante tenía más de 35 años de edad y más de 20 de servicios, es decir, cumplió con los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición establecidos en el artículo 36 de esta ley, razón por la cual tenía derecho a que se le reconociera la pensión de vejez con las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto establecidas en la norma que regía antes de la Ley 100, para este caso, la Ley 33 de 1985, pero el IBL aplicable debió ser el correspondiente al 75% del promedio de lo que devengó en los últimos 10 años de servicio, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho; y no el IBL previsto en la norma anterior. 14.

Frente a los factores salariales, indicó que deben aplicarse los estipulados en el Decreto 1158 de 1994, toda vez que esta era la norma vigente para la fecha en la que el señor Mario Alfonso Álvarez Castro consolidó el estatus pensional; en consecuencia, el IBL debió liquidarse teniendo en cuenta los factores que el causante acreditó haber devengado y que estuviesen enlistados en esa norma. 15.

De igual manera, indicó que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado tienen una postura pacífica frente al reconocimiento y liquidación de la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen de transición, a quienes se les liquida la pensión conforme con las reglas previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100, pero conservando los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto del régimen anterior.

Para el efecto, citó las siguientes providencias de la Corte Constitucional: C-168 de 1995, C-258 de 2013, auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, T-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU- 395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018. 16. Para finalizar, concluyó que en el presente asunto se configuró un abuso palmario del derecho en la reliquidación de la pensión del señor Mario Alfonso Álvarez Castro y de la que es beneficiaria la accionada, porque se interpretó indebidamente el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y se desconocieron los precedentes obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. 2.2.2.

Actuaciones procesales relevantes 17. Mediante auto del 31 de octubre de 20194 se admitió la demandada y se ordenó notificar a la entidad recurrente y personalmente a la señora Dioselina Salazar Martínez. 18. En auto del 20 de mayo de 20215, con el fin de vincular a la accionada al trámite de la referencia, se libró despacho comisorio al Tribunal Administrativo de Norte de Santander; sin embargo, no fue posible notificarla. 4 Folio 221 y 222 cuad. ppal. 5 Folio 228 cuad. ppal.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 19. Mediante auto del 3 de febrero de 20226 se ordenó el emplazamiento, que se llevó a cabo el día 25 de agosto de 20227.

Como consecuencia de lo anterior, el curador tomó posesión y se notificó del proceso de la referencia el 12 de octubre de 20228. 20. Por medio de auto del 19 de enero de 20239 se requirió a la UGPP para que aportara copia de la sentencia objeto de revisión y constancia de ejecutoria de esta. 21. Mediante auto del 22 de junio de 202310, se tuvieron como pruebas las aportadas con la demanda y la copia de la sentencia motivo de revisión, allegada por la UGPP en cumplimiento del requerimiento efectuado por el despacho; en consecuencia, al considerarse suficiente el material probatorio obrante en el expediente, se prescindió del periodo máximo probatorio.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 22. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA11. 23. La Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para conocer de la acción especial de revisión, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201912, por tratarse de un asunto de carácter laboral. 3.2.

Oportunidad 24. La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; asimismo, se evidencia que las sentencias objeto del recurso fueron proferidas y quedaron ejecutoriadas en vigencia de la Ley 1437 de 201113, por lo que resulta aplicable lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 251 de esta normativa que señala lo siguiente: En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del 6 Folio 331 cuad. ppal. 7 Folio 234 cuad. ppal 8 Folio 236 y 237 cuad. ppal 9 Folio 239 cuad. ppal 10 Folio 247 cuad. ppal. 11 «Artículo 249.

Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por Los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.

Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». 12 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 13 Samai, indice 59, folios 1 a 20, obran las sentencias de primera y segunda instancia, así como la constancia secretarial del Juzgado Sexto Administrativo Oral de Cúcuta, en la que se indica que el fallo de segunda instancia, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 12 de octubre de 2017, se notificó el 18 de octubre de esa anualidad y quedó en firme el 23 del mismo mes y año. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.

(Se destaca). 25. En el presente caso, la sentencia del 12 de octubre de 2017 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander quedó ejecutoriada el 23 de octubre de 201714 y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 26 de julio de 2018, es decir, dentro del término previsto en la normativa en mención. 3.3. Legitimación en la causa 26.

La UGPP se creó para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de las administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del mismo carácter que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado su liquidación, como sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE (art. 156 de Ley 1151 de 2007). 27.

Ahora bien, el numeral 6º del artículo 6º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200915, le asignó la función de adelantar la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Este precepto fue reiterado en el Decreto 575 de 201316. 28. A su vez, la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 201617, indicó que la UGPP tiene legitimación en la causa por activa para interponer el recurso de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, «con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho». 29.

Por su parte, la señora Dioselina Salazar Martínez, está legitimada por pasiva, dada su condición de demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento en el que se dictaron las sentencias cuya revisión se solicita. 3.4. Problema jurídico 30. Según los planteamientos expuestos en la demanda, la Sala se ocupará de establecer si la decisión judicial incurrió en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual se deberá dar respuesta al siguiente interrogante: ¿la reliquidación de la pensión de vejez reconocida al señor Mario Alfonso Álvarez Castro y posteriormente sustituida como pensión de sobreviviente a la señora Dioselina Salazar Martínez, se obtuvo con violación al debido proceso y/o en una cuantía superior a la prevista por la ley, porque a juicio de la parte actora, la pensión no se liquidó de conformidad con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 y la interpretación que sobre esta norma han hecho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado? 14 Samai, índice 59, Constancia secretarial del Juzgado Sexto Administrativo Oral de Cúcuta. 15 Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias.” 16 Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”.

De conformidad con el numeral 6 del artículo 6 ejusdem, dentro de las funciones asignadas a la UGPP, está la de: “6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adiciones o modifiquen. 17 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 31.

Para resolver el problema planteado, la Sala analizará las generalidades de la acción especial de revisión y las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y luego, resolverá el caso concreto. 3.5. Generalidades sobre la acción especial de revisión y las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reiteración de jurisprudencia18 32. El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación contra las sentencias que constituye una excepción al principio de cosa juzgada. Está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, y su ámbito de acción está restringido a las causales taxativas previstas por el legislador, las cuales no admiten interpretaciones extensivas19. 33.

El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció una «acción especial»20 en la que se facultó a determinadas entidades para pedir la revisión de las providencias judiciales, transacciones o conciliaciones que ordenaron el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. La norma en cita estableció expresamente las causales de procedencia, así: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) La cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que legalmente son aplicables. 34.

La acción especial de revisión se debe tramitar a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión; con todo, presenta elementos que la caracterizan según la jurisprudencia del Consejo de Estado21 y de la Corte Constitucional, a saber: 18 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia del 2 de junio de 2022, Rad. 11001-03-15- 000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 19 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.

REV- 2001-00091; 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678; 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02; 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078; 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070; 20 de abril de 1993, Rad. REV-045; y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037. 20 Cita original: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.

M.P.: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25- 000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés “ […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]”(subrayas de la Sala).

Cfr., sentencia de 25 de febrero de 2022 dictada por la Sala Novena Especial de Decisión dentro del radicado 11001-03-15-000-2019-04468-00 REV. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Entre otras, Sala Novena Especial de Decisión sentencia de 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15- 000-2019-01749-00. M.P. Gabriel Valbuena Hernández, Sala Veinticinco Especial de Decisión de sentencia de 21 de agosto de 2020, radicación 11001-03-15-000-2019-03846-00 REV y sentencia de 8 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020-04141-00 REV.

M.P. Martha Nubia Velásquez Rico. 21 Entre muchas otras, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencia del 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000- 2020-03549-00. M.P. William Hernández Gómez y sentencia de sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2019- 01749-00.

M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 (i) Tiene por objeto controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia22 (ii) La legitimación en la causa por activa es limitada porque para ejercerla se requiere de un solicitante calificado23.

(iii) No se extiende a reabrir el debate probatorio, sino a revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social24.

(iv) No es una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues se contrae a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) cuando se concedió con vulneración del debido proceso; y a la liquidación (literal b) en un valor mayor al que corresponde25. 35. A partir de los antecedentes históricos, la acción de revisión, originada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un mecanismo que hace parte de la reforma pensional establecida en la citada ley, con el fin de reducir el déficit fiscal para así hacer viable financieramente el sistema pensional, conforme se lee en la exposición de motivos.

De modo que, sobre «[…] la revisión de providencias judiciales, transacciones, conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocieron sumas periódicas o pensiones, se indicó que permite ‘afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los graves perjuicios que pueda sufrir la Nación’»26. 36. Ahora bien, respecto a las causales establecidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 200327, se tiene que, según la primera de ellas, la acción especial de revisión es procedente en el evento en que la sentencia recurrida reconoce una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública con violación al debido proceso.

Así, resulta necesario que la parte actora allegue los elementos sobre los que sustenta su petición y acreditar que el reconocimiento pensional se efectuó con desconocimiento de las garantías constitucionales que constituyen el derecho al debido proceso, conforme lo prevé el artículo 29 superior, esto es, (i) el derecho al juez 41 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. M.P. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01. 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. M.P. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01. 23 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-02022-00.

M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 19, sentencia de 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03549-00, demandante: UGPP. M.P. William Hernández Gómez. 26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 27 de marzo de 2014, radicación No. 11001-03-25-000-2011-00561-00 (2129-2012).

M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 27«[…]a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 natural o funcionario competente;

(ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento; y (iii) las garantías de audiencia y defensa28. 37. En cuanto a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esta corporación ha explicado lo siguiente: […] El literal b) de la Ley 797 de 2003 prevé que las pensiones con cargo al erario deben ser revisadas «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, la causal obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]». En efecto, uno de los principales propósitos de esta Ley y, en particular, del artículo 20 ibídem, era el de reducir el déficit fiscal y hacer del sistema pensional un sistema posible, realizable, en términos económicos, de tal forma que fuera posible la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía excediera lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. En sentido similar, esta Corporación explicó que la causal se erige como una herramienta legal útil, que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero.

A lo anterior se suma que el sistema pensional debe ser sostenible fiscalmente, de tal forma que garantice la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas y se procure el cumplimiento de los principios de rentabilidad, sostenibilidad y conveniencia, en cuanto a la determinación del gasto, de tal forma que prevalezca el interés general sobre el particular29. 38.

En este orden de ideas, la acción de revisión no permite plantear nuevamente el debate de la instancia ni subsanar falencias en la actuación, sino que su finalidad consiste en la revisión de los reconocimientos pensionales o de prestaciones periódicas que afectan la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones 39. Se destaca que la causal b) al señalar que la acción especial de revisión procede «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido según la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», permite que se verifique la validez el monto de la prestación, más no que se determine si procede o no su reconocimiento. 28 Al respecto puede verse, entre otras decisiones, la sentencia dictada por la Sala Novena Especial de Decisión el 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15-000-2019-01749-00.

M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 29 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-001884-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3.6.

Análisis del caso concreto 40. Según lo expuesto en la demanda de revisión, el problema jurídico propuesto se formuló alrededor de si la reliquidación de la pensión de vejez reconocida al señor Mario Alfonso Álvarez Castro, prestación de la que ahora es titular la señora Dioselina Salazar Martínez, por habérsele reconocido pensión de sobreviviente, se obtuvo con violación al debido proceso y en una cuantía superior a la prevista por la ley, porque a juicio de la accionante, la pensión no se liquidó de conformidad con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 y la interpretación que sobre esta norma han hecho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado 41.

Con el fin de resolver el interrogante planteado, se precisan como hechos probados y relevantes los siguientes: (i) El señor Mario Alfonso Álvarez Castro nació el 8 de diciembre de 194030. (ii) La señora Dioselina Salazar Martínez contrajo matrimonio con el señor Mario Alfonso Álvarez Castro el 26 de octubre de 196331. (iii) El señor Álvarez Castro prestó sus servicios en el Instituto Nacional de Vías del 2 de agosto de 1973 hasta el 31 de diciembre de 1993 y en el Distrito de Obras Púbicas de Ocaña, Santander, del 1 de enero de 1994 al 31 de diciembre de 1994; el último cargo que ocupó fue el de chofer32.

(iv) El estatus pensional lo adquirió el 8 de diciembre de 1995, así lo indicó la Resolución 007568 de 23 de junio de 1997, a través de la cual se reconoció la pensión de vejez al señor Mario Alfonso Álvarez Castro33. (v) En el último año de servicios, el causante devengó los siguientes factores: asignación básica; horas extras; primas semestral, de navidad y vacacional; y auxilio de alimentación34.

(vi) A través de la Resolución 7568 del 23 de junio de 1997, CAJANAL reconoció en favor del señor Mario Alfonso Álvarez Castro una pensión de vejez en cuantía de $249.393.5335. (vii) Mediante la Resolución 2930 del 21 de enero de 2005, CAJANAL negó la solicitud de revisión de la pensión de vejez del señor Mario Alfonso Álvarez Castro.

(viii) El señor Mario Alfonso Álvarez Castro falleció el 27 de junio de 200536. 30 Folio 47 cuad. ppal, certificado expedido por el Notario Primero del Circuito de Ocaña, en el que se indica que el señor Mario Alfonso Álvarez Castro nació el 8 de diciembre de 1940 y se registró bajo el registro civil de nacimiento núm. 16453012. 31 Folio 119 cuad. ppal, partida de matrimonio expedida por la Diócesis de Ocaña. 32 Folios 48 y 50 cuad. ppal, certificados expedidos por el jefe de la División Administrativa del Instituto Nacional de Vías y certificado de tiempo de servicio suscrito por el jefe de personal del Ministerio de Obras Públicas. 33 Folio 54 y 55 cuad ppal, la Resolución 007568 de 23 de junio de 1997, a través de la cual se reconoció la pensión de vejez al señor Mario Alfonso Álvarez Castro, refiere que este adquirió el estatus pensional el 8 de diciembre de 1940. 34 Folios 71 a 78 cuad. ppal, certificados expedidos por INVIAS. 35 Folios 54 a 56 cuad. ppal. 36 Folio 113 cuad. ppal, registro civil de defunción. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 (ix) A través de la Resolución 11341 de 9 de marzo de 2006, CAJANAL reconoció la pensión de sobreviviente en favor de la señora Dioselina Salazar Martínez, en calidad de cónyuge supérstite del señor Álvarez37.

(x) En la Resolución 46419 del 12 de septiembre de 2006, CAJANAL negó la reliquidación de la pensión reconocida al señor Álvarez Castro38. (xi) Mediante la Resolución 46420 del 12 de diciembre de 2006, CAJANAL adicionó la Resolución 11341, con el fin de señalar que la pensión de sobreviviente se reconoció con efectos fiscales desde el 1 de julio de 2005.

(xii) A través de la Resolución 50790 de 29 de octubre de 2017 se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 46420, en este, se decidió confirmar el acto administrativo recurrido. 42. Una vez expuestas las causales alegadas y los hechos relevantes del asunto, la Sala procede a estudiar el ingreso base de liquidación y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 3.6.1.

El ingreso base de liquidación para los beneficiarios de los regímenes de la transición de la Ley 100 de 1993 43. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, estableció las siguientes reglas sobre el ingreso base de liquidación, para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que se pensionaron según la Ley 33 de 1985, así: 91.

Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

Fijación de la Regla Jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición 92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas 37 Folios 143 y 144 cuad ppal. 38 Folios 165 y 166 cuad. ppal.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 93.

Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.

La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. […] 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.

A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.

La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos se debe limitar dicha base39. 44.

De acuerdo con la interpretación jurisprudencial referida, quienes siendo beneficiarios de la transición tuviesen derecho al reconocimiento pensional en los términos de la Ley 33 de 1985, son sujetos de esta disposición, pero solamente en cuanto al tiempo de servicios, la edad y la tasa de reemplazo; sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto en los artículos 21 y 36, inciso 3, de la Ley 100 de 1993, según sea el caso. 3.6.2.

Verificación de las causales de revisión invocadas 3.6.2.1. Causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 45. En el caso bajo análisis, la UGPP sostuvo que se configuró la causal del literal a) porque las decisiones judiciales acusadas son contrarias a la ley y la jurisprudencia; además, arguyó que desconocieron lo probado en el trámite judicial, en la medida que otorgaron un aumento en la mesada pensional sin fundamento constitucional ni legal, por cuanto desatendieron los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, así como el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994.

Añadió que, en el caso de la demandada, como beneficiaria de una pensión amparada por el régimen de transición, el ingreso base de liquidación está regido por los artículos 21 y el inciso 3 del 36 de la Ley 100 de 1993. 46. Según se explicó en el acápite del marco normativo de esta providencia, la acción especial de revisión no es una tercera instancia para reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, en tanto se limita a revisar los aspectos, en concreto, frente a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, concernientes al reconocimiento del derecho cuando este se otorgó con vulneración al debido proceso. 47.

En tal sentido, es imperioso que la parte actora ilustre los elementos sobre los que sustenta su petición y demuestre que el reconocimiento pensional se efectuó con desconocimiento del referido derecho constitucional. 48. Al respecto, la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, por la Sala 22 Especial de Decisión del Consejo de Estado40, señaló que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental al debido proceso comprende los siguientes tres elementos esenciales: 39 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicado número 52001-23-33-000-2012-00143-01. 40 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, Rad. 11001-03-15-000- 2018-01884-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 i) El derecho al juez natural o funcionario competente. ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa. iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem. 49.

Así las cosas, revisada la demanda presentada por la UGPP, se advierte que no cumplió con la carga argumentativa que le correspondía en lo que respecta a la violación del derecho al debido proceso, comoquiera que no alude ningún elemento que deba revisar la Sala en virtud del desconocimiento de las garantías constitucionales que debieron atenderse. 50.

Lo anterior obedece a que en lugar de dar cuenta de una situación constitutiva de una violación al debido proceso, lo que se reprocha es una presunta omisión de las autoridades judiciales en la aplicación de las normas y la jurisprudencia que prevén los criterios a tener en cuenta para liquidar la pensión, lo que corresponde a un aspecto del fondo del asunto, que por cierto, fue ampliamente debatido y decidido en el proceso ordinario, y que no está llamado a reabrirse por vía de la acción especial de revisión, pues se insiste, no es una tercera instancia. 51.

Conclusión: el sustento de la presunta configuración de la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no guarda relación con los elementos esenciales del derecho al debido proceso, por tal razón, se declarará infundada. 3.6.2.2. Causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 52. La UGPP alegó la causal prevista en el literal b), argumentando que las sentencias de primera y segunda instancia ordenaron la reliquidación de la pensión de jubilación sin tener en cuenta que el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 está regido por los artículos 21 y 36 idem y el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, en cuanto a los factores salariales.

Igualmente, indicó que existió un abuso palmario del derecho, dado que la reliquidación pensional fue irregular y concedió ventajas irrazonables a la señora Dioselina Salazar Martínez por el incremento de la pensión en el 28%. 53. Ahora bien, se destaca que para esta Subsección lo relevante cuando se trata de acciones especiales de revisión es analizar el criterio jurisprudencial vigente41 para la época en que el Tribunal dictó la decisión censurada.

Esto, acorde con los efectos del fallo de unificación del 28 de agosto de 201842 de la Sala Plena de lo Contencioso – Administrativo, según el cual «debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables»; y que «las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 13 de junio de 2024, radicado número 11001- 03-25-000-2018-01458-00 (4815-2018). 42 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicado número 52001-23-33-000-2012-00143-01.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». 54.

En el mismo sentido, en el fallo de unificación de la Sección Segunda del 11 de junio de 2020 CE-SUJ-S2-021-2043, se explicó que los conflictos judiciales resueltos están amparados por la cosa juzgada y son inmodificables, para garantizar la seguridad jurídica y los principios fundamentales de la seguridad social. 55. Nótese que la Sección Segunda de esta corporación sostenía desde el año 2010 una tesis jurisprudencial en cuanto a la reliquidación pensional de los beneficiarios de la transición de la Ley 100 de 1993, que cambió solamente con la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso - Administrativo del 28 de agosto de 2018.

En efecto, la Sección Segunda, en el fallo del 4 de agosto de 2010 sostuvo, en materia de reliquidación pensional, que los jubilados conforme a la Ley 33 de 1985, como beneficiarios del régimen de transición regulado en la Ley 100 de 1993, tenían derecho a la aplicación integral del régimen anterior, y, en concreto, que el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales del ingreso base de liquidación pensional, sino que estaban simplemente enunciados, por ello, era procedente la inclusión de todos los conceptos devengados por el trabajador en el último año de prestación de servicio. 56.

En el presente caso, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dictó la sentencia el 12 de octubre de 2017, en la que destacó el desarrollo jurisprudencial del ingreso base de liquidación en la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, e hizo énfasis en que compartía la posición del tribunal de cierre, expuesta en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, respecto a que a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se les aplicaba en su integridad el régimen pensional anterior.

Ello, en cuanto a la edad, el tiempo de servicios, el monto de la pensión y los factores salariales percibidos por el actor de forma periódica y como retribución directa del servicio. 57. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del Tribunal, que confirmó el fallo del Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, que había accedido a las pretensiones de la demanda de la señora Dioselina Salazar Martínez, en el sentido de incluir en la reliquidación pensional todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, siguió la línea jurisprudencial vigente y aplicable para el asunto particular, por tanto, prevalece la fuerza de cosa juzgada. 58.

Con lo anterior, en manera alguna se desconoce que para el momento en que se dictaron las sentencias objeto de revisión y con posterioridad, la Corte Constitucional, entre otras, en las providencias relacionadas en la demanda de la referencia44, defendía una tesis contraria a la entonces sostenida por la Sección Segunda del Consejo de Estado; no obstante, como se destacó con antelación, en el margen de la autonomía funcional, las autoridades arriba señaladas decidieron acogerse a la 43 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de junio de 2020, radicado número 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017). 44 C-168 de 1995, C-258 de 2013, auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, T-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU- 395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, proferidos por la Corte Constitucional.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 postura del tribunal supremo de lo contencioso – administrativo (art. 237 de la C.P.), lo que resulta razonable y no es constitutivo de una circunstancia que permita predicar la configuración de la causal excepcional que se estudia. 59.

Por otra parte, la UGPP señaló que se configuró un abuso palmario del derecho, toda vez que la señora Dioselina Salazar Martínez obtuvo una ventaja irrazonable en el incremento de su pensión. Sobre el particular, se recuerda que la procedencia de las causales de revisión debe interpretarse atendiendo la facultad de revisión de los reconocimientos pensionales, que afectan los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones.

A su turno, el Acto Legislativo 01 de 2005 refiere que procede la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos legales, acorde con el procedimiento establecido por el legislador, pero que a la fecha no ha sido expedido. 60. El abuso del derecho en materia pensional fue abordado por la Corte Constitucional, en la sentencia C-258 de 201345, al indicar que se debe evidenciar un gran incremento de los ingresos que no corresponda a la vida laboral y que represente un salto abrupto frente a los salarios recibidos en toda su vida productiva.

En otras palabras, precisó que «los incrementos significativos de los ingresos del servidor en sus últimos años de servicios –incremento que escapa el sendero ordinario de su carrera salarial- conducen a una pensión que no guarda ninguna relación con los aportes que acumuló en su vida laboral y que, por tanto, imponen al Estado la obligación de proveer un subsidio muy alto para poder pagar la pensión reconocida». 61.

Sin embargo, la UGPP no acreditó en el presente proceso la configuración del abuso del derecho en la reliquidación pensional ordenada por las autoridades judiciales de instancia, comoquiera que el incremento de la mesada pensional en el 28%46 dispuesto en las providencias censuradas no demuestra que el valor de la pensión haya aumentado significativamente sin guardar relación con los salarios recibidos por el causante, señor Mario Alfonso Álvarez Castro, en su vida laboral.

En consecuencia, la sentencia del 12 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, y el fallo del 15 de septiembre de 2015 del Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, que ordenaron la reliquidación de la pensión de vejez de la que ahora disfruta la accionante, en calidad de cónyuge supérstite, no incurrieron en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003. 62.

Conclusión: Las sentencias objeto de revisión no incurrieron en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la reliquidación pensional se ajustó a la interpretación jurisprudencial del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, vigente para la fecha en que se dictaron las providencias. 4. Costas 63.

El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se 45 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 46 Según lo menciona la UGPP en la demanda de revisión. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», remisión que se entiende al Código General del Proceso. 64.

Por su parte, la Ley 2080 de 2021, en el artículo 47, adicionó un segundo inciso en el sentido que «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 65. En este orden de ideas, en atención al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se condenará en costas por la naturaleza del asunto, de un lado, en la medida que se ventila un interés público, pues la entidad legitimada pretende la salvaguarda del equilibrio y sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, propósito que motivó al legislador de 2003 para estatuir ese mecanismo especial de revisión contra sentencias que ordenan un reconocimiento pensional en detrimento del erario47; de otro, porque no se evidencia que la demanda se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con el fin de que se infirme la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 12 de octubre de 2017, que confirmó la providencia del Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta del 15 de septiembre de 2015, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 54001 33 31 006 2011 3000262.

SEGUNDO. - No condenar en costas. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente 47 Consejo de Estado, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia del 22 de noviembre de 2021, proceso con radicado 11001-03-15-000-2019-01749-00, M.P. Gabriel Valbuena Hernández; sentencia del 2 de junio de 2022 proferida por la Sala Veintidós Especial de Decisión, expediente con radicación: 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 5 de junio de 2023, expediente con radicación: 11001-03-15-000-2021-06622-00, M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01124-00 (4000-2018) Demandante: UGPP Demandado: Dioselina Salazar Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx