REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiocho (28) de abril de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-01572-00 Demandante: SANDRA VIVIANA ALFARO YARA Demandado: JUZGADO 29 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – HECHO SUPERADO.
Síntesis del caso: La demandante reclamó la protección a sus derechos constitucionales fundamentales con ocasión de las providencias judiciales que le impusieron una multa por desacatar un fallo de tutela, por cuanto, a su juicio, el cumplimiento de la orden de amparo es imposible. La Sala declarará la carencia actual de objeto de la acción porque el juzgado demandado levantó la sanción objeto de reproche, lo cual configura un hecho superado.
La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Sandra Viviana Alfaro Yara en contra del Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales del buen nombre, debido proceso y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 15, 29 y 229 de la Constitución Política, supuestamente vulnerados con ocasión de las providencias proferidas el 2 y 9 de julio de 2024 en el trámite incidental de desacato de la acción de tutela con radicación 11001-33-35-029-2024-00115-00/02.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente1: 1 Índice 2 del Historial de Actuaciones en SAMAI. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01572-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela 1) El 18 de abril de 2024, el señor Carlos Alirio Zuluaga Atehortúa instauró una acción de tutela para el amparo de sus derechos fundamentales de petición, mínimo vital e igualdad porque la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas (UARIV) no respondió de fondo la solicitud que elevó para conocer la fecha de pago de la indemnización administrativa que le fue reconocida. 2) El 26 de abril de 2024, el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá profirió sentencia que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, la cual fue impugnada por el allí demandante. 3) El 23 de mayo de 2024, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de segunda instancia que modificó el fallo apelado para conceder el amparo al derecho fundamental de petición de Carlos Alirio Zuluaga Atehortúa y ordenar a la UARIV que emitiera una respuesta en la cual señalara el orden y plazo aproximado para el pago de la indemnización administrativa. 4) El 27 de mayo de 2024, la UARIV allegó un memorial al juzgado en el cual indicó que era imposible señalar el orden y plazo aproximado para el pago de la indemnización administrativa, pues el resultado del Método Técnico de Priorización que fue efectuado a ese ciudadano no resultó favorable, por cuanto no obtuvo el puntaje mínimo para que se priorizara el desembolso de su indemnización de acuerdo con sus condiciones socioeconómicas. 5) El 18 de junio de 2024, Carlos Alirio Zuluaga Atehortúa solicitó la apertura de un incidente de desacato por incumplimiento del fallo de tutela del 23 de mayo de 2024. 6) En el auto de 2 de julio de 2024, el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró en desacato a la demandante Sandra Viviana Alfaro Yara (quien para esa fecha ocupaba el cargo de Directora Técnica de Reparaciones de la UARIV) y la sancionó con una multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes; decisión confirmada en grado jurisdiccional de consulta por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 9 de julio de 2024. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01572-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela 7) El 11 de julio de 2024, el 16 de agosto de 2024, el 20 de septiembre de 2024 y el 18 de diciembre de 2024, la UARIV solicitó una modulación del fallo y la inaplicación de la sanción por una imposibilidad de cumplir la orden de amparo. 8) Por autos de 13 de agosto, 2 de septiembre y 13 de diciembre de 2024 y 28 de febrero de 2025, el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó estas solicitudes y dispuso estarse a lo resuelto en el auto de 2 de julio de 2024. 2.
Los fundamentos de la vulneración La demandante adujo que los autos proferidos el 2 y 9 de julio de 2024 por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, vulneran sus derechos constitucionales fundamentales del buen nombre, debido proceso y acceso a la administración de justicia porque adolecen de los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución2.
En su criterio, las autoridades judiciales incurrieron en un defecto fáctico porque valoraron defectuosamente i) la Resolución 04102019-30868 del 21 de agosto de 2019 que reconoció a Carlos Alirio Zuluaga Atehortúa como beneficiario de la indemnización administrativa y ii) los informes que rindió la UARIV en el incidente de desacato, que daban cuenta de la imposibilidad material y jurídica de indicar un plazo razonable para el pago efectivo de la medida indemnizatoria.
Sostuvo que se configuró un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial porque no se aplicó la regla jurisprudencial contenida en la sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, según la cual el juez debe modular las sanciones por desacato impuestas a funcionarios de la UARIV que incumplieron órdenes de amparo relacionadas con el pago efectivo de la indemnización administrativa en favor de víctimas del conflicto armado.
Las providencias objeto de reproche también vulneran directamente su derecho constitucional fundamental al buen nombre porque la sanción por desacato puede 2 Índice 2 del Historial de Actuaciones en SAMAI. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01572-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela conllevar “riesgos de exposición a comentarios negativos de la opinión pública [que] puede acarrearme efectos negativos en el desarrollo de mi carrera”; además, transgreden directamente las garantías constitucionales del debido proceso, igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe.
Por otro lado, manifestó que el incumplimiento no obedeció a una actitud negligente de la parte incidentada, pues la Resolución 1049 de 2019 de la UARIV estableció un Método Técnico de Priorización para determinar el orden de los pagos en la respectiva vigencia fiscal, pero el señor Carlos Alirio Zuluaga Atehortúa aún no ha obtenido el puntaje mínimo para priorizar el desembolso de su indemnización; por lo tanto, como se debe continuar con la aplicación del Método Técnico de Priorización cada año hasta que el resultado permita indicar una fecha cierta para el pago, no es admisible que se mantenga en firme la sanción. 3.
Las pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “PRIMERO: AMPARAR mis derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio. SEGUNDO En consecuencia, se ORDENE al JUZGADO VEINTINUEVE ADMINISTRATIVO ORAL – SECCIÓN SEGUNDA DE BOGOTÁ, inaplicar la sanción impuesta a la suscrita, a través de auto fechado del 02 de julio de 2024, confirmada en auto de fecha 09 de julio de 2024 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN D, consistente en multa equivalente a dos (02) SMLMV, contra la suscrita.
TERCERO: Se ORDENE al JUZGADO VEINTINUEVE ADMINISTRATIVO ORAL – SECCIÓN SEGUNDA DE BOGOTÁ, proferir una nueva decisión que estudie de fondo las solicitudes de inaplicación de la sanción presentada por parte de la Unidad para las Víctimas, observando los asuntos relevantes dentro del trámite sancionatorio por desacato descrito en el acápite de los hechos y las consideraciones la Sentencia SU- 034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional.
CUARTO: ORDENAR al JUZGADO VEINTINUEVE ADMINISTRATIVO ORAL – SECCIÓN SEGUNDA DE BOGOTÁ que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de la sanción de multa impuesta en autos del 02 de julio de 2024, que la misma se ha levantado con ocasión a la acreditación de la imposibilidad del cumplimiento de la orden judicial de tutela y atendiendo lo dispuesto en la Resolución No. 1049 de 2019 y la jurisprudencia aplicable al caso del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia.
QUINTO: CONMINAR al JUZGADO VEINTINUEVE ADMINISTRATIVO ORAL – SECCIÓN SEGUNDA DE BOGOTÁ y al TRIBUNAL 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01572-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN D, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden y/o acreditando las razones que imposibilitan su cumplimiento, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato” (archivo disponible en medio magnético en el índice 2 del aplicativo SAMAI, mayúsculas del original). 4.
La actuación procesal Por auto de 21 de marzo de 2025 se admitió la acción de tutela, se notificó al titular del Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y a los magistrados de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se vinculó a la actuación como terceros interesados a la UARIV y al señor Carlos Alirio Zuluaga Atehortúa y se negó la medida cautelar solicitada por la parte demandante para suspender los efectos de las providencias reprochadas3. 5.
Las intervenciones de las autoridades demandadas 1) El juez Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá informó que, mediante auto de 28 de marzo de 2025, declaró el cumplimiento del fallo de tutela y levantó la sanción por desacato que le impuso a la demandante, toda vez que la UARIV expidió un oficio por el cual le indicó a Carlos Alirio Zuluaga Atehortúa que su indemnización administrativa sería relacionada en los pagos programados para el mes de mayo de 2025, de acuerdo con la Resolución 04102019-30868M del 19 de marzo de 20254. 2) La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó declarar la improcedencia de la acción porque el debate planteado por la demandante se limita a un asunto meramente legal y patrimonial que no reviste de relevancia constitucional; además, los cargos fueron debidamente resueltos en el trámite incidental, por lo cual no es admisible que se recurra a la tutela como una tercera instancia judicial5. 3 Índice 4 del Historial de Actuaciones en SAMAI. 4 Índice 12 del Historial de Actuaciones en SAMAI. 5 Índice 11 del Historial de Actuaciones en SAMAI. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01572-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: i) finalidad de la acción de tutela y ii) el caso concreto. 1. La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del buen nombre, debido proceso y acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados con ocasión de los autos de 2 y 9 de julio de 2024, mediante las cuales se sancionó a la demandante con multa por desacato de un fallo de tutela, y que se ordene levantar la referida sanción. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01572-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala declarará la carencia actual de objeto de la acción de tutela por hecho superado, pues, mediante auto de 28 de marzo de 2025, el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró el cumplimiento del fallo de tutela y levantó la sanción por desacato que le había impuesto a la demandante. 2.1 El fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado 1) La figura de la carencia actual de objeto se presenta cuando la causa que motivaba la solicitud de amparo se extingue o “ha cesado”6 y se caracteriza, principalmente, por hacer que la orden impartida por el juez en la sentencia carezca de efectos o se torne inocua, pues en tales casos resulta intrascendente que este se pronuncie de fondo frente a la amenaza de derechos fundamentales cuando esta situación ha desaparecido en el transcurso de la acción de tutela. 2) En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional ha establecido que la carencia actual de objeto se presenta cuando la acción de tutela ha perdido su razón de ser para la protección inmediata y actual de los derechos fundamentales, debido a tres circunstancias puntuales: i) hecho superado, ii) daño consumado y iii) acaecimiento de una situación sobreviniente.
Al respecto, dicha Corporación indicó: “41. Inicialmente, la jurisprudencia solo contempló dos categorías en las que podían subsumirse los casos de carencia actual de objeto: hecho superado y daño consumado. Aunque la distinción no siempre fue clara, el hecho superado responde al sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en tutela, como producto del obrar de la entidad accionada.
En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden alguna. Es importante precisar que en estos casos le corresponde al juez de tutela constatar que: (i) efectivamente se ha satisfecho por completo lo que se pretendía mediante la acción de tutela; (ii) y que la entidad demandada haya actuado (o cesado en su accionar) a motu propio, es decir, voluntariamente. 42.
El daño consumado, por su parte, tiene lugar cuando se ha perfeccionado la afectación que con la tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela dé una orden para retrotraer la situación (…). 44. El hecho sobreviniente es un tercer tipo de configuración de la carencia actual de objeto, diseñada para cubrir escenarios que no encajan en las categorías originales.
Se trata de un concepto más reciente y amplio, el cual fue 6 Corte Constitucional, sentencias T-033 de 1994, T-285 de 2019 y T-060 de 2019. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01572-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela propuesto por primera vez con la Sentencia T-585 de 2010, en un caso originado por las trabas administrativas impuestas por una EPS para impedir la interrupción voluntaria del embarazo.
En sede de revisión, la Sala fue avisada que la accionante “no había continuado con el embarazo”. No se trataba entonces de un hecho superado, pues la pretensión de la actora de acceder a una IVE dentro del sistema de salud en condiciones de calidad fue rechazada, pero tampoco de un daño consumado en vista de que el nacimiento tampoco se produjo.
La Sala Octava de Revisión explicó entonces que existen “otras circunstancias” en las que la orden del juez resultaría inocua dado que el accionante perdió “el interés en la satisfacción de la pretensión solicitada o ésta fuera imposible de llevar a cabo”7. 3) En particular, esa misma Corporación ha considerado que la figura del hecho superado se configura cuando entre la fecha de interposición de la acción de tutela y la decisión del juez constitucional, esto es, en el curso del proceso de acción de tutela, la autoridad demandada pone fin a la situación que generaba la vulneración o amenaza de las garantías fundamentales, en los siguientes términos: “3.1.2.
Hecho superado. Este escenario se presenta cuando entre el momento de interposición de la acción de tutela y el fallo, se evidencia que, como consecuencia del obrar de la accionada, se superó o cesó la vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante. Dicha superación se configura cuando se realizó la conducta pedida (acción u abstención) y, por tanto, terminó la afectación, resultando inocuo cualquier intervención del juez constitucional en aras de proteger derecho fundamental alguno, pues ya la accionada los ha garantizado (…)”8 4) En suma, para constatar que en una determinada hipótesis se está en presencia de un hecho superado es necesario verificar tres requisitos concurrentes, a saber: i) que haya una variación en los hechos que dieron lugar a la acción de tutela; ii) que esta suponga la garantía o protección de los derechos fundamentales invocados como amenazados o vulnerados, y iii) que haya obedecido a una conducta voluntaria de la accionada9. 2.2 La configuración del hecho superado en el caso concreto 1) En el escrito de demanda, la parte actora enjuició las providencias que le impusieron una multa por desacatar un fallo de tutela y reprochó que las autoridades judiciales demandadas se abstuvieron de exonerarla de la sanción, aún a pesar de que –en su criterio– es evidente que la orden de amparo era material y jurídicamente 7 Corte Constitucional, sentencia SU-522 de 2019. 8 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2016. 9 Corte Constitucional, sentencia T-010 de 2023. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01572-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela imposible de cumplir; por consiguiente, pretendió que el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá volviese a estudiar “de fondo” las solicitudes de inaplicación de la sanción y que levantase la ejecución de la multa. 2) En el informe rendido en el presente proceso, el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá informó que, mediante memorial del 20 de marzo de 2025, la UARIV manifestó que cumplió la orden de amparo con el Oficio No. 2025- 0220875-1 de la misma fecha, por el cual le indicó a Carlos Alirio Zuluaga Atehortúa que su indemnización administrativa sería relacionada en los pagos programados para el mes de mayo de 2025; posteriormente, el 28 de marzo de 2025, la autoridad judicial profirió auto que declaró el cumplimiento del fallo de tutela y ordenó levantar la sanción por desacato. 3) La Sala observa que –en efecto– el auto de 28 de marzo de 2025 del Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró el cumplimiento del fallo de tutela, ordenó levantar la sanción de multa que se le impuso a la demandante en el auto de 2 de julio de 2024 y archivó el incidente; a su vez, esta providencia se notificó a las partes por correo electrónico de 28 de marzo de 202510. 4) Así las cosas, para la Sala es evidente que se reunieron los elementos establecidos por la jurisprudencia constitucional para declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, pues entre la fecha de presentación de la demanda y la presente decisión i) variaron los hechos que motivaron la acción de tutela, ii) se conjuró la supuesta amenaza de los derechos fundamentales invocados y se realizó lo pretendido por la demandante, por cuanto se levantó la sanción por desacato y, iii) ello obedeció a una decisión autónoma de la autoridad judicial demandada.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 10 Índice 65 del Historial de Actuaciones en SAMAI con radicación 11001-33-35-029-2024-00115-00. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01572-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara Acción de tutela F A L L A: 1º) Declárase la carencia actual de objeto por hecho superado de la acción de tutela presentada por la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.