CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202307203-01 Actora: Andrea del Pilar Forero Moya Demandado: Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/ falta del cumplimiento del requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional Derecho Fundamental Invocado: Acceso a la administración de justicia Derecho Fundamental Amparado: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de tutela de 8 de febrero de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de amparo.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través de apoderado, presentó acción de tutela contra la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya porque, a su juicio, al proferir el auto de 15 de noviembre de 2023, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 253073333003202200298- 01, vulneró su derecho fundamental invocado supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Fusagasugá, con el fin de que: i) se declarara la nulidad de la Resolución núm. 489 de 14 de septiembre de 2014 y la Resolución núm. 0061 de 9 de mayo de 2022, mediante las cuales se ordenó el retiro de los muros de la Urbanización el Encanto producto de la restitución del espacio público; y ii) a título de restablecimiento del derecho se ordenara al Municipio de Fusagasugá la reconstrucción de los muros derrumbados y el restablecimiento de las conexiones eléctricas. 4.

Indicó que, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Girardot, mediante auto de 25 de enero de 2023, inadmitió la demanda y, en consecuencia, ordenó a la actora i) allegar original o copia del acta de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación; ii) aclarar los sujetos procesales conforme al poder otorgado; y iii) allegar la constancia de publicación, comunicación o notificación de la Resolución núm. 0061 de 9 de mayo de 2022. 5.

Adujo que, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Girardot, mediante auto de 27 de abril de 2023, rechazó la demanda al considerar que la actora no allegó el acta de conciliación extrajudicial. 6. Manifestó que, la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 15 de noviembre de 2023, resolvió confirmar el auto proferido por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Girardot. 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya 6.1.

El Tribunal consideró que: “[…] Lo anterior permite establecer que los actos administrativos demandados son producto de un procedimiento administrativo sancionatorio por contravención urbanística, que afecta a constructores, administraciones y copropietarios de la urbanización El Encanto, de Fusagasugá. Significa que se demostró en el expediente, que se demandan actos administrativos de carácter particular y concreto, a lo que corresponde precisamente, la acción judicial que instauró la demandante, la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Lo que desvirtúa al mismo tiempo, que se trate de un tema de recuperación de espacio público como lo predica la demanda y la apelación, pues al contrario de lo que insinúan, dichas resoluciones lo que hicieron fue recuperarlo y con la demanda pretende que se pierda el que se logró por el Municipio de Fusagasugá. Y por eso es que no recurre la demandante a una acción popular en defensa de tal derecho colectivo, ya que se reitera, lo que busca no es protegerlo sino que se le restablezca el que utilizaba la urbanización de manera propia y particular; todo lo contrario al objeto de la acción popular.

De manera que ningún respaldo fáctico ni jurídico tiene la apelación para alegar que no le es exigible el requisito de la conciliación porque se demanda la restitución del espacio público, cuando su pretensión es la contraria, que se le devuelva el espacio público que ocupaba para el goce solo de la urbanización, y que el Municipio recuperó para la comunidad […]”. […] “[…] Por lo tanto y como quiera que se trata de derechos subjetivos, dentro de estos los económicos de los sancionados y de los patrimoniales en favor de propietarios, constructor y administradores de inmuebles, que favorecen a terceros individualizados y plenamente determinados, se trata de una disputa que admite la conciliación y con ello, era obligatorio el trámite de la conciliación extrajudicial -La norma jurídica es expresa y perentoria, “constituirá” requisito de procedibilidad-, ya que en la demanda se formulan pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho (Artículo 161.1, CPACA); de igual forma, se determina con claridad que no se reclaman temas exceptuados, como asuntos laborales, ni pensionales, ni de repetición, ni es un proceso ejecutivo diferente a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en la demanda inicial la demandante no pidió medidas cautelares de carácter patrimonial -De manera extemporánea y solo después del auto inadmisorio, con la subsanación pidió una que no tiene dicho carácter-, ni demanda una entidad pública, y en el caso no existe prohibición legal […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 7. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] por lo que respetuosamente solicito tutelar el derecho constitucional ya referido, REVOCANDO la providencia que profirió el Juzgado Tercero Administrativo de 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya Girardot el 27 de abril de 2023, que rechazó la demanda, decisión CONFIRMADA por el Honorable Tribunal en auto que aquí se demanda […]”. 8.

Como fundamento de su solicitud, la actora señaló que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental invocado, toda vez que, “[…] no hay por qué exigir el prerrequisito de conciliación, cuando lo que se persigue es el cumplimiento de meros derechos constitucionales que por su naturaleza y finalidad no admiten ninguna clase de transacción, negándose así el derecho de “acceso a la administración de justicia” por un capricho que no tiene asidero legal […]”.

Actuación 9. El Despacho sustanciador de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto de 4 de noviembre de 2023: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y iii) vinculó, como terceros con interés legítimo, al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Girardot y al Municipio de Fusagasugá, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervención de la demandada y de los terceros con interés legítimo 10. La Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó i) negar la solicitud de amparo o, en subsidio, ii) declarar la improcedencia de la acción de tutela, por las siguientes razones: “[…] La demanda no cumple con los requisitos para de forma excepcionalísima, aceptar la procedibilidad de la acción contra providencia judicial, de la que es obligatoria la presencia de todos.

En efecto, como lo ha establecido el Consejo de Estado a partir de la sentencia de unificación del 31 de julio de 20121, no debe perderse de vista que la acción de tutela es ante todo, un mecanismo residual y subsidiario, y no como se pretende aquí, una nueva instancia (rad. 110010315000 20140353200, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 19 de febrero/15 y M.P (E) Alberto Yepes Barreiro, 23 de abril/15, entre otras).

La demandante pretende recurrir a una Tercera instancia: 1 Expediente 2009-01328-01. M.P. María Elizabeth García González; y entre otras más, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), 5 de agosto de 2014. 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya 1ª instancia: Hubo decisión del Juzgado Tercero Administrativo de Girardot, que rechazó la demanda, luego de haber dado la oportunidad de subsanarla. 2ª instancia: El Tribunal analizó de nuevo todo el caso, y confirmó la decisión de rechazo. 3ª instancia: A pesar de proferirse las dos decisiones en debida forma, con la demanda del presente proceso, se pretende una nueva instancia. La inconformidad de la tutelante, es única y exclusivamente sobre la valoración probatoria y normativa que efectuaron el Juzgado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca […]”. […] “[…] Revisada de nuevo la decisión objeto de estudio se observa que en ella no se vulneró de ninguna manera el derecho de acceso a la administración de Justicia, en la medida en que en el trámite se respetaron las garantías legales de la demandante, quien ejerció su derecho de defensa y contradicción (Escrito con el que pretendió subsanar y recurso de apelación ante el rechazo).

Por el contrario, se encuentra y en otro aspecto, la propia tutelante fue negligente y omitió aportar pruebas idóneas y suficientes y utilizar los recursos a su disposición, por lo cual debe asumir la consecuencia de su error e inactividad y no puede lograr -Como lo pretende- que lo asuma la Rama Judicial en vía constitucional […]”. 11.

El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Girardot allegó copia digital del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 253073333003202200298-01. 12. El Municipio de Fusagasugá guardó silencio en esta oportunidad procesal. La sentencia impugnada 13.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió sentencia, en primera instancia, el 8 de febrero de 2024, por medio de la cual resolvió lo siguiente: “[…] Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Andrea del Pilar Forero Moya contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, por las razones expuestas […]”. 13.1.

Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] Así las cosas, es claro que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Girardot se pronunciaron frente a la conciliación como requisito previo, a la interposición de la demanda, pero la accionante al no estar de acuerdo presenta los mismos argumentos 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya en la acción de tutela, bajo la supuesta vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, lo que no es razón suficiente para omitir el hecho de que el amparo se está utilizando como una instancia adicional, lo que desconoce el requisito de la relevancia constitucional […]”. […] “[…] Lo anterior es razón suficiente para concluir que la accionante acudió a la acción de tutela, con el fin de solicitar el amparo constitucional del derecho fundamental al de acceso a la administración de justicia con inobservancia del requisito de la relevancia constitucional, toda vez que insiste en el mismo debate relacionado con el agotamiento de la conciliación prejudicial como requisito previo para demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa, lo que evidencia el propósito de dar continuidad a un debate de naturaleza litigiosa […]”.

La impugnación 14. La actora impugnó la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado por las siguientes razones2: “[…] No obstante, la Sala declaró la improcedencia de la acción de tutela porque no cumple el requisito de la relevancia constitucional, en tanto se acude a ella con la intención de dar continuidad al debate, afirmación que no corresponde con la realidad procesal.

No se sabe a que continuidad del debate se refiere la Honorable Sala, pues la demanda fue inadmitida y luego rechazada, sin que se produjere debate alguno, pues efectivamente la accionante en el escrito de subsanación, en relación con la conciliación extrajudicial exigida, refirió que la demanda no estaba sometido a ese presupuesto de la conciliación porque el asunto no versaba sobre derecho patrimonial transable, sino que gravitaba en el estudio de actos administrativos que comprometen el interés público y que afecta los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a los principios de buena fe y confianza legítima […]. […] “[…] Es asi como, preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales e impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no esta en el propósito de la tutelante; sino que, al rechazar la demanda por el motivo fundamentado en las dos instancias y en la sentencia que se IMPUGNA es violar el derecho constitucional al acceso de la justicia y permitir se soslayo la violación al “debido proceso” que denuncia y reclama la demanda de “nulidad y restablecimiento del derecho” por lo que se da el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requerido, pues debate jurídico gira en torno al contenido, alcance y goce de derechos fundamentales que con justa razón se consideran violados, sin 2 Transcripción literal del texto 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya que por esto se pueda predicar que se trata de conseguir una tercera instancia pues no se trata de un asunto legal, sino puramente constitucional […]”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 15. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19913, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20214 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20195, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 16. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 17. En el caso sub examine, corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional. 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 4 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya 18.

Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; iv) procediendo posteriormente a resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 19. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena6, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 20. Esta Sección adoptó7 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20058, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 21.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 8 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 22.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”9 que encaje en dichos parámetros. 23.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 24.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201410. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 25. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional. 9 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya Acerca del requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional 26.

Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201411, al referirse al requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [12]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[13]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [14].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa dla actora para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que la actora tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [15]. 11 Ut supra página 6. [12] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [13] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [14] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [15] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.

En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión dla actora, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.

Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [16].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [17]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [18]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). [16] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [17] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [18] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya 27. De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado19: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”20 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales dla actora, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”21 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 28.

En ese orden de ideas, el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, y esa presunta afectación no tiene su origen en un debate estrictamente legal, 19 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.

Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 20Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 21 Ibidem. 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya económico o probatorio, ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y iii) cuando se demuestra que el amparo presentado no se utiliza como una instancia procesal adicional. 29.

Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202222 precisó, en relación con el alcance del requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda 22 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.

Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]”.

(Resaltado por la Sala). Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia 30. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 31. Atendiendo a que, la Corte Constitucional23 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena 23 Corte Constitucional, Sentencia T-799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Análisis del caso concreto 32. La actora, a través de apoderado, presentó acción de tutela contra la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, al proferir el auto de 15 de noviembre de 2023, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 253073333003202200298- 01, vulneró su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. 33.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 34. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 35.

Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 36. Copia digital del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 253073333003202200298-01. 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional 37.

La actora señaló que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental invocado supra, toda vez que, “[…] no hay por qué exigir el prerrequisito de conciliación, cuando lo que se persigue es el cumplimiento de meros derechos constitucionales que por su naturaleza y finalidad no admiten ninguna clase de transacción, negándose así el derecho de “acceso a la administración de justicia” por un capricho que no tiene asidero legal […]”. 38.

Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. 39. Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial accionada y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si la entidad judicial accionada incurrió en la vulneración de derechos fundamentales. 40.

Además de lo anterior, para la Sala, la actora plantea una afectación de su derecho fundamental que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente legal, el cual ya fue expuesto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 41.

Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya cumplimiento del requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional.

A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 42.

Así las cosas, esta Sección, siguiendo el precedente precisado por la Corte en la sentencia SU – 215 de 2022, considera que la controversia que nos ocupa carece de relevancia constitucional porque la discusión planteada por la actora no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental; a lo que se agrega que la actora no justificó el motivo por el cual dicha decisión constituye una afectación desproporcionada de su derecho fundamental. 43.

En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la actora aduce que fue desconocido su derecho fundamental indicado supra, lo cierto es que no existe una mayor explicación acerca de las razones por las cuales se afectó, en forma desproporcionada, el núcleo esencial del derecho fundamental de la actora con ocasión del auto de 15 de noviembre de 2023, proferido por la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 44.

Asimismo, la Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 45.

Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular y meramente legal, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica de la actora y, con ello, admita su demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que de esta 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional. 46.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enuncia la trasgresión del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal.

Conclusiones de la Sala 47. Con fundamento en lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de tutela de 8 de febrero de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 8 de febrero de 2024, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 19 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07203-01 Actor: Andrea del Pilar Forero Moya CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.