CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Bernardo Andrés Carvajal Sánchez Bogotá, D. C., once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 22 de abril de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso de la referencia.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 27 a 37). El señor Carlos Enrique Ardila Obando, mediante apoderado, ejerció ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, formulando las pretensiones que en lo siguiente se indican. 1.2 Pretensiones.
Se declare (i) la nulidad del oficio DSAJ-000743 de 27 de agosto de 2015, proferido por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Ibagué, mediante el cual negó la reliquidación de sus prestaciones sociales con el 100% del sueldo básico y con inclusión del 30% de la prima especial de servicios; y (ii) inaplicar “[…] por inconstitucionales el artículo 6 del Decreto 658 de 2008, y el artículo el artículo 8 de los 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, y 194 de 2014, y los que se expidan durante el termino de duración del proceso judicial, en donde se establezca que el 30% del salario constituye la prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4 de 1992”.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) reliquidar y pagar, “[…] las prestaciones sociales, prima de servicios, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación anual por servicios prestados, cesantías, cotización a seguridad social, y demás prestaciones y pagos futuros, teniendo como soporte el 100% de la remuneración básica mensual, […] desde el 10 de agosto de 2012, y hasta la fecha en que quede en firme la conciliación o el fallo que ordene su pago”;
(ii) reconocer y pagar “[…] durante todo el tiempo en que […] ha ocupado el cargo de magistrado, y se continúe pagando mientras ostente este cargo, la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración básica mensual, desde el 10 de agosto de 2012, agregándola […] al salario establecido por el gobierno en forma mensual, y no restándola del salario como ha venido ocurriendo hasta ahora”;
(iii) reajustar “[…] las condenas económicas en los términos del artículo 187 de la ley 1437 de 2011 o de la norma que consagre dicho reajuste”; y (iv) condenar en costas a la parte accionada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el demandante que desde el 10 de agosto de 2012 ocupa el cargo de magistrado en el Tribunal Administrativo del Tolima.
Aduce que “[…] se le viene cancelando las prestaciones sociales y demás emolumentos solo con el 70% del salario devengado, descontando el 30% del sueldo básico mensual, para tenerlo como prima especial sin carácter salarial”. Agrega que ejerció el derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Ibagué, para la reliquidación de sus prestaciones sociales, no obstante, a través del acto administrativo DSAJ-000743 de 27 de agosto de 2015, esta le fue negada, además, que “dentro del cual no se establece la procedencia de recursos”. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
La demanda cita como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 53, 150 (numeral 19) y 209 de la Constitución Política de Colombia; 2, 4, 10 y 14 de la Ley 4ª de 1992 y 152 (numeral 7) de la Ley 270 de 1996. Que “[s]i bien es cierto que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, establece que la prima especial no tiene carácter salarial, lo claro es que el Gobierno no tiene competencia para extraer el 30% del salario y convertirlo en una prima especial, puesto que [lo que] la ley determina es que se debe incrementar el mismo mediante la prima especial.
Tal hecho, se desprende de la lectura de las normas […] y de lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 152 de la ley 270 de 1996, norma esta que dispone el derecho que tienen los Funcionarios o empleados de Rama Judicial de percibir una remuneración acorde con su función, dignidad y jerarquía, la que no puede ser disminuida de manera alguna”. 1.6 Contestación de la demanda (ff. 71 y 72).
La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Que “[…] por mandato expreso de la Ley 4ª de 1992, articulo 14, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, situación reiterada en los distintos Decretos saláriales aplicables a los servidores de la rama judicial, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las Primas de servicios, navidad, vacaciones auxilio de cesantías y bonificación por servidos prestados como lo está solicitando el apoderado del demandante”.
Dentro del escrito de contestación, propone como excepciones las de prescripción trienal de los derechos laborales reclamados y genérica que se desprendan de los hechos, pruebas y demás normas aplicables. 1.7 Sentencia de primera instancia (ff. 158 a 167). El Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, en sentencia de 22 de abril de 2019, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, al considerar que la accionada “[…] nunca le ha pagado [al señor Ardila Obando,] desde el momento de su creación, es decir desde el 1 de Enero de 1993, la prima especial sin carácter salarial, como un agregado o adición al salario, equivalente al 30% de éste.
Contrario Sensu, la Rama Judicial, toma un 30% del salario básico para llamarlo prima, en lugar de adicionarle ese 30% a la asignación básica legalmente establecida”. Que “[…] para la sala es claro que el acto administrativo demandado, así como los decretos del gobierno, que consideran el 30% del salario básico como prima especial, son contrarios al ordenamiento superior (ley, constitución y bloque de constitucionalidad), y por ende se accederá a las pretensiones de la demanda, para lo cual, acorde con la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado se inaplicarán las normas que regulan la prima especial de servicios al actor, en cuanto ordenaron que la misma fuera considerada como un porcentaje de la asignación básica”.
Por otro lado, resuelve que no opera la prescripción trienal, toda vez que inaplica por inconstitucionalidad las normas que regulan la prima especial de servicios del 30% para los funcionarios de la Rama Judicial, es decir, que con la ejecutoria del fallo dictado en esta instancia se torna exigible del derecho, a guisa de corolario empieza a contarse tal prescripción, la cual no se configura.
Adicionalmente, además de acceder a las súplicas de la demanda anulando el acto acusado e inaplicar por inconstitucionalidad los decretos que regulan la materia discutida, ordena dar cumplimiento al fallo conforme a lo señalado en los artículos 187, 189 y 192 del CPACA y sin condenar en costas. 1.8 Recurso de apelación (ff. 173 a 176). Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada, formuló recurso de apelación, al insistir en que “[…] la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y sus Direcciones Seccionales, han aplicado correctamente el contenido de la Ley 4a de 1992 en su artículo 14, atendiendo lo establecido por el Gobierno Nacional en los diferentes Decretos salariales que anualmente expide en desarrollo de la mencionada Ley”.
Que “[…] no tiene la facultad para interpretar las leyes e inaplicarlas, en razón a que son los Jueces en sus respectivos fueros, a través de sus sentencias los que tienen tal facultad, a diferencia de la autoridad Administrativa que únicamente está sometida a su imperio y debe darle estricto cumplimiento”. Asimismo, expone que “[…] consultando el espíritu de la Constitución y la ley, se tiene que la acción de simple nulidad procede contra todos los actos administrativos generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico, caso en el cual la competencia del juez se limita a decretar la simple anulación sin adicionar ninguna otra declaración […]”.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 20 de junio de 2019 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 21 de febrero de 2020, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA, y durante la oportunidad establecida en el numeral 5 ibidem las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme lo dispone el artículo 150 del CPACA. 3.2 Impedimentos aceptados y saneamiento.
Los magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado. Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 3.3 Problema jurídico.
De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe determinar si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante, teniendo en cuenta, para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
Igualmente debe determinarse lo relacionado con la prescripción trienal de las prestaciones sociales y la inaplicación de los decretos salariales expedidos a partir de 2008 hasta el año 2015 por el Gobierno Nacional. A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma La prescripción trienal de las prestaciones sociales y La inaplicación de los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional a partir del año 2008 al año 2015. 3.
Marco normativo y la jurisprudencial de unificación vigente El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, razón por la cual, en este fallo se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación que refuta la decisión de primera instancia. Lo primero que hay que afirmarse es que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Al respecto el artículo 14 dijo: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos generó una interpretación equivocada de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dice la sentencia en mención: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta. 3.5 Caso concreto.
Del material probatorio traído al plenario, se destaca: Constancia de 8 de octubre de 2014, según la cual el actor ocupa el cargo de magistrado, en propiedad, en el Tribunal Administrativo del Tolima, Sección Primera, desde el 10 de agosto de 2012, con una asignación básica de $6.607.658, prima especial de servicios en $1.982.298 y bonificación por compensación por valor de $12.309.300 (ff. 22).
Comprobantes de nómina de julio, agosto y septiembre de 2014, que dan cuenta de los conceptos salariales recibidos por el demandante en su calidad de magistrado de Tribunal (ff. 23 a 25). Escrito de petición de 5 de agosto de 2015 (ff. 4 a 12), presentado por el señor Carlos Enrique Ardila Obando, mediante el cual depreca el reconocimiento y reliquidación de sus prestaciones sociales y/o laborales con base del 100% del sueldo mensual por él devengado y con inclusión del 30% de la prima especial de servicios.
Oficio DSAJ 000743 de 27 de agosto de 2015 (ff. 14 a 17), a través del cual el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Ibagué da respuesta negativa a la solicitud formulada en el derecho de petición que antecede. Conciliación extrajudicial de 26 de febrero de 2016 entre el señor Carlos Enrique Ardila Obando y la Nación – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la cual fue declarada fallida (f. 26).
Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019. La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” 3.6 Aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de los decretos salariales expedidos entre el año 2008 al 2015.
En relación con los decretos salariales que han sido proferidos por el Gobierno Nacional, reproduciendo el contenido de los decretos que han sido declarados nulos por el Consejo de Estado en Sala de Conjueces, mediante sentencia del 29 de abril de 2014, desconociendo en forma reiterada, el claro mandato legal contenido en el artículo 237 del CPACA, la Sala encuentra procedente acceder a confirmar lo resuelto por el a quo en cuanto aplicó la excepción de inconstitucionalidad, solicitada por el actor, toda vez que dichos Decretos, vulneran los derechos laborales y salariales de los servidores públicos beneficiarios de la prima especial, previa la siguiente precisión. La demanda fue presentada en el año 2016 y en la misma se solicitó en la pretensión 2ª la inaplicación por inconstitucionalidad de los artículos respectivos de los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional desde el año 2008 al año 2015.
Así las cosas, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, el 22 de abril de 2019, se pronunció frente a dicha pretensión, razón por la cual esta Sala dejará incólume la declaratoria de inaplicar los Decretos citados. 3.7 De la aplicación de la prescripción trienal. En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159, en ese sentido la sentencia recurrida quedará intacta en ese aspecto dado que no decretó la prescripción trienal, sin embargo, la exposición de motivos brindada dista de la que esta Sala ha adoptado recientemente. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, encuentra cabida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, además, de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamento a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales, que en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra., María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (negrillas fueras del texto) Expuesto lo anterior, se precisa, como se dejó anotado, la prescripción trienal empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, es ajustado a los pronunciamientos recientes de esta Corporación, la decisión tomada por el juez de primera instancia, en tanto no decretó la prescripción trienal de la reliquidación de las prestaciones sociales que reclama el demandante, en virtud de que la solicitud fue presentada el 5 de agosto de 2015 dentro del término para ello, teniendo en cuenta que su vinculación al cargo de magistrado de Tribunal se dió el 10 de agosto de 2012.
Como ya se dijo: […] 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. […] Visto lo ya expuesto, esta Sala llega a las siguientes conclusiones: I.- Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. Por consiguiente, la decisión de primer grado está llamada a ser confirmada conforme a lo dicho.
II.- El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que el demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas. III.- Se confirmará la excepción de inconstitucionalidad de los decretos expedidos entre los años 2008 a 2015.
IV.- No se declarará probada la prescripción con fundamento en lo expuesto en la sentencia de Unificación de 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces, Radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confirmase la sentencia de 22 de abril de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor Carlos Enrique Ardila Obando contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en todas sus partes. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.