Radicación: 11001-03-15000-2025-05555-00 Demandante: Carmen Vásquez de Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05555-00 Accionante: CARMEN VÁSQUEZ DE SERRANO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Temas: Tutela contra autoridad judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de solicitar la reliquidación pensional en calidad de cónyuge supérstite. Defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Carmen Vásquez de Serrano, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Santander.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 5 de septiembre de 2025, la señora Carmen Vásquez de Serrano, por conducto de apoderado judicial, solicitó al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad social, a la vida en condiciones dignas, así como al principio de seguridad jurídica, presuntamente vulnerados por la autoridad judicial accionada.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Dejar sin efecto, la providencia de segunda instancia de fecha 10 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, la cual violó los derechos fundamentales al debido proceso, derecho de defensa, acceso efectivo a la administración de justicia, prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones jurídicas, justicia y verdad, igualdad procesal, seguridad jurídica, buena fe, vida en condiciones dignas, seguridad social, principio protector y demás que han sido trasgredidos con ocasión de la vía de hecho judicial.
Conforme lo anterior, solicitó que, se ordené dictar una nueva providencia respetando los derechos fundamentales violados por la entidad accionada, respecto del correcto entendimiento del alcance y la vigencia del artículo 146 de la Ley 100 de 1993”. 2. Hechos La accionante relató que su cónyuge, el señor Enrique Serrano Becerra, se desempeñó como docente en la Universidad Industrial de Santander – UIS, acumulando un total de 7250 días de servicio en el sector público.
Con base en dicho tiempo solicitó a la universidad el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. En atención a ello, la entidad expidió la Resolución no. 012 de 7 de enero Radicación: 11001-03-15000-2025-05555-00 Demandante: Carmen Vásquez de Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de 1994, mediante la cual reconoció la prestación de conformidad con lo previsto en la Ley 33 de 1985, y fijando su cuantía en el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio.
Manifestó que, frente a la anterior determinación, el señor Enrique Serrano Becerra interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que solicitó la nulidad del oficio no. 1879 de 15 de septiembre de 1994 expedido por el rector de la Universidad Industrial de Santander -UIS-, mediante el cual determinó no dar cumplimiento a la Resolución no. 143 de 18 de mayo de 1994 proferida por -CAPRUIS- a través de la cual se dispuso el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación en cuantía equivalente al 100% de lo devengado en el último año de servicios y, en su lugar, continuar reconociendo dicha prestación conforme a lo establecido en la resolución no. 012 de 7 de enero de 1994 que resolvió liquidarla con el 75% de lo pagado en el último año de labor.
Sin embargo, precisó que el Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia de 17 de febrero de 1997 negó las pretensiones de la demanda, sentencia que fue confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante fallo de 2 de septiembre de 1999. Señaló, que el señor Serrano Becerra falleció el 5 de diciembre de 2015 y, en consecuencia, la Universidad Industrial de Santander le reconoció la sustitución pensional en su calidad de cónyuge supérstite, a lo que agregó que presentó ante ese establecimiento universitario una solicitud de reliquidación pensional, al considerar que la liquidación inicial desconocía lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, dicha reclamación fue negada por la entidad, a través de la Resolución no. 0677 de 16 de mayo de 2019. De conformidad con lo anterior, señaló que mediante apoderado judicial presentó demanda contra la Universidad Industrial de Santander, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución no. 0677 de 16 de mayo de 2019 expedida por la universidad, mediante la cual se negó la reliquidación de la pensión de jubilación en un monto del 100%, y se declarara que el señor Enrique Serrano Becerra adquirió un estatus pensional con base en los acuerdos de la UIS, con un monto pensional del 100% del promedio del salario y las primas devengadas en el último año. Y a título de restablecimiento del derecho pidió que se reliquidara la pensión en un monto equivalente al 100% del promedio del salario y de las primas devengadas en el último año de servicio del señor Serrano Becerra.
Refirió que el proceso le correspondió al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga1, que mediante sentencia anticipada de 1° de diciembre de 2021 declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la Universidad Industrial de Santander, al considerar que la accionante estaba reclamando las mismas pretensiones que en vida había formulado el señor Enrique Serrano Becerra, pues el único elemento nuevo era el cambio de una norma, toda vez que solicitaba que en aplicación del artículo 146 de la Ley 100 de 1003, se estudiara la reliquidación de la pensión con fundamento en los estatutos especiales de la UIS y no en la Ley 33 de 1985.
Agregó que contra la anterior determinación se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander, que mediante sentencia de 14 de julio de 2022 revocó la sentencia anticipada y, en su lugar, ordenó que se continuará con el trámite que en derecho correspondía, al considerar que no se evidenciaron la totalidad de los elementos que configuraban la excepción de cosa juzgada, específicamente en lo relacionado con la causa petendi. 1 Radicado no. 68001-33-33-009-2019-00273-00.
Radicación: 11001-03-15000-2025-05555-00 Demandante: Carmen Vásquez de Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Manifestó que el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga por sentencia de 10 de mayo de 2023, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que si bien el señor Enrique Serrano Becerra cumplió con los requisitos legales en cuanto a edad y tiempo de servicio antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, ello no resultaba suficiente para que, en aplicación del artículo 146 ibidem, se le reconociera una mesada pensional equivalente al 100% del promedio del ingreso mensual del año anterior a la adquisición del estatus pensional con fundamento en el estatuto de CAPRUIS.
Lo anterior, por cuanto dicha normativa establecía una condición adicional específica, que era haber prestado servicios como docente exclusivamente en la Universidad Industrial de Santander durante, por lo menos 10 años, requisito que no cumplía el causante. Precisó que inconforme con la anterior determinación presentó recurso de apelación, bajo el argumento de que la contabilización del tiempo realizada por el Juzgado era equivocada, toda vez que se encontró plenamente demostrado que el causante había laborado más de 10 años como docente de la Universidad Industrial de Santander.
Finalmente, sostuvo que el Tribunal Administrativo de Santander por medio de sentencia de 10 de abril de 2025, confirmó la decisión apelada que había negado las pretensiones de la demanda, al considerar que quedó demostrado que el señor Enrique Serrano Becerra adquirió su estatus de pensionado el 29 de diciembre de 1993, de manera que el cumplimiento de los requisitos se produjo con anterioridad a la entrada en vigencia del artículo 146 de la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, dicha disposición no resultaba aplicable, razón por la cual no le asistía derecho a que su pensión fuera liquidada conforme a los estatutos de CAPRUIS en un porcentaje equivalente al 100% del salario devengado. Por el contrario, la pensión debía regirse por lo establecido en la Ley 33 de 1985, con una liquidación del 75% del promedio de lo percibido en el último año de servicios y, por ende, tampoco resultaba procedente reliquidar la pensión de sobrevivientes reconocida a la accionante. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora manifestó que se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales. Manifestó que la discusión tenía relevancia constitucional porque se vulneraron los derechos a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, seguridad social, al mínimo vital, a la dignidad humana, así como el principio de seguridad jurídica.
Y precisó que el asunto no versaba sobre un tema económico o legal. Mencionó que no existe otro medio de defensa judicial para controvertir el fallo de segunda instancia, pues agotó todos los medios de defensa judicial que tenía a su alcance. Respecto del requisito general de inmediatez, la parte actora afirmó que se cumplía, toda vez que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 10 de abril de 2025, por lo tanto se encuentra dentro del término razonable.
Por último, respecto del requisito de que no se trate de sentencias de tutela, concluyó que la solicitud se presentó contra la sentencia de 10 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Y aclaró que se identificaron de manera razonable los hechos y derechos de la acción de tutela.
Ahora bien, en lo que atañe a las causales especiales de procedibilidad explicó que se configuró el defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Radicación: 11001-03-15000-2025-05555-00 Demandante: Carmen Vásquez de Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En relación con el defecto sustantivo consideró que la providencia reprochada se fundamentó “en una hermenéutica no sistemática de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso, como es el estudio del artículo 151 de la ley 100 de 1993, en armonía con el 146 de la misma ley”.
Y precisó que las personas que hubiesen adquirido su derecho pensional antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 tenían derecho a que se les respetaran tanto los derechos adquiridos como sus expectativas legítimas. En ese sentido, explicó que el artículo 151 de dicha ley estableció que su aplicación general comenzaría el 1 de abril de 1994 y tratándose de servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital, a más tardar el 30 de junio de 1995.
No obstante, destacó que el artículo 146, en su inciso final, dispuso que esa disposición regiría desde la fecha de la sanción de la ley, es decir, a partir del 23 de diciembre de 1993. Respecto del desconocimiento del precedente judicial señaló que la tesis del Tribunal se fundamentó en que la situación pensional del señor Serrano Becerra no se encontraba amparada por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, toda vez que adquirió la condición de pensionado el 29 de diciembre de 1993, es decir, 6 días después de la sanción de la mencionada ley.
Y mencionó que la decisión cuestionada desconoció lo establecido en las sentencias de 18 de abril de 2024 y 30 de enero de 2025 proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Por último, en relación con la violación directa de la Constitución sostuvo que se vulneró el artículo 13 de la Constitución Política, “como además el derecho fundamental de la seguridad social, acceso efectivo a la administración de justicia en un estado social de derecho, la protección de sujetos de especial protección constitucional, frente a una ciudadana de 82 años de edad, quien debe merecer un trato diferente debido a su condición de ancianidad.
No es justo, que el Tribunal Administrativo quien protege un derecho constitucional fundamental como es el “trabajo y la seguridad social en un estado social de derecho”, sea ella misma, la que subestime la Constitución Política de Colombia al momento de interpretar y aplicar las normas legales. Cuando su obligación como jurisdicción del trabajo es proteger los principios legales y constitucionales de esta rama social del derecho como son el principio de favorabilidad y especialmente el in dubio pro operario”. 4.
Trámite procesal Por auto de 9 de septiembre de 2025, el despacho sustanciador admitió la demanda y ordenó notificar a la parte actora y a la autoridad accionada -Tribunal Administrativo de Santander. Asimismo, a la Universidad Industrial de Santander y al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga, como terceros interesados en el resultado del proceso y se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en virtud de lo previsto en el artículo 610 del Código General del Proceso.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 131226 a 131230 del 12 de septiembre de 2025, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión2. 5. Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Santander El magistrado ponente rindió informe en el que solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, al no evidenciarse la existencia de una actuación de la cual se pudiera derivar la vulneración de los derechos fundamentales alegados por la accionante.
Manifestó que la parte actora consideró que el Tribunal incurrió en una “vía de hecho” al desconocer el alcance que se le ha dado en reiteradas 2 Índice 9 de Samai. Radicación: 11001-03-15000-2025-05555-00 Demandante: Carmen Vásquez de Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 providencias al artículo 146 de la Ley 100 de 1993, y al incurrir en una falta de motivación al no manifestar su apartamiento a los precedentes judiciales.
Señaló que es claro que la inconformidad de la accionante partía del supuesto desconocimiento del alcance dado por la Sección Segunda del Consejo de Estado al artículo 146 de la Ley 100 de 1993, norma respecto de la cual se indicó en la sentencia cuestionada que el caso no podía ser analizado bajo el supuesto allí contenido porque la situación pensional del señor Serrano Becerra no se consideraba como una situación jurídica definida, toda vez que hasta el momento no existía un derecho adquirido sino una mera expectativa respecto de la normatividad que debía regir el reconocimiento pensional efectuado.
Sostuvo que a pesar de que la accionante era considerada un sujeto de especial protección, la acción de tutela no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que lo pretendido era cuestionar una decisión judicial a través de la acción constitucional como si ese mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, pues era evidente que la señora Carmen Vásquez de Serrano pretendía reabrir nuevamente un debate jurídico sobre cuestiones legales que ya habían sido resueltas en el trámite del recurso de apelación. Finalmente, concluyó que la decisión reprochada no resultaba arbitraria ni desbordaba los límites del principio de autonomía judicial, “cosa distinta es que el tutelante no comparta la tesis expuesta en la providencia por resultar adversa a sus intereses, lo que de suyo no implica que pueda discutirse cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas, en este caso, del artículo 146 de la Ley 100 de 1993”. 5.2.
Respuesta del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga El titular del despacho rindió informe en el que realizó un recuento de lo ocurrido al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no. 68001- 33-33-009-2019-00273-00, y aclaró que el reproche de la accionante era dirigido a la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
Asimismo, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela porque no se cumplía con los requisitos generales y específicos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que la parte actora pretende utilizar la acción constitucional como una tercera instancia. 5.3. Respuesta de la Universidad Industrial de Santander -UIS El asesor jurídico de la universidad rindió informe en el que advirtió que la accionante “pretende desconocer las decisiones de los jueces competentes, dentro de un proceso tramitado válidamente, es decir, con sujeción a las normas procesales, por lo que carece de fundamento la pretensión de convertir la acción de tutela en una especie de tercera instancia”.
Manifestó que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 no era aplicable al caso concreto, toda vez que el causante adquirió el estatus pensional el 29 de diciembre de 1993, es decir, con posterioridad a la sanción de la Ley 100 de 1993, decisión que fue respaldada en la sentencia de 17 de abril de 2008 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, (radicado no. 68001-23-15-000-2001- 03267-02), cuando se afirmó que “de conformidad con el artículo trascrito, sin lugar a dudas las situaciones jurídicas de carácter individual originadas con anterioridad a la Ley 100 de 1993, con fundamento en disposiciones territoriales sobre pensiones extralegales continuarán vigentes y quienes antes del 23 de diciembre de 1993, fecha de sanción de la Ley 100, obtuvieren los requisitos para pensionarse conforme Radicación: 11001-03-15000-2025-05555-00 Demandante: Carmen Vásquez de Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 a tales disposiciones, tienen derecho a la pensión en aras de garantizar los derechos adquiridos”.
Finalmente, advirtió que la accionante pretende desconocer las decisiones de los jueces competentes dentro de un proceso que se tramitó conforme a la ley y a las normas procesales, por lo tanto, carece de fundamento la pretensión de convertir la acción de tutela en una tercera instancia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si es procedente la acción de tutela de conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial y, en caso afirmativo, establecer si la autoridad judicial accionada en el fallo de 10 de abril de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander que confirmó la decisión de 10 de mayo de 2023 dentro del proceso con radicado no. 68001-33- 33-009-2019-00273-00 incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante al configurarse el defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos3 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos4, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20125, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de 5 de agosto de 20146, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20057. 3 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 4 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 5 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 6 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 M. P. Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001-03-15000-2025-05555-00 Demandante: Carmen Vásquez de Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada; (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico8;
(ii) Defecto procedimental absoluto9; (iii) Defecto fáctico10; (iv) Defecto material o sustantivo11; (v) Error inducido12; (vi) Decisión sin motivación13; (vii) Desconocimiento del precedente14 y (viii) Violación directa de la Constitución15. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo16 y de la Corte Constitucional17. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. Verificación de los requisitos generales En el asunto objeto de estudio, (i) la acción de tutela supera el presupuesto de relevancia constitucional porque debe definirse si se vulneraron a la accionante los 8 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 9 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 10 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 11 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 12 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 13 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 14 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 15 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. 16 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 17 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
Radicación: 11001-03-15000-2025-05555-00 Demandante: Carmen Vásquez de Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad social, a la vida en condiciones dignas, así como al principio de seguridad jurídica, con la sentencia de 10 de abril de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual confirmó la decisión de 10 de mayo de 2023 emitida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga que negó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no. 68001-33-33-009- 2019-00273-02.
En el caso se observa que con los reparos expuestos no se propone una discusión legal, ni se reabre el debate litigioso, pues los argumentos que sustentan la solicitud se encaminan a demostrar la ausencia de fundamento probatorio para justificar una indebida interpretación de la normativa aplicable al caso concreto, específicamente, los artículos 146 y 151 de la Ley 100 de 1993, pues a juicio de parte actora, la situación pensional del señor Serrano Becerra no se encontraba amparada por dicha normativa, toda vez que adquirió la condición de pensionado el 29 de diciembre de 1993, es decir, 6 días después de la sanción de la mencionada ley.
En ese orden de ideas, la Sala precisa que el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga mediante sentencia de 10 de mayo de 2023, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que si bien el señor Enrique Serrano Becerra cumplió con los requisitos legales en cuanto a edad y tiempo de servicio antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, lo anterior no era suficiente para que la pensión fuera reconocida con fundamento en el estatuto de CAPRIUS, pues no cumplía con el requisito exigido relacionado con haber prestado los servicios como docente exclusivamente en la universidad por lo menos 10 años.
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Santander por sentencia de 10 de abril de 2025, confirmó la decisión que negó las pretensiones de la demanda, al concluir que el señor Enrique Serrano Becerra adquirió su pensión el 29 de diciembre de 1993, es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia del artículo 146 de la Ley 100 de 1993.
Por ello, no aplicaba dicha norma ni tenía derecho a que su pensión se liquidara al 100% según CAPRUIS, debiendo regirse por la Ley 33 de 1985, que establece una pensión equivalente al 75% del promedio del último año de servicios, y tampoco procedía reliquidar la pensión de sobrevivientes. De conformidad con lo anterior, la Sala concluye que aun cuando en ambas instancias del proceso ordinario se negaron las pretensiones de la demanda, fue con argumentos diferentes, por lo que la parte actora no tuvo otra oportunidad para controvertirlo.
Adicionalmente, el asunto planteado gira en torno a derechos pensionales, los cuales se encuentran relacionados con el derecho fundamental a la seguridad social, el cual busca asegurar el bienestar, la dignidad y la protección social de los ciudadanos. Por otra parte, (ii) se cumple el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otro medio de defensa judicial, teniendo en cuenta que la providencia que decidió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada del proceso ordinario no es susceptible de recursos ordinarios, y no le son aplicables las causales del recurso extraordinario de revisión contemplado en los artículos 248 y 250 de la Ley 1437 de 2011, (iii) se cumple el requisito de la inmediatez, toda vez que la providencia objetada fue notificada a la entidad accionante mediante correo electrónico de 13 de mayo de 2025, por lo que se entiende notificada el 16 del mismo mes y año, de conformidad con el artículo 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la acción de tutela se presentó el 7 de abril de 2025, esto es, dentro del término prudencial precisado por esta Corporación;
(iv) se identificaron de manera razonable los hechos que generaron la Radicación: 11001-03-15000-2025-05555-00 Demandante: Carmen Vásquez de Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 supuesta vulneración de derechos fundamentales y (v) la acción no se dirige contra un fallo de tutela. 4.2.
La autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos alegados La señora Carmen Vásquez de Serrano, quien actúa a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad social, a la vida en condiciones digas, así como al principio de seguridad jurídica, con ocasión de la sentencia de 10 de abril de 2025 mediante la cual confirmó la decisión de 10 de mayo de 2023 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga que negó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no. 68001-33-33-009-2019-00273-02.
Teniendo en consideración los antecedentes narrados en precedencia, la Sala observa que la parte actora alegó que la decisión cuestionada incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, toda vez que no se realizó una interpretación sistemática de la norma, omitiendo el análisis conjunto de los artículos 146 y 151 de la Ley 100 de 1993 que regulan los derechos pensionales adquiridos antes de la entrada en vigor de la misma.
Asimismo, precisó que se desconoció el precedente judicial, al no respetar sentencias previas que protegían la condición pensional del señor Serrano Becerra adquirida días después de la sanción de la ley; y finalmente, sostuvo que se generó una violación directa de la Constitución, especialmente del artículo 13, al vulnerar derechos fundamentales como la seguridad social, el acceso a la justicia y la protección especial por la condición de ancianidad, además de ignorar principios constitucionales y legales como el de favorabilidad y el in dubio pro operario en materia laboral y de seguridad social.
Ahora bien, en relación con el defecto sustantivo, la accionante señaló que el fallo objetado omitió estudiar y analizar los artículos 146 y 151 de la Ley 100 de 1993, pues a su parecer el artículo 151 de dicha ley estableció que su aplicación general comenzaría el 1 de abril de 1994 y tratándose de servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital, a más tardar el 30 de junio de 1995.
No obstante, destacó que el artículo 146, en su inciso final, dispuso que esa disposición regiría desde la fecha de la sanción de la ley, es decir, a partir del 23 de diciembre de 1993. En ese orden ideas, resulta del caso precisar que el defecto sustantivo se materializa cuando la decisión que adopta el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconoce, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede darse en los siguientes casos: “(i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico.
En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente, derogada, o que ha sido declarada inconstitucional. (ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente. A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador (iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes.
En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o claramente contraria a la Constitución. (vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.
(viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales. (ix) Se desconoce Radicación: 11001-03-15000-2025-05555-00 Demandante: Carmen Vásquez de Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación. (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es contrario a la constitución, o al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.
(xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia”18. Además de las anteriores circunstancias, se ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos, dos hipótesis: “(i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable”19 (Negrillas y subrayas de la Sala).
Descendiendo al sub examine, la Sala observa que en la sentencia de 10 de abril de 2025, el Tribunal accionado determinó que el problema jurídico era establecer si el señor Enrique Serrano de Becerra (q.e.p.d) tenía derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación en los términos consagrados en los estatutos de la Caja de Previsión Social de la Universidad Industrial de Santander, en aplicación de lo previsto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, y determinar si había lugar a reliquidar la pensión de sobrevivientes de la accionante en un porcentaje igual al 100% del promedio del salario y las primas devengadas por el causante durante el último año de servicio.
Para resolver el problema jurídico propuesto, el Tribunal Administrativo de Santander estudió y verificó la normatividad aplicable al caso concreto y evidenció que el artículo 6 de CAPRIUS señalaba que “los afiliados disfrutarán de pensión mensual vitalicia de jubilación, equivalente al promedio de los salarios y primas percibidas en el último año de servicio, cuando cumplan las condiciones de tiempo de servicio y edad que exige la ley, y hayan prestado sus servicios en la docencia durante diez (10) años en la UIS continua o discontinuamente, o cuando hayan prestado sus servicios en la docencia durante veinticinco (25) años en la UIS continua o discontinuamente cualquiera sea la edad”.
Asimismo, precisó que de conformidad con los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, las personas que al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones tuvieran 15 años de servicios cotizados, o 35 años de edad si es mujer o 40 si es hombre, tendrían derecho a que se les reconociera la pensión teniendo en cuenta la edad, tiempo de servicio cotizado y monto de la pensión establecidos en el régimen anterior al que se encontraban afiliados al 1° de abril de 1994.
En ese orden de ideas, explicó que la normatividad que regía el régimen pensional aplicable a los empleados oficiales era la Ley 33 de 1985, que determinaba que el empleado que hubiera servido 20 años continuos o discontinuos y llegara a la edad de 55 años, tendría derecho a que se le pagara una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió como base para los aportes durante el último año de servicio.
En ese sentido, la autoridad judicial accionada aclaró que la autonomía universitaria no incluía la facultad de reglamentar el régimen pensional de sus empleados, pues la UIS estaba en la obligación de sujetarse a la normativa que regulaba el régimen pensional de los empleados oficiales. 18 Corte Constitucional, sentencia SU-574 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 19 Ibíd. Radicación: 11001-03-15000-2025-05555-00 Demandante: Carmen Vásquez de Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 No obstante, el Tribunal señaló que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 determinó que las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad de la ley por disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos vinculados laboralmente a entidades territoriales continuarían vigentes, y aquellas personas tendrían derecho a pensionarse de conformidad con tales disposiciones.
Así las cosas, el Tribunal precisó que de conformidad con la Resolución no. 012 de 7 de enero de 1994 proferida por CAPRIUS, se pudo corroborar que el tiempo laborado por el señor Serrano Becerra en la Universidad Industrial de Santander arrojó un total de 6.620 días, equivalente a 18 años, 1 mes y 15 días, por lo que, en principio, reunía los requisitos para que su pensión le fuera reconocida en virtud de lo dispuesto en los estatutos por haber demostrado que prestó sus servicios en la docencia de la universidad por 10 años.
No obstante, aclaró que el asunto debía ser analizado a la luz de lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993. En efecto, la autoridad judicial accionada explicó que si bien el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 convalidó los derechos adquiridos con base en las normas territoriales que fueron expedidas con anterioridad a su vigencia, lo cierto era que el caso concreto no podía ser analizado bajo ese supuesto porque la situación pensional del señor Enrique Serrano Becerra no podía considerarse como una situación jurídica definida, pues el punto de controversia radicaba precisamente en determinar si la pensión reconocida debía otorgarse conforme a lo dispuesto en los estatutos de CAPRIUS o mantenerse bajo lo establecido en la Ley 33 de 1985.
Por lo tanto, sostuvo que hasta ese momento no existía un derecho adquirido, sino una mera expectativa respecto de la normatividad aplicable al reconocimiento pensional. Asimismo, el Tribunal advirtió que el inciso segundo del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 permitía que quienes con anterioridad a la vigencia de dicha norma hubiese cumplido los requisitos exigidos por las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, también tendrían derecho a pensionarse conforme lo allí dispuesto.
Sin embargo, aclaró que la misma norma señaló que las disposiciones contenidas en ese artículo regirían desde la fecha de la sanción de la ley, lo cual ocurrió el 23 de diciembre de 1993. Por lo tanto, la autoridad judicial accionada explicó que el señor Serrano Becerra adquirió su estatus de pensionado el 29 de diciembre de 1993, por lo que el cumplimiento de los requisitos se dio con posterioridad a la vigencia del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual no le resultaba aplicable esa normativa, es decir, no le asistía derecho a liquidar su pensión conforme a lo dispuesto en los estatutos de CAPRIUS en un porcentaje igual al 100% del salario devengado.
En ese contexto, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Santander explicó de manera razonable y suficiente las razones por las cuales confirmó la decisión de 10 de mayo de 2023 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga, por razones diferentes, pues evidenció que el señor Enrique Serrano Becerra adquirió el estatus de pensionado el 29 de diciembre de 1993, es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, por lo tanto, no le era aplicable esa normativa a su caso.
Adicionalmente, explicó que la situación pensional del causante no podía ser considerara como una situación jurídica definida, pues justamente ese asunto era objeto de debate, lo que se traducía en que hasta ese momento no existía un derecho adquirido sino una mera expectativa respecto de la normativa que debía regir el reconocimiento pensional.
Radicación: 11001-03-15000-2025-05555-00 Demandante: Carmen Vásquez de Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En conclusión, para la Sala no se configura el derecho sustantivo alegado por la señora Carmen Vásquez de Serrano, dado que la decisión impugnada se adoptó con base en la normativa vigente a la fecha de los hechos, pues la sentencia cuestionada explicó de manera suficiente que no asistía a la accionante el derecho a reliquidar la pensión de sobrevivientes en un porcentaje equivalente al 100% del salario devengado por el señor Enrique Serrano Becerra en su último año de servicio, puesto que este adquirió la calidad de pensionado con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, por tanto, tampoco le resultaba aplicable el artículo 146.
Además, precisó que para ese momento solo existía una expectativa respecto de la normativa aplicable y no una situación pensional definida. Ahora bien, en relación con el desconocimiento del precedente judicial alegado por la accionante, quien insiste que la decisión cuestionada desconoció lo dispuesto en la jurisprudencia del Consejo de Estado, que establecía que las situaciones pensionales extralegales que merecían protección bajo la garantía de situaciones consolidadas (artículo 146) eran aquellas de personas que, antes de 30 de junio de 1995 (fecha límite tras la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 en el sector territorial), tenían un derecho pensional reconocido o habían cumplido los requisitos para adquirirlo, aunque no se les hubiera reconocido formalmente.
Al respecto, la Sala observa que no se configura el desconocimiento del precedente judicial alegado por la parte actora, toda vez que la decisión impugnada se encuentra en consonancia con la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, pues el Tribunal Administrativo de Santander fundamentó su fallo en que el señor Enrique Serrano Becerra adquirió la calidad de pensionado con posterioridad a la entrada en vigencia del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, situación que impide aplicar las disposiciones que protegen las situaciones pensionales extralegales consolidadas antes del 30 de junio de 1995, o incluso hasta el 30 de junio de 1997, según la referida interpretación constitucional.
Además, se estableció que la pensión en este caso no constituía una situación jurídica definida ni un derecho adquirido, sino una expectativa. Por tanto, la decisión respetó el precedente, no lo desconoció, y lo aplicó correctamente al contexto y hechos específicos del caso. Finalmente, se descarta también la alegada violación directa de la Constitución, en tanto la accionante se limitó a afirmar que la decisión cuestionada desconoció el artículo 13 de la Constitución Política, “como además el derecho fundamental de la seguridad social, acceso efectivo a la administración de justicia en un estado social de derecho, la protección de sujetos de especial protección constitucional, frente a una ciudadana de 82 años de edad”, a lo que se agrega que la mera inconformidad con la decisión cuestionada por resultar desfavorable a sus intereses, no implica de manera alguna vulneración iusfundamental, pues la sola discrepancia frente al sentido de una decisión judicial no constituye motivo suficiente para acreditar la existencia de una violación constitucional.
Por las razones expuestas, la Sala negará la acción de tutela presentada por la señora Carmen Vásquez de Serrano, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Santander. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicación: 11001-03-15000-2025-05555-00 Demandante: Carmen Vásquez de Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 FALLA Primero.- Negar las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora Carmen Vásquez de Serrano, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones aquí expuestas.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador