CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: PARTIDO ALAS Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Tema: PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLÍTICOS- PÉRDIDA DE PERSONERÍA JURÍDICA- FINANCIACIÓN ESTATAL- FUNCIÓN DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - REVOCATORIA DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS- REVOCATORIA DIRECTA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CONTENIDO PARTICULAR SIN CONTAR CON EL CONSENTIMIENTO DEL PARTICULAR- ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CONTENIDO GENERAL- SE CONFIRMA LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Partido Alas, parte demandante, contra la sentencia núm. 159 de 5 de agosto de 2013, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección «C», en Descongestión denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda I.1.1. Las pretensiones de la demanda 1. El Partido Alas, por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en adelante CCA, presentó escrito de demanda con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución 2157 de 26 de octubre de 20102 y 1 El presente proceso se encuentra digitalizado en la Sede Electrónica SAMAI.
Radicado: 25000-2324-000- 2011-00466-01. Índice 41. 2 «Por la cual se revoca parcialmente la resolución 284 de 2010 mediante la cual se “fija la cuantía y se distribuye entre los partidos y movimientos políticos con personería jurídica vigente, los recursos estatales asignados al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales para la financiación del funcionamiento de los mismos para la vigencia de 2010 y se determina el porcentaje correspondiente a la deducción del costo con destino al sistema de auditoría externa». 2 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Resolución 2346 de 21 de diciembre de 20103, ambas expedidas por el Consejo Nacional Electoral4.
En apoyo de lo anterior, elevó las siguientes pretensiones: «[…] PRIMERA: Se declare la nulidad de las resoluciones No. 2157 del 26 de octubre de 2010 y 2346 del 21 de diciembre de 2010, expedidas por el Consejo Nacional Electoral, en cuanto revocaron el inciso primero del artículo octavo de la Resolución No. 284 de 2010 proferido por la misma colectividad.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, se restablezcan los derechos de mi mandante, es decir se declare que la Resolución No. 284 de 2010 tiene plena aplicación y con base en esta regulación se reconozca la financiación que le corresponde al Partido Alas hasta el momento en que quedó ejecutoriada la resolución que declaró su pérdida de personería jurídica.
TERCERA: Como consecuencia de las pretensiones anteriores, se ordene al Consejo Nacional Electoral que cancele al Partido Alas los recursos estatales asignados al Fondo Nacional de Partidos y Campañas Electorales para la financiación y funcionamiento de los mismos para el año 2010, según lo dispuesto en la integralidad de la Resolución No. 284 de 2010, incluyendo el primer inciso del artículo octavo, así como todos los demás perjuicios que se le hubieren causado con ocasión de la falta de pago oportuna (sic) que se acreditarán en el curso del proceso, incluyendo los intereses moratorios y la debida corrección monetaria.
CUARTA: Se condene en costas, incluyendo agencias en derecho al Consejo Nacional Electoral». I.1.2. Los hechos que sirven de sustento a la demanda 2. La parte demandante sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos relevantes: (i) El Consejo Nacional Electoral, expidió la Resolución 284 de 16 de febrero de 2010, por medio de la cual fijó la cuantía y ordenó la distribución de los recursos estatales asignados al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales entre los partidos y movimientos políticos con personería jurídica vigente para la financiación del funcionamiento de los mismos, vigencia del 2010, y determinó el porcentaje correspondiente a la deducción del costo con destino al sistema de auditoría externa.
(ii) Aludió al contenido normativo de los artículos 1°, 2°, 3° y 40 de la referida Resolución 284 de 16 de febrero de 2010, enfatizando en la distribución de los recursos que fueron asignados a los partidos y movimientos políticos para el período comprendido entre el 1° de enero de 2010 y el 19 de julio de 2010. 3 «Por la cual se resuelven los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 2157 del 26 de octubre de 2010». 4 Folios 1 a 13 del Cuaderno Principal. 3 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) El artículo 8° de la Resolución 284 de 16 de febrero de 2010, es del siguiente tenor: «[…] En el evento que se extinga la personería jurídica de uno o varios Movimientos o Partidos Políticos, se liquidarán los recursos de funcionamiento proporcionalmente hasta la fecha en que quede ejecutoriado el acto administrativo que decida la pérdida de dicha personería jurídica a cada organización política.
Los partidos y movimientos políticos, a través de sus Representantes Legales, a los cuales se les extinga la personería jurídica, están obligados a la rendición de sus informes sobre el manejo dado a los recursos estatales otorgados durante la actual vigencia, dentro del término máximo contemplado en el literal a) del artículo 18 de la Ley 130 de 1994.
Los dineros sobrantes serán objeto de una nueva distribución de acuerdo con los términos que prescribe la Ley». (iv) La citada resolución fue notificada a los representantes de los partidos políticos y no fue impugnada, quedando debidamente ejecutoriada. (v) El Consejo Nacional Electoral expidió la Resolución 2157 de 26 de octubre de 2010 -decisión enjuiciada- a través de la cual ordenó derogar parcialmente el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 16 de febrero de 2010 -antes transcrito-.
(vi) El Partido Alas, inconforme con la anterior decisión interpuso recurso de reposición por considerar que el Consejo Nacional Electoral no podía revocar el contenido del inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 16 de febrero de 2010, sin que mediara el consentimiento previo de los partidos y movimientos políticos afectados y, para tal propósito, solicitó que se liquidaran los recursos de financiamiento respectivos para el año 2010.
(vii) El Consejo Nacional Electoral, a través de la Resolución 2346 de 21 de diciembre de 2010 - acto enjuiciado- desató los recursos de reposición interpuestos por varios partidos políticos, entre ellos, el incoado por el Partido Alas, en el sentido de confirmar la decisión recurrida. El contenido del referido acto administrativo fue notificado al Partido Alas mediante edicto fijado el día 14 de febrero de 2011 y desfijado el día 25 de febrero de esa anualidad.
Esta decisión contó con los salvamentos de voto de los ex Magistrados del Consejo Nacional Electoral, Gilberto Rondón González y Luis Bernardo Franco Ramírez. (viii) Con ocasión de los actos administrativos enjuiciados, el Partido Alas no pudo percibir los valores correspondientes a los recursos por funcionamiento para el segundo semestre de 2010 y la falta de dichos recursos le impidió desarrollar las actividades políticas previstas en sus directivas y, por ende, se le conculcó el derecho a elegir y ser elegido. 4 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.1.3.
Los fundamentos de derecho y el concepto de violación 3. La parte demandante consideró que el Consejo Nacional Electoral transgredió las siguientes normas: los artículos 2°, 6°, 29 y 73 de la Constitución Política y; los artículos 14, 28, 35, 69, 73 y 84 del Código Contencioso Administrativo. El concepto de violación se justificó en los siguientes argumentos: (i) «Violación de los artículos 2° y 6° de la Carta Política, artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo y del principio constitucional de la buena fe» 4.
El actor indicó que, en observancia a los principios de la seguridad jurídica y la buena fe como pilares fundamentales en nuestro ordenamiento jurídico, los actos administrativos de contenido particular o concreto no pueden ser revocados sin el consentimiento previo, expreso y escrito del titular de los derechos pues dichos actos implican la creación, modificación o reconocimiento de prerrogativas de naturaleza individual y determinada. 5.
A partir de la anterior premisa, explicó que, mediante el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010, el Consejo Nacional Electoral reconoció, a favor de los partidos políticos, el derecho a recibir los recursos pertenecientes al Fondo de Financiación de los Partidos y Movimientos Políticos, hasta tanto quede ejecutoriado el acto administrativo que decidiera la pérdida de la personería jurídica, es decir, se trata de un acto administrativo de contenido particular creador de situaciones concretas a favor de sus destinatarios. 6.
Luego, y en contravía de los principios de seguridad jurídica y de buena fe, el Consejo Nacional Electoral resolvió revocar dicha decisión sin que mediara el consentimiento previo, expreso y escrito de los partidos y movimientos políticos destinatarios de la Resolución 284 de 2010. 7. También censuró que la entidad demandada omitió explicar la ocurrencia de alguna de las causales de revocatoria previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo.
En apoyo de lo anterior, anotó que los ex Magistrados del Consejo Nacional Electoral, Gilberto Rondón González y Bernardo Franco Ramírez, en el marco de sus salvamentos de voto, señalaron que la autoridad electoral no había obtenido previamente, de forma expresa y por escrito los consentimientos de los destinatarios de la Resolución 284 de 2010.
(ii) «Violación del debido proceso, plasmado en el artículo 29 de la Constitución Política, por no haber vinculado a los partidos y movimientos políticos destinatarios de la Resolución 284 de 2010, en el trámite de expedición de la Resolución 2157 de 2010 del CNE, de conformidad con los artículos 14, 28 y 73 del Código Contencioso Administrativo» 5 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.
Reseñó que el Consejo Nacional Electoral desconoció la garantía fundamental del debido proceso, pues inobservó los artículos 14, 28 y 73 del Código Contencioso Administrativo. Ello, por cuanto no citó ni ordenó comunicar sobre el inicio de la actuación administrativa a los partidos y movimientos políticos afectados e insistió en que la autoridad electoral no obtuvo el consentimiento previo, escrito y expreso de los partidos políticos destinatarios de la Resolución 284 de 2010.
En apoyo de su aserto, transcribió los salvamentos de voto de los ex Magistrados del Consejo Nacional Electoral, Gilberto Rondón González y Bernardo Franco Ramírez. (iii) «Violación de los artículos 2° y 29 de la Constitución Política, 69 del Código Contencioso Administrativo, porque no se encontraban presentes las causales de revocatoria anunciadas por el Consejo Nacional Electoral para revocar el primer inciso del artículo octavo de la Resolución 284 de 2010 del CNE» 9.
Explicó que el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo contempla, como causales de revocación de los actos administrativos, las siguientes: (i) cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; (ii) cuando no estén conformes con el interés público o social o atenten contra él y, (iii) cuando con ellos se cause un agravio injustificado a una persona. 10.
Reprochó que la autoridad electoral demandada no indicó y, mucho menos, acreditó la ocurrencia de alguna de las causales de revocación directa dispuestas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, antes citadas. (iv) «Violación de la ley, particularmente del artículo 35, por falta de motivación (artículo 84 CCA)» 11. Manifestó que el Consejo Nacional Electoral no hizo expresas o manifiestas las causales de revocación del acto administrativo, pues la administración no ofreció ninguna argumentación acerca de las razones en qué consistió la manifiesta contradicción del inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010 con la Constitución Política, la ley y el ordenamiento jurídico.
Y agregó que si bien la Resolución 2346 de 21 de diciembre de 2010, también demandada, intentó enmendar la omisión del acto administrativo primigenio haciendo alusión a dos sentencias del Consejo de Estado, no especificó las normas constitucionales y legales supuestamente transgredidas y tampoco explicó en qué consistió tal contradicción. 12.
Adicionalmente, planteó que el Consejo Nacional Electoral no se pronunció sobre los siguientes argumentos planteados por el Partido Alas en el recurso de reposición, estos son, (i) que era necesario que mediara el consentimiento expreso y escrito de los partidos afectados para que fuera procedente la revocatoria directa y, (ii) que la Resolución 1959 de 2010, mediante la cual el órgano electoral había reconocido y negado unas personerías jurídicas a favor de algunos partidos y movimientos políticos no había cobrado ejecutoria. 6 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.2.
Contestación de la demanda por parte del Consejo Nacional Electoral 13. El Consejo Nacional Electoral, por conducto de apoderado judicial5, contestó de manera oportuna la demanda y se opuso a la prosperidad de sus pretensiones. En cuanto a los presupuestos fácticos planteados en el escrito introductorio aceptó como ciertos algunos hechos relatados por el actor y aclaró otros, en el siguiente sentido: (i) Precisó que la Resolución 284 de 2010 tuvo por objeto asignar los recursos de funcionamiento a que tenían derecho los partidos y movimientos políticos con personería jurídica para el período comprendido entre el 1° de enero de 2010 y el 19 de julio de 2010; recursos que fueron transferidos de manera íntegra a favor del Partido Alas, no existiendo en dicho acto administrativo derecho adicional.
(ii) Indicó que para el Partido Alas y para todo partido político que contaba con personería jurídica, el percibir recursos para su funcionamiento a partir del 20 de julio de 2010, fecha de inicio del nuevo período constitucional del Congreso de la República constituía una mera expectativa sujeta al cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 108 de la Constitución Política.
Por ende, era evidente que la Resolución 284 de 2010 no generó ningún derecho para el período posterior al 19 de julio de 2010. (iii) Acotó que el Partido Alas no obtuvo la votación exigida por la Constitución Política en las elecciones para el Congreso de la República, período constitucional 2010-2014 para mantener la personería jurídica, situación que generó, ipso iure, la pérdida de dicho atributo y, con ello, de los beneficios que ella conlleva, incluida la financiación estatal para su funcionamiento. 14.
En cuanto al fondo del asunto, alegó que no era cierto que el Consejo Nacional Electoral, mediante la Resolución 284 de 2010, reconoció el derecho a recibir financiamiento estatal hasta la ejecutoria del acto administrativo que decidiera la pérdida de personería jurídica de los partidos o movimientos políticos, por dos razones: 15.
En primer término, porque dicho acto administrativo concedió tal derecho hasta una fecha cierta, esto es, el 19 de julio de 2010. En segundo lugar, porque el Partido Alas gozaba de tan solo una mera expectativa para recibir el financiamiento a partir del 20 de julio de 2010, al encontrarse sujeto al cumplimiento de las condiciones previstas en la Constitución y en la ley para preservar la personería jurídica, lo cual no ocurrió en el presente caso pues no obtuvo la votación en las elecciones al Congreso de la República celebradas en el año 2010 exigida para mantener dicho atributo. 5 Folios 75 a 85 del Cuaderno Principal. 7 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
Puntualizó que, «[…] al establecer la propia Constitución los efectos de la votación obtenida por cada partido en tales elecciones en relación con la pérdida de la personería jurídica y de todo lo accesorio a ello» no resultaba posible pretender que un acto jurídico de inferior jerarquía, como lo es una resolución del Consejo Nacional Electoral «genere derechos más allá de los contemplados en la propia Carta».
Por lo anterior, advirtió que no era necesario agotar el trámite del artículo 69 del CCA, en tanto que los actos administrativos acusados no afectaron derechos o situaciones de carácter particular y concreto. 17. Seguidamente, la autoridad electoral demandada indagó sobre los antecedentes históricos y normativos del régimen de obtención de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos, desde la Constitución Política de 1886, hasta la promulgación de la Carta Política de 1991, con el fin de destacar que, inicialmente, se adoptó un modelo basado en la dimensión cualitativa del apoyo popular, sin el cual no se podía tener derecho a tal reconocimiento.
Ahora bien, anotó que la implementación de dicho criterio trajo como consecuencia la proliferación de múltiples organizaciones y partidos políticos que no cumplían con la función de representar los intereses generales y de servir de intermediarios entre el Estado y la sociedad, generando una crisis en la legitimidad de las instituciones democráticas. 18.
Explicó que, en este nuevo contexto constitucional se gestó la reforma política que culminó con la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2003 y luego, del Acto Legislativo 01 de 2009, el cual consagró un régimen dual de reconocimiento de la personería de los partidos y movimientos políticos. El primero, que corresponde al régimen ordinario, «en el que NO basta con alcanzar representación en el Congreso, sino que es menester obtener un porcentaje mínimo de la votación total para Senado de la República y de la Nacional para Cámara de Representantes, sin el cual no se podrá acceder a ella».
Al mismo tiempo, existe un régimen extraordinario destinado a las minorías étnicas y políticas. 19. A partir de desarrollos jurisprudenciales, destacó que el acto administrativo de reconocimiento de la personería jurídica de un partido político es de tipo declarativo y, en consecuencia, al Consejo Nacional Electoral solo le corresponde establecer unos resultados electorales y con base en ellos declarar la correspondiente elección. En apoyo de lo anterior, citó varios pronunciamientos emanados de esta Sección que reafirman dicha tesis6. 20.
En definitiva y a modo de resumen, indicó que la extinción de la personería jurídica de los partidos políticos opera ipso iure, por mandato de la Constitución Política, por la no obtención de la votación exigida por la Carta Política para preservarla, incluso sin necesidad de un acto administrativo que así lo declare. 6 Las sentencias son: (i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de marzo de 20000, radicado: 5291, MP: Olga Inés Navarrete Barrero y;
(ii) ) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de diciembre de 2010, radicado: 11001-0324- 000-2003-00148-01, CP: Marco Antonio Velilla. 8 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3.
Sentencia de primera instancia 21. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección «C», en Descongestión, profirió fallo el día 5 de agosto de 2013, por medio del cual denegó las pretensiones de la demanda. Su parte resolutiva dispuso: «F A L L A PRIMERO.- DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. SEGUNDO.- ABSTIÉNESE de condenar en costas. […]». 22.
El a quo dividió el estudio de la presente controversia en dos problemas jurídicos, conforme pasa a explicarse a continuación: (i) Del estudio del primer problema jurídico planteado por el a quo relativo al desconocimiento del debido proceso y el principio de buena fe de los partidos políticos pues la entidad demandada «[i]nobservó que no confluyó ninguna de las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo para revocar la Resolución No. 284 de 2010, siendo este un acto administrativo de carácter particular y concreto» 23.
El Tribunal de la primera instancia estimó que los cargos de nulidad por violación al debido proceso y el principio de buena fe no estaban llamados a prosperar, con fundamento en los siguientes argumentos: 24. Recordó el contenido del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo para señalar que, tratándose de actos administrativos de contenido particular y concreto o que reconocen un derecho de igual categoría no resulta procedente su revocatoria sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. 25.
Sin embargo, señaló que expresamente se permite que la entidad pública pueda revocar un acto particular y concreto sin el consentimiento del titular, cuando (i) el acto ha sido el resultado de la aplicación del silencio administrativo positivo; además, (ii) si se dan las causales generales de revocatoria previstas en el artículo 69 del CCA [esto es, cuando es manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; no está conforme con el interés público o social o atenten contra este; o causa un agravio injustificado a una persona] y (iii) si fuere evidente que ocurrió por medios ilegales. 26.
Descendió al caso en concreto y, aseguró que el Consejo Nacional Electoral, mediante la Resolución 2157 de 26 de octubre de 2010, revocó el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010, toda vez que dicha disposición era 9 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manifiestamente contraria al artículo 108 de la Constitución Política, esto es, invocó la primera causal de revocatoria prevista en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo. 27.
A continuación, advirtió que el texto normativo revocado disponía que la liquidación de los recursos de funcionamiento se liquidarían, en el evento de extinción de la personería jurídica de uno o varios movimientos o partidos políticos, hasta la fecha en que quede ejecutoriado el acto administrativo que decida la pérdida de dicha personería jurídica a cada organización, y por tal razón, el Consejo Nacional Electoral, al constatar que las vigencias otorgadas a esas prerrogativas iban más allá de las fijadas por la Carta Política dispuso dejar sin efectos tal determinación. 28.
Reprodujo el contenido del artículo 108 del Estatuto Superior, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2009 y, de su lectura concluyó, en primer lugar, que el reconocimiento de la personería jurídica de una organización política está sujeto a la decisión adoptada por la ciudadanía en los comicios electorales de Cámara de Representantes o Senado; por ende, debe obedecer a un mínimo de votos emitidos válidamente en el territorio nacional y, en segundo lugar, la no consecución de tal exigencia conlleva a la extinción de tal atributo. 29.
Anotó que, al Consejo Nacional Electoral, de conformidad con el artículo 265 de la Carta Fundamental, le corresponde reconocer o declarar la extinción de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos, y los actos administrativos que expide revisten una naturaleza meramente declarativa pues su finalidad no es otra que declarar la comprobación de un hecho objetivo, postura que cuenta con amplio respaldo jurisprudencial de esta Corporación7. 30.
En esa medida, aseguró que no era de recibo la afirmación del accionante quien señala que la pérdida de la personería jurídica provino de la Resolución 1959 de 2010, por medio de la cual el Consejo Nacional Electoral, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 108 de la Carta Fundamental declaró la extinción, con efectos a partir del 20 de julio de 2010, de los partidos y movimientos políticos que no obtuvieron el porcentaje de votos válidos exigidos por el ordenamiento jurídico. 31.
Lo anterior pues, a juicio de la primera instancia, los efectos están deferidos por la Carta Política desde el mismo momento en que el partido o el movimiento político no obtiene la votación requerida en las elecciones para el Congreso de la República. De llegar a admitirse una conclusión contraria, opinó, se llegaría al extremo de «[…] pasar por alto que constituye un derecho superior, en cabeza del pueblo, la elección de sus mandatarios». 32.
Por ello y contrario a lo afirmado por la parte demandante, sostuvo que el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010, resultaba contrario a las 7 Citó para ello: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de diciembre de 2010, radicado: 11001-0324-000-2003-00148-01, MP: Marco Antonio Velilla Moreno. 10 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disposiciones superiores, puesto que dicha norma permitía que el financiamiento de una organización política se prolongara, incluso, después de que dicha colectividad perdiera la personería jurídica. 33.
Por esta razón, con fundamento en la sentencia de 16 de junio de 20118, el tribunal de primera instancia observó que no era necesario contar con el consentimiento del Partido Alas para revocar el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010, al configurarse la causal genérica de revocatoria consignada en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, esto es, por ser manifiesta su oposición a la Constitución Política.
(ii) Estudio del segundo problema jurídico. La falta de motivación 34. El Tribunal de primera instancia, igualmente, despachó negativamente el cargo de nulidad de falta de motivación. Para ello, precisó que, la Resolución 2157 de 26 de octubre de 2010 y contrario a lo afirmado por el actor sí indicó cuál era la norma constitucional transgredida por el aparte revocado, pues era evidente su oposición con la Carta Política. 35.
Al mismo tiempo, aseveró que la Resolución 2346 de 21 de diciembre de 2010, hizo un recuento del desarrollo jurisprudencial sobre el aspecto central de la controversia, esto es, el relativo a la extinción de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos. 36. Finalmente, el a quo se abstuvo de valorar el dictamen pericial decretado en la primera instancia. I.4.
Recurso de apelación interpuesto por el Partido Alas 37. El Partido Alas, por conducto de apoderado judicial e inconforme con la decisión anterior presentó recurso de apelación, con el fin de obtener la revocatoria del fallo de primera instancia, apoyado en los siguientes motivos de alzada: (i) No es cierto que el Consejo Nacional Electoral podía revocar directamente el acto administrativo de carácter particular, al haberse configurado una de las causales genéricas de revocación previstas en el artículo 69 del CCA 38.
Precisó que el a quo realizó una interpretación errónea sobre los supuestos en los cuales resulta procedente revocar directamente un acto administrativo de carácter particular sin contar con el consentimiento del titular del derecho. 39. Al respecto, anotó que la tesis de la Sala Plena y de las Secciones de esta Corporación ha sido pacífica en torno a las hipótesis en las cuales resulta 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2011, MP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 11 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedente revocar un acto administrativo de carácter particular sin obtener el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho.
La primera, cuando el acto ha sido producido por el silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, y la segunda, cuando resulta evidente que el acto que se pretende revocar se originó por medios ilegales. 40. En esa medida, a su juicio, «[…] la interpretación del Tribunal segrega la primera causal de revocatoria de los actos administrativos particulares sin consentimiento del titular para cuando se dan las causales del 69 CCA.
Dejando de lado la exigencia que hizo el propio Consejo de Estado y es que esa primera causal es para actos administrativos como resultado del silencio administrativo positivo y respecto de ellos se puede predicar la existencia de algunas de las causales del artículo 69 CCA». 41. Aseveró que el a quo olvidó que la exigencia jurídica para permitir la revocatoria directa del acto administrativo se refería a aquellos actos derivados del silencio administrativo positivo en que concurría alguna de las causales del artículo 69 del CCA.
De ahí que, en el presente caso, se requería el consentimiento previo del titular de los derechos. (ii) No es cierto que un partido político pierda la personería jurídica desde el momento en el que tales agrupaciones no consiguen el respaldo popular correspondiente al 2% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en las votaciones para el Congreso de la República y que el acto que expide el Consejo Nacional Electoral que reconoce dicha circunstancia es meramente declarativo 42.
En primer término, controvirtió la afirmación del Tribunal de primera instancia cuando de manera puntual señaló que la operancia de la pérdida de personería jurídica «[…] tiene efectos desde el momento mismo en que el movimiento o partido político no obtuvo la votación requerida en las elecciones». 43. Lo anterior debido a que, según el artículo 108 del Estatuto Superior, tanto el reconocimiento de un partido político como la pérdida de la personería jurídica requieren de la existencia de un acto administrativo expedido por el Consejo Nacional Electoral, destacando que «[m]mientras no exista un reconocimiento de personería jurídica de un partido político, por medio de un acto administrativo no puede pretenderse que existe un partido político.
De igual manera, mientras no exista un acto administrativo que declare la pérdida de personería jurídica, mal puede pretenderse la extinción jurídica de la agrupación política». 44. Agregó que, si la voluntad del constituyente hubiese sido que el reconocimiento y pérdida de la personería jurídica de los partidos políticos operara de pleno derecho, aquel no hubiere impuesto la obligación a la autoridad electoral de proferir un acto administrativo en tal sentido.
Destacó que, en todo caso, dicha obligación 12 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional resulta razonable pues, «[…] el Consejo Nacional Electoral tiene que constatar que se cumplieron los requisitos para que un partido política (sic) surja a la vida jurídica o desaparezca de ella.
El constituyente consideró necesario ese examen, para evitar que surgieran por doquier partidos políticos, como para garantizar que la muerte jurídica de ellos ocurría por las causales fijadas en la propia ley». 45. Manifestó que, si desde el punto de vista constitucional, se exige la expedición de un acto administrativo que declare la pérdida de personería jurídica no puede pretenderse que dicha manifestación de la autoridad electoral surta efectos con anterioridad, pues ello supondría la aplicación retroactiva del acto administrativo, en abierta contradicción con lo dispuesto en los artículos 55, 61, 62 y 64 del Código Contencioso Administrativo, hoy 72 y 87 del CPACA. 46.
Indicó que no es posible predicar que la adquisición o pérdida de la personería jurídica opera ipso iure, pues requiere siempre de la declaración de la autoridad electoral, por lo que, mientras dichos actos administrativos no se encuentren en firme no puede predicarse que hubiere nacido o muerto un partido político. 47. Seguidamente, advirtió que no era dable entender que el acto administrativo que declara la pérdida de la personería jurídica tiene efectos retroactivos, por cuanto tal decisión es susceptible de ser controvertida, a través del recurso de reposición, el cual se concede en el efecto suspensivo.
Y agregó que de llegar a admitirse la interpretación del tribunal se produciría un vaciamiento de las funciones del Consejo Nacional Electoral. 48. Aludió al contenido del auto de 2 de julio de 2013, «como refuerzo argumentativo», que fuere proferido dentro del proceso identificado con el radicado 11001 0324 000 2011 00138, mediante el cual, la Consejera a cargo de la sustanciación de dicho proceso ordenó suspender los efectos jurídicos de los actos administrativos de pérdida de personería jurídica del Partido Alas, por la razón de que «[…] incluyeron un efecto de aplicación retroactiva que desconocía los artículos 29 y 58 de la Carta Política». 49.
Por eso, indicó que, hasta tanto no quede en firme el acto administrativo que declara la pérdida de la personería jurídica, el partido político goza de todas las prerrogativas que le corresponden, incluyendo, el derecho a la financiación estatal. De ahí que, «[…] el fallo impugnado resulta antijurídico, afecta los derechos adquiridos de la colectividad política porque se le están cercenando sus prerrogativas de agrupación política, desde antes de que quede en firme la pérdida de personería». 50.
Consideró que los cargos de nulidad de la demanda segundo, tercero y cuarto, a pesar de haber sido sustentados de manera oportuna «quedaron huérfanos de resolución por parte del A quo». En esa medida, solicitó su análisis ante esta instancia procesal. 13 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) Los actos censurados desconocen el debido proceso reconocido en el artículo 29 de la Constitución Política por no haber vinculado a los partidos y movimientos políticos destinatarios de la Resolución 284 de 2010, en el trámite de expedición de la Resolución 2157 de 26 de octubre de 2010 de conformidad con los artículos 14, 28 y 73 del Código Contencioso Administrativo 51.
Censuró nuevamente que el Consejo Nacional Electoral no citó y tampoco dispuso la comunicación del inicio de la actuación a los partidos políticos destinatarios de la Resolución 284 de 2010 y tampoco obtuvo su consentimiento previo, escrito y expreso. En apoyo a su tesis, adhirió a los planteamientos esbozados por los ex Magistrados del Consejo Nacional Electoral Gilberto Rondón González y Bernardo Franco Ramírez, en sus salvamentos de voto.
(iv) Los actos acusados desconocen los artículos 2° y 29 de la Constitución Política, 69 del Código Contencioso Administrativo porque no se encontraban presentes las causales de revocatoria anunciadas por el Consejo Nacional Electoral para dejar sin efectos el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010; 52. Tras recordar el contenido del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo que establece las causales de revocación de los actos administrativos advirtió que la entidad pública demandada no indicó y, menos, acreditó la ocurrencia de alguna de las causales de revocación directa para dejar sin efectos el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010. 53.
Sobre este punto, precisó que «[…] si se lee con detenimiento la Resolución No. 2346 de 2010 se observa que no plantea que se hubiere presentado alguna de las causales de revocatoria directa del artículo 69 del C.C.A., ni tampoco explicó cuales (sic) fueron las normas constitucionales o legales que hubiere contrariado el artículo octavo, inciso primero de la Resolución No. 284 de 2010».
(v) Los actos acusados no se encuentran debidamente motivados 54. Insistió en que el Consejo Nacional Electoral no hizo expresas o manifiestas las causales de revocación del acto administrativo, pues la administración no ofreció ninguna argumentación acerca de las razones en qué consistió la notoria contradicción del inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010 con la Constitución, la ley y el ordenamiento jurídico.
I.5. Trámite en segunda instancia 55. El recurso de apelación fue concedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección «C», en Descongestión, mediante Auto núm. 522 de 4 de septiembre de 2013. Luego de ser remitido y repartido el 14 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presente proceso entre los diferentes despachos que integran la Sección Primera, a través de auto de 21 de abril de 20149 se admitió el recurso de apelación; mediante providencia de 25 de mayo de 201610 se negó la solicitud de pruebas presentada por la parte actora11 y, en proveído de 30 de septiembre de 201612 se corrió traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para que alegaran de conclusión y este último rindiera concepto.
En esta etapa procesal, se pronunciaron el Partido Alas y el agente del Ministerio Público. La parte demandada guardó silencio. I.6. Alegatos de conclusión 56. La parte demandante reiteró, en esencia, los mismos argumentos esgrimidos en el recurso de alzada, en el siguiente sentido: (i) Según los artículos 108 y 265 de la Constitución Política, en consonancia con los artículos 3° y 4° de la Ley 130 de 1994, tanto el reconocimiento como la pérdida de la personería jurídica deben ser reconocidos por el Consejo Nacional Electoral a través de un acto administrativo, y para ello, a la autoridad electoral le corresponde comprobar y verificar una serie de requisitos de carácter cuantitativo y cualitativo para que un partido o movimiento político nazca al mundo jurídico o desaparezca.
(ii) Mientras el acto administrativo que así lo declara no se encuentre en firme, el partido o movimiento político goza de todas las prerrogativas, incluyendo el derecho a la financiación estatal. (iii) Mal haría en aceptarse que la manifestación de la autoridad electoral mediante la cual declara la pérdida de la personería jurídica surte efectos jurídicos con anterioridad, pues ello supondría la aplicación retroactiva del acto administrativo, lo cual desconoce los artículos 29 y 58 de la Carta Política, así como los artículos 55, 61, 62 y 64 del CCA, hoy 72 y 87 del CPACA.
(iv) El Tribunal de primera instancia erró al segregar la primera causal de revocatoria de los actos administrativos de contenido particular y concreto sin que medie el consentimiento del titular, pues la primera hipótesis se refiere a aquellos actos administrativos derivados del silencio administrativo positivo cuando concurran alguna de las causales del artículo 69 del CCA. 9 Folio 4 del cuaderno del Consejo de Estado. 10 Folio 20 del cuaderno del Consejo de Estado. 11 La prueba solicitada consistió en: «copia auténtica de la demanda y del auto admisorio con suspensión provisional proferido el 2 de julio de 2013, en el expediente No. 11001032400020110013800, MP: Dra. María Claudia Rojas Lasso, prueba que a su juicio es fundamental para corroborar cómo el Consejo Nacional Electoral incurrió en una flagrante ilegalidad al momento de proferir la Resolución por medio de la cual declaró la pérdida de la personería jurídica del Partido Alas a partir del 20 de julio de 2010».
En dicho proveído se consideró que no era procedente el decreto de dicha prueba pues no se cumplían alguna de las causales previstas en el artículo 214 del Código Contencioso Administrativo. Sin embargo, en el mismo auto se indicó que ello no era óbice para que, en caso de considerarse pertinente, la Sala hiciera uso de las facultades oficiosas que en materia probatoria le asisten. 12 Folio 24 del cuaderno del Consejo de Estado. 15 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (v) Los actos administrativos enjuiciados no se encuentran debidamente motivados pues el Consejo Nacional Electoral no hizo expresas o manifiestas las causales de revocación del acto administrativo e insistió en que si bien la Resolución 2346 de 21 de diciembre de 2010, también demandada, intentó enmendar la omisión del acto administrativo primigenio, la autoridad electoral se limitó a hacer alusión a dos sentencias del Consejo de Estado, sin explicar en qué consistía la aparente contradicción con el ordenamiento superior y tampoco se pronunció sobre los argumentos esgrimidos por los recurrentes, incluido el Partido Alas.
I.7. El concepto del Ministerio Público 57. El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa13, agente del Ministerio Público en este proceso, emitió concepto de fondo en el cual solicitó a esta Corporación la confirmatoria de la sentencia de primera instancia, al considerar que los argumentos de alzada carecían de vocación de prosperidad. 58.
El agente del Ministerio Público indagó sobre los siguientes tópicos: (i) la revocatoria de los actos administrativos; para luego, estudiar (ii) el financiamiento de las organizaciones políticas y la pérdida de personería jurídica, así como también (iii) la naturaleza del acto administrativo que declara la pérdida de la personería jurídica de un partido político, para finalmente, (iv) arribar al caso en concreto. 59.
En primer término, hizo alusión a la figura de la revocatoria directa regulada en los artículos 69 a 74 del CCA, la cual definió como una forma de extinción, en sede administrativa, de los efectos jurídicos de los actos administrativos, con el fin de ajustar las actuaciones de la administración a la legalidad y al interés general. También advirtió que, si bien como regla general las autoridades no pueden revocar actos administrativos de contenido particular y concreto sin el consentimiento expreso del titular, no es necesario agotar dicho procedimiento cuando se trata de un acto administrativo derivado del silencio administrativo positivo o cuando el mismo fue producido por medios ilegales o fraudulentos. 60.
Procedió, a continuación, a analizar las normas de orden constitucional que reconocen el derecho fundamental de asociación política (artículos 40 y 107 de la Carta Fundamental), la disposición superior que fija los requisitos para la obtención de la personería jurídica (108 Superior), así como las normas de orden legal, como el artículo 12 de la Ley 130 de 1994, sobre la obligación a cargo del Estado de financiar los partidos y movimientos con personería jurídica o representación en el Estado, prerrogativa que permite el afianzamiento del sistema democrático y la búsqueda de una organización electoral independiente y neutral. 61.
En lo relativo a la naturaleza del acto administrativo que declara la pérdida de la personería jurídica, adhirió a la postura del Tribunal de primera instancia, en el 13 Dr. Carlos Fernando Mantilla Navarro. 16 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentido de señalar que tal manifestación de voluntad es un acto de naturaleza declarativa.
Bajo tal premisa, advirtió que, la extinción de la personería jurídica se concreta en el momento mismo en que la respectiva organización política no consigue la votación necesaria en las elecciones para el Congreso de la República, tesis que encuentra respaldo jurisprudencial por la Sección Primera de esta Corporación14. 62. Descendió al caso en concreto y, en relación con la aparente omisión del tribunal de analizar los cargos segundo, tercero y cuarto de la demanda, advirtió que «[…] si bien su obiter dicta no hizo mención específicamente de los cargos de manera escueta e individual, de su contenido se infiere que sí analizó los cargos conjuntamente, tanto es así, que de la lectura esta Delegada puede destacar los apartes del fallo que se relacionan con los respectivos cargos […]». 63.
Añadió, el concepto fiscal, que la revocatoria directa del acto administrativo sí procedía en el presente caso, en vista de que se estructuró notoriamente la causal primera del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, esto es, la manifiesta oposición del inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010 a la Constitución Política y a la ley, puesto que tal precepto desconocía el artículo 108 de la Carta Política. 64.
Lo anterior, bajo la premisa de que «[…] la pérdida o extinción de la personería jurídica del respectivo partido político, se circunscribe al fenómeno fáctico de la no obtención correspondiente al 2% de los votos emitidos válidamente en la Cámara de Representantes o Senado, y por consiguiente el acto administrativo que constata la anterior situación, del que es competente para su expedición el Consejo Nacional Electoral, es meramente declarativo, donde no hay lugar a efectuar juicio de valor sino simplemente ratificar la concreción de dicha actuación». 65.
Por ende, en el presente caso, no era necesario contar con el consentimiento previo y expreso de su titular, por cuanto el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010, era manifiestamente contrario a la Constitución y a la ley. 66. En igual sentido, sostuvo que el Consejo Nacional Electoral respetó la garantía del debido proceso, pues el Partido Alas pudo intervenir durante toda la actuación administrativa y, como muestra de ello, interpuso el recurso de reposición en contra de la Resolución 2157 de 26 de octubre de 2010, el contenido de esa decisión fue publicada y, además, dicha petición fue resuelta en su oportunidad por la organización electoral quien se pronunció de fondo sobre los cuestionamientos señalados en el recurso de reposición. 67.
Para terminar, en relación con el cargo de nulidad por falta de motivación, argumentó que la autoridad electoral, tanto en la Resolución 2157 de 26 de octubre de 2010, como en la 2346 del 21 de diciembre del mismo año sí argumentó a nivel 14 Citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de diciembre de 2020, expediente: 2004-0722, MP: Marco Antonio Velilla Moreno. 17 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fáctico y jurídico las circunstancias que llevaron a revocar parcialmente el artículo 8° de la Resolución 284 de 2010. 68.
Ello, por cuanto se expresó que la disposición revocada, esto es, el reconocimiento de la financiación de recursos hasta la fecha en que quede ejecutoriado el acto administrativo que decida sobre la pérdida de dicha personería jurídica a cada organización política, otorgaba mayores prerrogativas y beneficios que los previstos en la Constitución Política y, para ello, hizo alusión expresa al artículo 108 del Estatuto Superior, de cuya lectura se deriva que la pérdida de la personería jurídica deviene de la no consecución de los porcentajes exigidos en las elecciones de Cámara de Representantes o de Senado.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 69. La Sala de Decisión, a efectos de resolver la presente controversia, abordará el análisis de los siguientes aspectos: (i) la competencia; (ii) los actos administrativos enjuiciados en este proceso; (iii) el problema jurídico a resolver; (iv) los partidos políticos, el umbral electoral, la personería jurídica y el derecho a la financiación estatal como una prerrogativa que se deriva del reconocimiento de la personería jurídica en el ordenamiento jurídico colombiano;
(v) la función a cargo del Consejo Nacional Electoral en esta materia; (vi) la revocatoria directa para luego analizar, (vii) los reparos de alzada en contra de la decisión de primera instancia y, (viii) las conclusiones del caso. II.1. Competencia 70. La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del CCA15 y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación. II.2.
Los actos administrativos acusados 71. El Partido Alas cuestiona la legalidad de las Resoluciones 2157 de 26 de octubre de 2010 y 2346 de 21 de diciembre de 2010, mediante las cuales el Consejo Nacional Electoral, en su orden, dispuso revocar el inciso primero del artículo 8° de 15«[…] Artículo 129. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]». 18 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Resolución 284 de 2010 y resolvió los recursos de reposición interpuestos por varios partidos políticos, incluido el Partido Alas, en contra de la anterior decisión. (i) La parte resolutiva de la Resolución 2157 de 26 de octubre de 201016, expedida por el Consejo Nacional Electoral es del siguiente tenor17: «[…] Resolución No. 2157 de 2010 26 de octubre Por la cual se revoca parcialmente la resolución 284 de 2010 mediante la cual se “fija la cuantía y se distribuye entre los partidos y movimientos políticos con personería jurídica vigente, los recursos estatales asignados al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales para la financiación del funcionamiento de los mismos para la vigencia de 2010 y se determina el porcentaje correspondiente a la deducción del costo con destino al sistema de auditoría externa” EL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, especialmente las conferidas por los artículos 108 y 265-7 superiores, el artículo 12 de la Ley 130 de 1994 y el artículo 69 del código contencioso administrativo y […]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Revocar el inciso primero del artículo 8 de la resolución 284 de 2010.
ARTÍCULO SEGUNDO: Notificar a los Representantes Legales de los Partidos y Movimientos Políticos, por intermedio de la Subsecretaría de la Corporación.
ARTÍCULO TERCERO: Comunicar al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales para lo de su competencia.
ARTÍCULO CUARTO: Contra la presente resolución, procede el recurso de reposición.
COMUNIQUESE,
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE […]18» (Destacado original) (ii) La Resolución 2346 de 21 de diciembre de 201019, expedida por el Consejo Nacional Electoral, en su parte resolutiva, ordenó: «RESOLUCIÓN No. 2346 de 2010 16 «Por la cual se revoca parcialmente la resolución 284 de 20101 mediante la cual se “fija la cuantía y se distribuye entre los partidos y movimientos políticos con personería jurídica vigente, los recursos estatales asignados al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales para la financiación del funcionamiento de los mismos para la vigencia de 2010 y se determina el porcentaje correspondiente a la deducción del costo con destino al sistema de auditoría externa».
Folios 18 a 20 del Cuaderno Principal. 17 La parte considerativa se transcribirá al momento de desatar el cargo de falta de motivación. 18 Esta decisión cabe destacar contó con los salvamentos de voto de los siguientes ex Magistrados del Consejo Nacional Electoral: (i) Gilberto Rondón González y; (ii) Bernardo Franco Ramírez. 19 «Por la cual se resuelven los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 2157 del 26 de octubre de 2010».
Folios 32 a 37 del Cuaderno Principal. 19 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (DICIEMBRE 21) Por la cual se resuelven los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 2157 del 26 de octubre de 2010 EL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, especialmente las conferidas por el artículo 265 de la Constitución Política, y teniendo en cuenta los siguientes […]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. No reponer la Resolución 2157 de octubre 26 de 2010 con fundamento en lo expuesto en la parte considerativa.
ARTÍCULO SEGUNDO. Contra la presente resolución no procede recurso alguno, quedando agotada así la vía gubernativa». (Negrilla y cursiva original del texto). II.3. El planteamiento del problema jurídico 72. La Sala de Decisión considera que el problema jurídico a resolver en esta instancia judicial se contrae a establecer si las Resoluciones 2157 de 26 de octubre de 2010 y 2346 de 21 de diciembre de 2010, se ajustan o no al ordenamiento jurídico que debió de servir de fundamento, en especial, si infringieron las siguientes disposiciones: los artículos 2°, 6°, 29 y 83 de la Constitución Política, así como los artículos 14, 28, 69, 73 y 84 del Código Contencioso Administrativo. 73.
Del análisis de los motivos de impugnación de alzada planteados por el Partido Alas, la Sala estima que existen cuatro (4) problemas jurídicos. (i) Si el Consejo Nacional Electoral podía revocar directamente el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010. Para ello, esta Sala debe definir si la disposición normativa revocada era de contenido particular y concreto y, en esa medida, establecer si era necesario que mediara el consentimiento expreso de los partidos y movimientos políticos afectados con tal decisión, entre ellos, el Partido Alas.
(ii) Si se configuraron alguna de las causales de revocatoria de los actos administrativos previstas en el artículo 69 del CCA. (iii) Si los actos censurados desconocen el debido proceso reconocido en el artículo 29 de la Constitución Política, por no haber vinculado a los partidos y movimientos políticos destinatarios de la Resolución 284 de 2010 en el trámite de expedición de la Resolución 2157 de 26 de octubre de 2010 y; 20 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iv) Si las decisiones enjuiciadas no se encuentran debidamente motivadas, pues el Consejo Nacional Electoral no hizo expresas ni manifiestas las causales de revocación del acto administrativo, pues la administración no ofreció ninguna argumentación acerca de las razones en qué consistió la ostensible contradicción del inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010 con la Constitución Política y con la ley.
II.4. Los partidos políticos en nuestro ordenamiento jurídico, la personería jurídica, el umbral electoral y las prerrogativas que se derivan como el derecho a la financiación estatal 74. El artículo 40 del Estatuto Superior reconoce el derecho que tiene todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y, como una de sus manifestaciones, se encuentra el derecho a «constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna», «a formar parte de ellos libremente» y «difundir sus ideas y programas». 75.
Este derecho de rango fundamental que desarrolla la cláusula del Estado Social y Democrático de Derecho permite afianzar las relaciones entre los particulares y el Estado al interior de la democracia participativa y pluralista, pues los partidos políticos están llamados a servir de instrumento de mediación de cara a la representación de los intereses y la satisfacción de las necesidades sociales. 76.
Para el cumplimiento de dicho propósito, el artículo 2° de la Ley 130 de 1994 «Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones» define los partidos políticos como el conjunto de instituciones permanentes que reflejan el pluralismo político, promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos de elección popular y de influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación, entre tanto, los movimientos políticos son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación de la voluntad política o para participar en las elecciones.
Los partidos y movimientos políticos constituidos con el lleno de todos los requisitos constitucionales y legales tendrán personería jurídica. 77. La Corte Constitucional, en sentencia de constitucionalidad C- 089 de 199420, a propósito del papel que están llamados a cumplir los partidos políticos en la democracia participativa y pluralista expresó lo siguiente: «1.3 El derecho a constituir partidos y movimientos es una manifestación activa del status de ciudadano, el cual comprende un conjunto de derechos (CP art. 20 Corte Constitucional, sentencia C- 084 de 3 de marzo de 1994, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.
A través de la citada sentencia, la Corte Constitucional, realizó el control de constitucionalidad automático, oficioso y precio del proyecto de ley que pasaría a convertirse en la Ley 130 de 1994, Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos. 21 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40) y deberes (CP art. 95) que, en su conjunto, dan cuerpo y califican la relación de los nacionales con el poder político y describen una faceta de las personas como partícipes actuales o potenciales de la organización del Estado.
A diferencia de otros derechos fundamentales que tienen como titular a toda persona humana en principio, los derechos fundamentales de participación política se contraen específicamente a los nacionales21, toda vez que aquí el derecho no se reconoce a la persona humana en cuanto tal sino a ella en cuanto ciudadana del Estado. La limitación del derecho analizado que se descubre en el artículo, se deriva, pues, de la relatividad de los derechos políticos que la misma Constitución establece. 1.4 El contenido y alcance del derecho a constituir partidos y movimientos políticos, corresponden a algunas de las múltiples concreciones de las características sustanciales del Estado social de derecho como Estado democrático, participativo y pluralista.
El fortalecimiento y la profundización de la democracia participativa fue el designio inequívoco de la Asamblea Nacional Constituyente, luego traducido en las disposiciones de la Carta Política que ahora rige el destino de Colombia y de las que se infiere el mandato de afianzar y extender la democracia tanto en el escenario electoral como en los demás procesos públicos y sociales en los que se adopten decisiones y concentren poderes que interesen a la comunidad por la influencia que puedan tener en la vida social y personal.
La democratización del Estado y de la sociedad que prescribe la Constitución no es independiente de un progresivo y constante esfuerzo de construcción histórica que compromete a los colombianos - en mayor grado, desde luego, a las instituciones públicas y a los sujetos privados que detentan posiciones de poder social o político - y de cuyo resultado se derivará la mayor o menor legitimidad de las instituciones, no menos que la vigencia material de la Carta y la consecución y consolidación de la paz pública.
El mandato democrático que se deduce meridianamente de la Constitución y en el que se condensa la filosofía participativa que lo informa, se configura a partir de un conjunto de normas, que de manera bien esquemática a continuación se enuncian, con el único propósito de mostrar el transfondo (sic) jurídico-político del derecho a constituir partidos y movimientos que, en este contexto, es uno de los tantos instrumentos que se ofrecen al ciudadano para que se involucre eficazmente en cualquiera de las fases del proceso político y, en general, de la adopción y control de las decisiones que lo puedan afectar». 78.
La personería jurídica puede definirse como el reconocimiento que se hace de una determinada organización política como sujeto de derechos y obligaciones y sus requisitos aparecen enunciados de forma directa por la Constitución Política. En efecto, el artículo 108 del Estatuto Superior, modificado por el artículo 2° del Acto Legislativo 1 de 2009 [vigente en la actualidad] es del siguiente tenor: «[…]
ARTÍCULO 108. Modificado por el art. 2, Acto Legislativo 01 de 2009. <El nuevo texto es el siguiente> El Consejo Nacional Electoral reconocerá Personería Jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. 21 Cita original de la sentencia: El artículo 100, inciso 2 de la CP, faculta al Legislador para conceder a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y consulta populares de carácter municipal o distrital. 22 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas.
Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías étnicas y políticas, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso. También será causal de pérdida de la Personería Jurídica de los partidos y movimientos políticos si estos no celebran por lo menos durante cada dos (2) años convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma de las decisiones más importantes de la organización política. […] Parágrafo Transitorio.
Para las elecciones al Congreso de la República a celebrarse en 2010, el porcentaje a que se refiere el inciso primero del presente artículo será del dos por ciento (2%), y no se requerirá del requisito de inscripción con un año de antelación del que habla el inciso 8°22». (Destacado fuera de texto). 79. Dicho sea de paso, el texto original del artículo 108 de la Carta Política de 1991, eral del siguiente tenor: «Artículo 108.
El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos o movimientos políticos que se organicen para participar en la vida democrática del país, cuando comprueben su existencia con no menos de cincuenta mil firmas, o cuando en la elección anterior hayan obtenido por lo menos la misma cifra de votos o alcanzado representación en el Congreso de la República […]». 80.
Cabe señalar que dicha norma fue objeto de dos reformas constitucionales gestadas en los años 2003 y 2009. En primer término, la reforma política del año 2003 introdujo requisitos más exigentes para alcanzar la representación en las corporaciones públicas y en relación con el umbral electoral, se dispuso que los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos debían obtener una votación no inferior al 2% del total de la votación válida emitida en el territorio nacional para las elecciones de Cámara de Representantes o Senado de la República.
De igual manera y para las circunscripciones de las minorías políticas, bastaba haber obtenido representación política en el Congreso23. 22A través del Acto Legislativo 03 de 2017, «Por medio del cual se regula parcialmente el componente de reincorporación política del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera» se incorporaron dos nuevos artículos transitorios a la Constitución Política.
Norma declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 027 de 2018, MP: Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. 23 El texto que incorporó el Acto Legislativo 1 de 2003 era el siguiente: «ARTÍCULO 108. El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas <sic> con votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado.
Las <sic> perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso […]». 23 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 81.
Por su parte, la reforma del año 2009, vigente en la actualidad, surgió como una respuesta al consenso social de crear instrumentos eficaces para que los partidos políticos, como voceros directos de la voluntad popular, se conviertan en verdaderos canales e instrumentos de representación democrática y política. 82. Bajo dicha égida, principios como la transparencia electoral, la responsabilidad política de los partidos, la responsabilidad individual e intransferible de los titulares de los cargos públicos frente al pueblo colombiano y el control de la financiación de las campañas políticas pasaron a convertirse en ejes articuladores que propiciaron la reforma constitucional, que culminó con la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2009.
En ella, se introdujeron cambios significativos en materia del umbral electoral para la obtención de la personería jurídica, el cual pasó del 2% al 3% del total de votos emitidos válidamente en el territorio nacional en las elecciones del Congreso de la República, para así detener el fraccionamiento de los partidos políticos y buscar la reagrupación de las fuerzas electorales existentes en el país. 83.
Siguiendo esta filosofía, en el seno de las deliberaciones que se dieron al interior del Congreso de la República durante el trámite del proyecto de reforma constitucional que culminó con la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2009 se señaló: «[…] El efecto directo de la incorporación del umbral para obtener representación política, después de las elecciones legislativas de 2006, fue la desaparición de sesenta y cuatro movimientos y partidos políticos.
De las veinte listas avaladas para Senado, sólo diez lograron superar la barrera, en tanto que en la Cámara de Representantes el umbral sólo fue superado por el 30% de los partidos políticos que se presentaron a la contienda, lo cual demuestra la eficacia de la medida en aras de los objetivos buscados (detener el fraccionamiento y buscar la agrupación de los partidos).
El umbral de representación política generó un proceso de recomposición interna de las colectividades. El 69% de quienes fueron elegidos en 2006, cambiaron de agrupación partidaria entre 2002 y 2006. En este contexto y con el objetivo de fortalecer los mecanismos para evitar el fraccionamiento de los partidos, la reforma propone el incremento de los Umbrales establecidos para obtención de personería jurídica y representación, del 2 al 3%24». 84.
Ahora bien, el parágrafo transitorio del Acto Legislativo 01 de 2009 ordenó: «[…] Parágrafo Transitorio. Para las elecciones al Congreso de la República a celebrarse en 2010, el porcentaje a que se refiere el inciso primero del presente artículo será del dos por ciento (2%), y no se requerirá del requisito de inscripción con un año de antelación del que habla el inciso 8°». 85.
De acuerdo con la citada regla constitucional, como quedó visto, se tiene que el artículo 108 Superior, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2009, optó por un modelo mixto basado, de un lado, en la dimensión cuantitativa del apoyo popular, 24 Ponencia para primer debate al Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2008 Senado, 106 de 2008 Cámara, Acumulado número 051 de 2008 Cámara, Acumulado número 101 de 2008 Cámara, Acumulado número 109 de 2008 Cámara, Acumulado 129 de 2008 Cámara, Acumulado 140 de 2008 Cámara, Acumulado 128 de 2008 Cámara, por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia.
Gaceta del Congreso: 828 de 2008, http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.nivel_3 24 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues es necesario que los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos obtengan una votación no inferior al 3% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en las elecciones para el Congreso de la República.
En definitiva, el canon superior establece un límite porcentual máximo exigido de apoyo popular reflejado en las elecciones y a falta de este, los partidos o movimientos políticos no pueden tener derecho al reconocimiento de la personería jurídica. 86. Por otra parte, la citada norma constitucional previó un régimen excepcional en favor de las minorías políticas y étnicas que hayan obtenido representación en el órgano democrático por excelencia para que puedan obtener personería jurídica, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso.
De tal manera que los requisitos para el reconocimiento de la personería jurídica aparecen definidos expresamente por la Constitución Política y, ello forma parte del núcleo esencial del derecho que tiene todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Por tal razón, como lo ha expresado esta Corporación25 se puede inferir que «[…] desde la Constitución se introduce un concepto de personería jurídica extinguible si no se dan o renuevan ciertos índices mínimos de apoyo popular, induciendo a los partidos a sostener y aquilatar su base electoral, toda vez que el estímulo al activismo político fortalece y amplía la democracia26». 87.
Adicionalmente, los artículos 327° y 428° de la Ley 130 de 1994 prevén, en su orden, los requisitos para el reconocimiento o pérdida de personería jurídica. 88. En primer lugar, el numeral 3° del artículo 3° establece, como requisito para reconocer la personería jurídica que el partido o movimiento político pruebe «su existencia con no menos de cincuenta mil firmas o con la obtención en la elección anterior, de por lo menos la misma cantidad de votos o de representación en el 25 La cita corresponde: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 23 de octubre de 2019, radicado: 11001-03-28-000-2019-00013-00, MP: Rocío Araújo Oñate. 26 Cita es original: Corte Constitucional.
Sentencia C – 089 de 1994, marzo 3. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 27 «[…]
ARTICULO 3 º—Reconocimiento de personería jurídica. El Consejo Nacional Electoral reconocerá y otorgará personería jurídica a los partidos y movimientos políticos previo el cumplimiento de los siguientes requisitos: 1. Solicitud presentada por sus directivas. 2. Copia de los estatutos. 3. Probar su existencia con no menos de cincuenta mil firmas o con la obtención en la elección anterior, de por lo menos la misma cantidad de votos o de representación en el Congreso de la República. 4.
Presentar un documento que contenga la plataforma política del partido o movimiento, expresando su filosofía y principios, así como los programas y aspiraciones que lo identifiquen. Para efectos de este artículo no podrán sumarse los votos obtenidos en circunscripción nacional con los obtenidos en circunscripciones territoriales o especiales, ni los de éstas con los de aquéllas.
El Consejo Nacional Electoral no demorará más de treinta (30) días hábiles en estudiar una solicitud de obtención de personería jurídica». (Destacado fuera de texto). 28 «ARTICULO 4º—Pérdida de la personería jurídica. Los partidos y movimientos políticos perderán su personería jurídica cuando se encuentren incursos en una de las siguientes causas: 1.
Cuando en una elección no obtengan a través de sus candidatos por lo menos 50.000 votos o no alcancen, o mantengan, representación en el Congreso, conforme al artículo anterior. 2. Cuando, de acuerdo con sus estatutos, proceda su disolución. 3. Cuando el Consejo Nacional Electoral, en los casos previstos por la presente ley». (Destacado fuera de texto). 25 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Congreso de la República».
Además, el numeral 1° del artículo 4° dispone que perderán la personería jurídica cuando «en una elección no obtengan a través de sus candidatos por lo menos 50.000 votos o no alcancen, o mantengan, representación en el Congreso […]». 89. Ahora bien, con la entrada en vigencia de la reforma política de 2003 y, luego del 2009, dichas disposiciones quedaron subrogadas29, pues a partir del nuevo escenario constitucional resulta palmario que la personería jurídica se adquiere como regla general cuando el partido o movimiento político obtiene un mínimo de votos depositado en las urnas para las elecciones al Congreso de la República, el cual inicialmente se fijó en el 2% y, luego pasó a ser del 3%30. 90.
Del reconocimiento de la personería jurídica se derivan una serie de prerrogativas que han sido desarrolladas por la jurisprudencia especializada de la Sección Quinta de esta Corporación como son: (a) inscribir sus candidatos a elecciones populares, sin requisito adicional que el otorgamiento del correspondiente aval (artículo 107 de la Constitución Política);
(b) la utilización de los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, en todo tiempo, conforme a la ley, para todos los partidos (artículo 111 de la Constitución Política); (c) ejercer el derecho a la oposición; (d) obtener la financiación del Estado (artículo 109 de la Constitución Política y reglamentado por el artículo 12 de la Ley 130 de 1994 y luego la Ley 1475 de 201131);
(e) recibir reposición de gastos de campaña electoral (artículo 109 de la Constitución Política y reglamentado por el artículo 13 de la Ley 130 de 1994 y luego por el 21 de la Ley 1475 de 2011) y, (f) el derecho a postular a los respectivos candidatos, a efectos de que el Congreso de la República elija los miembros del Consejo Nacional Electoral (artículo 264 de la Constitución Política)32. 91.
La financiación a cargo del Estado a favor de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, se consigue mediante la creación de un fondo que 29 Corte Constitucional, sentencia SU 257 de 2021, MP: Jorge Enrique Ibáñez Najar. 30 En este sentido puede consultarse, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de mayo de 2004, número de radicado: 11001 0328 000 2003 00026 02 (IJ-3138), actor: José Luis Berrio Cuitiva, demandado: Consejo Nacional Electoral, MP: Darío Quiñonez Pinilla.
En dicha sentencia se dice: «Para la Sala es evidente que existe una clara contradicción entre, de un lado, los artículos 3º, numeral 3º, y 4º, numeral 1º, de la Ley 130 de 1994 y, de otro, el parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Constitución, la cual resulta irreconciliable porque si se aplica la ley se desconoce la Carta. Por lo tanto, por disposición del artículo 4º de la Constitución, las disposiciones constitucionales deben aplicarse de manera preferente en caso de incompatibilidad con la ley o cualquier otra norma jurídica, de ahí que deba entenderse que esas disposiciones legales fueron modificadas por la nueva norma superior y, por consiguiente, las normas legales no podían ser aplicadas por el Consejo Nacional Electoral.
En consecuencia, también se desestima ese argumento expuesto por dicha autoridad». En igual sentido, se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 23 de octubre de 2019, radicado: 11001-03-28-000- 2019-00013-00, actor: Juan Pablo Lozada Gutiérrez, demandado: Consejo Nacional Electoral, MP: Rocío Araújo Oñate. 31 «Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones». 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, radicado: 11001 0328 000 2010 00027 00, actor: Jaime Araujo Rentería y otros, demandado: Consejo Nacional Electoral, MP: Susana Buitrago Valencia. Criterio a su vez reiterado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 23 de octubre de 2019, radicado: 11001-03-28-000-2019-00013-00, actor: Juan Pablo Lozada Gutiérrez, demandado: Consejo Nacional Electoral, MP: Rocío Araújo Oñate. 26 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debe constituirse anualmente con un aporte de ciento cincuenta pesos ($150) por cada ciudadano inscrito en el censo electoral, para lo cual la autoridad electoral debe distribuir los dineros de dicho fondo de acuerdo con los criterios enunciados en el artículo 12 de la Ley 130 de 1994, como son: (i) una suma básica fija equivalente al 10% del fondo distribuida por partes iguales entre todos los partidos y movimientos políticos;
(ii) el 50% entre los partidos y movimientos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección para el Congreso de la República o para asambleas departamentales, según el caso; (iii) el 10%, y, (iv) el 30% para contribuir a las actividades que realicen los partidos y movimientos para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos33. 92.
Significa lo anterior que, según el artículo 108 de la Constitución Política, los partidos y movimientos políticos para obtener o conservar la personería jurídica deben haber obtenido el 3% de los votos válidos depositados en todo el territorio para elecciones de Cámara de Representantes o Senado, salvo las excepciones previstas en esa norma, es decir, la obtención o la pérdida de la personería jurídica se encuentra ligado al umbral el cual «tiene por objeto lograr agrupaciones genuinamente representativas, basadas en el apoyo ciudadano a un programa político identificable34».
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia SU- 316 de 202135 discurrió en el siguiente sentido: «145. Requisitos para obtener el reconocimiento de la personería jurídica – reiteración de jurisprudencia. Con relación a los requisitos para que los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos obtengan el reconocimiento de su personería jurídica, el artículo 108 de la Constitución Política establece que el Consejo Nacional Electoral reconocerá esta prerrogativa a aquellos grupos que participen en las elecciones al Congreso y obtengan una votación no inferior al 3 % de los votos válidamente emitidos en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado.
Al respecto, ha considerado la jurisprudencia que obtener el reconocimiento de la personería jurídica con el cumplimiento de los requisitos que la Constitución establece para ello, hace parte del núcleo fundamental del derecho a constituir partidos y movimientos políticos; a la vez que da cuenta de la estabilidad y vocación de permanencia de una determinada agrupación política». 93.
De esta manera, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que «[…] la regla para efectos del reconocimiento y mantenimiento de la personería jurídica, desde la perspectiva constitucional, está ligada en sus dos facetas (reconocimiento y pérdida de la personería) al concepto de umbral; y este concepto, a su vez, está sustentado en la necesidad de que los partidos y movimientos políticos obtengan un porcentaje importante de apoyo popular.
Ahora bien, las reglas para obtener y conservar la personería jurídica operan de manera general, 33 Cabe destacar que la Ley 1475 de 2011 se ocupó de regular lo referente a la financiación de los partidos políticos en su artículo 17. Sin embargo, dicha norma no se encontraba vigente para el momento en que se expidieron los actos enjuiciados. 34 Sentencia, C-490 de 2011, MP: Luis Ernesto Vargas Silva. 35Sentencia SU 316 de 2021, MP: Alejandro Linares Cantillo. 27 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues la propia Constitución estableció que esta regla no resulta aplicable al caso de minorías étnicas y políticas36». 94.
De ahí que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación37 se conciba la personería jurídica como «[…] el reconocimiento oficial de que la organización política fue fundada, adoptó sus estatutos, obedece a una plataforma ideológica y programática, tiene una lista de afiliados y cuenta con directivos38, por lo cual es sujeto de derechos y obligaciones, como persona jurídica39», por lo que «[…] se trata del principal elemento articulador del sistema electoral con el sistema de partidos en Colombia, por su alto impacto en la creación y consolidación de partidos y movimientos políticos, de modo tal que el actualmente vigente se introdujo con el propósito de depurar las agrupaciones políticas y promover alianzas entre ellas para lograr su crecimiento y permanencia en el debate político y la contienda electoral40».
II.5. La función a cargo Consejo Nacional Electoral 95. De la lectura del artículo 108 Constitucional antes transcrito – reformado por el Acto Legislativo 01 de 2009- se desprende que el Consejo Nacional Electoral tiene a su cargo «reconocer Personería Jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos», siempre que obtengan una votación no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado.
Acto seguido, el citado canon normativo señala que «[…] [l]as perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas». 96. El artículo 265 de la Constitución Política le encomendó al Consejo Nacional Electoral las siguientes funciones: «ARTICULO 265. Modificado por el art. 12, Acto Legislativo 01 de 2009. <El nuevo texto es el siguiente> El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa.
Tendrá las siguientes atribuciones especiales: […] 9. Reconocer y revocar la Personería Jurídica de los partidos y movimientos políticos. […]». (Destacado fuera de texto). 36 Corte Constitucional, SU 257 de 2021, MP: Jorge Enrique Ibáñez Najar. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 23 de octubre de 2019, radicado: 11001-03-28-000-2019-00013-00, actor: Juan Pablo Lozada Gutiérrez, demandado: Consejo Nacional Electoral, MP: Rocío Araújo Oñate. 38 Original de la cita: Ver parágrafo del artículo 3° de la Ley 1475 de 2011. 39 Original de la cita: Ver Código Civil Colombiano, artículo 633. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 8 de octubre de 2020, radicado: 11001-03-24-000-2019-00212-00, actor: Partido Político Opción Ciudadana, demandado: Consejo Nacional Electoral, MP: Luis Alberto Álvarez Parra. 28 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 97.
En armonía con el anterior canon superior, los artículos 3° y 4° de la Ley 130 de 1994 precisan los requisitos que deben cumplir los partidos políticos así como las causas que dan lugar a la pérdida de la personería jurídica, en el siguiente sentido: «ARTICULO 3 —Reconocimiento de personería jurídica. El Consejo Nacional Electoral reconocerá y otorgará personería jurídica a los partidos y movimientos políticos previo el cumplimiento de los siguientes requisitos: 1.
Solicitud presentada por sus directivas. 2. Copia de los estatutos. 3. Probar su existencia con no menos de cincuenta mil firmas o con la obtención en la elección anterior, de por lo menos la misma cantidad de votos o de representación en el Congreso de la República. 4. Presentar un documento que contenga la plataforma política del partido o movimiento, expresando su filosofía y principios, así como los programas y aspiraciones que lo identifiquen.
Para efectos de este artículo no podrán sumarse los votos obtenidos en circunscripción nacional con los obtenidos en circunscripciones territoriales o especiales, ni los de éstas con los de aquéllas. El Consejo Nacional Electoral no demorará más de treinta (30) días hábiles en estudiar una solicitud de obtención de personería jurídica».
(Destacado fuera de texto) «ARTICULO 4—Pérdida de la personería jurídica. Los partidos y movimientos políticos perderán su personería jurídica cuando se encuentren incursos en una de las siguientes causas: 1. Cuando en una elección no obtengan a través de sus candidatos por lo menos 50.000 votos o no alcancen, o mantengan, representación en el Congreso, conforme al artículo anterior. 2.
Cuando, de acuerdo con sus estatutos, proceda su disolución. 3. Cuando el Consejo Nacional Electoral así lo declare, en los casos previstos por la presente ley». 98. La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 17 de marzo de 200041 (postura a su vez reiterada en el fallo de 2 de diciembre de 201042 y la sentencia de 8 de octubre de 202043), al interpretar el artículo 108 Constitucional, antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2003, indicó que la declaratoria de personería jurídica a cargo de la máxima autoridad electoral 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de marzo 2000, radicación número 5291, CP: Olga Inés Navarrete Barrero. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de diciembre de 2010, radicado: 11001-0324-000-20003-00148-01, actor: Partido Unión Patriótica, demandado: Consejo Nacional Electoral, MP: Marco Antonio Velilla Moreno. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 8 de octubre de 2020, radicado: 11001-03-24-000-2019-00212-00, actor: Partido Político Opción Ciudadana, demandado: Consejo Nacional Electoral, MP: Luis Alberto Álvarez Parra. 29 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comprende una labor de verificación cualitativa de los votos requeridos para obtener dicho reconocimiento.
Sostuvo el citado fallo lo siguiente: «[…] 1. Tanto el otorgamiento de la personería jurídica como su extinción, están precedidas de la verificación de un hecho objetivo, cuantitativo (50.000 firmas para acreditar la existencia del partido o movimiento; 50.000 votos en una elección, para mantener la personería), o de un hecho objetivo cualitativo (obtener representación en el Congreso). 2.
Dejando por sentado que el asunto se concreta en la comprobación de existencia de un requisito que, a manera de reglas del juego, instituyó el propio constituyente y desarrolló el legislador, son evidentes las consecuencias derivadas de no acreditar dichos requeridos (sic): la pérdida de la personería jurídica. 3. Siendo claro lo anterior, la entidad demandada, en obedecimiento del mandato contenido en el artículo 4º de la ley 130 de 1.994, tiene a su cargo, entre otras, las obligaciones de “reconocer” la personería jurídica, una vez verifique la presencia de los supuestos objetivos, o de “declarar” la pérdida de la misma, previa comprobación de no alcanzarse el requerido cuantitativo o haberse perdido el cualitativo.
La acepción de los mismos vocablos utilizados por el legislador “reconocer” y “declarar”, indican las acciones de revelación, manifestación, información o proclamación de un hecho o acontecimiento. Por manera, que compete entonces al Consejo Nacional Electoral reconocer la personería jurídica o declarar su extinción, como resultado de la comprobación del hecho o acontecimiento consagrado como regla objetiva. 4.
El sentido y alcance de la función a cargo del Consejo Nacional Electoral, en torno al tópico en discusión, resulta aún más clara, acudiendo al lenguaje utilizado por el constituyente, conforme al cual la personería de los partidos y movimientos políticos, “quedará extinguida por no haberse obtenido el número de votos mencionado o alcanzado representación como miembro del Congreso, en la elección anterior”. 5.
Sin duda, el establecimiento de reglas objetivas, contribuye a la efectividad de los postulados de transparencia en el libre juego de las fuerzas políticas, presupuesto básico de toda democracia participativa y pluralista, así como a cimentar el uso de herramientas idóneas para el logro de trato igual, sin desmedro de las oportunidades de participación de los movimientos y partidos que aún no han completado los requisitos impuestos para la obtención de la personería, o de aquellos que, habiéndola obtenido en precedencia, no lograron mantenerla, aspecto que simplemente deriva del resultado cuantitativo producto del respectivo escrutinio”44 […] Como corolario de lo expuesto, resulta a todas luces que, conforme a la voluntad del constituyente y del legislador, plasmada en los referidos preceptos, la función de declarar o certificar sobre la ocurrencia de un hecho objetivo, supone, un procedimiento previo: el de verificación y comprobación de ocurrencia del suceso; en este caso, del resultado de los escrutinios electorales».
(Destacado fuera de texto). 44 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera Bogotá, sentencia de 17 de marzo de dos mil (2000), radicado: 5291, actor: Partido Unión Patriótica, CP: Olga Inés Navarrete Barrero. Radicación número 5291. 30 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 99.
Así las cosas, se concluye que «[…] la función del CNE se limita a realizar un juicio comparativo entre los umbrales así obtenidos y la votación de las agrupaciones políticas que participaron en tales comicios, para determinar si cada una de ellas adquiere, mantiene o pierde su personería jurídica45»; labor que presupone el ejercicio de una operación aritmética con el fin de establecer si las agrupaciones políticas superaron los porcentajes fijados en la Constitución Política en las elecciones del Congreso de la República, umbral que, tal y como se indicó, se encuentra fijado en el artículo 108 de la Constitución Política46.
II.6. La revocatoria directa de los actos administrativos. Causales de revocatoria directa y revocatoria directa de actos administrativos de contenido particular 100. La revocatoria directa de los actos administrativos «[…] es la pérdida de vigencia de un acto administrativo en razón de la declaratoria hecha por el funcionario que lo expidió o su inmediato superior jerárquico o funcional, con base en precisas causales fijadas en la ley47», ejercida por la administración como resultado del ejercicio de auto tutela48, mecanismo instituido por el legislador en el artículo 69 del CCA, hoy 93 del CPACA, de la siguiente manera: «ARTÍCULO 69.- Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1°) Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la Ley; 2°) Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él; 3°) Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona». 101.
De la lectura de la citada norma, los actos administrativos deben ser revocados por los mismos funcionarios que participaron en su expedición o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: (i) cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 8 de octubre de 2020, radicado: 11001-03-24-000-2019-00212-00, actor: Partido Político Opción Ciudadana, demandado: Consejo Nacional Electoral, MP: Luis Alberto Álvarez Parra. 46 Ahora bien, y con el fin de dar precisión el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en el capítulo 2 dispuso: «2.3.1.1.
Medidas para promover el acceso al sistema político En el marco del fin del conflicto y con el objetivo de consolidar la paz, se removerán obstáculos y se harán los cambios institucionales para que los partidos y movimientos políticos obtengan y conserven la personería jurídica, y en particular para facilitar el tránsito de organizaciones y movimientos sociales con vocación política hacia su constitución como partidos o movimientos políticos.
Para ello se impulsarán las siguientes medidas: Desligar la obtención y conservación de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos del requisito de la superación de un umbral en las elecciones de Congreso y, en consecuencia, redefinir los requisitos para su constitución. Con el fin de evitar la proliferación indiscriminada de partidos y movimientos políticos, para el reconocimiento de la personería jurídica se exigirá como mínimo un número determinado de afiliados».
Sobre el particular, se puede consultar Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 23 de julio de 2020, radicado: 11001-03-28-000-2019-00040-00, MP: Rocío Araújo Oñate. 47 Compendio de Derecho Administrativo, Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Universidad Externado de Colombia, página 346. 48 En este sentido se puede consultar, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de mayo de 2019, radicado: 76001 2331 000 2009 00295 01 (3106-16), actor: Instituto de Seguros Sociales, ISS, demandado: Luis Alberto Valencia Rodríguez, MP: William Hernández Gómez. 31 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la ley;
(ii) cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él o; (iii) cuando con ellos se cause un agravio injustificado a una persona. 102. Los artículos 70 y 71 del CCA, hoy 94 y 95 del CPACA, en su orden, regulan lo concerniente a la procedencia y la oportunidad de la revocatoria directa en el siguiente sentido: «[…]
ARTICULO 70. IMPROCEDENCIA. No podrá pedirse la revocación directa de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa.
ARTICULO 71. OPORTUNIDAD. < <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 809 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> La revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda.
En todo caso, las solicitudes de revocación directa de los actos administrativos de contenido general y las que se refieran a aquellos de contenido particular y concreto en relación con los cuales no se haya agotado la vía gubernativa o no se haya admitido la demanda ante los tribunales contencioso administrativos dentro del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los tres (3) meses siguientes a su presentación […]». 103.
De acuerdo con las citadas normas, la procedencia y la oportunidad de la revocatoria directa se encuentra sujeta a las siguientes reglas: (i) no resulta procedente la revocatoria de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa; (ii) puede ejercitarse en cualquier tiempo, inclusive respecto de los actos administrativos en firme o aun cuando se haya acudido a la jurisdicción contenciosa administrativa; en este último evento, siempre que no se haya proferido auto admisorio de la demanda y, (iii) la revocatoria directa que proceda por solicitud de parte respecto de los actos administrativos de contenido general o particular en los que no se haya agotado la vía gubernativa o no se haya admitido la demanda debe ser resuelta dentro del término de tres (3) meses siguientes a su presentación. 104.
Ahora, en el artículo 73 del CCA, en garantía del «principio de seguridad jurídica y de estabilidad o permanencia49» de las decisiones de la administración tendientes a crear una situación particular y concreta, el legislador estatuyó la regla según la cual la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular solo puede operar siempre que medie el consentimiento previo, expreso y escrito del titular, disposición normativa que es del siguiente tenor: «[…]
ARTICULO
73. REVOCACION DE ACTOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. 49 Compendio de Derecho Administrativo, Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Universidad Externado de Colombia, página 353. 32 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión». 105. En relación con la hermenéutica de dicha norma, la jurisprudencia contenciosa, inicialmente, había establecido que la revocatoria directa de actos particulares era procedente en la medida de que fuera el resultado del silencio administrativo positivo, sin embargo esa posición fue rectificada por la Sala Plena en sentencia de 16 de julio de 200250. 106.
En dicha decisión judicial quedó consignado que son dos las hipótesis en las cuales resulta admisible la revocatoria directa del acto administrativo de carácter particular sin obtener el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, partiendo de una hermenéutica gramatical y teleológica del artículo 73 del CCA. La primera, cuando el acto ha sido el resultado del silencio administrativo positivo, si se dan las causales del artículo 69 del CCA.
La segunda, cuando el acto se origina por medios ilegales. Por su importancia se transcriben las consideraciones esgrimidas en el citado fallo: «[…] es preciso señalar que, con algunos cambios, la Comisión Asesora del Código Contencioso Administrativo, de manera casi unánime estimó que la revocación de actos administrativos de carácter particular y concreto, sin consentimiento del particular afectado, sólo era procedente en los casos derivados del silencio administrativo positivo.
No obstante, tal recomendación no quedó plasmada en el texto final que aprobó el Presidente de la República, como se observa palmariamente de su simple análisis gramatical. Nótese que en el inciso 2º de dicha norma, el legislador empleó una proposición disyuntiva y no copulativa para resaltar la ocurrencia de dos casos distintos. No de otra manera podría explicarse la puntuación de su texto.
Pero además, como se observa en este mismo inciso 2º y en el 3º, el legislador, dentro de una unidad semántica, utiliza la expresión “actos administrativos”, para referirse a todos los actos administrativos, sin distinción alguna. Lo cierto entonces es que tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales […]». 50 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 16 de julio de 2002, Radicación número: 23001- 23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029) Actor: José Miguel Acuña Cogollo, M.P. Ana Margarita Olaya Forero.
Criterio a su vez reiterado en las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 21 de julio de 2021, radicado: 25000-23-36-000-2013-01361-01 (54154), MP: María Adriana Marín; (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 19 de agosto de 2010, radicado: 11001-03-27-000-2008-00036-00 (17412), MP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas;
(III) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia de 12 de mayo de 2010, radicado: 25000-23-26-000-2009-00077-01 (37446), MP: Mauricio Fajardo Gómez. 33 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.7.
Análisis de los problemas jurídicos planteados en el proceso II.7.1. Análisis del primer problema jurídico: Si el Consejo Nacional Electoral podía revocar directamente el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010 107. El Consejo Nacional Electoral, al igual que el Tribunal de primera instancia en la sentencia debatida son de la tesis de que el Consejo Nacional Electoral sí podía revocar el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010, incluso, sin necesidad de que mediara el consentimiento de sus destinatarios, toda vez que el precepto revocado era manifiestamente contrario al artículo 108 de la Constitución Política, esto es, invocó la primera causal de revocatoria prevista en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo. 108.
Por su parte, el Partido Alas considera que la jurisprudencia de la Sala Plena y de las Secciones de esta Corporación, a partir de la sentencia de 16 de julio de 2002, ha sido clara en establecer las hipótesis en las cuales resulta procedente revocar un acto administrativo de carácter particular sin obtener el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho51.
La primera, cuando el acto ha sido producido por el silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, y la segunda, cuando resulta evidente que el acto que se pretende revocar se originó por medios ilegales. 109. En su criterio, el a quo olvidó que la exigencia jurídica para permitir la revocatoria directa del acto administrativo se refería a aquellas decisiones de la administración derivadas del silencio administrativo positivo en que concurriera alguna de las causales del artículo 69 del CCA, por lo que la interpretación del tribunal genera una segregación de la primera causal de revocatoria de los actos administrativos particulares sin el consentimiento del titular del derecho.
De ahí que el demandante sea de la tesis de que la revocatoria directa del inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010 requería el consentimiento previo del Partido Alas. 110. Como se indicó en el problema jurídico esbozado ab initio, esta Sala de Decisión deberá definir si la disposición normativa revocada era de contenido particular y concreto y, en esa medida, establecer si era necesario que mediara el consentimiento expreso de los partidos y movimientos políticos afectados con tal decisión, entre ellos, el Partido Alas. 111.
Para resolver, se considera: 112. En el caso de autos, se evidencia que, el Consejo Nacional Electoral, mediante la Resolución 284 de 2010, había fijado la cuantía y ordenado distribuir, 51 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 16 de julio de 2002, Radicación número: 23001- 23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029) Actor: José Miguel Acuña Cogollo, IJ 029, M.P. CP: Ana Margarita Olaya Forero. 34 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entre los partidos y movimientos políticos con personería jurídica vigente, los recursos estatales asignados al Fondo Nacional de Financiamiento de Partidos y Campañas Electorales para la financiación del funcionamiento de los mismos, vigencia 2010, para el período comprendido entre el 1° de enero de 2010 y el 19 de julio de 2010 y determinó el porcentaje correspondiente a la deducción del costo con destino al sistema de auditoría externa. 113.
Precisamente, la Resolución 284 de 16 de febrero de 2010 en su parte motiva, indicó: «[…] Que mediante Oficio DGE-0244 de fecha 25 de enero de 2010, suscrito por el Director de Gestión Electoral (E) remitió las respectivas certificaciones relacionadas con las curules obtenidas por los Partidos y Movimientos Políticos en las elecciones del 28 de octubre de 2007, para las Asambleas Departamentales y la obtención obtenida por los Partidos y Movimientos Políticos que participaron en las elecciones de Cámara de Representantes el 12 de marzo de 2006.
Que mediante oficio CNE- Ss-0060 de fecha 26 de enero de 2010, suscrito por la Subsecretaría de la Corporación, relaciona los Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica vigente otorgada por la Corporación, relacionando un total de dieciséis (16) agrupaciones políticas […] Que para dar cumplimiento a la atribución otorgada por el parágrafo segundo del artículo 12 de la Ley 130 de 1994, se distribuirá el porcentaje señalado en el literal d) del referenciado artículo, para el período comprendido entre el 1 de enero y el 19 de julio de 2010, se tomará el total de votos obtenidos por las listas inscritas para Cámara de Representantes en las elecciones llevadas a cabo el 12 de marzo de 2006, de los Movimientos y Partidos Políticos con personería jurídica vigente, para lo cual se asignará proporcionalmente de acuerdo a los votos obtenidos por cada Partido o Movimiento Político, de conformidad con la votación por las listas inscritas a la Cámara de Representantes y para el período comprendido entre el 20 de julio de 2010 y el 31 de diciembre de 2010 se consulten los votos obtenidos para Cámara de Representantes en las elecciones del 14 de marzo de 2010. […]» (Destacado fuera de texto) 114.
Fue así como los artículos 1°, 2°, 3° y 4° de la referida Resolución 284 de 16 de febrero de 2010, efectuaron la distribución de los recursos que fueron asignados a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que participaron en las elecciones del Congreso de la República celebradas el 12 de marzo de 2006, para el período comprendido entre el 1° de enero de 2010 y el 19 de julio de 2010.
Las citadas normas ordenaron lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO: Fíjase la suma de CATORCE MIL MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y NUEVE PESOS ($14.000.478.439) MONEDA CORRIENTE, para financiar los gastos de funcionamiento de los Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica vigente, para el período comprendido entre el 1 de enero 35 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2010 y el 19 de julio de 2010, de acuerdo con los criterios establecidos en los literales a), b), y d) del artículo 12 de la Ley 130 de 1994.
ARTICULO SEGUNDO: Distribúyase la suma de UN MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES SEISCIENTOS OCHO MIL SETECIENTOS DIECISEIS PESOS ($1.555.608.716) MONEDA CORRIENTE, correspondiente al 10% del total de los recursos disponibles, la cual de acuerdo al literal a) del articulo (sic) 12 de la Ley 130 de 1994, se distribuye en partes iguales entre todos los Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica, en la forma que se indica a continuación, para lo cual se tendrán en cuenta DIECISEIS (16) Partidos y Movimientos políticos con derecho, así: […]
PARAGRAFO PRIMERO: Por razones presupuestales, no se admiten valores inferiores a un peso por lo que al hacer la distribución de UN MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES SEISCIENTOS OCHO MIL SETECIENTOS DIECISEIS PESOS ($1.555.608.716) MONEDA CORRIENTE correspondiente al 10%, quedó un sobrante de CUATRO PESOS ($ 4.00), suma que aleatoriamente se ajusta a igual número de movimientos o partidos políticos en la suma de un peso ($1.00) para cada uno.
ARTICULO TERCERO: Distribúyese la suma de SIETE MIL SETECIENTOS SETENTA Y OCHO MILLONES CUARENTA Y TRES MIL QUINIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS ($7.778.043.577) MONEDA CORRIENTE, correspondiente al 50% de los recursos disponibles para el periodo comprendido entre el 1º de enero y el 19 de julio de 2010, de acuerdo con el literal b) del articulo (sic) 12 de la Ley 130 de 1994, entre los partidos y movimientos políticos con personería jurídica vigente, en proporción al número de curules obtenidas en la última elección para Asambleas Departamentales realizadas el 28 de octubre de 2007, así: […]
ARTICULO CUARTO: Distribúyase la suma de CUATRO MIL SEISCIENTOS SESENTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS VEINTISEIS MIL CIENTO CUARENTA Y SEIS PESOS ($4.666.826.146) MONEDA CORRIENTE, correspondiente al 30% del total de los recursos disponibles para el periodo comprendido entre el 1º de enero y el 19 de julio de 2010, que de acuerdo con el literal d) del articulo (sic) 12 de la Ley 130 de 1994, se distribuye para contribuir a las actividades que realicen los Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica, para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos, y que serán asignados de manera porcentual para cada agrupación política teniendo en cuenta el número de votos obtenidos en la última elección de Cámara de Representantes, la cual se llevo (sic) a cabo el 12 de marzo de 2006, así: […]».
(Destacado fuera de texto y mayúscula original del texto) 115. Adicionalmente, el inciso primero del artículo octavo del referido acto administrativo había dispuesto de manera expresa lo siguiente: «ARTÍCULO OCTAVO. En el evento que se extinga la personería jurídica de uno o varios Movimientos o Partidos Políticos, se liquidarán los recursos de funcionamiento proporcionalmente hasta la fecha en que quede ejecutoriado el acto administrativo que decida la pérdida de dicha personería jurídica a cada organización política. 36 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [….]».
(Destacado fuera de texto) 116. Posteriormente, la misma autoridad electoral, de oficio, mediante la Resolución 2157 de 26 de octubre de 2010 y, luego, confirmada mediante la Resolución 2346 de 21 de diciembre de 2010, en sede del recurso de reposición, dispuso revocar el inciso primero del artículo 8° de la Resolución No. 284 de 16 de febrero de 2010, antes transcrito. 117.
Las decisiones objeto de juzgamiento fundamentaron tal determinación en lo dispuesto en el numeral 1°del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo que estatuye, como causal de revocación de los actos administrativos, la manifiesta oposición a la Constitución Política o a la ley, tras considerar que el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 16 de febrero de 2010 era contrario al artículo 108 del Estatuto Superior. 118.
Lo anterior, bajo el entendido que «[…] los efectos de la obtención, conservación y pérdida de la personería jurídica por parte de un Partido o Movimiento Político, referidos al derecho de participar en la distribución de los recursos estatales asignados al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales para la financiación del funcionamiento de los mismos para la vigencia de 2010, se obtienen a partir del día siguiente a la ocurrencia de la declaratoria de elección del Congreso de la República 2010-2014 una vez se consolidaron los resultados del escrutinio de la votación, es decir del 20 de julio de la presente anualidad52».
En consecuencia, mal había hecho la autoridad electoral en condicionar la liquidación de los recursos de funcionamiento de los movimientos y partidos políticos con personería vigente a la ejecutoria de la resolución que decida sobre la pérdida de dicha personería jurídica a cada organización política. 119. Para la Sala de Decisión, el Consejo Nacional Electoral sí podía acudir a las causales de revocación directa de los actos administrativos, sin necesidad de contar con el consentimiento de los partidos y movimientos políticos, por cuanto la disposición revocada del inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010, contiene un mandato de carácter general, abstracto e impersonal que carece de la virtualidad de crear un efecto jurídico concreto a favor de un partido o movimiento político, como pasa a analizarse: 120.
Los actos administrativos de contenido general se han diferenciado de los actos de contenido particular. 121. Los primeros, son aquellos en los cuales «[…] los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo tanto versados a una pluralidad indeterminada de personas; es decir, a todas 52 Cita corresponde a las consideraciones esgrimidas por la autoridad electoral a través de la Resolución 2346 de 21 de diciembre de 2010 «Por la cual se resuelven los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 2157 del 26 de octubre de 2010». 37 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aquellas que se encuentren comprendidas en tales parámetros53».
Los segundos «[…] son aquellos actos administrativos de contenido particular y concreto, que producen situaciones y crean efectos individualmente considerados54». Al lado de estas categorías, los actos de naturaleza mixta se caracterizan por tener doble naturaleza, pues en su estructura incluyen tanto decisiones de carácter general, abstracto e impersonal, así como creadoras de situaciones de carácter particular y concreto55. 122.
Esta Sección, mediante sentencia de 14 de mayo de 202056, al ocuparse de las diferencias que existen entre los actos administrativos generales de los particulares, razonó en el siguiente sentido: «[…] En primer lugar, los actos administrativos de contenido particular son aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, es decir, afectan a personas claramente individualizadas y determinadas.
Este tipo de actos tienen efectos jurídicos directos e inmediatos sobre personas identificadas o identificables individualmente, independientemente del número de ellas. […] Como puede apreciarse, los actos administrativos de contenido particular tienen efectos única y exclusivamente respecto de una o varias personas que se encuentran claramente identificadas e individualizadas, o que se pueden identificar.
Por su parte, esta Corporación ha sostenido que el acto administrativo de carácter general es aquél que define una situación abstracta e impersonal, dirigida a personas indeterminadas. El contenido y los efectos de este tipo de actos abarcan esferas jurídicas diferentes al estricto carácter individual o particular, es decir, todas aquellas manifestaciones de la voluntad de la administración con características impersonales, abstractas y objetivas, las cuales contienen reglas de derecho que exceden la órbita individual y concreta.
Estas formas de expresión de la voluntad de la administración pueden ser reglamentarias o reguladoras de situaciones, pero que se caracterizan por su generalidad y que tienen como fundamento directo la Constitución o la ley. […] [E]l grado de indeterminación de los sujetos destinatarios de un acto administrativo, permitirá establecer si se está en presencia de un acto de carácter particular y concreto o uno de carácter general y abstracto.
En el primer caso, el acto se dirige a un destinatario concreto o a un grupo determinado, identificado o identificable de personas en quienes recaen exclusivamente los efectos o resultan siendo beneficiarios. En cambio, en la segunda situación, 53 Sentencia C- 620 de 2004 de la Corte Constitucional. 54 Ibidem. 55 Santofimio, Gamboa, señala: «[…] 1360.
El acto administrativo de contenido mixto corresponde a una especial calificación jurídica efectuada a determinadas manifestaciones de las autoridades administrativas caracterizadas por su doble naturaleza de normativas, generales, abstractas e impersonales, y a la vez generadoras de situaciones jurídicas personales, individuales y concretas.
Se trata de actos que rompen la dogmática tradicional de construcción de decisiones administrativas en los términos indicados en los apartes anteriores; que se estructuran de manera compleja en el sentido de compartir en su objeto decisiones propiamente dichas con elementos normativos. Esa modalidad surge sin duda sobre la base de ofrecer respuestas procesales a situaciones creadas por la administración que no lograban obtener respuesta en las interpretaciones tradicionales de la teoría del acto administrativo, y que en muchas ocasiones llevaban a indefiniciones jurídicas o incluso a claras hipótesis de inseguridad y ausencia de control para la administración productora de este tipo de actos administrativos», Compendio de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, año 2017, página 334. 56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de mayo de 2021, radicado: 68001-2331-000-2005-003490-01, actor: Asociación de Vivienda Comunitaria del municipio de Girón, demandado: Municipio de San Juan de Girón, MP: Oswaldo Giraldo López. 38 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el acto siempre tendrá efectos sobre un grupo indeterminado de personas a quienes les crea, modifica o extingue una situación jurídica, según los comportamientos que ellas mismas asuman».
(Destacado fuera de texto). 123. Para la Sala, la Resolución 284 de 2010 comparte la naturaleza de un acto administrativo de naturaleza mixta pues incorpora disposiciones que están llamadas a crear situaciones de carácter particular y concreto, entre los dieciséis (16) partidos y movimientos políticos con personería jurídica vigente, en tanto que con ella la autoridad electoral fijó la cuantía y ordenó distribuir los recursos estatales asignados al Fondo Nacional de Financiamiento de Partidos y Campañas Electorales para el período comprendido entre el 1° de enero y el 19 de julio de 2010, esto es, otorgó un derecho a favor de los partidos políticos que adquirieron personería jurídica en las elecciones electorales para el Congreso de la República celebradas en el año 2006. 124.
Ahora bien, el artículo 8° del referido acto administrativo -disposición revocada- señala que, en el evento en que se produzca la extinción de uno o varios movimientos o partidos políticos, se debían liquidar los recursos de funcionamiento proporcionalmente hasta la fecha en que quede ejecutoriado el acto administrativo que decida la pérdida de dicha personería jurídica. 125.
A juicio de la Sala, resulta evidente que, en la forma como se encuentra redactada la citada disposición -artículo 8 de la resolución demandada- se trata de un contenido normativo llamado a crear una situación de carácter general e impersonal frente a unos sujetos o una pluralidad de sujetos que no aparecen individualizados de forma concreta, en la medida que se refiere a una situación hipotética, esto es, ante la eventualidad de que se produzca la extinción de uno o varios movimientos o partidos políticos.
Es decir, la regulación emitida por el Consejo Nacional Electoral en la materia es impersonal, pues está dirigida a todos los partidos políticos que se ubiquen en las circunstancias fácticas señaladas en la norma. 126. La disposición normativa revocada sienta las bases de la liquidación de los recursos de funcionamiento en el evento de que se produzca la extinción de la personería jurídica de uno o varios partidos o movimientos políticos, sin que tenga la virtualidad de incidir, de forma particular, en la situación jurídica de dichas agrupaciones políticas.
Por ello, si se examina el contenido material de la disposición revocada se concluye su generalidad dentro del campo de acción de los partidos, lo cual descarta la personificación de alguno de ellos. 127. Para la Sala, acierta en sus afirmaciones la autoridad electoral cuando señala que para todo partido político el percibir recursos para su funcionamiento a partir del 20 de julio de 2010, fecha de inicio del nuevo período constitucional del Congreso de la República constituía una mera expectativa sujeta al cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 108 de la Constitución Política.
Por ende, el precepto revocado no generó ningún derecho para el período posterior al 19 de julio de 2010. 39 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 128. Esta Sala prohíja en esta oportunidad lo dicho en sentencia de 25 de octubre de 201757, en la cual se señaló: «El artículo 73 ib, prevé que la Administración no puede revocar los actos de contenido particular que hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
La exigencia legal contenida en el anterior inciso, se predica de los actos que puedan reputarse como creadores de derechos o de una situación jurídica particular y concreta, es decir, que ofrezcan confianza a su beneficiario de la titularidad de una posición jurídica favorable determinada. En otras palabras, el acto creador del derecho es aquel en virtud del cual el destinatario resulta favorecido, se reconoce para el administrado una situación jurídica subjetiva de ventaja, una prerrogativa, genera un impacto positivo o favorable respecto de la titularidad de un derecho. // Por esto, es el reconocimiento de un derecho o de una situación jurídica particular y específica favorable, lo que hace que el acto sea revocable o irrevocable, pues la Administración no puede desconocer los derechos subjetivos que un acto haya reconocido.
De manera que el requisito del consentimiento expreso y escrito del titular depende que el acto administrativo sea creador de derechos o de una situación jurídica individual. Lo anterior implica que si el acto no crea un derechos subjetivo (sic) o interés legítimo favorable y directo para un particular, podrá ser revocado, en todo o en parte, sin que esté sujeto, para efectos de modificación de sus condiciones y contenido, a lo dispuesto en el artículo 73 del C.C.A».
(Destacado fuera de texto) 129. En similar sentido, apuntó esta Sección en sentencia de 1° de febrero de 201858, al resolver en aquella oportunidad el recurso de apelación interpuesto por el Movimiento Político Apertura Liberal, por idénticos motivos a los que ocupan la atención de esta Sala, al señalar: «Si bien varias colectividades puedan encajar en el escenario descrito por el acto general, nótese como dicha decisión no regula de forma particular ningún caso específico sino que establece parámetros genéricos en los que se puede o no encajar.
En suma, a juicio de esta Sala la conclusión del fallo de primera instancia resulta adecuada en lo que a la naturaleza del acto respecta, no obstante, es preciso hacer una precisión conceptual lo que concierne a la mal llamada “revocatoria” de los actos generales, expresión que desarrollo el a quo. 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 25 de octubre de 2017, radicado: 73001-23-31-000-2008-00237-01(20566), MP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta (en descongestión), sentencia de 1° de febrero de 2018, radicado: 25000-2324-000-2011-00527-01 (MP: Alberto Yepes Barreiro, actor;
Movimiento Político Apertura Liberal, demandado: Consejo Nacional Electoral. 40 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estos actos, por sus características, más que “revocarse”, término que tiene aplicación para los actos de contenido particular y concreto, se “derogan”, o lo que es lo mismo, se reemplazan por otros que, también de naturaleza general, fijan los nuevos parámetros a seguir59». 130.
En síntesis, resulta evidente que el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010, podía ser revocado directamente por la administración, sin necesidad de contar con el consentimiento del Partido Alas, dado que su «generalidad» se predica bajo el entendido que en cada cuatrienio los partidos políticos en Colombia pueden «conservar» o «perder» su personería jurídica.
II.7.2. Análisis del segundo problema jurídico: Si es cierto que en el presente caso opera o no alguna de las causales de revocatoria de los actos administrativos previstas en el artículo 69 del CCA. 131. El Tribunal de primera instancia afirmó que, en el presente caso se configuró la causal de revocación directa de los actos administrativos consignada en el numeral 1° del artículo 69 del CCA, esto es, porque el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010, era manifiestamente contrario al artículo 108 del Ordenamiento Superior, pues permitía que el financiamiento a favor de una organización política se prolongara, incluso, hasta la fecha en que quede ejecutoriado el acto administrativo que declara la pérdida de dicha personería jurídica. 132.
Por su parte, el Partido Alas y contrario a lo manifestado por el tribunal, anotó que no es posible entender que la adquisición o pérdida de la personería jurídica opera ipso iure, pues requiere siempre de la declaración de la autoridad electoral, plasmada a través de un acto administrativo. Por ende, hasta tanto no quede en firme el acto administrativo que declaró la pérdida de personería jurídica, el Partido Alas gozaba de todas las prerrogativas que le corresponden, incluyendo, el derecho a la financiación estatal. 133.
Manifestó que, mal haría en considerarse que tal manifestación de la autoridad electoral surte efectos con anterioridad, pues ello supondría la aplicación retroactiva del acto administrativo, en abierta contradicción con lo dispuesto en los artículos 55, 61, 62 y 64 del Código Contencioso Administrativo, hoy 72 y 87 del CPACA. A lo anterior agregó que, de admitirse la interpretación del Tribunal se produciría un vaciamiento de las funciones del Consejo Nacional Electoral. 134.
Aludió al contenido del auto de 2 de julio de 2013, «como refuerzo argumentativo», que fuere proferido dentro del proceso identificado con el radicado 11001 0324 000 2011 00138, mediante el cual, la Consejera a cargo de la sustanciación de dicho proceso ordenó suspender los efectos jurídicos de los actos administrativos de pérdida de personería jurídica del Partido Alas, por la razón de 59 Cfr. Araujo Oñate, Rocío: “Problemática actual de la revocatoria directa de los actos administrativos” en: “Sociedad, Estado y Derecho” Homenaje a Álvaro Tafur Galvis.
Páginas 208 a 214. 41 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que «[…] incluyeron un efecto de aplicación retroactiva que desconocía los artículos 29 y 58 de la Carta Política». 135. Para resolver se considera: 136.
Los actos censurados fundamentaron la revocatoria directa en la causal prevista en el numeral 1°del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, esto es, en la manifiesta oposición a la Constitución Política o a la ley, al considerar que, el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010 era contrario al artículo 108 del Estatuto Superior. 137.
En este punto, cabe señalar que, si bien los actos acusados acudieron a la figura de la revocatoria directa para dejar sin efectos el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010, en realidad, la administración debió acudir a la figura de la derogatoria. 138. Al respecto, esta Sección en la sentencia de 1° de febrero de 2018, citada anteriormente, sobre este punto indicó: «[…] Estos actos, por sus características, más que “revocarse”, término que tiene aplicación para los actos de contenido particular y concreto, se “derogan”, o lo que es lo mismo, se reemplazan por otros que, también de naturaleza general, fijan los nuevos parámetros a seguir60». 139.
La derogatoria del acto administrativo, según la jurisprudencia de esta Corporación consiste, entonces, en la abolición de un acto administrativo por decisión unilateral y discrecional de la autoridad u organismo que lo expidió61. 140. Precisamente la propia autoridad electoral en ejercicio de esa facultad consideró que el precepto revocado era manifiestamente contrario al artículo 108 de la Constitución Política, al considerar que «la obtención, conservación y pérdida de la personería jurídica por parte de un Partido o Movimiento Político, no surge de la decisión que sobre la materia profiera el Consejo Nacional Electoral, sino que tales efectos jurídicos son consecuencia directa del resultado obtenido en las urnas por cada partido, por lo que será el favorecimiento o no del apoyo popular, el que dé lugar a tales consecuencias, limitándose el Consejo Nacional Electoral a ejercer una función solamente declarativa de estas circunstancias». 141.
Sobre el particular, cabe señalar que la jurisprudencia de la Sección Quinta ha señalado que «el procedimiento para el reconocimiento de personería jurídica es a petición de parte, de carácter declarativo y supone la sujeción a las reglas 60 Cfr. Araujo Oñate, Rocío: “Problemática actual de la revocatoria directa de los actos administrativos” en: “Sociedad, Estado y Derecho” Homenaje a Álvaro Tafur Galvis.
Páginas 208 a 214. 61 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 1° de febrero de 2018, radicado: 85001-23-31-000-2004-02209-01, MP: Rocío Araújo Oñate. Ver también: (i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 13 de abril de 2015, radicado: 25000-23- 26-000-2000-00179-01 (28347), MP: Olga Mélida Valle De La Hoz;
(ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 31 de mayo de 2015, radicado: 68001-23-31-000- 2004-01511-01 (0825-09), MP: Gerardo Arenas Monsalve. 42 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionales vigentes sobre los requisitos necesarios elementos esenciales para producir una manifestación del Consejo Nacional Electoral, en el sentido de aprobar o negar la solicitud62». 142.
Igualmente queda desvirtuado el reparo relacionado con el presunto vaciamiento de las competencias del Consejo Nacional Electoral como lo sugiere el apelante. Nótese que la competencia atribuida a la autoridad electoral en los artículos 180, 265, numerales 7° y 9°63; 3° y 4° de la Ley 130 de 1994 para reconocer y cancelar personería jurídica de las agrupaciones políticas, competencia de origen constitucional debía armonizarse con el mandato previsto en el artículo 108 del Estatuto Superior 143.
Por último, también carece de vocación de prosperidad el cuestionamiento relativo a señalar que en el presente caso debe tenerse en cuenta lo decidido en auto de 2 de julio de 2013, «como refuerzo argumentativo», proferido dentro del proceso identificado con el radicado 11001-0324-000-2011-0013864, mediante el cual, la Consejera a cargo de la sustanciación de dicho proceso ordenó suspender los efectos jurídicos de las Resoluciones 1959 de 26 de agosto 2010 y 2319 de 15 de diciembre de 2010, por las cuales el Consejo Nacional Electoral declaró la pérdida de la personería jurídica del partido ALAS.
Ello, por cuanto dicha decisión tiene naturaleza cautelar, preventiva, provisional y accesoria y, por lo mismo, no implica prejuzgamiento. 144. En consecuencia, el motivo de impugnación analizado no prospera. 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 23 de julio de 2020, radicado: 11001-03-28-000-2019-00040-00, MP: Rocío Araújo Oñate. 63 «ARTICULO 265.
Modificado por el art. 12, Acto Legislativo 01 de 2009. El nuevo texto es el siguiente: El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa.
Tendrá las siguientes atribuciones especiales: 7. Distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca la ley. 8. Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar. 9.
Reconocer y revocar la Personería Jurídica de los partidos y movimientos políticos. […]». 64Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 11001-0324-000-2011- 00138-00, auto de 2 de julio de 2013, actor: Partido Alas, demandado: Consejo Nacional Electoral. Mediante auto de 2 de julio de 2013, se decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los siguientes actos administrativos: las Resoluciones (i) 1959 de 26 de agosto de 2010 (artículos 4 y 5) y (i) 2319 de 2010 (15 de diciembre), por las cual el Consejo Nacional Electoral declaro la perdida de la personería jurídica del Partido Alas, hoy demandante en este proceso.
Para arribar a tal determinación el referido proveído indicó: «En este sentido, de los hechos presentados por el demandante se advierte que de la simple confrontación de los actos acusados con las disposiciones contenidas en los artículos 29 y 58 de la Constitución Política, surge la violación flagrante u ostensible, pues el principio de irretroactividad de la ley implica que esta se aplica a partir de su vigencia a fin de preservar los derechos adquiridos con arreglo de las leyes civiles y no es procedente aplicarla retroactivamente.
Así las cosas, por existir violación evidente y manifiesta de los actos acusados con los artículos 29 y 58 de la Constitución Política, se accederá a la medida cautelar solicitada». Cabe destacar que a la fecha de expedición de esta sentencia no se ha proferido en dicho proceso sentencia judicial que ponga fin a la controversia, según la búsqueda efectuada a través de la Sede Electrónica SAMAI.. 43 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.7.3.
Análisis del tercer problema jurídico: Si es cierto que los actos censurados desconocen el debido proceso reconocido en el artículo 29 de la Constitución Política por no haber vinculado a los partidos y movimientos políticos destinatarios de la Resolución 284 de 2010, en el trámite de expedición de la Resolución 2157 de 26 de octubre de 2010 145.
El Tribunal de primera instancia consideró que no era necesario contar con el consentimiento del Partido Alas para revocar el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010, al configurarse la causal genérica de revocatoria consignada en el artículo 69 del CCA, esto es, por ser manifiesta su oposición a la Constitución Política.
De ahí que, el cargo de nulidad por violación al debido proceso no estaba llamado a prosperar. 146. Por su parte, el Partido Alas insistió en que el Consejo Nacional Electoral no citó y tampoco dispuso la comunicación del inicio de la actuación administrativa a los partidos políticos destinatarios con esa decisión, como tampoco obtuvo su consentimiento previo, escrito y expreso.
En apoyo a su tesis, se adhirió a los planteamientos esbozados por los ex Magistrados del Consejo Nacional Electoral Gilberto Rondón González y Bernardo Franco Ramírez, en el marco de sus salvamentos de voto. 147. Para resolver, se considera: 148. Para desatar el motivo de impugnación analizado, la Sala recuerda que tanto la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado han señalado que, para la revocatoria directa de los actos administrativos de contenido particular debe adelantarse el procedimiento contemplado en el artículo 28 del CCA que señala que «[C]uando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.
En estas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35». 149. La Corte Constitucional, en sentencia SU-050 de 2017, sobre el particular, expresó: «[…] En resumen, en situaciones reguladas por el anterior código (Decreto 01 de 1984), la Administración puede revocar aquellos actos administrativos de contenido particular y concreto que han creado situaciones jurídicas particulares y reconocido derechos de igual categoría, sin consentimiento del titular, cuando además de presentarse las causales generales de revocatoria (artículo 69 del CCA) también se comprueba que el mismo fue obtenido por medios ilegales o fraudulentos.
Para tal efecto, en caso de revocar de manera directa un acto administrativo de contenido particular y concreto aduciendo que el mismo fue expedido por medios ilegales la entidad pública deberá acreditar la eficacia del medio ilegal para la producción del acto que se pretende revocar. Ello, supone como mínimo, que la causa en la que se sustenta la ilegalidad del acto administrativo sea anterior a la expedición del acto administrativo. 44 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, la Administración deberá adelantar el procedimiento establecido en los artículos 28 y 74 del CCA.
De acuerdo con ello, deberá comunicar a los particulares que puedan resultar afectados por la decisión de revocar un acto administrativo el inicio de la actuación administrativa que será adelantada con el fin de determinar las causas de la ilegalidad del acto y de encontrarlo necesario practicar las pruebas de oficio o a petición de parte que resulten pertinentes».
(Destacado fuera de texto) 150. En consonancia con lo anterior, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado65 ha señalado: «[…] De acuerdo con lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, ya sea que la revocatoria proceda con o sin el consentimiento del particular titular del derecho, la misma está sometida en todo caso al procedimiento establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo (…).
El artículo 74 que, como se ha visto, remite al artículo 28 del mismo Código y éste a su vez a las normas relativas a la citación del interesado (art. 14 C.CA.), la oportunidad para presentar pruebas (art. 34 C.C.A) y los presupuestos para la adopción de decisiones (art. 35 C.C.A), consagra en consecuencia un debido proceso, el cual debe aplicarse cuando quiera que se proceda a la revocatoria de un acto administrativo de carácter particular, bien sea que se requiera obtener el consentimiento del titular del derecho, o que, tratándose de las excepciones antes analizadas, no se exija ese beneplácito.
En ese mismo sentido, la Corte Constitucional señaló que: “(i) En relación con los actos administrativos que hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, es necesario obtener el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular para poder proceder a su revocatoria directa.
(ir) La anterior regla general conoce dos excepciones a las que se refiere el inciso 2° del artículo 73 del C.C.A: una, la del acto que resulta de la aplicación del silencio administrativo positivo, y otra que se configura cuando es manifiesto que el acto administrativo fue obtenido ilícitamente. (iii) En los dos supuestos anteriores, la Administración tiene la facultad de revocar su propio acto aún sin consentimiento del beneficiario, siempre que se agote como mínimo el procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo y que la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas, como de los medios utilizados para lograr la expedición del acto administrativo, esté plenamente probada en el procedimiento administrativo que contemplan las referidas disposiciones».(Destacado fuera de texto) 151.
Conforme se viene señalando, la Sala considera que en el presente caso no era necesario agotar el procedimiento administrativo previsto en los artículos 14, 34 y 35, en tanto que, como quedó analizado previamente, el precepto revocado contiene un mandato de carácter general, impersonal y abstracto. Incluso, dada su condición de carácter general no era susceptible de recursos conforme lo ordena el artículo 49 del CCA, norma que señala: «No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa». 65 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de noviembre de 2011, radicado: 11001-03-24-000-2006-00225-00, actor: COOMOEPAL LTDA, demandado: Ministerio de Transporte, MP: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 45 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 152.
Ahora bien, a pesar de que la disposición revocada era de contenido general, la autoridad electoral y con el fin de brindar mayores garantías notificó el contenido de la Resolución 2157 de 26 de octubre de 2010 al Partido Alas, quien presentó de manera oportuna el recurso de reposición en contra de esa decisión, el cual fue decidido según la Resolución 2346 de 21 de diciembre de 2010.
Adicionalmente, el contenido de este último acto administrativo fue notificado al Partido Alas mediante edicto fijado el día 14 de febrero de 2011 y desfijado el día 25 de febrero de esa anualidad66. Es decir, el Partido Alas tuvo la oportunidad de ejercer el derecho de defensa y de contradicción, como garantías que informan el debido proceso. 153.
Nótese que tal y como lo consideró la sentencia de 1° de febrero de 201867 citada con anterioridad, la categorización del acto depende de su naturaleza y no de elementos accidentales como los recursos o su forma de notificación, pues en el presente caso y con el fin de brindar mayores garantías al administrado, el Partido Alas pudo impugnar el contenido de la Resolución 2157 de 26 de octubre de 2010. 154.
En consecuencia, el referido motivo de impugnación carece de vocación de prosperidad. II.7.4. Análisis del cuarto problema jurídico: Si es cierto que los actos acusados no se encuentran debidamente motivados 155. El Tribunal de primera instancia despachó negativamente tal señalamiento, al considerar que la Resolución 2157 de 26 de octubre de 2010 precisó cuál era la norma constitucional transgredida por el aparte revocado, resaltando el momento a partir del cual surte efectos la pérdida de personería jurídica de los partidos o movimientos políticos y, que con la sola lectura del inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010 era evidente la oposición manifiesta al Estatuto Superior.
Además de lo anterior, aseveró que la Resolución 2346 de 21 de diciembre de 2010, hizo un recuento del desarrollo jurisprudencial sobre el aspecto central de la controversia asociado a la extinción de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos. 156. Por su parte, el recurrente insistió en que el Consejo Nacional Electoral no hizo expresas o manifiestas las causales de revocación del acto administrativo, pues la administración no ofreció ninguna argumentación acerca de las razones en qué consistió la notoria contradicción del inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010 con la Constitución Política, la ley y el ordenamiento jurídico. 157.
Para resolver, se considera: 66 Folios 116 a 117 del Cuaderno Principal. 67 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta (en descongestión), sentencia de 1° de febrero de 2018, radicado: 25000-2324-000-2011-00527-01 (MP: Alberto Yepes Barreiro). 46 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 158.
Resulta importante recordar que la motivación del acto ha sido entendida como el conjunto de razones de hecho y de derecho que justifican la adopción del acto administrativo. Los motivos constituyen, entonces, el soporte fáctico y jurídico que dan sustento a la decisión administrativa. 159. A su vez, esta Corporación ha señalado que la falsa motivación, como causal de nulidad del acto administrativo opera cuando los fundamentos de hecho o de derecho que exteriorizan la voluntad de la administración (i) son inexistentes;
(ii) resultan contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas; (iii) no justifican la decisión o (iv) cuando el autor le ha conferido a los motivos un alcance que no tienen68. 160. Ahora bien, la falta de motivación, como vicio de nulidad del acto administrativo y a diferencia de aquel,69 se trata de un aspecto procedimental y formal que se produce ante la omisión de la administración en hacer expresos o manifiestos los motivos del acto administrativo, lo cual resulta indispensable de cara a garantizar el derecho de defensa y de contradicción del administrado pues a partir de los mismos puede controvertir aquellos aspectos de hecho o de derecho que en su entender no resultan acordes con la realidad. 161.
Precisamente, tal y como lo ha reconocido la Sala: «[…] una cosa es la falsa motivación y otra la falta de motivación: la primera, es un evento sustancial, que atañe a la realidad fáctica y jurídica del acto administrativo, y la segunda, es un aspecto procedimental, formal, ya que ésta es la omisión en hacer expresos o manifiestos en el acto administrativo los motivos del mismo.
La falsa motivación plantea para el juzgador un problema probatorio, de confrontación de dos extremos, como son lo dicho en el acto y la realidad fáctica atinente al mismo, con miras a comprobar la veracidad; también plantea un juicio lógico de correspondencia entre la realidad constatada y la consecuencia jurídica que se pretende desprender de ella, cuando la primera resulta demostrada.
De otro lado, la falta de motivación le significa un problema de valoración directa del cuerpo o contenido del acto sobre si se expresan o indican razones para su expedición, y si lo dicho es suficiente como para tenerse como motivación […]70». 162. La Sala comparte la conclusión a la que arribó el Tribunal de primera instancia, pues la autoridad electoral sí justificó la causal de revocación directa de los actos administrativos con fundamento en lo dispuesto en el numeral 1° del 68 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia del 14 de abril de 2016. Radicación: 250002324000200800265-01. M. P.: María Claudia Rojas Lasso. Actoras: Judith Amparo Sierra de Chávez y María Teresa González Zamora. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 08 de junio de 2018. Radicación: 11001-03-24-000-2009-00499-00.
M. P.: Hernando Sánchez Sánchez Actor: Biostar Pharmaceutical S.A. 69 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 26 de julio de 2017, número de radicado: Radicación número: 11001-03-27-000-2018 00006-00 (22326) Actor: Camilo Alberto Riaño Abaunza, demandado: DIAN, M.P.: Milton Chaves García. 70 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 24 de agosto de 2018. Radicación: 11001-03-24-000-2008-00388-00 (Acumulado 11001-03-24-000-2008-00173-00). M. P. Guillermo Vargas Ayala. Actores: Luis Fernando Jaramillo Duque y Distribuidora Nacional De Productos Ltda - Dinpro Ltda. 47 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 69 del CCA, al considerar que el inciso primero del artículo 8° de la Resolución 284 de 2010 era manifiestamente contrario al artículo 108 Superior. 163.
Lo anterior, por cuanto para la autoridad electoral, la disposición revocada había desconocido el artículo 108 de la Carta Política al no ser procedente condicionar la liquidación de los recursos de funcionamiento de los movimientos y partidos políticos con personería vigente a la ejecutoria de la resolución que decida sobre la pérdida de dicha personería jurídica a cada organización política dado que, por mandato del Estatuto Superior, los efectos de la obtención, conservación y pérdida de la personería jurídica por parte de un partido político opera desde el mismo momento en el que aquel no adquiere la votación válida requerida en las elecciones al Congreso de la República. 164.
Precisamente, la Resolución 2157 de 26 de octubre de 2010 invocó la primera causal de revocatoria prevista en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, tal y como se desprende de los siguientes apartes: «Que mediante resolución 284 de 16 de febrero de 2010, se “fija la cuantía y se distribuye entre los partidos y movimientos políticos con personería jurídica vigente, los recursos estatales asignados al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales para la financiación del funcionamiento de los mismos para la vigencia de 2010 y se determina el porcentaje correspondiente a la deducción del costo con destino al sistema de auditoría externa”.
Que el inciso primero del artículo octavo del referido acto administrativo se dispuso: «ARTÍCULO OCTAVO: En el evento que se extinga la personería jurídica de uno o varios Movimientos o Partidos Políticos, se liquidarán los recursos de funcionamiento proporcionalmente hasta la fecha en que quede ejecutoriado el acto administrativo que decida la pérdida de dicha personería jurídica a cada organización política.
Que el artículo 108 de la Constitución Política establece: “El Consejo Nacional Electoral reconocerá Personería Jurídica a los partidos; movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado.
Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas (…)”. Que el parágrafo transitorio del artículo citado dispone: “Para las elecciones al Congreso de la República a celebrarse en 2010, el porcentaje a que se refiere el inciso primero del presente artículo será del dos por ciento (2%)”. Que el Consejo Nacional produjo la Resolución 1959 del 26 de agosto de 2010 “Por medio de la cual se da cumplimiento al artículo 108 de la Constitución Política y se adoptan otras decisiones”.
Que en el artículo cuarto de la resolución antes referida se declara la pérdida de la Personería Jurídica a partir del 20 de julio de 2010, de los partidos y movimientos políticos que no obtuvieron el dos por ciento (2%) de los votos válidos depositados en el territorio nacional para Senado de la República o Cámara de Representantes, ni alcanzaron representación en el Congreso, en 48 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el caso de las circunscripciones especiales de minorías étnicas ni políticas, o no inscribieron listas de candidatos al Congreso de la República.
Que el inciso primero del artículo octavo de la resolución 284 de 2010, resulta manifiestamente contario (sic) las disposiciones superiores, legales y administrativas relacionadas en el presente acto administrativo. Que a la luz de lo dispuesto por el artículo 69 del código contencioso administrativo, resulta imperioso proceder a revocar el inciso primero del artículo 8 de la resolución 284 de 16 de febrero de 2010».
(Destacado fuera de texto) 165. Además de lo anterior, la Resolución 2346 de 21 de diciembre de 2010, hizo un recuento del desarrollo jurisprudencial para definir el aspecto central de la controversia, esto es, el relativo a definir la naturaleza jurídica del acto administrativo que declara la pérdida de la personería jurídica. Así se desprende de los siguientes apartes que se destacan: «Como primera medida, debe indicarse a los aquí recurrentes Representantes Legales de los Partidos ALAS, Movimiento Apertura Liberal y al apoderado del Partido Colombia Democrática que la obtención, conservación y pérdida de la personería jurídica por parte de un Partido o Movimiento Político, no surge de la decisión que sobre la materia profiera el Consejo Nacional Electoral, sino que tales efectos jurídicos son consecuencia directa del resultado obtenido en las urnas por cada partido, por lo que será el favorecimiento o no del apoyo popular, el que dé lugar a tales consecuencias, limitándose el Consejo Nacional Electoral a ejercer una función solamente declarativa de estas circunstancias.
En atención a lo anterior, es necesario establecer a partir de qué momento se consolida el efecto señalado de manera antecedente, en relación con lo cual podemos afirmar que éstos pueden ser tres, a saber: un primer momento referido a la fecha de la elección, que es cuando se manifiesta el apoyo popular, mediante los votos depositados por los electores por cada uno de los partidos y candidatos, de lo que se desprendería, que la pérdida de la personería jurídica se materializaría el mismo 14 de marzo de 2010.
En relación con esta fecha, surge el inconveniente, que en ese momento no existe certeza acerca del número real de votos obtenidos por cada uno de los actores políticos señalados, ni el porcentaje que en relación del total de ellos representan, toda vez que la información acerca de los resultados electorales es apenas preliminar y en modo alguno definitivo, ya que apenas ha concluido el proceso de votación dentro del llamado ciclo electoral y se inicia el proceso de contabilización y escrutinio de aquella, por lo que sobre resultados inciertos, no es posible predicar consecuencias definitivas como las declaradas en la resolución recurrida.
Una segunda oportunidad para la consolidación de tales efectos, guarda relación con el momento en que terminan lo escrutinios y son declarados los resultados de las elecciones, agotando con ello la vía gubernativa electoral, teniéndose certeza no solo de quienes resultan elegidos, sino de su votación, así como los resultados generales de las elecciones en cuanto a votación total, votación válida, votos por partidos y proporción que estas últimas representan sobre el total, así como las consecuencias que en relación con los partidos políticos tienen tales resultados en los términos del artículo 108 Constitucional, el que surte a partir de ese momento plenos efectos jurídicos. 49 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso de las elecciones para Congreso de la República efectuadas el 14 de marzo de 2010, el proceso de contabilización, escrutinios, revisión de los mismos y declaración de elegidos concluyó el 19 de julio de 2010, cuando en horas de la noche fueron declarados los últimos resultados de la Cámara de Representantes, de lo que resulta ajustado a la Carta Fundamental el que a partir del día siguiente a la consolidación de esos resultados se prediquen los efectos que se cuestionan.
En tercer lugar, puede por algunos considerarse que dichos efectos se consolidarían a partir de cuándo es declarado el efecto que los resultados tuvieron respecto de los partidos, lo que ocurrió el 26 de agosto de 2010. No obstante. En un Estado Constitucional de Derecho, en que la Constitución es norma de normas y cuenta con efecto vinculante propio, sus efectos se producen incluso sin necesidad de que norma subalterna así lo indique.
Y diremos entonces que el principio de legalidad esbozado como conculcado, debe ceder ante el principio de Constitucionalidad, toda vez que: “…la ley… viene sometida a una relación de adecuación, y por tanto de subordinación, a un estrato más alto de derecho establecido por la Constitución …[dónde ésta intenta] poner remedio… mediante la previsión de un derecho más alto, dotado de fuerza obligatoria incluso para el legislador… [mediante] el restablecimiento de una noción de derecho más profunda que aquella a la que el positivismo legislativo lo ha reducido …[donde] la ley cede así su paso a la Constitución … es destronada a favor de una instancia más alta …[donde] el principio de constitucionalidad es el que debe asegurar la consecución de este objetivo de unidad71”, la que somete la actividad de todos las ramas y órganos del poder público.
Quiere decir lo anterior que han llegado los tiempos de la constitucionalización del derecho, donde “… las reglas constitucionales son directamente aplicables tanto por el juez ordinario como por las autoridades administrativas o los particulares, [invalidando apreciaciones clásicas como las referidas a que] en algunos casos los principios constitucionales no pueden aplicarse independientemente de la ley, mientras, que estos mismos principios podrían aplicarse independientemente de la Constitución … [de tal suerte que] la normatividad de la Constitución se impone también a los gobernantes y la constitucionalización se traduce aquí por lo que uno podría llamar la “puesta en efectividad” de las disposiciones del texto constitucional72”.
De allí que sea evidente que los efectos de la obtención, conservación y pérdida de la personería jurídica por parte de un Partido o Movimiento Político, referidos al derecho de participar en la distribución de los recursos estatales asignados al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales para la financiación del funcionamiento de los mismos para la vigencia de 2010, se obtienen a partir del día siguiente a la ocurrencia de la declaratoria de elección del Congreso de la República 2010-2014 una vez se consolidaron los resultados del escrutinio de la votación, es decir del 20 de julio de la presente anualidad.
Así, debe indicarse que la resolución 1959 de agosto 26 de 2010 “Por medio de la cual se da cumplimiento al artículo 109 de la Constitución Política y se adoptan otras decisiones” no es constitutivo del fenómeno jurídico de la pérdida de personería de los partidos políticos que no alcanzaron la votación 71 (Cita es original del texto): ZAGREBELSKY, Gustavo.
El derecho düctil. Ley, derechos, justicia. 7ª, Madrid: Trotta. 2007. p. 34-40. 72 (Cita es original del texto): FAVOREU, Louis Joseph. La Constitucionalización del Derecho. En Revista de Derecho (Valdivia). [online]. ago. 2001, vol. 12, no. 1. p.31-43. 50 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondiente al dos (2%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en las elecciones de Cámara de Representantes o Senado realizadas en la presente anualidad, sino declarativa del mismo, por cuanto es el hecho de la no obtención del apoyo ciudadano de esa proporción el que la genera, no siendo posible inferir que sus efectos se suspendan hasta tanto el Consejo Nacional Electoral resuelva los recursos interpuestos, puesto que como se vio de manera antecedente, el fenómeno se presenta “ipso iure”.
Por lo anterior, resulta ciertamente contrario a las normas constitucionales, legales y administrativas el contenido del inciso primero del artículo 8° de la resolución 284 de febrero 16 de 2010 en cuanto condiciona la liquidación de los recursos de funcionamiento de los movimientos y partidos políticos con personería jurídica vigente a la ejecutoria de la resolución que decida sobre la pérdida de dicha personería jurídica a cada organización política, dado que la personería jurídica otorga una serie de prerrogativas, en cuanto que la misma lo convierte en un sujeto capaz de adquirir derechos y obligaciones conforme lo dispone el artículo 633 del Código Civil73, de allí, que al perderse, con esta se extinguen algunos de los derechos y obligaciones que de esta devienen, debiendo observarse para los fines del caso aquí analizado lo anunciado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, con ponencia de la Doctora OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO en sentencia de 17 de marzo de 2000 en donde se expuso que: “(…) No escapa a la Sala que la extinción o pérdida de la personería jurídica conlleva la de los derechos que la ley ha derivado de la misma, y que hacen parte de los mecanismos de financiación y apoyo al desarrollo de las organizaciones políticas, tales como la franquicia postal, la participación en los recursos del fondo constituido por el Estado para financiación de los partidos: tarifas especiales para publicidad política, uso de las imprentas oficiales y otros (…)” (Subrayas original).
De lo anterior se colige que al momento de extinguirse la personería jurídica, se extingue igualmente todo derecho que le pueda asistir, inclusive el de la financiación que se establecía en el inciso primero del artículo octavo de la Resolución 284 de 2010, revocado por el artículo primero de la Resolución 2157 de 2010. Frente a la imposibilidad de revocatoria por parte de esta Corporación de sus propios actos cuando hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o que hayan reconocido un derecho de igual categoría sin que medie consentimiento de su titular, se debe señalar que la revocatoria de los actos administrativos conforme al artículo 73 del Código Contencioso Administrativo únicamente procede en dos eventos conforme a lo preceptuado por el Consejo de Estado en sentencia del 16 de julio de 200274: “(…) son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales.
Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso 73 (Cita es original del texto):
ARTÍCULO 633. DEFINICIÓN DE PERSONA JURÍDICA. Se llama persona jurídica, una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente. 74 (Cita es original del texto): CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia No. 23001-23-31-000-1997-8732-02 (IJ 029). 51 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segundo del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de la voluntad del Estado nace viciada por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del C.C.A., que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley”.
Eventos éstos que no se presentaron en el caso sub examine, puesto que el acto revocado no deviene de la aplicación del silencio administrativo positivo ni ocurrió por medios ilegales, siendo imposible acceder a lo solicitado por los recurrentes teniendo en cuenta que la revocatoria directa del inciso primero del artículo octavo de la Resolución 284 de 2010 se produce por oposición manifiesta a preceptos constitucionales y legales conforme al numeral primero del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo tal y como se demostró de manera precedente, teniendo en cuenta que al extinguirse la personería jurídica con ellas (sic) fenece la posibilidad de liquidar los recursos de funcionamiento a que tienen derecho los partidos y movimientos con personería jurídica». 166.
En consecuencia, el alegado motivo de alzada no está llamado a prosperar. II.8. Conclusiones 167. Por todo lo expuesto, la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, razón por la cual resulta procedente confirmar la sentencia de primera instancia, como en efecto, así se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia núm. 159 de 5 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección «C», en Descongestión, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente decisión.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. 52 Radicación: 25000-2324-000-2011-00466-01 Demandante: Partido Alas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.