Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2018-02197-01 (29788) Demandante: JAVIER ALBEIRO ORTIZ DÁVILA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Tema: IBC trabajador independiente.

Periodo 2014. Base sanción por omisión SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes, demandante y demandada, contra la sentencia del 28 de noviembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión1, que resolvió:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución No. RDO-2017-00686 de 29/4/2017 y la Resolución RDC 00370 de 11/5/2018 proferidas por la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP con Nit. 900.373.913, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UGPP que realice una nueva liquidación y tenga en cuenta los costos y gastos presentados en la Declaración del Impuesto sobre la Renta y Complementarios por el año gravable 2014, ya que fue esta la base para la presunción de ingresos.

TERCERO: Sin costas.

ANTECEDENTES Previo requerimiento para declarar y/o corregir y respuesta a este, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP expidió la Liquidación Oficial RDO-2017-00686 del 29 de abril de 2017, por omisión en la afiliación y/o vinculación y pago, fijó los aportes en $56.364.000 e impuso sanción por omisión de $112.728.000.

Contra el acto de determinación se interpuso recurso de reconsideración, decidido por la Dirección de Parafiscales de la mencionada entidad en la Resolución RDC-2018-00370 del 11 de mayo de 2018, que disminuyó los aportes a $56.162.000 y la sanción por omisión a $112.324.400. 1 Índice 2 de SAMAI. Radicado: 05001-23-33-000-2018-02197-01 (29788) Demandante: Javier Albeiro Ortiz Dávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 DEMANDA Javier Albeiro Ortiz Dávila, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló las siguientes pretensiones2: 2.1 PRETENSIÓN PRINCIPAL A) Que se declare la nulidad de la Resolución No. RDO -2017-00686 de 29/04/2017; por medio de la cual, el Subdirector de Determinación de Obligaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, profirió una Liquidación Oficial en contra del señor JAVIER ALBEIRO ORTIZ DÁVILA, por Omisión en la afiliación y/o vinculación y pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral en los Subsistemas de Salud y Pensión, y se sanciona por omisión, por los periodos de enero a diciembre de 2014, por la suma de CINCUENTA Y SEIS MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL PESOS ($54.364.000); así como, una sanción por omisión por la suma de CIENTO DOCE MILLONES SETECIENTOS VEINTIOCHO MIL PESOS ($112.728.999), respectivamente; por las razones que se explican en el capítulo correspondiente al concepto de violación. B) Que se declare también la nulidad de la Resolución No. RDC – 00370 del 11/05/2018 por el Director de Parafiscales de la UGPP; por medio de la cual, se resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto contra la Resolución No. RDO-2017-00686 de 29/04/2017, a que se hace referencia en la pretensión primera, y por las razones que se explican en el capítulo correspondiente al concepto de violación, por Omisión en la afiliación y/o vinculación y pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral en los Subsistemas de Salud y Pensión, por valor de CINCUENTA Y SEIS MILLONES CIENTO SESENTA Y DOS MIL DOSCIENTOS PESOS ($56.162.000); y por la sanción por omisión, por la suma de CIENTO DOCE MILLONES TRESCIENTOS VEINTICUATRO MIL CUATROCIENTOS PESOS (112.324.400). 2.2 PRETENSIONES CONSECUENCIALES COMUNES A TODAS LAS PRETENSIONES ANTERIORES. a. Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos y condiciones del artículo 187 y 192 de la ley 1437 se 2011. b. Finalmente solicitamos que se condene en costas y agencias en derecho a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 29 y 53 de la Constitución Política; 3.° de la Ley 797 de 2003; 3.°, 157 y 204 de la Ley 100 de 1993 y 35 del Decreto 1406 de 1999. El concepto de la violación se resume, así: Los actos acusados están indebidamente notificados, porque si bien se entregaron en la dirección reportada en el RUT, la firma de recibido de la certificación de notificación no es del demandante, y en ese documento no obra fecha y hora, con lo cual no se entiende notificado personalmente -artículos 67 del CPACA y 565 del ET-3.

La Administración vulneró el artículo 29 de la Constitución, al imponer obligaciones sin sustento jurídico. Del análisis del artículo 204 de la Ley 100 de 1993 se advierte que, para la fecha de los hechos, no existía ingreso base de cotización aplicable a los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios. Además, la UGPP 2 Índice 2 de SAMAI. 3 Solicitó la práctica de un testimonio de una trabajadora de la empresa de mensajería 472.

Radicado: 05001-23-33-000-2018-02197-01 (29788) Demandante: Javier Albeiro Ortiz Dávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 aplicó retroactivamente normas derogadas -art. 26 del Decreto 806 de 1998-, lo deriva en falsa motivación. La UGPP fijó obligaciones a cargo del aportante teniendo en cuenta los ingresos reportados en la declaración de renta del año 2014, «sin tener en cuenta los costos y gastos en que incurrió el poderdante» e implementó un procedimiento de mensualización sin soporte legal.

No obstante, conforme con el artículo 35 del Decreto 1406 de 1999, la liquidación debía practicarse teniendo en cuenta los ingresos efectivamente percibidos en cada uno de los meses. La Administración utilizó «normas jurídicas recopiladoras, con vigencia posteriores al acto que se imputa, cuando cuentan con preceptos diferentes a los compilados», porque aplicó el artículo 2.2.2.1.5 del Decreto 1833 de 2016, que dejó por fuera el requisito establecido en el artículo 1.° del Decreto 510 de 2003 sobre la declaración en el formato que estableció la Superintendencia Bancaria.

La sanción se calculó con base en el tope de 25 SMMLV, criterio que no está previsto en la norma. Esta situación evidencia un nuevo vacío normativo respecto de la base para calcular la sanción aplicable a esta conducta, razón por la cual la Administración debió determinarla con fundamento en los ingresos efectivamente percibidos. OPOSICIÓN La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, por lo siguiente4: El requerimiento para declarar y/o corregir fue notificado en la dirección reportada por el demandante en el RUT, correspondiente a la «Calle Horizontes», Angelópolis - Antioquia, como consta en la guía del correo certificado 4-72 RN690821065CO, el día 05/01/2017.

Dicho requerimiento fue recibido, lo que permite concluir que la notificación se efectuó en debida forma, según lo dispuesto en los artículos 563, 564 y 565 del ET. La sentencia de la Corte Constitucional C-578 de 2009 indicó que, cuando el artículo 13 de la Ley 100 modificado por la Ley 797 de 2003 se refiere a «trabajadores independientes», incluye a los rentistas de capital como personas económicamente activas, es decir, con capacidad contributiva.

Para el periodo enero a diciembre de 2014, el marco legal aplicable para determinar el ingreso base de cotización eran los artículos 26 y siguientes del Decreto 806 de 1998, 33 de la Ley 1439 de 2011, 3.° y 6.° de la Ley 797 de 2003, y 1.° a 3.° del Decreto 510 de 2003, los cuales forman parte del fundamento jurídico de los actos de determinación5.

Para que proceda la deducción de los costos, es necesario que el aportante demuestre la relación de causalidad de las expensas con su actividad productiva, y no basta su simple inclusión en la declaración de renta. Por ello, en el Formulario DIAN 240 – Declaración Anual del Impuesto Mínimo Alternativo Simple (IMAS) para trabajadores por cuenta propia se identificaron los siguientes ingresos: 4 Índice 5 de SAMAI. 5 Agregó que estas fueron las normas en las que se fundamentaron los actos de determinación, por lo cual no es procedente lo afirmado por el demandante sobre la aplicación retroactiva de normas.

Radicado: 05001-23-33-000-2018-02197-01 (29788) Demandante: Javier Albeiro Ortiz Dávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Ingresos Renglón Valor Ingresos brutos del trabajador por cuenta propia 30 637.638.000 Otros ingresos 31 110.000 Total ingresos brutos (30+1) 33 637.748.000 Había lugar a aplicar la presunción de ingresos, en la medida en que, al tratarse de un declarante de renta, dicha información estaba disponible.

Además, conforme con lo establecido en los artículos 617, 618 y 771-2 del ET, la procedencia de los costos y deducciones debe acreditarse mediante facturas de venta o documentos equivalentes. La mensualización de ingresos opera según lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley 1438 de 2011 y 2.2.1.1.1.7 del Decreto 780 de 2016, con lo cual, cuando se identifican ingresos en las declaraciones tributarias se presume la existencia de capacidad de pago y se da la obligatoriedad de realizar aportes.

Así, ante la ausencia de afiliación y pago, se procede a distribuir mensualmente los ingresos declarados, aunque con ocasión de la respuesta al requerimiento para declarar y/o corregir, el aportante puede desvirtuar la presunción aludida y acreditar debidamente los ingresos y costos percibidos, sin que en este caso se hubieran aportado pruebas al respecto.

TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA Por auto del 9 de marzo de 20216 el a quo saneó el proceso, tuvo como pruebas las aportadas con la demanda y su contestación, ordenó una testimonial de una funcionaria de la empresa 472 y fijó el litigio en determinar la legalidad de los actos demandados. En el acta del 25 de julio de 20237, se registró la audiencia de pruebas, se practicó la prueba testimonial de la mencionada funcionaria, se corrió traslado a las partes para alegar y a Ministerio Público para emitir concepto.

SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró la nulidad parcial de los actos, ordenó a la UGPP reliquidar para tener en cuenta los costos y gastos reportados en la declaración de renta del periodo 20148 y no condenó en costas9, bajo las siguientes consideraciones: El requerimiento para declarar y/o corregir del 30 de noviembre de 2016 fue enviado a la dirección registrada en el RUT del aportante, esto es a la «CL HORIZONTES» en Angelópolis, Antioquia, mediante guía RN690821065CO, y recibido el 5 de enero de 2017.

Sobre este punto, el testimonio de la funcionaria de la empresa 472 no permite establecer la indebida notificación del requerimiento pues, aunque afirmó que no entregó ningún documento al actor, también dijo que estuvo ausente de la empresa por cinco años, que fue remplazada por un tercero y que no recordaba si prestó sus servicios en las fechas de entrega relacionadas en las guías.

Además, el actor manifestó que conoció el requerimiento de información, la liquidación oficial y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, lo que prueba que tuvo diferentes oportunidades procesales para controvertir a la Administración y demostrar los ingresos, costos y gastos generados en el año de fiscalización. Por ello, los actos se notificaron en debida forma. 6 Índice 2 de SAMAI. 7Índice 2 de SAMAI. 8 Por cuanto en el expediente no obra la declaración. 9Índice 2 de SAMAI.

Radicado: 05001-23-33-000-2018-02197-01 (29788) Demandante: Javier Albeiro Ortiz Dávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el año 2014 existía un IBC para los aportes al sistema de los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios, el cual estaba regulado en los artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 3.° y 6.° de la Ley 797 de 2003 y del Decreto 510 de 2003.

Y, el artículo 26 del Decreto 806 de 1998 y el Decreto 1406 de 1993 incluyeron a los rentistas de capital como obligatorios afiliados al régimen contributivo de salud. En aplicación del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 5.° de la Ley 797 de 2003, reglamentado por el artículo 3.° del Decreto 510 de 2003, la Administración tomó los ingresos reportados en la declaración de renta y los mensualizó, porque las cotizaciones al sistema de seguridad social tienen carácter mensual y anticipado.

Además, una vez superado el límite de 25 SMMLV, correspondía calcular a partir de dicho monto el IBC10. Ahora bien, como lo ha sostenido la jurisprudencia, si la Administración toma los ingresos de la declaración de renta, debe también tener en cuenta los costos y gastos allí reportados, con lo cual, la UGPP debe reliquidar las obligaciones teniendo en cuenta las deducciones y determinar el IBC aplicable.

RECURSO DE APELACIÓN La demandante interpuso recurso de apelación, por las siguientes razones11: El envío de la notificación a través de la red oficial de correos no garantizó que fuera efectivamente realizada pues, conforme con el testimonio de la trabajadora de 4-72, no existe certeza sobre quién recibió la notificación o si se entregó copia del acto administrativo como lo exige el parágrafo 1.° del artículo 565 del ET, lo cual vulneró el derecho de defensa del demandante, ya que con el recurso de reconsideración no es posible la práctica de pruebas, lo que configura un vicio sustancial en el proceso.

La liquidación oficial violó el debido proceso, porque aplicó retroactivamente el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. De igual forma, los artículos 18 de la Ley 100 de 1993, 1.° del Decreto 510 de 2003 y 18 de la Ley 1122 de 2007 no aplican a los trabajadores independientes que no celebran contratos de prestación de servicios. En consecuencia, debía estarse a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 100 de 1993, que establecía que las personas afiliadas al sistema de seguridad social debían cotizar sobre un salario mínimo legal mensual vigente, que debió tomarse como base para la determinación de la sanción. El a quo no estudió el cargo relacionado con el diligenciamiento del formulario de ingresos ante la Superintendencia Bancaria, exigido en el artículo 1.° del Decreto 510 de 2003, y pasó por alto que el proceso de mensualización aplicado por la UGPP carece de sustento normativo, de manera que su implementación vulnera el artículo 29 de la Constitución Política. 10 Agregó que no era aplicable el principio de situación más favorable contenido en el artículo 53 de la Constitución Política, ya que este caso no existía duda sobre el IBC de los trabajadores independientes. 11 Índice 2 de SAMAI.

Radicado: 05001-23-33-000-2018-02197-01 (29788) Demandante: Javier Albeiro Ortiz Dávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 La UGPP interpuso recurso de apelación, bajo estos argumentos12: En el año 2014 el IBC para trabajadores independientes estaba regulado por los artículos 15 de la Ley 100 de 1993, modificado por el 6.° de la Ley 797 de 2003 y 1.° del Decreto 510 de 2003.

Los costos y las deducciones deben estar acreditados mediante documento idóneo -art. 771-2 del ET- y se debe probar su relación con la actividad productiva -art. 107 del ET-, lo cual no ocurrió. El actor no contestó el requerimiento de información del 13 de septiembre de 2016, ni el requerimiento para declarar y/o corregir, y tampoco aceptó la oferta de revocatoria en donde se aplicaba el esquema de presunción de costos al proceso de determinación, por lo que no puede el Tribunal desconocer la facultad fiscalizadora de la UGPP para corroborar los costos que se pretenden hacer valer en la liquidación de los aportes, máxime cuando el aportante no presentó pruebas de tales conceptos.

TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA Los recursos se admitieron por auto del 9 de julio de 202513, sin pronunciamiento frente a estos. Al ser innecesaria la práctica de pruebas en segunda instancia no se corrió traslado para alegar -nums. 4 y 5, art 247 del CPACA-. El Ministerio Público no conceptuó. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide la legalidad de los actos administrativos proferidos por la UGPP que determinaron ajustes por omisión en la afiliación y el pago de aportes al Sistema de Protección Social de los periodos de enero a diciembre de 2014, e impusieron sanción por omisión a Javier Albeiro Ortiz Dávila.

En los términos de los recursos de apelación interpuestos por las partes, demandante y demandada, corresponde establecer si: i) los actos de determinación se notificaron en debida forma; ii) procede la mensualización de los ingresos tomados de la declaración; iii) procede el reconocimiento de los costos reportados en la declaración de renta del periodo del periodo 2014 y, iv) la Administración implementó la base correcta para el cálculo de la sanción por omisión. Previo a decidir, se advierte que el cargo de apelación relacionado con la aplicación retroactiva del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 no fue planteado en la demanda, por lo que, conforme con los artículos 281, 320 y 328 del Código General del Proceso, la Sala no se pronunciará. De lo contrario, se vulneraría el debido proceso y los derechos de defensa y de contradicción de la contraparte.

Notificación del requerimiento para declarar y/o corregir Los artículos 563 y 565 del ET, aplicables por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, prevén que las actuaciones de las autoridades tributarias deben notificarse de forma electrónica, personal o por correo. Esta última se surte mediante la entrega de una copia del acto correspondiente en la dirección de notificaciones del contribuyente, la que a su vez corresponde a la informada en el RUT. 12 Índice 2 de SAMAI. 13 Índice 7 de SAMAI Radicado: 05001-23-33-000-2018-02197-01 (29788) Demandante: Javier Albeiro Ortiz Dávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 A partir de lo anterior, para determinar si la notificación del requerimiento para declarar y/o corregir fue notificado en debida forma, están acreditados lo siguientes hechos: - El 13 de septiembre de 2016 la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la UGPP profirió el Requerimiento de Información 1061, el cual se notificó a la dirección «CL HORIZONTES» en la ciudad de Angelópolis, Antioquia el 25 de septiembre de 2016, según la firma y fecha de recibido14. - El 30 de noviembre de 2016, la citada subdirección profirió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir RCD-2016-02086, en el que requirió al demandante para afiliarse al sistema de seguridad social y realizar el pago de los aportes por la suma de $56.364.000 y una sanción por inexactitud de $99.764.280.

Este acto fue notificado a la misma dirección del requerimiento de información y en el certificado de entrega se observa la firma de recibido. - El 29 de abril de 2017 la mencionada subdirección profirió la Liquidación Oficial RDO-2017-00686, en los mismos términos del requerimiento. Este acto fue notificado a la misma dirección, con firma de recibido de «Javier Ortiz». - Frente a este acto el demandante interpuso recurso de reconsideración15, el cual fue resuelto el 11 de mayo de 2018 por la Dirección de Parafiscales de la UGPP en la Resolución RDC-2018-00370, la cual disminuyó los aportes a $56.162.200 y la sanción por inexactitud a $112.324.400.

Este último acto fue notificado a la misma dirección mediante correo certificado el 11 de junio de 2018 y por aviso el 29 de junio de 2018. Del análisis en sana crítica de las pruebas del proceso se advierte que los actos administrativos señalados se enviaron a la dirección registrada por el demandante en el RUT, esto es, «CL HORIZONTES», en la ciudad de Angelópolis, Antioquia16, incluida la liquidación oficial, como lo establecen los artículos 563 y 565 del Estatuto Tributario.

En ese sentido, se observa que el testimonio practicado a una trabajadora de la empresa de correos 472, quien afirmó que no tenía presente haber entregado el acto en la dirección del aportante, no desvirtúa la notificación en debida forma del requerimiento, pues manifestó que estuvo 5 años por fuera de la empresa y que para el año 2016 -fecha en la que se realizó dicha notificación- no recordaba si aun laboraba en la empresa de envíos 4-72.

De igual forma, en el expediente obra la guía de entrega RN690821065CO que da certeza de la entrega, no fue objeto de tacha de falsedad y demuestra que la demandada adelantó el procedimiento de notificación establecido en la normativa aplicable. Por ello se reitera17 que, al acreditarse que el requerimiento para declarar y/o corregir se entregó en la dirección reportada por el administrado, se entiende practicada en debida forma la notificación, con lo cual existe la vulneración al debido proceso alegada por el demandante. 14 La notificación de este acto no fue objeto de discusión por las partes.

La UGPP, en el recurso de apelación, afirmó que el demandante no contestó este requerimiento sin que se presentara oposición al respecto o se desvirtuara dicha afirmación. 15 En el recurso el demandante manifestó que la firma de recibido que estaba en el certificado de entrega de la empresa 4-72 no era suya. 16 Hecho no discutido por las partes. 17 Sentencia del 9 de noviembre de 2023, Exp. 26818 CP Milton Chaves García Radicado: 05001-23-33-000-2018-02197-01 (29788) Demandante: Javier Albeiro Ortiz Dávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 IBC de aportes a cargo de trabajadores por cuenta propia y/o independientes no vinculados mediante contrato de prestación de servicios.

Sobre el IBC, para las cotizaciones a salud y pensión de los trabajadores por cuenta propia y/o independientes no vinculados mediante contrato de prestación de servicios- anterior a la entrada en vigencia del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015-, la Sección18 precisó que los artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 3.° y 6.°de la Ley 797 de 2003, disponen que el ingreso base de cotización de estos trabajadores debe guardar «correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos», aunque no se ocupan de puntualizar el alcance de la expresión. Fue el parágrafo 1.º del artículo 1.° del Decreto 510 de 200319, «que reglamenta el artículo 3.° de la Ley 797 de 2003, que a su vez modificó el artículo 15 de la Ley 100 de 1993», el que establece que; «[s]e entiende por ingresos efectivamente percibidos por el afiliado aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal.

Para este efecto, podrán deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario». Se observa que el mencionado artículo 1.° del Decreto 510 de 2003 reglamentó el deber de afiliación de «las personas naturales que prestan directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios o cualquier otra modalidad de servicios que adopten», quienes al igual que los trabajadores independientes deben realizar las cotizaciones sobre una base que corresponde a los ingresos efectivamente percibidos, por lo que el hecho de que la definición de este último presupuesto esté delimitada en una norma que no alude a sujetos como el demandante, no impide que se tenga en cuenta para efectos de establecer lo que en materia de contribuciones para los trabajadores independientes se entiende por ingresos efectivamente percibidos, pues se trata de la fijación de la base gravable para cumplir las obligaciones del sistema.

Lo contrario implica suponer que el legislador o el gobierno deben indicar frente a cada afiliado independiente -género- el alcance de las expresiones, desconociendo que en esta materia las normas que regulan los elementos de la obligación se interpretan sistemáticamente. Así, la potestad reglamentaria en materia de seguridad social que ejerce el presidente de la República al expedir el mencionado Decreto 510 de 2003, «permite el desarrollo de la ley, siempre que al hacerlo no restrinja o exceda los límites previstos por el legislador».

En el caso particular, se tiene que la base de cotización al subsistema pensional de los trabajadores por cuenta propia y/o independientes no vinculados mediante contrato de prestación de servicios fue establecida directamente por el legislador, al disponer que serían los «ingresos efectivamente percibidos»; situación diferente es que, el gobierno, en ejercicio de su facultad reglamentaria definió mediante decreto el alcance de esa expresión para efectos de su debida aplicación, frente a todos los trabajadores independientes, expresión que conforme con la sentencia C-578 de 2009, incluye a todas las personas económicamente activas.

De otra parte, en lo que se refiere al IBC para el subsistema de salud, el parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993 prevé: «Artículo 204. Monto y distribución de las cotizaciones [ ] Parágrafo 2. Para efectos del cálculo de la base de cotización de los trabajadores 18 Sentencia del 14 de septiembre de 2023, Exp. 26001 CP Myriam Stella Gutiérrez Arguello. 19 «Por medio del cual se reglamentan parcialmente los artículos 3°, 5°, 7°, 8°, 9°, 10° y 14° de la Ley 797 de 2003».

Radicado: 05001-23-33-000-2018-02197-01 (29788) Demandante: Javier Albeiro Ortiz Dávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 independientes, el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunciones de ingreso con base en información sobre el nivel de educación, la experiencia laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de los individuos.

Así mismo, la periodicidad de la cotización para estos trabajadores podrá variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos [ ]». Al respecto el inciso segundo del artículo 4 del Decreto 1070 de 1995, el Gobierno Nacional estableció que «[l]a Superintendencia Nacional de Salud establecerá el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes, el cual deberá ser utilizado por las Entidades Promotoras de Salud para determinar la base de cotización».

En cumplimiento de este mandato, la Superintendencia Nacional de Salud profirió la Resolución 9 de 199620, que en lo pertinente dispuso: Artículo primero. Adoptar el diseño conceptual de la aplicación del sistema de presunción de ingresos, basado en el modelo de capital humano para los trabajadores independientes, el cual hace parte integrante de esta Resolución y no podrá ser modificado o adicionado en ningún caso.

Se consideran trabajadores independientes a las personas que se ajustan a la definición indicada en la parte motiva de esta Resolución. Artículo segundo. Establecer el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes con base en el diseño adoptado en el artículo anterior, el cual deberá ser utilizado en la programación o desarrollo de las aplicaciones computacionales por parte de las entidades promotoras de salud, las cuales deberán estar disponibles a partir del 1 de febrero de 1996.

Posteriormente, el artículo 66 del Decreto 806 de 199821 reafirmó cuál sería la base de cotización para los trabajadores independientes, al señalar que «La base de cotización para los trabajadores independientes será determinada sobre los ingresos que calcule la EPS de acuerdo con el sistema de presunción de ingresos definido por la Superintendencia Nacional de Salud [ ]».

Por su parte, el artículo 25 del Decreto 1406 de 199922, también se refirió al IBC de los trabajadores independientes en relación con el sistema de salud, así: Artículo 25. Ingreso Base de Cotización para trabajadores independientes afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS. Las entidades promotoras de salud – EPS deberán, al momento de la afiliación, aplicar con suma diligencia a los trabajadores independientes los cuestionarios que, con el fin de determinar las bases presuntas mínimas de los aportes que dichos trabajadores deben efectuar al SGSSS, han establecido los órganos de control o aquellos que sean establecidos en el futuro.

En todo caso, cuando los ingresos reales del trabajador independiente sean superiores a los que resulten de la aplicación de las presunciones sobre bases mínimas, los aportes de dicho trabajador deberán hacerse con base a los ingresos reales. Para tal efecto, los trabajadores independientes que deseen afiliarse SGSSS deberán presentar una declaración anual, en la cual informen en la EPS, de manera anticipada, el Ingreso Base de Cotización que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente.

Cuando el trabajador independiente no presente su declaración de Ingreso Base de cotización dentro de los plazos previstos en el presente decreto, se presumirá que el 20 Por medio de la cual se establece el Sistema de Presunción de Ingresos para los trabajadores independientes 21 «Por medio de la cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud y la presentación de los beneficios del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el territorio nacional». 22 «Por el cual se adoptan unas disposiciones reglamentarias de la Ley 100 de 1993, se reglamenta parcialmente el artículo 91 de la Ley 488 de diciembre 24 de 1998, se dictan disposiciones para la puesta en operación del Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral, se establece el régimen de recaudación de aportes que financian dicho sistema y se dictan otras disposiciones».

Radicado: 05001-23-33-000-2018-02197-01 (29788) Demandante: Javier Albeiro Ortiz Dávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Ingreso Base de Cotización para el periodo será el declarado en el año inmediatamente anterior aumentado en un porcentaje igual el reajuste del salario mínimo legal vigente.

En todo caso, dicho Ingreso Base de Cotización no será inferior a la base mínima legal que corresponda […]. Se subraya. En el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, el legislador estableció la presunción de capacidad de pago y de ingresos, en estos términos: «Artículo 33. Presunción de capacidad de pago y de ingresos. Se presume con capacidad de pago y, en consecuencia, están obligados a afiliarse al Régimen Contributivo o podrán ser afiliados oficiosamente: 33.1 Las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e impuesto de industria y comercio. 33.2 Quienes tengan certificados de ingresos y retenciones que reflejen el ingreso establecido para pertenecer al Régimen Contributivo. 33.3 Quienes cumplan con otros indicadores que establezca el Gobierno Nacional.

Lo anterior, sin perjuicio de poder ser clasificado como elegible al subsidio por medio del Sisbén, de acuerdo con las normas sobre la materia. El Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunción de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas. En caso de existir diferencias entre los valores declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y los aportes al sistema estos últimos deberán ser ajustados».

De las normas expuestas la Sala23 concluyó que la presunción de ingresos para efectos de determinación de la base de los aportes al subsistema de salud aplica siempre y cuando el afiliado no se encuentre en los supuestos previstos en el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 -personas naturales declarantes de IVA e ICA, y quienes tienen certificado de ingresos y retenciones-, pues en esos eventos no hay duda de que se cuenta con un indicador de ingreso que desplaza dicha presunción, cuestión que deberá ser analizada en cada caso.

Así las cosas, no le asiste razón al demandante al afirmar que para el periodo 2014 no se encontraba establecido el IBC para trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios, pues como se evidencia del análisis de las normas precitadas, la base estaba conformada por los ingresos reales establecidos siguiendo la metodología prevista en el parágrafo 1.° del artículo 1.° del Decreto 510 de 2003, como lo expresó la Administración en los actos demandados.

No prospera el cargo. Y, en cuanto al cargo relacionado con el formato declarativo establecido por la Superintendencia Bancaria, se precisa que, según el mismo artículo 1.° del Decreto 510 de 2003, «Para este propósito, él mismo deberá declarar en el formato que para tal efecto establezca la Superintendencia Bancaria, ante la administradora a la cual se afilie, el monto de los ingresos que efectivamente percibe, manifestación que se entenderá hecha bajo la gravedad del juramento», por lo que, teniendo en cuenta que el presente caso la conducta sancionada es la de omisión en la afiliación, este requisito no es exigible. 23 Sentencia del 30 noviembre de 2023, Exp. 26899 CP Stella Jeannette Carvajal Basto Radicado: 05001-23-33-000-2018-02197-01 (29788) Demandante: Javier Albeiro Ortiz Dávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Determinación del ingreso base de cotización a los subsistemas de salud y pensión. Mensualización del ingreso El actor afirmó que no existe un fundamento legal que le permita a la UGPP dividir los ingresos anuales proporcionalmente a todos los meses de la vigencia 2014, desconociendo en qué periodos estos fueron efectivamente devengados.

Según los actos demandados, la UGPP determinó los aportes al sistema de seguridad social con base en los ingresos reportados en la declaración del año 2014, distribuyéndolos en los doce periodos del año y tomándolos como el Ingreso Base de Cotización (IBC), sin efectuar deducción alguna por conceptos de costos o gastos asociados a la actividad productiva, para lo cual señaló que dicha decisión obedeció a que el demandante no aportó, en sedes administrativa y judicial, pruebas que acreditaran dichos costos o gastos.

Esta afirmación no fue desvirtuada por el demandante, pues no allegó soportes que dieran cuenta de la realización de los ingresos en cada uno de los meses de forma discriminada, de manera que no se demostraron los periodos de causación de estos rubros. Como lo ha sostenido la Sala, no es suficiente la simple afirmación de que no se debe realizar mensualización por parte de la Administración, pues ello no cumple con la carga que le asiste a la parte de demostrar el monto y el periodo de sus ingresos24, por lo que no prospera el cargo.

Costos y deducciones de la declaración. La Sección precisó25 que, para determinar el IBC, se deben valorar las pruebas que acrediten la causación de los ingresos, de los costos y de los gastos. En el recurso de apelación, la Administración alegó que costos y las deducciones deben estar acreditados mediante documento idóneo -art. 771-2 del ET- y se debe probar su relación con la actividad productiva -art. 107 del ET-, lo cual no ocurrió. Para resolver este punto, se observa que el denuncio privado presentado por el actor correspondiente al período 2014 fue la declaración anual del Impuesto Mínimo Alternativo Simple (IMAS) para trabajadores por cuenta propia, mediante el formulario 240.

Este sistema simplificado no contempla el reporte de costos ni gastos, de manera que el declarante no informa tales conceptos en su declaración. Al respecto la Sala26, ha señalado que en estos casos no es posible analizar las presuntas erogaciones aludidas por el contribuyente. Por consiguiente, contrario a lo ordenado por el a quo, no es posible reconocer las deducciones o costos pretendidos por el actor, pues al haber optado por el sistema del IMAS, no puede ahora derivar efectos favorables de una información inexistente en la declaración. A ello se suma que no aportó en sede administrativa ni judicial prueba alguna que acreditara la causación de las erogaciones ni su relación con la actividad 24 Expuesto, entre otras, en las sentencias del 24 de noviembre de 2022, 15 de junio y 14 de septiembre de 2023, (exps. 26206, 26698 y 26001, MP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello) y 18 de mayo de 2023, (exp. 26808). Reiterada en sentencia del 07 de marzo de 2024 (exp. 27070, MP. Wilson Ramos Girón). 25Sentencias 30 de enero de 2025. exp 27024. CP Wilson Ramos Girón; del 20 de febrero de 2025 Exp 28953 CP Myriam Stella Gutiérrez. 26 Sentencias del 16 de marzo de 2023, Exp. 26927, 11 de octubre de 2024.

Exp. 27934 y 10 de julio de 2025, Exp. 29604 CP Myriam Stella Gutiérrez Arguello. Radicado: 05001-23-33-000-2018-02197-01 (29788) Demandante: Javier Albeiro Ortiz Dávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 generadora de renta. En consecuencia, prospera el argumento formulado por la UGPP en el recurso de apelación. Base para determinar la sanción El demandante adujo que la sanción impuesta debía ser de 1 SMMLV y no sobre el tope de los 25 SMMLV, pues en la época de los hechos no existía norma para establecer la base de cotización. Se observa que en los actos de determinación se impuso sanción por no declarar con fundamento en el artículo 314 de la Ley 1819 de 201627, que contempla una sanción equivalente al 10 % del valor dejado de liquidar y pagar por cada mes o fracción de mes de retardo, sin que exceda el 200 % del valor del aporte a cargo, además de los intereses moratorios correspondientes.

En consecuencia, no se aplicó el tope de 25 SMMLV alegado por el demandante y por ende no prospera el cargo. Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda Costas De acuerdo con lo expuesto, como la Sala revocó en su totalidad la sentencia dictada por el a quo para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, procede la condena en costas a la demandada en ambas instancias.

Al efecto, se fijan las agencias en derecho en un (1) SMLMV por cada una de las instancias. Por tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 de la Ley 1564 de 2012 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1.- Revocar la sentencia del 28 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, en su lugar:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: No condenar en costas en esta instancia». 2.- Condenar en costas a la demandante en ambas instancias. En consecuencia, ordenar al Tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. 3.- Reconocer personería jurídica a la abogada Claudia Alejandra Caicedo Borras como apoderada de la parte demandada, en los términos del poder conferido en el índice 2 de SAMAI. 27 La Administración afirmó haber impuesto esta sanción al ser más favorable que la prevista en el numeral 1 del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012.

Radicado: 05001-23-33-000-2018-02197-01 (29788) Demandante: Javier Albeiro Ortiz Dávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente Salva voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador