CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2020-00480-01 (2706-2023) Demandante: Alba Yanira Cuevas Meléndez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Fiscal delegada ante los jueces municipales y promiscuos, y ante los jueces de circuito. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: reliquidación de prestaciones con el 100 % de la remuneración mensual. Subtema 2: reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial, prescripción trienal. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 30 de septiembre de 2022, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Alba Yanira Cuevas Meléndez, en condición de fiscal delegada ante los jueces municipales y promiscuos, solicita el reconocimiento y pago de las prestaciones con el 100% de la remuneración mensual y de la prima especial prevista en el artículo 4 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico.
La entidad demandada se opone al reconocimiento de la prima especial con el argumento de que no fue reconocida para los fiscales y desde el año 2003 las prestaciones fueron liquidadas con el 100 % del salario. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Alba Yanira Cuevas Meléndez, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Fiscalía General de la Nación, el 23 de julio de 2020, con las siguientes: 2.1.1. Pretensiones (i) Inaplicar por inconstitucionales e ilegales los decretos expedidos por el Gobierno nacional desde 1993 que fijaron la asignación salarial de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, en lo relativo a la forma en que regularon la liquidación de la prima especial.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00480-01 (2706-2023) Demandante: Alba Yanira Cuevas Meléndez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (i) Declarar la nulidad del Oficio 20175920012701 del 7 de diciembre de 2017, mediante el cual la subdirectora regional central de la Fiscalía General de la Nación negó el reconocimiento y pago de la prima especial equivalente al 30 % adicional de la remuneración mensual, así como la reliquidación de las prestaciones sociales.
(ii) Declarar la nulidad del acto ficto o presunto derivado del silencio de la administración frente al recurso de apelación presentado el 19 de diciembre de 2017. (iii) Condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación, a reconocer y pagar el 100 % del salario con las consecuencias prestacionales, más la prima especial prevista en los artículos 14 y 15 de la Ley 4 de 1992, por el tiempo que ocupó los cargos de fiscal delegado ante los jueces municipales y promiscuos.
(iv) Ordenar a la entidad demandada que actualice las sumas de condena conforme al IPC. (v) Ordenar al ente demandado cumplir la sentencia en los términos señalados en los artículos 187, 188, 189, 192 y 195 del CPACA. (vi) Condenar en costas a la parte demandada. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente1: (i) La Fiscalía General de la Nación, por el tiempo en que la actora se ha desempeñado como fiscal, ha disminuido el valor del salario básico en un 30 % a título de prima especial sin carácter salarial.
(ii) El 16 de noviembre de 2017, solicitó a la Fiscalía General de la Nación el reconocimiento y pago de la prima especial, equivalente al 30 % adicional a la remuneración mensual, junto con sus correspondientes efectos prestacionales. (iii) Mediante Oficio 20175920012701 del 7 de diciembre de 2017, la subdirectora regional central de la Fiscalía General de la Nación negó la anterior petición. (iv) El 19 de diciembre de 2017, interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior.
La entidad demandada guardó silencio, motivo por el cual se configuró el acto ficto o presunto. 1 Samai, índice 2, «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.zip)», archivo «4_250002342000202100276004». Radicación: 25000-23-42-000-2020-00480-01 (2706-2023) Demandante: Alba Yanira Cuevas Meléndez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (v) El 19 de diciembre de 2018 solicitó audiencia de conciliación para agotar el requisito de procedibilidad dispuesto en la Ley 640 de 2001.
La Procuraduría 131 Judicial II para Asuntos Administrativos declaró fallida la conciliación en la diligencia realizada el 4 de marzo de 2019, por falta de ánimo conciliatorio de las partes. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, preámbulo, artículos 1, 13, 25, 53 y 121;
Ley 4 de 1992, artículos 2, 10, 14 y 15; Decreto 10 de 1993, artículos 1, 2, 4; Código Sustantivo del Trabajo, artículo 14; Código Contencioso Administrativo, artículo 84; Ley 270 de 1996, artículo 152-7 y Decreto 717 de 1978, artículo 12. 4. En el concepto de violación, la demandante manifestó que los actos administrativos desconocieron que la prima especial se debe reconocer como una adición al salario básico y no como una fracción equivalente al 30 %.
Asimismo, afirmó que dicha prima constituye un factor salarial que debe tenerse en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales, conforme con lo previsto en la Ley 4 de 1992. 2.2. Contestación de la demanda 5. El apoderado de la entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción de prescripción. Sostuvo que los artículos de los decretos salariales expedidos en los años 1993 a 2002, que reconocían la prima especial del 30 %, fueron anulados por el Consejo de Estado con fundamento en que los fiscales no son beneficiarios de dicha prima, al no estar incluidos en la lista de cargos prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
En consecuencia, consideró que el Gobierno nacional excedió su potestad reglamentaria al extenderles ese beneficio. 6. Afirmó que desde 1993, el salario de los fiscales seccionales (hoy fiscales delegados ante jueces de circuito) ha aumentado de manera progresiva, en cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales, por lo cual, al haber sido beneficiarios del Decreto 1251 de 2009 y de la bonificación judicial prevista en el Decreto 382 de 2013, no resulta acertado afirmar que la exclusión de la prima especial del 30 % en los decretos salariales expedidos a partir de 2003 haya vulnerado el principio de progresividad. 7.
Finalmente, indicó que conforme con la regla de prescripción señalada en la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, en el presente asunto no procede el pago de los derechos reclamados causados con anterioridad al 16 de noviembre de 2014, porque la reclamación administrativa se presentó el 16 de noviembre de 20172. 2 Samai, gestión en otros despachos, índice 32.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00480-01 (2706-2023) Demandante: Alba Yanira Cuevas Meléndez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.3. Sentencia de primera instancia 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante sentencia dictada el 30 de septiembre de 2022, resolvió3: PRIMERO.- Estarse a lo resuelto en la Sentencia de Unificación SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, radicación 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018), Accionante: Nayibe Lorena Pérez Castro contra la Fiscalía General de la Nación. C.P. Jorge Iván Rincón Córdoba, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. - Declarar la prescripción trienal extintiva de los valores pedidos por la demandante, causados con anterioridad al 16 de noviembre de 2014, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. TERCERO.- Declarar la nulidad de los actos administrativos acusados: el contenido en el Oficio N° 20175920012701 del 7 de diciembre de 2017, expedido por la Subdirectora Regional Central y el acto ficto o presunto surgido del silencio administrativo negativo, respecto del recurso de apelación, de la Fiscalía General de la Nación, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO. - Condénase a la Nación – Fiscalía General de la Nación, a reconocer y pagar a la demandante ALBA YANIRA CUEVAS MELÉNDEZ, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 16 de noviembre de 2014, en adelante, y hasta cuando funja como Fiscal Delegado ante Jueces Municipales y Promiscuos, por habérsele deducido durante los extremos temporales laborados, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para los cargos ejercidos en ese tiempo, luego del pago de la prima consagrada en la citada norma, ya cancelada, con la precisión de ser factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
QUINTO. - En consecuencia, se le debe reconocer y pagar a la demandante en los extremos temporales indicados, sus salarios y prestaciones, con los correspondientes reajustes prestacionales anuales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. SEXTO.- Ordenar que los valores a pagar sean actualizados de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A, tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme a lo dicho en la parte motiva.
SÉPTIMO. - Condenar igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho del artículo 195 del C.P.A.C.A. OCTAVO.- Ordenar a la demandada darle cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en el artículo 195 del C.P.A.C.A., acatando lo ordenado en Sentencia C-188 de 1999. 3 Samai, índice 2, «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.zip)», archivo «37_250002342000202100276004FALLO».
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00480-01 (2706-2023) Demandante: Alba Yanira Cuevas Meléndez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 NOVENO.- Negar las demás pretensiones de la demanda. DÉCIMO.- No condenar en costas. UNDÉCIMO.- Expídase por secretaría y entréguese a la demandante, copia de esta sentencia con la constancia de su notificación y ejecutoria, y de ser la primera en que presta mérito ejecutivo, de conformidad con el artículo 114 del C. G. del P. DUODÉCIMO.- Ordénese que por Secretaría se proceda a liquidar los gastos ordinarios del proceso, y entréguese a la demandante el remanente a que hubiere lugar. 9.
Al realizar el análisis de legalidad de los actos demandados, el tribunal citó apartes de la sentencia del 15 de diciembre de 2020 y acogió la interpretación allí expuesta, según la cual la prima especial del 30 % dispuesta en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 es un incremento adicional al salario básico, no una parte de este. 10. Afirmó que los actos administrativos acusados y la constancia de prestación de servicios señalan que la Fiscalía General de la Nación pagó a la demandante las prestaciones sobre el 70 % de la asignación básica, porque el 30 % restante lo pagaba como prima especial, aun cuando ese rubro debió ser adicional, tal y como lo ha considerado el Consejo de Estado.
En este orden, manifestó que la actora era destinataria de la prima especial y que tenía derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de la remuneración mensual. 11. Consideró que los actos demandados desconocieron los principios de progresividad y prohibición de la regresividad, así como la prevalencia del derecho sustancial y la interpretación más favorable al trabajador. 12.
Concluyó que operó la prescripción trienal de los derechos laborales causados antes del 16 de noviembre de 2014, porque la petición de reconocimiento y pago de la prima especial fue presentada el 16 de noviembre de 2017. 2.4. Recursos de apelación 2.4.1. De la demandante 13. La parte actora presentó reparos frente al pronunciamiento del tribunal sobre la prescripción, con fundamento en que no es procedente aplicar la prescripción frente a las sumas reconocidas, porque el Consejo de Estado no ha declarado la nulidad de los decretos salariales que reglamentan el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, por lo que el término prescriptivo no ha empezado a correr. 14.
Señaló que el derecho reclamado se consolida a partir de las «sentencias constitutivas proferidas por el Consejo de Estado» mediante las cuales se declare la nulidad de los decretos que fijaron la asignación salarial, por esto solicita la inaplicación por inconstitucionalidad de los decretos salariales4. 4 Samai, gestión en otros despachos, índice 35.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00480-01 (2706-2023) Demandante: Alba Yanira Cuevas Meléndez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.4.2. De la entidad demandada 15. El apoderado de la parte demandada solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, al considerar que desde el año 2003 la Fiscalía General de la Nación dejó de aplicar el descuento del 30 % sobre el salario básico a título de prima especial, por lo cual, las prestaciones sociales de la demandante se han liquidado sobre el 100 % del salario básico. 16.
Afirmó que la sentencia del 15 de diciembre de 2020 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado señala que cuando no se evidencia el descuento de la remuneración mensual, no procede la reliquidación de las prestaciones sociales. Además, cuestionó que la orden de reliquidación no cuenta con sustento probatorio5. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 17.
El 25 de enero de 2024, los magistrados integrantes de la Subsección B manifestaron impedimento al considerar que se configuraba el supuesto de hecho establecido en la causal primera del artículo 141 del CGP, por haber sido beneficiarios de la prima especial en calidad de funcionarios de la Rama Judicial, circunstancia que generaba interés directo en el proceso6. 18.
Mediante auto del 26 de septiembre de 2024, la Subsección A declaró infundado el impedimento manifestado, al considerar que no se advertían circunstancias actuales, directas o indirectas, que comprometieran la imparcialidad de los magistrados. Asimismo, señaló que no evidenciaba de manera clara y precisa la existencia de un beneficio o afectación derivado de la calidad de funcionarios judiciales, ni un interés indirecto.
En consecuencia, ordenó devolver el expediente al despacho del consejero ponente7. 19. Por auto del 25 de marzo de 2025, la magistrada sustanciadora admitió los recursos de apelación presentados por las partes, las notificaciones de rigor, y ordenó el expediente ingresara al despacho para proferir sentencia, salvo que las partes solicitaran pruebas en el término de ejecutoria de esa providencia, en los términos del inciso cuarto del artículo 212 del CPACA8.
El expediente ingresó para fallo el 10 de abril de 20259. 20. El procurador delegado de intervención tercero ante el Consejo de Estado rindió concepto el 2 de abril de 2025, en el que solicitó que se confirmara el fallo de primera instancia, al estimar que la prima especial de la actora se liquidó incorrectamente, al descontarse el 30 % del salario básico10. 5 Samai, gestión en otros despachos, índice 36. 6 Samai, índice 4. 7 Samai, índice 11. 8 Samai, índice 24. 9 Samai, índice 24. 10 Samai, índice 23.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00480-01 (2706-2023) Demandante: Alba Yanira Cuevas Meléndez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 21. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problemas jurídicos 22. De acuerdo con el marco fijado en los recursos de apelación interpuestos por las partes11, la Sala procede a solucionar los siguientes problemas jurídicos: 23. ¿La demandante tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas durante el ejercicio del cargo de fiscal con la inclusión del 30 % que presuntamente se descontaba de la asignación básica por concepto de prima especial? 24.
¿Las obligaciones derivadas de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de remuneración mensual y del reconocimiento de la prima especial están sometidas al fenómeno de la prescripción trienal? 3.3. Marco normativo –Reiteración jurisprudencial– 25. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30 % ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación», con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 26.
El Decreto 53 de 1993, expedido por el Gobierno nacional en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, y previó a favor de las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993, la posibilidad de optar por el régimen salarial y prestacional establecido en dicho decreto, con la excepción establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que excluía del beneficio de la prima especial a quienes optaran por esa escala salarial. 27.
La Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley, para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida, formaría parte del ingreso base, solo para la liquidación 11 CGP, artículos 320 «Fines de la apelación» y 328 «Competencia del superior».
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00480-01 (2706-2023) Demandante: Alba Yanira Cuevas Meléndez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes. 28. La norma citada fue aclarada por la Ley 476 de 1998, para establecer que la excepción prevista en la Ley 4 de 1992 «no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto.
En consecuencia, para estos servidores, la prima especial a que se refiere el artículo 6° del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adicionan, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación». 29. De acuerdo con este marco normativo, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020, fijó las siguientes reglas frente a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos Fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 y a quienes se vincularon con posterioridad, en los siguientes términos12: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 19[6]8 y 1848 de 1969. 30. La sentencia citada, que le confiere a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 el carácter de factor adicional, añadido o sumado al salario básico sustentó las reglas en las siguientes razones: La ley 4ª de 1992, reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere al gobierno 12 Expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018).
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00480-01 (2706-2023) Demandante: Alba Yanira Cuevas Meléndez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%;
La prima especial otorgada hasta el año 2002 para los funcionarios de la Fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico; Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral (…) [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno Nacional anualmente hasta el año 2002.
Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 31. En línea con lo expuesto, la Sala de Conjueces, mediante sentencia del 21 de septiembre de 202213, declaró la nulidad de los decretos anuales que establecían el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, dictados en los años 2003 a 2017, al considerar que el 30 % del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como prima especial, como lo disponen las normas sub judice (…), no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste».
Ahora bien, la norma superior violada en este caso es el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que en su inciso primero establece lo siguiente:
ARTÍCULO 14. La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán (sic) parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley (…).
Como se advierte, la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, expresado al revés, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona que aún trabaja, sino que lo adiciona. Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo, como se anotó. También se desconoce la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), en sus artículos 10, 102 y 269, porque no se acoge la jurisprudencia contenciosa, para el caso las sentencias citadas, en especial las de unificación. Desde luego, estas sentencias son posteriores en el tiempo a los decretos sub judice, pero de todos modos su ratio decidendi aplica de manera sobreviniente. 13 Exp. 110010325000201801101-00 (3974-2018).
Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00480-01 (2706-2023) Demandante: Alba Yanira Cuevas Meléndez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3.4. Análisis del caso concreto 32. En el asunto bajo estudio, se encuentra demostrado con la constancia de servicios prestados expedida por el profesional con funciones del Departamento de Administración de Personal de la Fiscalía General de la Nación el 22 de noviembre de 202114, que Alba Yanira Cuevas Meléndez está vinculada a esa entidad y desde el 20 de abril de 2010 desempeña el cargo de fiscal delegado ante los jueces penales municipales y promiscuos.
Además, para la época de expedición del documento permanecía activa. 33. Obra también constancia de servicios prestados proferida por el jefe del Departamento de Administración de Personal el 19 de diciembre de 2018, que acredita las sumas que devengaba para ese año15. 34. En cuanto a la información salarial, los documentos referidos discriminan las sumas pagadas por concepto de sueldo y gastos de representación para los años 2018 y 2021, así: Fecha Sueldo Gastos de representación Prima especial Total 2018 $ 4.494.251 $1.498.084 $ 0.00 $5.992.335 2021 $ 5.065.808 $1.688.602 $2.026.323 $8.780.733 35.
De estos documentos se observa que lo devengado por la actora para el año 2018 corresponde al valor fijado por el Gobierno nacional en el Decreto 343 de 2018, como remuneración mensual para el cargo de fiscal delegado ante los jueces municipales y promiscuos. 36. La no inclusión de la prima especial en el año 2018 resulta consistente con lo afirmado por la entidad demandada en el Oficio 20175920012701 del 7 de diciembre de 2017 (acto demandado), al indicar que «no resulta jurídica ni presupuestalmente válido reconocerle a sus poderdantes la denominada prima especial, toda vez que como se anotó a partir del año 2003 no fueron expedidos los Decretos del Gobierno nacional, que la consagraban». 37.
Por el contrario, la inclusión de la prima especial en el año 2021, evidencia que, a partir de la expedición del Decreto 272 de 202116, la Fiscalía General de la Nación procedió a reconocer y pagar dicho emolumento como un componente adicional al salario mensual. 38. Lo anterior permite a la Sala afirmar que la remuneración mensual solo se integró con el salario y los gastos de representación. La prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996, aclarada por la Ley 476 de 1998, prevista a favor de los fiscales delegados ante los jueces de la 14 Samai, gestión en otros despachos, índice 20. 15 Samai, gestión en otros despachos, índice 8, archivo «8ED_EXPEDIENTEDIGITAL» 16 Por el cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En dicho decreto se señaló: «Que ante la declaratoria de nulidad de los decretos que crearon la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se establecerá la prima especial para los servidores de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, acatando las sentencias de unificación antes citadas». Radicación: 25000-23-42-000-2020-00480-01 (2706-2023) Demandante: Alba Yanira Cuevas Meléndez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 República, no se pagó. Por tanto, la actora tiene derecho a su pago al encontrarse demostrado que desempeñó el cargo de fiscal delegado ante los jueces municipales y promiscuos desde el año 2010 y continuaba en ejercicio para la fecha en que se expidió el certificado de servicios prestados (22 de noviembre de 2021), con la precisión de que en ningún caso podrá exceder el máximo salarial fijado por el Gobierno nacional. 39.
Sin embargo, no hay lugar a la reliquidación de las prestaciones sociales solicitadas por la demandante, porque no obra prueba en el expediente que evidencia que la liquidación de aquellas se hubiera realizado sobre una base salarial inferior al 100% de la remuneración mensual. En consecuencia, la respuesta al primer problema jurídico planteado es negativa, y por tal razón se revocará la decisión en este punto específico. 40.
Respecto del reparo presentado por la parte demandante frente a la prescripción, porque, a su juicio, solo se puede declarar a partir de la ejecutoria de una sentencia constitutiva que declare la nulidad de los decretos que fijaron la remuneración mensual, es pertinente precisar lo siguiente: 41. Frente a la prescripción de derechos, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, modificado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, establece que las acciones que emanan de los derechos previstos en esta norma prescriben «en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible» y «el simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada (…) interrumpe el término de prescripción»17. 42.
En línea con lo anterior, la sentencia SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020, señaló que, «para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969». 43.
En el presente asunto, según consta en el expediente, la demandante presentó la reclamación administrativa el 16 de noviembre de 201718, por lo cual solo es procedente reconocer las sumas causadas tres años antes de esa fecha en virtud de la interrupción del término de prescripción prevista en el Decreto 1848 de 1969, es decir, desde el 16 de noviembre de 2014, lo que implica que las obligaciones causadas con anterioridad se encuentran prescritas, tal y como lo concluyó la sentencia de primera instancia. Así las cosas, la respuesta al segundo problema jurídico es afirmativa, debido a que operó el fenómeno prescriptivo. 44.
Por último, la Sala adicionará la sentencia apelada para ordenar a la entidad demandada realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación 17 Artículo 102. Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 18 Samai, gestión en otros despachos, índice 8, archivo «5ED_EXPEDIENTEDIGITAL». Radicación: 25000-23-42-000-2020-00480-01 (2706-2023) Demandante: Alba Yanira Cuevas Meléndez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial19 que constituye factor salarial únicamente para efectos pensionales, desde la fecha de la vinculación al cargo que le otorga ese beneficio, siempre que la entidad no los hubiera realizado, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable20 e imprescriptible21. 3.5.
Conclusión 45. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que al no haber demostrado la señora Alba Yanira Cuevas Meléndez que la liquidación de sus prestaciones se calculó sobre una base salarial inferior a la que por ley le corresponde, no resulta procedente su reconocimiento, por lo que se revocará la orden dispuesta en ese sentido en la sentencia recurrida.
Sí procede el reconocimiento del derecho a la prima especial como un valor agregado o adicional al 100 % del salario mensual, sin que en ningún caso exceda el máximo salarial fijado por el Gobierno nacional22. 46. En este orden, la sentencia apelada que accedió al reconocimiento de la prima especial y declaró la prescripción de los derechos causados antes del 16 de noviembre de 2014 será confirmada.
Se modificará el numeral cuarto, en cuanto había incluido la reliquidación de las prestaciones solicitadas, se revocará el numeral quinto que había ordenado igualmente los reajustes prestacionales anuales y se adicionará en el sentido de ordenar el pago de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial. 4.
Costas 47. En lo atinente a las costas, la presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario23 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencias del 5 de septiembre de 2023, exp. 73001- 23-33-000-2017-00344 -01 (6074-2018) y del 4 de julio del 2024, exp. 05001 23 31 000 2003 01216 01 (0450- 2014). 20 Constitución Política, artículo 48.
En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 22 Ley 4 de 1992, artículo 14. 23 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00480-01 (2706-2023) Demandante: Alba Yanira Cuevas Meléndez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 2011, por razones de seguridad jurídica e igualdad, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 48.
Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. REVOCAR el numeral quinto de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 30 de septiembre de 2022, en cuanto ordenó la reliquidación de las prestaciones de la señora Alba Yanira Cuevas Meléndez, al considerar que fueron liquidadas con una base salarial inferior al 100 % de la remuneración mensual.
SEGUNDO. MODIFICAR el numeral 4 de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 30 de septiembre de 2022, el cual quedará así:
CUARTO. CONDENAR a la Nación - Fiscalía General de la Nación, a título de restablecimiento del derecho, a RECONOCER y PAGAR en favor de la señora Alba Yanira Cuevas Meléndez la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, equivalente al 30 % adicional del sueldo mensual, a partir del 16 de noviembre de 2014 por prescripción trienal, mientras ejerza uno de los cargos que otorga el derecho a este reconocimiento.
En ningún caso las sumas reconocidas podrán exceder el tope establecido por el Gobierno Nacional.
TERCERO. ADICIONAR la sentencia dictada el 30 de septiembre de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria, así: Tercero. CONDENAR a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones a nombre de la señora Alba Yanira Cuevas Meléndez, desde su vinculación en el cargo que le otorga el derecho a este reconocimiento y hasta su permanencia en él, siempre que la entidad no los hubiera realizado, teniendo como ingreso base de liquidación el 100 % de la remuneración mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 25000-23-42-000-2020-00480-01 (2706-2023) Demandante: Alba Yanira Cuevas Meléndez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx