CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06375-00 Demandante: ANNY LUCÍA SÁNCHEZ FERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumplió el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Los argumentos de la parte actora pretenden extender y continuar el debate planteado en el proceso ordinario, sin razones constitucionales que así lo justifiquen.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Anny Lucía Sánchez Fernández contra el Tribunal Administrativo del Cauca. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 17 de octubre de 20231, la señora Anny Lucía Sánchez Fernández interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cauca, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de la sentencia dictada el 21 de septiembre de 2023, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 19001-33-33-006-2020-00102-01.
Formuló las siguientes pretensiones: Sírvase señores Magistrados del Consejo de Estado TUTELAR el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO de ANNY LUCÍA SÁNCHEZ FERNÁNDEZ y como consecuencia de lo anterior: PRIMERA: Dejar sin efectos la sentencia del 21 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca y en su lugar, ordenar que se proceda a dictar nuevamente sentencia de segunda instancia, pronunciándose 1 El expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente el 31 de octubre de 2023, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06375-00 Demandante: Anny Lucía Sánchez Fernández Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Sentencia de tutela de primera instancia 2 sobre los planteamientos de la apelación interpuesta, lo anterior de conformidad con el art. 328 del CGP y sin exigir que se haya demandado las decisiones no vinculantes de la Comisión de Personal del Municipio de Popayán. 1.2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: Mediante Decreto 2013700004005 del 2 de julio de 2013, se nombró en provisionalidad a la señora Anny Lucía Sánchez Fernández en el cargo de profesional universitario código 219, grado 1, de la planta de personal central de la Secretaría de Educación de Popayán. El 22 de julio siguiente, la señora Blanca Amparo Manquillo solicitó a la Comisión de Personal que la nombraran en dicho empleo, bajo la modalidad de encargo, por cuanto era su derecho al pertenecer a la carrera administrativa.
El 30 de junio de 2016, por medio de la Resolución 04, la Comisión de Personal del Municipio de Popayán aceptó la reclamación de la señora Blanca Amparo Manquillo Barco y recomendó dejar sin efecto el acto de nombramiento en provisionalidad de la señora Anny Lucía Sánchez Fernández. Contra la anterior decisión, la señora Manquillo interpuso recurso de reposición y de apelación. Mediante la Resolución 06 del 29 de diciembre de 2016, la Comisión de Personal de Popayán repuso la decisión y «ordenó» a la Administración Municipal dejar sin efecto el acto de nombramiento en provisionalidad de la señora Sánchez Fernández.
Mediante Resolución 2017201061485 del 17 de octubre de 2017, la Comisión Nacional del Servicio Civil rechazó el recurso de apelación interpuesto «por indebida aplicación del trámite de reclamación laboral presentado contra la Resolución 04 del 30 de junio de 2016». La Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de la Resolución 20182010175615 del 12 de diciembre de 2018, sancionó al alcalde del Municipio de Popayán con multa, por desconocer «la instrucción impartida por la Comisión de Personal de la Alcaldía Municipal de Popayán a través de la Resolución No. 06 del 29 de diciembre de 2016».
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06375-00 Demandante: Anny Lucía Sánchez Fernández Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Sentencia de tutela de primera instancia 3 Mediante Decreto 20201000000895 del 11 de febrero de 2020, el alcalde de Popayán terminó el nombramiento en provisionalidad de la señora Anny Lucía Sánchez Fernández como profesional universitario 219, grado 01, declaró en vacancia el cargo y encargó en el mismo a la señora Blanca Amparo Manquillo Barco, tras acreditar el cumplimiento de los requisitos para ocupar el cargo.
La señora Anny Lucía Sánchez Fernández presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Popayán, con el fin de que se declarara la nulidad del Decreto 20201000000895 del 11 de febrero de 2020. El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Sexto Administrativo de Popayán, el que, mediante sentencia del 24 de agosto de 2022, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que el acto administrativo acusado estaba ajustado a derecho.
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante la apeló. El Tribunal Administrativo del Cauca, en providencia del 21 de septiembre de 2023, confirmó la decisión apelada. 1.3. Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos: 1.3.1 Defecto sustantivo, por cuanto consideró que la decisión contenida en la Resolución 06 de 2016 de la Comisión de Personal de Popayán goza de las prerrogativas de presunción de ejecutoriedad y ejecutividad, «sin tener en cuenta que estas son meras recomendaciones que no vinculan al nominador, quien es el que decide sobre la vinculación de los empleados públicos, pues no coadministran ni toman decisiones vinculantes en relación con la vinculación o desvinculación de los empleados públicos».
Además, porque el Decreto demandado era un acto de ejecución de las decisiones de la referida comisión de personal. Al respecto, manifestó que se desconoce lo previsto en los artículos 89, 90 y 91 del CPACA, pues los actos expedidos por la comisión de personal no modificaban la situación jurídica de la accionante como empleada pública, dado que no es la nominadora y sólo da recomendaciones, que no son de obligatorio cumplimiento para el nominador, tal como lo sostuvo el Tribunal Administrativo del Cauca al fallar Radicación: 11001-03-15-000-2023-06375-00 Demandante: Anny Lucía Sánchez Fernández Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Sentencia de tutela de primera instancia 4 la acción de cumplimiento promovida por la señora Blanca Amparo Manquillo, que pretendía darle cumplimiento a la Resolución 06 de la Comisión de Personal de Popayán. Señaló que la verdadera decisión vinculante de retiro del servicio se produjo en el 2020, cuando se terminó el nombramiento provisional acogiendo lo recomendado por la Comisión de Personal, pero el que podía adoptar una decisión vinculante era el alcalde como nominador y no aquel organismo, como equivocadamente lo decidió el tribunal.
En relación con las atribuciones que, en su sentir, no le corresponden a las Comisiones de Personal, expuso que, el 22 de mayo de 2018, la Sala Plena de la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió el criterio unificado de comisiones de personal, en el que indicó que carecen de competencia para emitir algún pronunciamiento en temas que por disposición legal son de competencia exclusiva y excluyente del nominador en ejercicio de su facultad nominadora, puesto que la comisión de personal no es una instancia que coadministre las relaciones laborales.
Precisó que esa Resolución 6 de 2016 no era vinculante ni obligatoria, ni tampoco tenía el carácter de decisión de administración de personal, pues esto sólo le correspondía al nominador. 1.3.2. Defecto fáctico, puesto que no tuvo en cuenta la prueba documental del expediente que excluía el deber de demandar las resoluciones 04 y 06 de la Comisión de Personal.
En especial, precisó que no se tuvo en cuenta: - La Resolución CNSC-20172010061485 del 17 de octubre de 2017, en la que se pronunció la Comisión Nacional del Servicio Civil sobre la apelación interpuesta contra la Resolución 6 de 2016. Expuso que en aquel acto administrativo se indicó lo siguiente: La reclamación laboral busca salvaguardar y garantizar la consecución del derecho preferencial a encargo de los servidores de carrera administrativa que reúnan los requisitos dispuestos en el artículo 24 de la Ley 909 de 2004, y no como lo pretende el apoderado de la parte actora, el reconocimiento y pago de sumas de dinero o la dejación sin efectos de un nombramiento provisional, habida cuenta que dicha postura desnaturaliza la finalidad del mecanismo de reclamación. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06375-00 Demandante: Anny Lucía Sánchez Fernández Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Sentencia de tutela de primera instancia 5 En esas condiciones, la accionante sostuvo que la CNSC advirtió que la comisión de personal no podía dejar sin efectos un nombramiento provisional, ya que ese tipo de decisiones no son propias del trámite de reclamación ante la comisión. - Sentencia del 27 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, en la acción de cumplimiento con radicado 2017-00372-00, en la que expresamente se sostuvo que la Resolución 06 de 2016 no era obligatoria ni vinculante al ser proferida por la Comisión de Personal.
En su criterio, esto desconoce el principio de confianza legítima en las decisiones de la administración de justicia, al cambiarse el criterio 5 años después. - Criterio unificado de la Comisión Nacional del Servicio Civil, que no fue valorado por el tribunal, dado que allí se expuso que ese tipo de decisiones no sustituyen la voluntad del nominador ni coadministran. - Interpretar que hay identidad en la decisión de personal que ordenó en el año 2016 dejar sin efecto el nombramiento provisional con la adoptada por el alcalde, consistente en terminar el nombramiento provisional.
A su juicio, la decisión no vinculante de la Comisión de Personal tenía como propósito dejar sin efectos el acto administrativo de nombramiento provisional, mientras que el Decreto demandado en sede de nulidad y restablecimiento del derecho terminó el nombramiento provisional «sin dejar sin efecto como tal, el acto de 2013, es decir que no hay identidad entre lo recomendado y lo decidido». 2.
Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 20 de octubre de 2023, se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Cauca, en calidad de parte demandada; y a la señora Blanca Amparo Manquillo Blanco y al alcalde del Municipio de Popayán, como terceros con interés. 2.1.
El Tribunal Administrativo del Cauca indicó que no se configuró ninguna vía de hecho en la sentencia de segunda instancia, puesto que esta se ajustó a los precedentes normativos y jurisprudenciales aplicables al caso. En cuanto al defecto sustantivo, manifestó que no se configuró, dado que la Resolución del 30 de abril de 2016, en la que la Comisión de Personal aceptó la Radicación: 11001-03-15-000-2023-06375-00 Demandante: Anny Lucía Sánchez Fernández Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Sentencia de tutela de primera instancia 6 reclamación de la señora Blanca Amparo Manquillo y recomendó a la administración dejar sin efecto el acto de nombramiento en provisionalidad de la señora Anny Lucía Sánchez Fernández, así como la Resolución 06 del 29 de diciembre de 2016, en la que se repuso el artículo 4 para ordenarle a la administración municipal dejar sin efectos el acto de nombramiento, fueron las decisiones que sirvieron de sustento al Decreto 20201000000895 del 11 de febrero de 2020, por medio del cual el alcalde de Popayán ejecutó dicha orden y terminó el nombramiento en provisionalidad de la señora Sánchez Fernández.
Expuso que las mismas debieron ser demandadas, a fin de que pudiera efectuarse el respectivo control judicial. En cuanto al defecto fáctico alegado, sostuvo que no se configuró, ya que en la sentencia atacada se determinó que el acto de desvinculación encontró sustento en las Resoluciones 04 y 06, y no en la Resolución de la CNSC 20172010061485.
Que, en todo caso, ese decreto sí se valoró en el acápite probatorio. En lo que tiene que ver con la supuesta incongruencia frente a lo decidido en la acción de cumplimiento, expresó que no puede ser atendido ese argumento, ya que se trata de un proceso judicial diferente con finalidades distintas, y no hay incidencia del uno sobre el otro. 2.2.
Los demás sujetos procesales vinculados guardaron silencio, a pesar de que fueron notificados del auto admisorio de la demanda. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente, el de relevancia constitucional.
Si se cumple, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo del Cauca incurrió en los defectos alegados, al proferir la providencia del 21 de septiembre de 2023, mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06375-00 Demandante: Anny Lucía Sánchez Fernández Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Sentencia de tutela de primera instancia 7 2. Análisis de la Sala 2.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20142, la Sala Plena de esta Corporación señaló que tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
En resumen, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.
La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente3 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en 2 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06375-00 Demandante: Anny Lucía Sánchez Fernández Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Sentencia de tutela de primera instancia 8 juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. La Sala considera que con la demanda de tutela que no se satisfizo el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la parte demandante pretende convertir la solicitud de amparo en instancia adicional del proceso ordinario y, de ese modo, debatir nuevamente sobre la valoración probatoria realizada por las autoridades judiciales accionadas.
No es suficiente que en la demanda de tutela se invoque la vulneración de ciertos derechos o garantías constitucionales para dar por satisfecho el presupuesto de relevancia constitucional y que se justifique dictar una decisión de fondo. No. Pese a la relación de la mayoría de los litigios con los derechos fundamentales al debido proceso, el legislador, según unas reglas de competencia, asignó la tarea de resolver las controversias derivadas de las relaciones legales y reglamentarias entre los servidores públicos y el Estado por regla general (Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011) al juez contencioso administrativo y, de manera excepcional, al juez ordinario (numeral 4 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011).
Quiere decir lo anterior que la intervención del juez constitucional es absolutamente excepcional y limitada a los eventos en los que exista una posible y verdadera afectación de derechos constitucionales que desborde el juicio de los jueces naturales. De esta manera, la Sala reitera que el papel del juez constitucional no está previsto para actuar como superior funcional de los jueces ordinarios, ni para realizar juicios de corrección4 de sus decisiones judiciales, salvo casos excepcionalísimos, en los que la discusión esté desprovista del enfoque de instancia adicional y contenga una verdadera duda sobre la vulneración de los derechos fundamentales.
El principio del juez natural es una garantía del debido proceso en virtud del cual el artículo 29 constitucional establece el derecho a ser juzgado «ante juez o tribunal competente». Ello es así, porque la Constitución preserva la labor de cada autoridad u organismo estatal, para evitar que otras asuman funciones que no les han sido encomendadas.
De manera que cualquier intención dirigida a que se reemplace o se actué como juez natural de la causa debe ser contenida en sede de tutela. De lo 4 En tal sentido puede consultarse la sentencia SU-128 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06375-00 Demandante: Anny Lucía Sánchez Fernández Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Sentencia de tutela de primera instancia 9 contrario, la justicia constitucional se antepondría a los principios del juez natural, independencia y autonomía judiciales, para convertirse en el escenario último en el que desemboquen todos los litigios judiciales por desacuerdos con la composición que del conflicto realicen los operadores judiciales de la causa.
Precisado lo anterior, se tiene entonces que la tesis que sustenta las pretensiones de la demandante, esta es, que el Tribunal Administrativo del Cauca se pronuncie sobre los planteamientos del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, «sin la exigencia que se haya demandado las decisiones no vinculantes de la Comisión de Personal del Municipio de Popayán», fue un asunto que ya se debatió ante el juez de segunda instancia, el cual negó las pretensiones de la demanda porque consideró que el Juzgado Sexto Administrativo de Popayán incurrió en un error al fijar el litigio del proceso, pues incluyó en el estudio de nulidad, además del acto administrativo demandado por la señora Sánchez Fernández, las Resoluciones 04 y 06 de 2016, proferidas por la Comisión de Personal del Municipio de Popayán. En la providencia censurada, el Tribunal Administrativo del Cauca sostuvo lo siguiente: Teniendo en cuenta el aparte del acto demandado y del análisis del contenido de la parte considerativa y resolutiva del mismo, es posible concluir que dicha decisión de la administración se limitó a cumplir una orden contenida en otro acto administrativo, es decir, en la Resolución No. 06 del 29 de diciembre de 2016, expedida por la Comisión de Personal del Municipio de Popayán. Partiendo de lo anterior, debe recordarse que, conforme a la postura del H. Consejo de Estado arriba citada, los únicos actos que se consideran definitivos y, por ende, susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, son aquellos a través de los cuales la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas.
Ahora, conforme a lo expuesto es posible colegir que el acto que, en efecto, modificó la situación jurídica de la actora fue la resolución No. 06 del 29 de diciembre de 2016, e inclusive la resolución previa No. 004 de 2016 que dio inicio a la decisión definitiva de la administración que consolidó la salida de la accionante, pues en los mismos se ordenó a la administración municipal dejar sin efecto el nombramiento de la actora, sin embargo, dichos actos no fueron demandados al interior del presente proceso contencioso administrativo; tampoco se adelantó la conciliación prejudicial frente a ellos.
Cabe subrayar en este punto, que si bien le asiste razón a la actora en el hecho que no fue vinculada al proceso administrativo que dio origen a las resoluciones 04 y 06 emitidas por la comisión de personal del municipio de Popayán, lo cierto es que sí las conoció al momento de serle notificado el acto demandado, siendo este el momento desde el cual podía objetar todas las actuaciones que modificaron su situación, es decir, tanto las resoluciones 04 y 06, como el acto que les daba cumplimiento (Decreto No. 20101000000895); no obstante, se Radicación: 11001-03-15-000-2023-06375-00 Demandante: Anny Lucía Sánchez Fernández Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Sentencia de tutela de primera instancia 10 insiste, la actora optó por enjuiciar únicamente el acto de ejecución dejando incólumes las actuaciones previas que fueron las que propiamente ordenaron alterar su situación jurídico laboral.
En complemento, debe decirse que, de todas maneras, declarar la nulidad del acto demandado resultaría inocuo para efectos del restablecimiento pedido en la demanda, toda vez que existe un acto previo- resolución No. 06 de 2016- que se encuentra en firme y que goza de las prerrogativas de presunción de legalidad, ejecutoriedad, ejecutividad y que dispuso dejar sin efectos el nombramiento en provisionalidad que tenía la actora, de tal suerte que la eventual declaratoria de nulidad del Decreto No. 20101000000895 del 11 de febrero de 2020, no modificaría en nada la situación jurídica de la accionante, pues, se insiste, dicho acto solo ejecutó una decisión en firme de la administración. De otra parte, la actora contaba con la posibilidad de demandar las pluricitadas resoluciones 04 y 06, en la medida que no le resultaban oponibles hasta que no tuviera pleno conocimiento de ellas a través de una notificación efectiva, se por conducta concluyente- que incluso podría entenderse con la presentación de la solicitud de conciliación- o porque la administración haya agotado el trámite debido frente a ella, momento desde el cual se empezaba a computar el término de caducidad para ejercer su derecho de acción; circunstancia que no sucedió y que dio lugar a que el mismo se compute ante la pasividad de la demandante.
A su vez, es menester acotar que le queda vedado a la Judicatura adelantar algún juicio de legalidad frente a las resoluciones en mención, pues, se reitera, las mismas no fueron objeto de agotamiento de conciliación previa, ni de controversia alguna en la demanda, aceptando, su validez y su presunción de legalidad. (…) Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto ut supra, esta Sala no puede pasar por alto lo concerniente a la fijación del litigio efectuado por el Juzgador de instancia, donde se incluyó el estudio de nulidad del acto acusado por la parte actora y las resoluciones 04 y 06 emitidas p0or la comisión de personal del municipio de Popayán. (…) Partiendo de la jurisprudencia en cita es posible concluir que el principio de congruencia tiene íntima relación con el derecho fundamental al debido proceso, razón por la cual el mismo debe ser protegido en aquellos eventos en los que se evidencia su vulneración. Así, en este caso el Ad Quo soslayó dicho principio al incluir el estudio de nulidad de actos administrativos sobre los cuales el actor no requirió el control judicial, lo cual podría vulnerar el principio de contradicción y defensa de la parte accionada al romperse la congruencia denominada externa por el H. Consejo de Estado, entre lo solicitado y lo fallado, situación que a todas luces debe clarificarse en esta instancia. Ello sin dejar de lado que modificar el objeto de litigio en la audiencia inicial impediría que la parte demandada pueda defenderse de los posibles cargos de nulidad que se incluyen en esa etapa procesal, pues la oportunidad para contestar la demanda y oponerse a las pretensiones ya había fenecido.
A su vez, debe recordarse que dichos actos (resoluciones 04 y 06) no fueron objeto de agotamiento del requisito de procedibilidad, lo que evidencia con mayor claridad la imposibilidad incluirlas como actos objeto de control de nulidad. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06375-00 Demandante: Anny Lucía Sánchez Fernández Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Sentencia de tutela de primera instancia 11 En consecuencia, se debe conservar el sentido del fallo de primera instancia najo el entendido de negar las pretensiones de la demanda pero según las razones aquí expuestas, es decir, aclarando que esta Sala de decisión se aparta de la motivación expuesta por el A Quo, la cual no se encontró pertinente dentro del presente asunto.
En síntesis, en criterio del tribunal demandado, el a quo desconoció el principio de congruencia externa al examinar la legalidad de actos administrativos sobre los cuales la parte demandante no «requirió el control judicial», lo que conllevaba el desconocimiento de las garantías de contradicción y defensa de la parte demandada. Sumado al hecho de que frente a las referidas resoluciones no se agotó el requisito de procedibilidad, lo que, a su juicio, denota la imposibilidad de incluirlas como actos administrativos objeto de control de nulidad.
Aunado a lo anterior, el Tribunal Administrativo del Cauca sostuvo que el acto administrativo que modificó la situación jurídica de la actora fue la Resolución 06 del 29 de diciembre de 2016, proferida por la Comisión de Personal del Municipio de Popayán, por cuanto en ese momento se le ordenó a la Administración Municipal que dejara sin efectos el nombramiento de la señora Anny Lucía Sánchez Fernández, pero como no se demandaron resultaba improcedente realizar algún estudio sobre la legalidad o no de los mismos.
Adicionalmente, advirtió que le asistía razón a la señora Sánchez Fernández, en cuanto no fue vinculada al procedimiento administrativo que dio origen a las Resoluciones 04 y 06 de 2016, pero lo cierto es que sí tuvo conocimiento de las mismas cuando le notificaron el acto administrativo que demandó en sede de nulidad y restablecimiento del derecho y, a partir de ese momento, podía objetar y controvertir todas las actuaciones que modificaron su situación jurídica.
No obstante, reiteró que la parte actora optó por someter al escrutinio del juez contencioso administrativo únicamente el «acto de ejecución dejando incólumes las actuaciones previas que fueron las que propiamente ordenaron alterar su situación jurídico laboral». A juicio de la Sala no es procedente ejercer la acción de tutela para revivir un debate que fue zanjado en las respectivas instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Las conclusiones a las que arribó la autoridad judicial accionada estuvieron soportadas en el análisis de las pruebas aportadas al proceso ordinario, las cuales Radicación: 11001-03-15-000-2023-06375-00 Demandante: Anny Lucía Sánchez Fernández Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Sentencia de tutela de primera instancia 12 fueron reseñadas y evaluadas una a una en la providencia. Incluso, los elementos de prueba respecto de los cuales se predica una ausencia de valoración fueron examinados por el Tribunal como se extrae del siguiente pasaje de la sentencia atacada: Resolución No. CNSC 2017201061485 del 17-10-2017 donde la CNSC rechazó recurso de apelación por indebida aplicación del trámite de reclamación laboral presentado contra la Resolución Nro. 04 del 30 de junio de 2016 y conminó al representante legal y al director de Talento Humano de la Alcaldía de Popayán para que, en lo sucesivo, cuando adelante un proceso de provisión transitoria para un cargo de carrera vacante, fije los perfiles de los empleos, de conformidad con lo señalado en el artículo 24 de la Ley 909 de 2004 y el Manual de funciones y competencias laborales establecidos por la entidad “sin que resulten discriminatorios u excluyentes de los servidores de carrera que cumpliendo con las exigencias establecidas a priori, vean coartada la posibilidad de acceder por encargo a un empleo de carrera administrativa”.
En cuanto al presunto desconocimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca en la acción de cumplimiento instaurada por la señora Blanca Amparo Manquillo, conviene decir que, en relación con el precedente horizontal, y en especial al que atañe a las providencias que dictan los jueces de igual jerarquía, la observancia no es tan rigurosa como la que se predica del precedente vertical, pues es apenas comprensible que, en virtud de la autonomía judicial, entre jueces de la misma jerarquía existan criterios de interpretación y decisión distintos frente a casos análogos.
Es en ese momento, entonces, que la decisión del superior jerárquico o del órgano de cierre, según el caso, adquiere capital importancia para efectos de preservar la seguridad jurídica y garantizar el derecho fundamental a la igualdad, en tanto que fija una regla jurisprudencial de decisión frente a casos análogos y, por contera, unifica la disparidad de criterios existente entre los inferiores jerárquicos.
Hecha esta precisión, advierte la Sala que el hecho de que el Tribunal Administrativo del Cauca hubiera considerado en aquella oportunidad que las Resoluciones 04 y 06 de 2016 no contenían «un mandato de imperativo e inobjetable cumplimiento para la administración municipal», no significa que al decidir el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tuvieran que arribar a la misma conclusión, pues se trata de dos procesos que persiguen finalidades distintas y, por ende, no resultaba vinculante lo allí considerado para la resolución de la demanda de nulidad en contra del Decreto 20201000000895 del 11 de febrero de 2020, proferido por el alcalde del Municipio de Popayán, todo lo cual se relaciona con los principios de autonomía e independencia judicial, que permiten al mismo u otro juez en asuntos similares llegar a conclusiones distintas respecto de unos mismos hechos a partir de las pruebas Radicación: 11001-03-15-000-2023-06375-00 Demandante: Anny Lucía Sánchez Fernández Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Sentencia de tutela de primera instancia 13 que se presenten en uno y otro caso, y de la libertad que la Constitución y la ley le otorga para formarse su propio convencimiento y fallar aun de manera diferente que otra autoridad, incluso, dentro del mismo cuerpo colegiado; desde luego, con la motivación que justifique el sentido de su resolución. Cabe advertir, además, que de las pruebas que obran en el expediente, se observa que la Comisión Nacional del Servicio Civil, en la Resolución 20182010175615, por la cual sancionó al alcalde de Popayán consideró lo siguiente: [N]o podemos desconocer que tanto las decisiones por la Comisión Nacional del Servicio Civil como por las Comisiones de Personal de las entidades bajo su administración y vigilancia, son de obligatorio cumplimiento para la administración, tal como lo señala el numeral 4.2. de la Circular No. 02 de 2016 de la CNSC que al respecto establece: “(…) las decisiones en firme que hayan sido adoptadas por la Comisión de Personal y la Comisión Nacional del Servicio Civil con ocasión de las reclamaciones de su competencia serán de obligatorio cumplimiento por parte de la Administración”.
Como puede verse, el ad quem explicó detalladamente las razones de su decisión y abordó de manera integral los argumentos que la parte actora expuso en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con apoyo en una valoración conjunta de las pruebas. Entonces, lo que existe es una evidente disparidad de criterios entre el razonamiento probatorio del tribunal y la forma en la que la parte demandante considera que debieron analizarse las pruebas y definir la controversia.
En todo caso, la Sala no observa capricho, arbitrariedad o irracionalidad en el análisis del tribunal porque la providencia sí contiene una valoración de las pruebas que resulta ser razonable, distinto es que la parte esté inconforme con ese juicio, circunstancia insuficiente para desmerecer la razonabilidad de esa decisión y provocar un nuevo examen del juez de tutela.
Amén de la diferencia sobre el contenido y valoración de las pruebas y de la conclusión a la que arribó la autoridad judicial accionada, los argumentos de la parte demandante están dirigidos a que el juez de tutela actúe como superior funcional del Tribunal y reexamine su contenido por estar en desacuerdo con sus conclusiones, lo cual desvirtúa la importancia constitucional del asunto.
No cabe duda de que los argumentos de la solicitud de amparo son una reiteración del debate del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho los cuales, valga insistir, fueron definidos razonablemente por la autoridad judicial demandada. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06375-00 Demandante: Anny Lucía Sánchez Fernández Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Sentencia de tutela de primera instancia 14 La demandante pretende imponer una valoración propia de las pruebas y forzar una tercera instancia a cargo del juez de tutela para que se avale su tesis en el juicio de nulidad.
A esa finalidad se opone la acción de tutela por lo que, compártanse o no los argumentos y la decisión del Tribunal Administrativo del Cauca, la Sala no puede adentrarse en un análisis de conformidad o no, de una labor que es propia del juez ordinario, máxime si no se antepone un debate que revele o genere dudas sobre su disconformidad con la Carta Política.
Cabe señalar que, en sentencia de unificación SU-215 de 2022, la Corte Constitucional insistió en la relevancia constitucional como un requisito necesario para la procedencia de la tutela contra providencia judicial, a fin de impedir que se convierta en instancia adicional a los procesos o se resuelvan aspectos legales, económicos sin trascendencia constitucional. […]según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales5.
Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales6. Así pues, luego de considerar los criterios señalados, es claro que el presente asunto no es de aquellos en los que exista la necesidad de interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución o darle alcance a un derecho fundamental, ni siquiera por el hecho de que se alegue la vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
En el fondo, la parte actora pretende que el juez de tutela ordene que se dicte una nueva sentencia, en la que se declare la nulidad del acto administrativo demandado, cuando esa discusión ya fue definida por los jueces naturales, quienes con 5 Cita original de la providencia: En la sentencia T-131 de 2021, “la Corte resumió los escenarios en los que un asunto reviste relevancia constitucional, así: (i) se desconoce, a priori, el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y al debido proceso en su faceta constitucional;
(ii) no se emplea como una tercera instancia judicial para reabrir el proceso; (iii) está orientado a resolver aspectos que trascienden cuestiones legales; (iv) no tiene la pretensión de cuestionar el criterio de los árbitros para decidir el caso; (v) pretende cuestionar la falta de aplicación de normas constitucionales; y (vi) busca evitar la afectación del patrimonio público cuando se cumplen determinadas condiciones.” 6 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06375-00 Demandante: Anny Lucía Sánchez Fernández Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Sentencia de tutela de primera instancia 15 argumentos razonables negaron las pretensiones de la demanda, de suerte que, desde el punto de vista constitucional, no existen dudas acerca de una posible afectación desproporcional de un derecho fundamental.
Por lo anterior, la Sala declarará improcedente la demanda de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Anny Lucía Sánchez Fernández, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.