REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá DC, trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2022-04896-00 Demandante: LISÍMACO BURITICÁ HENAO Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y OTRO Medio de control: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Asunto: NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA - PRINCIPIO DE CONGRUENCIA Síntesis del caso: se pretende la revisión de un fallo proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el cual se confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas en contra del acto que negó el reconocimiento de intereses moratorios por la tardanza en el pago del retroactivo de la homologación y de la nivelación salarial reconocida en favor del ahora recurrente.
Decide la Sala1 el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de segunda instancia proferida el 8 de abril de 2021 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación número 17-001- 23-33-000-2016-00676-01 (5.810) mediante la cual se dispuso lo siguiente: “PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 15 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor LISÍMACO BURITICÁ HENAO contra LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y EL DEPARTAMENTO DE CALDAS – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia. 1 De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado conoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sin exclusión de la sección que profirió la decisión, según lo expresamente previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-450 de 2015, sumado al hecho de la decisión contenida en el auto de unificación jurisprudencial emitido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación el 24 de mayo de 2023 en el proceso número 11001-03-15-000-2020-00471-00, con ponencia del magistrado Milton Chaves García. Por su parte, el artículo 29 del Reglamento Interno de la Corporación asigna la decisión de estos asuntos a las Salas Especiales de Decisión. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04896-00 Actor: Lisímaco Buriticá Henao Recurso extraordinario de revisión TERCERO. En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI”.
(índice 11 SAMAI - negrillas y mayúsculas sostenidas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1) El señor Lisímaco Buriticá Henao, en ejercicio del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional y del Departamento de Caldas para que, de un lado, se declarara la nulidad de la Resolución número 3.146-6 del 19 de abril de 2016 expedida por el Secretario de Educación del Departamento de Caldas la que le negó el reconocimiento de intereses moratorios por la tardanza en el desembolso del retroactivo de la homologación y de la nivelación salarial y, de otro, se ordenara el pago de esas sumas como restablecimiento del derecho. 2) Como sustento fáctico de las súplicas se expuso que en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, el Departamento de Caldas por medio del Decreto Departamental 0021 de 1997 transfirió al personal administrativo adscrito al servicio público del orden nacional a las plantas de cargos y personal que laboraban en el departamento con los mismos cargos, códigos y salarios de los que venían vinculados con la Nación. 3) El actor prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. 4) Los salarios del orden territorial eran mayores a los del nacional, en consecuencia, a través de la Resolución 1729-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4024-6 del 19 de junio de 2013, modificada a su vez por la Resolución 8840-6 del 11 de diciembre de 2014 expedida por el Secretario de Educación del Departamento de Caldas, el ente territorial ordenó el pago en favor del demandante del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial.
El actor solicitó el reconocimiento de intereses por la tardanza en el pago del reajuste salarial pero, el ente territorial negó la petición a través del acto acusado, a pesar de 3 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04896-00 Actor: Lisímaco Buriticá Henao Recurso extraordinario de revisión que era ostensible que el demandante no recibió completa la contraprestación a que tenía derecho desde que se hizo efectivo el traslado laboral. 2.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas, en providencia del 15 de julio de 2019 negó las pretensiones porque se reconocieron los mayores valores resultantes de la homologación debidamente actualizados en el momento del pago sin que aquel tuviera la connotación de pago tardío y, en consecuencia, el demandante no tiene derecho al reconocimiento de los intereses que reclama por cuanto los intereses moratorios y la indexación no son acumulables. 3.
Recurso de apelación La parte demandante afirmó que tenía derecho a percibir los intereses de mora por la tardanza en el pago efectivo del salario, pues, la obligación de los cuales se derivan no surgió del cumplimiento de una sentencia judicial sino de la tardanza en el pago del retroactivo, a su vez, no es necesario que exista una norma especial y expresa que regule el tema de la homologación si la obligación de pago surge de un deber constitucional del cual emana la responsabilidad del Estado. 4.
Sentencia de segunda instancia La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 8 de abril de 2021 confirmó la decisión de primera instancia porque la entidad no incurrió en mora en el pago del retroactivo, en efecto, la deuda de esos emolumentos solo se hizo exigible a partir del acto que ordenó el desembolso (Resolución número 1729-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada con la Resolución 4024-6 del 19 de junio de 2013 y modificada por la Resolución 8840-6 del 11 de diciembre de 2014) y no desde el primer salario como lo entendió el demandante, por consiguiente, como el pago se realizó casi inmediatamente después de dicho acto no se causaron intereses moratorios.
Precisó, además, que el actor no tiene derecho a los intereses moratorios que solicita porque no hubo retardo en el pago de la obligación, no estaban incluidos en el documento que reconoció el derecho ni existe norma que los consagre expresamente. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04896-00 Actor: Lisímaco Buriticá Henao Recurso extraordinario de revisión 5.
Recurso extraordinario de revisión El 9 de septiembre de 2022, la parte demandante interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de segunda instancia con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), esto es, la correspondiente a nulidad originada en la sentencia por incongruencia (índice 2 SAMAI), la cual sustentó así: “[E]l demandante solicitó el reconocimiento de intereses de mora desde el año de 1997, cuando pasó a pertenecer a la planta de personal territorial, y hasta el año 2013, fecha en la cual se concretó el pago del retroactivo salarial de que se trata, en tanto que en la sentencia enjuiciada se evidencia, que se entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses se refirió a los que se causaron desde el acto de reconocimiento del retroactivo, dictado el 22 de marzo de 2013, y hasta el año 2013 cuando se efectuó el pago.
Traducido lo anterior, el sentido que le han dado al periodo a reclamar, difiere con el pedido en la demanda; la parte actora no se refirió a una mora causada entre la resolución que reconoció y ordenó la homologación y, la fecha de su pago; la parte demandante lo que reclamó en vía administrativa y luego judicial, fueron unos intereses desde el momento del traslado del personal de una planta a otra, hasta la fecha que la entidad efectuó el pago, de allí que, lo resuelto por el despacho nunca guardó relación con el objeto de la demanda, por tal razón en la sentencia hay desarmonía entre lo resuelto y lo debidamente pedido.
(…). La obligación nació en el momento mismo que se dio el traslado del personal, y NO cuando la administración decide a motu propio cuando nace a través de la resolución que ordena su pago; porque claramente se demoraron años en resolver el asunto, si nos remitimos a los múltiples actos administrativos que tuvieron que emitir, únicamente para emendar errores administrativos, que ahora, debe soportar el administrado” (índice 2 SAMAI - mayúsculas sostenidas del texto original). 6.
Oposición al recurso La Nación - Ministerio de Educación Nacional (índice 25 SAMAI) advirtió que el recurso extraordinario cuestiona el criterio adoptado en la sentencia impugnada y pretende reabrir el debate de instancia, pues, lo cierto es que el fallo atacado resolvió todos los aspectos del litigio planteado sin que se presentara la alegada incongruencia como causal de nulidad originada en la sentencia. El Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado (Octavo de Intervención) rindió concepto el 25 de abril de 2023 (índice 26 SAMAI), en el que solicitó declarar 5 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04896-00 Actor: Lisímaco Buriticá Henao Recurso extraordinario de revisión infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto porque la sentencia objeto de censura no incurrió en la causal de nulidad alegada por el recurrente, pues, no vulneró la regla procesal de congruencia, en la medida en que el análisis realizado por el ad quem determinó la improcedencia del reconocimiento de intereses ante la ausencia de regulación normativa que los consagre dentro del proceso de homologación o de disposición en el acto que reconoció la homologación, a su vez, la decisión de segunda instancia es consonante con la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado que, en múltiples procesos de iguales y similares pretensiones y hechos, ha determinado la improcedencia del pago de interés dentro del proceso de homologación. II.
CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) generalidades del recurso extraordinario de revisión, 3) la causal de revisión, 4) el caso concreto: ausencia de incongruencia del fallo atacado, y, 5) condena en costas. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Presentado el recurso oportunamente2, corresponde a la Sala de Decisión determinar si se configura la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consistente en “nulidad originada en la sentencia”, respecto de la sentencia de segunda instancia proferida el 8 de abril de 2021 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
La Sala declarará infundado el recurso, pues, no se probó la causal de nulidad que supuestamente se originó en la sentencia y, aunado a ello, porque el recurrente pretende en realidad revivir el análisis probatorio y jurisprudencial surtido en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, se evidencia su intención de convertir este asunto, indebidamente, en una tercera instancia, lo cual jurídicamente no es procedente. 2 La sentencia acusada se notificó el 8 de septiembre de 2021, por lo tanto, el recurso extraordinario de revisión presentado el 9 de septiembre de 2022 fue oportuno. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04896-00 Actor: Lisímaco Buriticá Henao Recurso extraordinario de revisión 2.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión 1) El recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada, puesto que con este se abre la posibilidad de controvertir un fallo en firme, siempre que se configure alguno de los supuestos consagrados en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio de las dos causales adicionales contempladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 atinentes a la posibilidad de revisar las sentencias que reconozcan prestaciones periódicas con cargo a recursos públicos. 2) El objeto del recurso es procurar el restablecimiento de la justicia material, cuando se advierte que esta ha sido afectada por situaciones o circunstancias exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente y que revisten tal gravedad que autorizan al juez a romper el principio de la cosa juzgada: “(…) la revisión, más que un recurso, es un medio para conseguir la realización de la justicia, pero no de la justicia formal propia de las sentencias en firme contrarias a derecho, sino de aquella verdadera que demandan el Preámbulo y los artículos 1º, 228 y 230 del estatuto superior”3. 3) El legislador estableció de manera taxativa las causales que habilitan la procedencia del recurso extraordinario de revisión, contenidas en los artículos 250 de la Ley 1437 de 2011 y 20 de la Ley 797 de 20034. 4) El artículo 252 del CPACA dispone que el recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener i) la indicación de las partes y sus representantes, ii) el nombre y domicilio del recurrente, iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento y, iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada5. 3 Corte Constitucional, sentencia C-739 del 11 de julio de 2001, exp.
D-3293, MP Álvaro Tafur Galvis. 4 En este caso, el recurso procede frente a las providencias que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en los supuestos contenidos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y/o cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia del 5 de marzo de 2019, exp. 2018- 00394-00, CP Rocío Araújo Oñate. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 18 de noviembre de 2021, exp. 2013-00212-01(REV), CP Fredy Ibarra Martínez. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04896-00 Actor: Lisímaco Buriticá Henao Recurso extraordinario de revisión 5) En atención a su carácter extraordinario, este recurso no es una “tercera instancia” en la que puedan plantearse nuevamente argumentos de fondo en relación con la sentencia que se pretende revisar, por tal razón las pretensiones y fundamentos deben limitarse a demostrar la configuración de alguno de los supuestos contemplados en las causales para su procedencia6. 6) Ahora bien, los vicios o errores en los que se debe fundamentar el recurso son eminentemente procedimentales, pues, ninguno está dirigido a cuestionar la labor intelectual de juzgamiento “sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1, 2, 3, 6 y 7), a excepción de la causal del numeral 4, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo”7. 3.
La causal de revisión 1) En el presente asunto, la parte actora invocó la causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA cuyo tenor literal es el siguiente: “Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: ( ) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso contra la que no procede recurso de apelación.”. 2) En ese contexto, se tiene que para que se configure la causal deben concurrir los siguientes requisitos: i) que la providencia que es impugnada mediante el recurso extraordinario de revisión ponga fin al proceso; ii) que contra esta decisión no proceda el recurso de apelación y, iii) que la nulidad alegada haya ocurrido en el momento en que se dictó la sentencia y no antes. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1º de diciembre de 1997, exp.
REV 117, CP Libardo Rodríguez Rodríguez. Consultar, igualmente: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia del 7 de abril de 2015, exp. 2006-00318-00(REV), CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia del 2 de febrero de 2016, exp. 2015-02342-00(REV), CP Alberto Yepes Barreiro. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04896-00 Actor: Lisímaco Buriticá Henao Recurso extraordinario de revisión 3) En ese contexto, por regla general, los motivos de nulidad que afectan la sentencia son aquellos eventos contemplados en el artículo 133 del Código General del Proceso y por violación del artículo 29 de la Constitución Política8. 4) Adicionalmente, esta Corporación ha indicado, tal como lo precisó recientemente esta Sala Especial de Decisión9, que la causal de nulidad originada en la sentencia también comprende la violación del principio de congruencia10, en los siguientes términos: “Ahora bien, la causal quinta del artículo 250 del CPACA también comprende la violación del principio de congruencia cuando al accionado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta; también se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate.”11. 5) En todo caso, la referida causal no está diseñada para cuestionar las razones del fallo ni mucho menos para corregir los yerros de apreciación de los hechos y de las pruebas en los cuales, según el recurrente, habría incurrido el fallador; un entendimiento distinto equivaldría a convertir, indebidamente, el recurso en un juicio en el que se discutirían nuevamente los hechos ya establecidos y decididos con fuerza de cosa juzgada12. 4.
El caso concreto: ausencia de incongruencia del fallo atacado 1) En el caso objeto de este proceso, el señor Lisímaco Buriticá Henao invoca la causal quinta del artículo 250 del CPACA con sustento en la violación del principio de 8 La Corte Constitucional en las sentencias C-491 de 1995, C-217 de 1996 y C-739 de 2001 advirtió que la nulidad originada en la sentencia no se restringe a las causales que prevé el Código General del Proceso –antes Código de Procedimiento Civil– pues, adicionalmente, puede derivar de la violación al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, Sala Doce Especial de Decisión, sentencia del 22 de junio de 2023, exp. 2020-02981-00(REV), CP Fredy Ibarra Martínez. 10 Aunque el ponente, como integrante de la Subsección B de la Sección Tercera de Consejo de Estado, ha expuesto una postura distinta –solo las causales de nulidad procesal de origen legal pueden predicarse respecto de la sentencia–, en esta ocasión se adhiere al criterio mayoritario de la Sala Doce Especial de Decisión, el cual permite alegar la transgresión al principio de congruencia como causal de nulidad originada en la sentencia. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de septiembre de 2018, exp. 2014-00440-00(REV), CP César Palomino Cortés. 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 16 de agosto de 2018, exp. 47.300, CP Guillermo Sánchez Luque. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04896-00 Actor: Lisímaco Buriticá Henao Recurso extraordinario de revisión congruencia, pues, a su juicio, la decisión recurrida varió el periodo de intereses reclamado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 2) Con ese fundamento, la Sala procede a establecer si en este se estructuran los presupuestos para que se configure la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, tal como se desarrolla a continuación: a) El señor Lisímaco Buriticá Henao, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó como pretensiones lo siguiente: “Primera.- Se declare la nulidad de la Resolución no. 3146-6 del 19 de abril de 2016, notificada el día 26 de abril de 2016, por medio de la cual desconocieron y negaron los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, así como el ajuste de la indexación. Segunda.- Como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, igualmente se declare que el actor tiene pleno derecho a que LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y/o LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, le reconozcan y ordenen pagar los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación -10 de febrero de 1997 al año 2002- y en adelante hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, estos (sic) es, el día 15 de abril de 2013.
Tercera.- Se condene a LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a pagar al actor los intereses moratorios a que tiene derecho, liquidados con base al interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; en consideración a que, el pago de la nivelación salarial debe hacerse al igual que el salario, por periodos de treinta (30) días, por tanto, una vez ocurrido dicho vencimiento, su no pago genera automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos.
Cuarta.- Se ordene liquidar y pagar, a expensas de LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a favor del actor, los intereses reclamados, con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció.” (índice 11 SAMAI - negrillas y mayúsculas fijas del original). b) En esa dirección, la parte actora argumentó que a través de la Resolución número 1729-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución número 4024-6 del 19 de julio de 2013 y modificada por la Resolución número 8840-6 del 11 de diciembre de 2014 el ente territorial reconoció y ordenó el pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de 10 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04896-00 Actor: Lisímaco Buriticá Henao Recurso extraordinario de revisión diciembre de 2009, pero, no los intereses por el reconocimiento tardío respecto de cada mensualidad. c) Por motivo de lo anterior, el demandante solicitó al departamento el reconocimiento de los intereses, petición que fue negada mediante la Resolución número 3146-6 del 19 de abril de 2016–acto acusado con el medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por el ahorra recurrente–. d) En la demanda se indicó, en su momento, respecto del periodo de intereses objeto de reclamación lo siguiente: “Es decir que, la obligación de reconocer el pago de la homologación salarial, inicia a partir del 10 de febrero de 1997 como consecuencia de la expedición del Decreto Departamental 0021 de 1997 (que transfirió al personal administrativo) y, hasta el 31 de diciembre de 2009; toda vez que a partir del año 2010 se incorporó por homologación y nivelación salarial la planta de personal administrativa del Departamento de Caldas - Sector Educación, motivo por el cual el Departamento de Caldas en cumplimiento de la normatividad canceló la vigencia del año 2010 con los valores homologados e incorporó a partir del 1 de enero de 2011 al personal administrativo de conformidad a la homologación y nivelación aprobada mediante el Decreto Departamental Nro. 0337 de 2 de diciembre de 2010.
No obstante lo anterior, dependiendo de la fecha de ingreso, retiro y/o prescripción, el periodo a cancelar varia de una persona a otra; así que, si bien la obligación general de reconocer el pago de la homologación inicia a partir del mes de febrero de 1997, en el caso específico de mi mandante, lo fue a partir del día 10 de febrero de 1997, hasta el año 2002, tal como consta en certificado de pago expedido por la Secretaría de Educación de Caldas (aportado con este escrito). [Sin embargo] según consta en certificación de pago expedida por la Secretaría de Educación, el retroactivo reconocido en la Resolución No. 4024-6 del 19 de julio de 2013, correspondiente a la suma de $30.293.655,00, se liquidó a partir del 10 de febrero de 1997 hasta el año 2002, pago que fue efectuado solo hasta el día 15 de abril de 2013.
(…). [C]omo puede apreciarse en el certificado de pago, el retroactivo reconocido en la Resolución Nro. 4024-6 del 19 de julio de 203, fue reconocido tardíamente y cancelado solo hasta 15 de abril de 2013. La NO nivelación salarial y en consecuencia el pago tardío del retroactivo, genera el pago de intereses moratorios tal como lo establece los artículos 1608, 1617, 1649 del Código Civil y demás concordantes.” (negrillas adicionales). 11 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04896-00 Actor: Lisímaco Buriticá Henao Recurso extraordinario de revisión e) En ese contexto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia recurrida determinó la improcedencia del reconocimiento de los intereses reclamados con sustento en el siguiente razonamiento: “De lo anterior se colige que el proceso de homologación y nivelación salarial del año 1997 al 2002 se materializó después de cumplir con los requerimientos legales y la totalidad de las etapas que eran de obligatoria observancia para las entidades demandadas.
Por tanto, con la expedición de la resolución 1729-6 del 22 de marzo 2013, se reconoció la suma de $17.764.926 como valor indexado de retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial, y con la resolución 4024-6 del 19 de junio 2013 que aclaró la anterior, se reconoció al demandante la suma de $20.408.395, que posteriormente fue modificada por la resolución 8840-6 del 11 de diciembre 2014 que adicionó a la suma anterior el valor de $1.990.830 por concepto de actualización de indexación y diferencias salariales dejadas de percibir en el proceso de nivelación salarial entre el 10 de febrero de 1997 a 31 de diciembre de 2012, sin que se observe que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada el pago, toda vez que este fue realizado 15 de abril de 2013.
Además, se observa que el Departamento de Caldas ordenó la indexación de la suma reconocidas, tal y como se relacionó anteriormente, manteniendo el valor o poder adquisitivo constante de la moneda en razón de la depreciación que sufrió por el paso del tiempo sin aumentar su valor nominal, salvaguardando de este modo la equidad de igualdad laboral que echa de menos el demandante en la medida que trajo a valor presente la suma adeudada, fundado en principios constitucionales como la equidad, la justicia y la reparación plena, lo que se verifica el constatar los valores totalizados por el pagador conforme al certificado obrante a folio 28 que corresponden al mayor valor que incluye la indexación del periodo que erróneamente el a quo aparentemente consideró debía ser indexado.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el reconocimiento de intereses moratorios, conforme lo ha señalado esta Sección en asuntos similares no hay lugar a ellos toda vez que: (a). Por su carácter sancionatorio los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir que faculte el cobro de estos para los casos de pago retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoció el derecho.
En el sub lite se impone colegir que tampoco se generó a cargo de la entidad del pago de intereses moratorios, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido. Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en la resolución que reconoció el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios.
(b). No puede concluirse que por el hecho de no haberse “pactado” el pago de un interés moratorio debe acudirse en subsidio a la regla que trae el artículo 1617 el Código Civil, pues en estricto sentido no se está hablando 12 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04896-00 Actor: Lisímaco Buriticá Henao Recurso extraordinario de revisión de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a su arbitro cláusulas contractuales; como ya se expuso, el reconocimiento de las sumas de dinero obedeció a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo se ajustaran a la nueva reglamentación en cuanto a clasificación, nomenclatura funciones y requisitos de los empleos de nivel territorial.
Es menester manifestar que, de acuerdo con la certificación emanada de la Secretaría de Educación de Caldas, obrante a folios 3 y 4 del cuaderno 2 de pruebas de oficio, se lee lo siguiente: “(…) Que mediante Resolución 8840-6 del 11 de DICIEMBRE 2014, artículo 1º se reconoció al señor: BURITICÁ HENAO LISÍMACO, devengos por valor de: $27.807.900 pesos, el total percibido por el funcionario por concepto de indexación correspondió a $10.765.359,oo pesos, y total de descuentos aplicados fue de: $7.399.505,oo pesos.
Que Fiduciaria Bogotá SA a través de transferencia electrónica, gira el (sic) Abril 15 de 2013 a la cuenta de ahorros No. 537293011 del Banco BBVA, la suma de: $20.408. 395.oo pesos, nombre del titular de la cuenta: BURITICÁ HENAO LISÍMACO, dineros éstos que corresponden a la cancelación de la nivelación salarial para el periodo comprendido a partir de: 11/02/1997 hasta 12/31/02.
(ART. 1º, Res. 8840-6 de 11 DE DICIEMBRE DE 2014). Que de acuerdo a reclamación No. 2013PQR14632 el señor (a): BURITICÁ HENAO LISÍMACO mediante apoderado, solicitó actualización de indexación a la cual se dio respuesta en el artículo 2º de la Resolución 8840- 6 de 11 de diciembre de 2014, reconociéndole los siguientes valores: total de devengos percibidos por el funcionario corresponde a $3.330.814,oo pesos, el total percibido por el funcionario por concepto de indexación correspondió a $3.330.814,oo pesos, el total de descuentos aplicados fue de $1.339.984,oo pesos.
Que los índices tenidos en cuenta para efectos de indexación fueron: índice inicial 11/02/1997 e índice final: marzo de 2013 (Art. 2º, 8840-6 de 11 DE DICIEMBRE DE 2014). (…) Que la Secretaría de Educación de Caldas a través de transferencia electrónica gira el 23 de diciembre de 2014 a la cuenta de ahorros No. 537293011 del Banco BBVA, la suma de $1.990.830.oo pesos nombre del titular de la cuenta: BURITICÁ HENAO LISÍMACO, dineros éstos que corresponden al concepto de indexación el cual fue actualizado con índice final marzo de 2013.” En efecto, la Resolución 8840-6 del 11 de diciembre de 2014 “Por medio de la cual se modifica la Resolución 4024-6 del 19 de junio de 2013 y se ordena un pago”, atendiendo a la reclamación elevada por a parte demandante mediante la petición 2013PQR14632 de 8 de MARZO de 2013, relacionada con las inconsistencias de forma en la Resolución 4024-6 de 19 de junio, determina que se liquida y revisa el retroactivo a pagar y arroja un valor de $1.990.830, el cual se pagó el 23 de diciembre de 2014.
De lo anterior se extrae que al demandante le fueron realizados dos pagos uno en abril 2013 y otro el 23 de diciembre 2014, este último como resultado de la petición de revisión que dio como resultado la 13 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04896-00 Actor: Lisímaco Buriticá Henao Recurso extraordinario de revisión Resolución 8840-6 del 11 de diciembre de 2014, razón por la cual, la suma pagada en el mes de diciembre también fue indexada siguiendo los mismos lineamientos adelantados con el primer pago; es por ello que en el tiempo que transcurre entre uno y otro pago, medió no solo una razón diferente, sino que entre la resolución que ordenó el segundo pago y la transferencia del mismo transcurrió un tiempo mínimo, prudencial, proporcionado y necesario para que la administración pudiera culminar en debida forma con los trámites administrativos y realizar las gestiones para la transferencia electrónica. 5.
Conclusión De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala de Subsección concluye que el demandante no tiene derecho a los intereses moratorios que solicita por cuánto quedó acreditado que no hubo retado en el pago de la obligación, toda vez que se realizó después de adelantar el cumplimiento de las etapas señalas en la ley, e igualmente no estaban incluidos en el documento que reconoció el derecho ni existe norma que los consagre expresamente.” (índice 11 SAMAI - se resalta). 3) De la anterior recapitulación, esta Sala considera que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado adoptó una decisión dentro del debido marco de competencia que le confirieron los argumentos de la demanda.
La discusión giraba en torno a los intereses moratorios por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial reconocida al actor y las razones para no acceder a su reconocimiento fueron claras. En efecto, la sentencia acusada verificó si era de recibo la premisa que sustentaba las súplicas y encontró que no correspondía con las disposiciones y la realidad fáctica acreditada pues, advirtió que la posible mora en el pago no se podía configurar a partir del momento señalado por el demandante –desde el primer salario– sino desde la Resolución número 1729-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución número 4024-6 del 19 de julio de 2013 y modificada por la Resolución número 8840- 6 del 11 de diciembre de 2014 que ordenó el pago del ajuste efectuado a la homologación y nivelación salarial.
Así las cosas, una vez la sentencia determinó el punto inicial de exigibilidad de la deuda, concluyó que entre esa fecha (marzo de 2013) y la del pago efectivo (15 de abril de 2013, el primer pago y 23 de diciembre de 2014, el segundo pago como resultado de la petición de revisión presentada por el demandante) la entidad no incurrió en mora, porque “transcurrió un tiempo mínimo, prudencial, proporcionado y 14 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04896-00 Actor: Lisímaco Buriticá Henao Recurso extraordinario de revisión necesario para que la administración pudiera culminar en debida forma con los trámites administrativos y realizar las gestiones para la transferencia electrónica” (índice 11 SAMAI).
Como puede verse, tales disertaciones se encuadraron en las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y se fundaron en el acervo probatorio obrante en el expediente, sin que se vislumbre pronunciamiento alguno que no guarde debida relación con los reparos concretos formulados en contra del acto acusado o con el objeto del litigio, en consecuencia, la decisión cuestionada no adolece de yerro alguno de incongruencia dado que analizó el problema jurídico con observancia de los supuestos fácticos y jurídicos probatorios planteados en el libelo demandatorio. 4) Por consiguiente, la Sala estima que el defecto alegado no corresponde a los presupuestos legales y jurisprudenciales que podrían viciar de nulidad la providencia recurrida, por la simple pero suficiente razón de que los argumentos del recurso extraordinario interpuesto se encaminan a convertir este proceso, indebidamente, en una tercera instancia, pues, persigue revivir el análisis contenido en la sentencia censurada, cuestionamientos que no son propios de la causal alegada y que escapan al propósito del recurso extraordinario de revisión, en cuya dirección la jurisprudencia ha precisado lo siguiente: “No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal.”13.
Frente a tal panorama, resulta forzoso concluir que el recurso extraordinario de la referencia es manifiestamente infundado, pues, la sentencia materia de examen se encuentra debidamente sustentada en los elementos fácticos, probatorios y jurídicos aplicables al caso, sobre la base de una debida y ponderada valoración probatoria en el ámbito de la autonomía funcional de la Sala de Decisión que la profirió, para cuya constatación basta una lectura desprevenida de la providencia, sin que el fallo impugnado esté afectado, en modo alguno, de nulidad, como equivocadamente sostiene la parte recurrente en este proceso. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de mayo de 2010, exp. 35.221, CP Mauricio Fajardo Gómez. 15 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04896-00 Actor: Lisímaco Buriticá Henao Recurso extraordinario de revisión 5) De conformidad con las anteriores razones, no prospera el recurso aludido porque no se acreditaron los supuestos de hecho que configura la causal de revisión invocada. 5.
Condena en costas En los términos de los artículos 255 del CPACA y 366 (numeral 4) del Código General del Proceso, el señor Lisímaco Buriticá Henao debe asumir las costas porque se le declara infundado el recurso extraordinario de revisión; la condena incluye las agencias en derecho que se fijan, en atención al concepto y los criterios definidos para su causación en el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, en un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia y en favor de la Nación -Ministerio de Educación Nacional, quien intervino en el trámite del recurso extraordinario.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase infundado el recurso extraordinario de revisión promovido por la parte demandante en contra de la sentencia de segunda instancia proferida el 8 de abril de 2021 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación número 17-001- 23-33-000-2016-00676-01 (5.810). 2º) Condénase en costas a Lisímaco Buriticá Henao.
Por Secretaría, liquídense e inclúyase, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia en favor del demandado Ministerio de Educación Nacional. 16 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04896-00 Actor: Lisímaco Buriticá Henao Recurso extraordinario de revisión 3º) Cumplido lo anterior y ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Presidente de la Sala 12 Especial de Decisión OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Magistrado JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado Con salvamento parcial de voto WILSON RAMOS GIRÓN Magistrado LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Con aclaración de voto Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Sala Especial de Decisión número 12 del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.