Radicado: 11001-03-15-000-2023-00292-01 Demandante: Pérsides María Hinestroza Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00292-01 Demandante: PÉRSIDES MARÍA HINESTROZA SÁNCHEZ Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Defecto sustantivo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Pérsides María Hinestroza Sánchez contra la sentencia del 16 de febrero de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que denegó las pretensiones de la acción de tutela. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 24 de enero de 2023, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, la señora Pérsides María Hinestroza Sánchez pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad. A juicio de la actora, la vulneración se presenta con ocasión de la providencia del 2 de agosto de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, que revocó la sentencia del 22 de mayo de 2020, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó, y, en su lugar, ordenó reliquidar las cesantías definitivas reconocidas a la señora Hinestroza Sánchez con la inclusión de la anualidad del año 2013. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: CONCEDER TUTELA A LA ACCIONANTE, COMO MECANISMO DEFINITIVO, PARA EVITAR UN PERJUICIO IRREMEDIABLE, obtener el amparo de sus derechos fundamentales, al debido proceso y a la igualdad, establecidos en los artículos 13 y 29 de la Carta Política, por cuanto, el reseñado Tribunal, con la sentencia No. 086 del 02 de agosto del 2022 (Radicación No. 27001-33-33-003-2017-0011201 ), revocó la No. 64 del 22 de mayo del 2020, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Quibdó, accediendo a la nulidad del acto administrativo demandado (resolución No. 1035 del 26 de julio del 2014), y ordena a las entidades accionadas, reliquidar las cesantías definitivas, con la inclusión de la anualidad del 2013.
Así mismo, niega las demás pretensiones de la acción incoada. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00292-01 Demandante: Pérsides María Hinestroza Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 SEGUNDA: Ordenarle al Tribunal Administrativo del Chocó, dejar sin efecto la sentencia aludida, y dentro de los diez (1 O) días siguientes a la notificación de la decisión judicial de reemplazo, declare la nulidad de los actos administrativos demandados, condene al pago de las cesantías del año 2013 y la sanción moratoria, conforme a las leyes 244 de 1995 y 1071 del 2006, a partir del 19 de septiembre del 2014, hasta cuando haya cancelación definitiva de la obligación. 3.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Sede administrativa El 11 de junio de 2014, la señora María Hinestroza Sánchez solicitó a la Secretaría de Educación de Quibdó el reconocimiento de las cesantías definitivas, por haber prestados sus servicios en la docencia oficial del 14 de noviembre de 1983 al 20 de enero de 2014.
Mediante Resolución 1035 del 28 de julio de 2014, la entidad territorial reconoció y ordenó el pago de las cesantías definitivas a la señora Hinestroza Sánchez, por un valor de $ 40.793.803, descontando por cesantías parciales ya pagadas la suma de $ 34.989.413, para un saldo de $ 5.804.390, los cuales fueron girados según certificado de Fiduprevisora el 19 de septiembre de 2014, a través del banco BBVA.
El 15 de octubre de 2015, la señora Hinestroza Sánchez solicitó la reliquidación de las cesantías y el pago de la correspondiente sanción moratoria, al no haberse incluido en la liquidación el año 2013. Ante el silencio de la entidad, la docente reiteró la petición el 30 de noviembre de 2016 y, mediante oficio SEMQ-7512-0285 de 25 de enero de 2017, le fue negada la reliquidación. Sede judicial El 27 de marzo de 2017, la señora María Hinestroza Sánchez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, a fin de que se declarara la nulidad del Oficio SEMQ-7512-0285 de 25 de enero de 2017, se ordenara la liquidación de las cesantías definitivas y el pago de la sanción moratoria.
Mediante sentencia del 2 de mayo de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En concreto, ordenó reconocer la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, pero negó la pretensión de reliquidación de dicha prestación, al no haberse demostrado que la docente formuló petición al respecto ante la entidad demandada.
En sentencia del 22 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Chocó revocó la decisión de primera instancia. En su lugar, declaró la nulidad parcial del acto demandado y condenó a la entidad a reliquidar las cesantías definitivas de la docente, al encontrar demostrado que no fue incluido el año 2013 y que la demandante sí solicitó la reliquidación en vía administrativa.
Respecto a la sanción moratoria, negó las pretensiones de la demanda al advertir que la indemnización moratoria no tenía fundamento en el pago tardío del auxilio de cesantías, sino en la diferencia de valor que se generó por la no inclusión del año 2013. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00292-01 Demandante: Pérsides María Hinestroza Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 4.
Fundamentos de la acción de tutela La parte demandante adujo que la autoridad judicial demandada incurrió en los siguientes defectos: En defecto sustantivo, por falta de aplicación de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que regulan la procedencia de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. Que, al contrario, la providencia limitó el estudio a dos sentencias del Consejo de Estado, inaplicables al caso, en razón a que, a juicio de la actora, el no reconocimiento de las cesantías definitivas con la inclusión del año 2013 generó la sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada día de retardo hasta que fueran canceladas.
En desconocimiento del precedente fijado en la sentencia de unificación CE-SUJ- SH-012-2018 respecto al reconocimiento de la sanción moratoria debido al incumplimiento de los términos de ley, para el reconocimiento y pago de las cesantías. Que la providencia cuestionada no tuvo en cuenta que a la demandante no le fueron reconocidas las cesantías definitivas de manera correcta, lo que generó el derecho a la aludida sanción. 5.
Intervenciones El jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Educación Nacional solicitó la desvinculación de la acción de tutela, al considerar que no tiene competencia para pronunciarse respecto de los hechos y pretensiones de la acción de tutela, pues lo que se cuestiona es la providencia judicial dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó. Los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó y el alcalde de Quibdó guardaron silencio. 6.
Sentencia Impugnada Por sentencia del 16 de febrero de 2023, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, negó las pretensiones de la acción de tutela. En concreto, explicó que no se configuró el defecto sustantivo invocado, pues la providencia cuestionada concluyó que el tema en discusión no era respecto a si el pago de las cesantías definitivas fue oportuno o no, sino a la procedencia del reajuste por no haber incluido en la liquidación, las cesantías causadas por el año 2013.
Que, en ese sentido, la decisión estuvo acorde con las normas y la jurisprudencia en cuanto a que no podía equipararse la indebida liquidación de las cesantías con el pago extemporáneo de las mismas. En cuanto al desconocimiento del precedente, explicó que la demandante no hizo alusión específica a alguna sentencia del Consejo de Estado que hubiere sido desconocida por la autoridad judicial demandada, por lo que no había lugar a realizar pronunciamiento alguno. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00292-01 Demandante: Pérsides María Hinestroza Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 7.
Impugnación La señora Hinestroza Sánchez impugnó el fallo de primera instancia e insistió en que la indebida liquidación de las cesantías definitivas por la falta de inclusión del año 2013 hacía procedente el reconocimiento de la sanción moratoria en los términos de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Que, por lo tanto, debía accederse al amparo solicitado.
II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si el a quo acertó al denegar las pretensiones de la demanda, al encontrar que la sentencia del 2 de agosto de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, no incurrió en defecto sustantivo al haber desconocido la Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2003, que regulan la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
La Sala encuentra que la sentencia de primera instancia es acertada, por lo que confirmará la decisión. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá: (i) a la acción de tutela contra providencias judiciales y (ii) analizará el caso concreto. 2. De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Por un lado, los requisitos generales1 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos2 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3. Análisis del caso concreto Para determinar si la sentencia del 2 de agosto de 2022 incurrió en defecto sustantivo, por el presunto desconocimiento de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que regula el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, conviene traer, en lo pertinente, las consideraciones de la citada providencia. En la sentencia cuestionada, el Tribunal Administrativo del Chocó, como primera medida, realizó un recuento de lo probado en el proceso.
Luego, se ocupó de analizar el régimen de cesantías de los docentes del sector oficial y explicó que la Ley 91 de 19893, respecto al régimen de cesantías aplicables a los docentes, estableció: 1 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 2 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 3 Por medio de la cual se creó el Fondo de Prestaciones del Magisterio.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00292-01 Demandante: Pérsides María Hinestroza Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 De lo anterior se colige que: i). los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre 1989 mantendrían el régimen prestacional previsto en la normativa vigente de la entidad territorial, es decir, el sistema de retroactividad y ii) a los docentes nacionales y a los vinculados a partir del 1 de enero de 1990 «lo que según la definición contenida en los artículos 1 y 2, corresponde a los nacionales o territoriales que por cualquier causa se lleguen a vincular en tal calidad, sin hacer distinción entre nacionales y territoriales», se les aplicarán las disposiciones vigentes para los empleados públicos del orden nacional, es decir, un sistema anualizado de cesantías, sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses.
Para el caso de la liquidación de las cesantías retroactivas, aplicable al caso de la señora Hinestroza Sánchez, la providencia cuestionada explicó que la liquidación de dicha prestación social fue reglamentada a través del artículo 6° del Decreto 1160 de 1947. Luego, conforme a los antecedentes legales y jurisprudenciales, la sentencia cuestionada concluyó que conforme al numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en el acto administrativo que reconoció las cesantías definitivas a la docente no se tuvo en cuenta la anualidad del año 2013, pese a que el retiro definitivo del servicio se dio a partir del 20 de enero de 2014, por lo que dispuso la liquidación de la prestación. Sin embargo, respecto al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago total de las cesantías definitivas, la sentencia concluyó que a la docente no le asistía derecho.
Que, pese a que no existe discusión en cuanto a que a los docentes oficiales afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en caso de demostrarse que se incurrió en mora en el pago de las cesantías parciales o definitivas, le es aplicada la sanción moratoria de que tratan las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, indistintamente del régimen de cesantías según la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estadio, lo cierto es que la indemnización moratoria que pretende la docente no tiene como fundamento el pago tardío de las cesantías, sino en la diferencia de valor que le fueron reconocidas por la no inclusión del año 2013.
Al respecto, la providencia cuestionada explicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que “la sanción moratoria por la inoportuna consignación de cesantías no procede respecto de las diferencias de valor de tal prestación que se originen a causa de un incremento salarial tardío y la consecuente reliquidación de la prestación”.
Para el efecto, citó las sentencias del 9 de abril de 2014 (rad. 1483-13) y del 17 de octubre de 2017 (rad. 2339-14). Lo expuesto permite concluir que la sentencia del 2 de agosto de 2022 tuvo sustento en el análisis razonable de los regímenes de cesantías dispuestos para los trabajadores del sector territorial y para los docentes oficiales, de ahí que, contra lo afirmado por la señora Hinestroza Sánchez, sí se tuvieron en cuenta las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, además de la jurisprudencia de esta Corporación, con lo cual concluyó que la docente no tenía derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria reclamada, pues la solicitud no provenía en razón al pago tardío de las cesantías, sino a la diferencia arrojada de dicha prestación como consecuencia de la omisión de la entidad demandada de incluir el año 2013 al momento de realizar la liquidación definitiva de cesantías.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00292-01 Demandante: Pérsides María Hinestroza Sánchez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En otras palabras, la sentencia determinó, conforme lo ha interpretado la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que, cuando las diferencias de valor de las cesantías se originan a causa de un incremento salarial tardío y la consecuente reliquidación de la prestación, no hay lugar a reconocer la sanción moratoria por pago tardío de cesantías de que tratan las mencionadas leyes.
Siendo así, resulta claro que la decisión objeto de tutela no incurrió en defecto sustantivo. Lo que se advierte, en realidad, es la inconformidad de la señora Hinestroza Sánchez con la interpretación y análisis realizado por el juez ordinario respecto a la procedencia o no de la sanción moratoria, situación, que, como se vio, quedó plenamente resuelta en la providencia cuestionada, aunado a que la acción de tutela no procede para cuestionar la función interpretativa del juez.
Se resuelve, entonces, el problema jurídico propuesto: el a quo acertó al denegar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la señora Pérsides María Hinestroza Sánchez. En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN