CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Sería del caso continuar con el respectivo trámite, si no fuera porque se advierte que esta Corporación carece de competencia para conocerlo, por las razones que a continuación se exponen.
I.
ANTECEDENTES El 11 de diciembre de 2023, la parte demandante, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de obtener la anulación de: (i) los Acuerdos 182 de 28 de marzo de 2022 y 271 de 6 de mayo siguiente, a través de los cuales, la Comisión Nacional del Servicio Civil modificó el acuerdo de convocatoria del proceso de selección «2150 A 2237 DE 2021, 2316 y 2406 DE 2022 – DIRECTIVOS DOCENTES Y DOCENTES»; y (ii) «las resoluciones derivadas expedidas por la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DISTRITAL y el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, que desencadenaron en [su] desvinculación».
Como sustento fáctico de las pretensiones, señaló que se desempeñaba como docente con nombramiento en provisionalidad en «Vacantes de Planta Temporal» de la Secretaría de Educación de Bogotá, empleos que no pueden ser provistos a través del mencionado concurso de méritos, pues no corresponden a vacantes definitivas en la respectiva planta ordinaria de personal docente.
Además, solicitó la suspensión provisional de los actos acusados al considerar que generan un perjuicio irremediable, toda vez que, con sustento en el respectivo registro de elegibles «[…] el Distrito procedió a dar por terminado [su] contrato», sin atender que entre quienes se desempeñan en esos empleos hay personas «[…] que gozan de ret[é]n [p]repensional, padres o madres cabezas de familia, generando créditos hipotecarios, [o] que están inmersos en procesos clínicos», lo que vulnera sus derechos y los de «[…] todo su núcleo familar».
La demanda fue radicada ante la oficina de apoyo para los juzgados administrativos de Bogotá y correspondió por reparto al Juzgado 68 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera, que con auto de 8 de febrero de 2024, declaró que carecía de competencia para conocer la controversia y remitió el expediente a esta Corporación. Finalmente, con auto de 5 de septiembre de 2025, el Despacho dispuso adecuar el trámite al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y prescindir de la acumulación subjetiva de pretensiones contenida en la demanda.
II. CONSIDERACIONES Procede el despacho a realizar el respectivo análisis acerca de la competencia, para cuyo efecto hará referencia a las normas de asignación funcional previstas por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), al tránsito normativo propiciado por la Ley 2080 de 2021 y adoptará las conclusiones que correspondan. 2.1.
Competencia del Consejo de Estado respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho A través del tiempo, el Consejo de Estado ha fungido como tribunal de única y segunda instancia y, recientemente, con garantía de doble conformidad, respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, cabe recordar que el numeral 2 del artículo 149 del CPACA -en su redacción original- establecía que esta Corporación tenía como atribución el conocimiento y decisión, en única instancia, de los asuntos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional».
Dicha competencia se articulaba con aquella descrita en el artículo 150 ibidem, que establecía la competencia del Consejo de Estado, como juez de segunda instancia, respecto de «[…] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia».
Sin embargo, la Ley 2080 de 2021 impuso, a partir del 25 de enero de 2022, una configuración distinta respecto de las atribuciones del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que buscaba fortalecer su rol como corte de cierre de la Jurisdicción, a través de varias reformas consistentes en: (i) asignar a los tribunales administrativos la competencia para conocer, en primera instancia, los procesos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional o departamental, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden»;
(ii) establecer que la Sección Segunda de la Corporación decidiría, en única instancia, pero con garantía de doble conformidad, las controversias de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción»;
(iii) mantener sus atribuciones como juez de segunda instancia respecto de «[…] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación», función que, en tratándose de conflictos de carácter laboral, como se expondrá más adelante, bien podría entenderse como sustraída.
Por consiguiente, de acuerdo con las normas aludidas, es dable colegir que, en vigor del CPACA, esta Corporación ha contado con la posibilidad de emitir decisiones como juez de única instancia en controversias de nulidad y restablecimiento del derecho, en un primer momento, en los asuntos que carecían de cuantía, en los cuales se discutiera la legalidad de actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional; y después de las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, en aquellos formulados contra actos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción. Empero, el despacho advierte que, en todo caso, ni la redacción original del CPACA ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron a esta Colegiatura, de manera específica y expresa, la competencia para conocer conflictos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad. 2.2.
Competencia para el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral En términos de atribución de competencia funcional, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta equiparable ni confundible con aquellos que, aunque son adelantados en virtud del mismo medio de control, revisten naturaleza laboral o de seguridad social de conocimiento de esta Jurisdicción. En ese sentido, cabe señalar que, los conflictos de carácter laboral siempre han contado con reglas de atribución de competencia específicas contenidas en el CPACA y, el Legislador ha sido claro en diferenciarlos de los demás asuntos en los que se debate la legalidad de actos administrativos y se persigue la restauración de un derecho subjetivo.
Las atribuciones planteadas por el texto primigenio de la Ley 1437 de 2011 son ilustrativas de las aludidas diferencias, que pueden ser compiladas de la siguiente manera: La evolución normativa contenida en la Ley 2080 de 2021 también estableció diferencias entre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral y aquellos que no guardan esa naturaleza; comoquiera que, a partir del 25 de enero de 2022, día de entrada en vigor de las reglas sobre competencia modificadas por esa norma, atañe a los juzgados administrativos decidir, en primera instancia, los asuntos «[…] de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía».
Por tanto, el despacho concluye que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral, ha sido contemplado por el Legislador como un proceso de doble instancia, cuya materia, objeto y naturaleza singulares determinan la autoridad judicial competente para conocer y decidir el trámite. En este punto, resulta viable advertir que las mencionadas características imponen la aplicación preferente de las normas que, en materia de competencia, han preservado el carácter de dichas controversias y asignado el conocimiento en primera instancia de esas materias a los juzgados y tribunales administrativos y, en este momento, solo a los primeros.
En ese sentido, para el Despacho no es factible considerar el factor objetivo de cuantía (o ausencia de esta) como determinante para acudir a reglas que no han sido dirigidas a regir el procedimiento de este tipo de litigios, comoquiera que siempre han existido preceptos de asignación específica, cuyo alcance y sentido tienden a garantizar la especial protección que el artículo 25 de la Constitución Política reconoce al trabajo, como derecho y obligación social.
Asimismo, vale aclarar que, los mandatos de asignación de competencia en materia laboral en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo comportan preceptos especiales, de aplicación preferente en caso de colisión normativa con otras reglas, conflicto que, a juicio de esta Colegiatura, no se configura. No obstante, se reitera, si en gracia de discusión se aceptara que existe algún tipo de contradicción entre reglas de asignación de competencia en el CPACA, dicho asunto debería ser resuelto de acuerdo con el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 57 de 1887, en cuanto prevé que «[l]a disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general».
Asimismo, en un hipotético conflicto entre las mencionadas pautas de competencia, también resulta procedente dar aplicación al artículo 29 del Código General del Proceso, que es claro en determinar que la competencia establecida en consideración de la calidad de las partes, como en estos casos de contornos laborales (empleadores, trabajadores, administradoras del sistema de seguridad social), resulta prevalente.
Finalmente, cabe anotar que, las anteriores conclusiones, además, «[p]reserva[n] el derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva», «[g]arantiza[n] la doble instancia como prerrogativa del debido proceso prevista en el artículo 31 constitucional, así como en normas internacionales que protegen el derecho de recurrir la decisión judicial ante juez o tribunal superior contenidos en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el ordinal 5 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos», y son «[…] acorde[s] con la estructura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el entendido de que las competencias deben distribuirse de tal manera que el Consejo de Estado cumpla funciones de verdadero órgano de cierre».
En virtud de lo todo anterior, el Despacho formula las siguientes subreglas de aplicación normativa, aplicables para determinar la competencia en los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral: Ni la redacción original del CPACA ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron al Consejo de Estado, de manera específica y expresa, la competencia para conocer procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad.
No es factible considerar el factor objetivo de cuantía (o ausencia de esta) como determinante para acudir a reglas que no han sido dirigidas a regir el procedimiento de asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, comoquiera que, siempre han existido reglas de asignación específica, cuyo alcance y sentido tienden a garantizar la efectividad de la especial protección del Estado de la cual, como derecho y obligación social, goza el trabajo, conforme al artículo 25 de la Constitución Política.
De acuerdo con el texto primigenio del CPACA y, para las demandas radicadas hasta el 24 de enero de 2022, la competencia para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral corresponde a los juzgados administrativos, en primera instancia, respecto de los procesos donde la cuantía no exceda de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes; mientras que atañe a los tribunales administrativos el conocimiento, en primera instancia, de las controversias cuya cuantía sobrepase esa cantidad.
Conforme a las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, compete a los juzgados administrativos, en primera instancia, el conocimiento de todos los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral cuya demanda haya sido radicada a partir del 25 de enero de 2022, sin atención a su cuantía. 2.3. Análisis específico de admisibilidad En el presente caso, la parte demandante pretende obtener la anulación de: (i) los Acuerdos 182 de 28 de marzo de 2022 y 271 de 6 de mayo siguiente, a través de los cuales, la Comisión Nacional del Servicio Civil modificó el acuerdo de convocatoria del proceso de selección «2150 A 2237 DE 2021, 2316 y 2406 DE 2022 – DIRECTIVOS DOCENTES Y DOCENTES»; y (ii) «las resoluciones derivadas expedidas por la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DISTRITAL y el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, que desencadenaron en [su] desvinculación».
Como sustento fáctico de las pretensiones, señaló que se desempeñaba como docente nombrado en provisionalidad en «Vacantes de Planta Temporal» de la Secretaría de Educación de Bogotá, empleos que no pueden ser provistos a través del mencionado concurso de méritos, pues no corresponden a vacantes definitivas en la respectiva planta ordinaria de personal docente.
Agregó que, con sustento en el respectivo registro de elegibles «[…] el Distrito procedió a dar por terminado [su] contrato», sin atender que entre quienes se desempeñan en esos empleos hay personas «[…] que gozan de ret[é]n [p]repensional, padres o madres cabezas de familia, generando créditos hipotecarios, [o] que están inmersos en procesos clínicos», lo que vulnera sus derechos y los de «[…] todo su núcleo familar».
Dicha relación de hechos, sin duda, entraña una controversia de tipo laboral, comoquiera que lo perseguido por la parte actora redunda en la posibilidad de mantenerse o ser reintegrada a un empleo público, y se encamina a discutir la legalidad de los actos administrativos en virtud de los cuales se convocó a un concurso de méritos y, como consecuencia de este, presuntamente se le desvinculó del cargo, asuntos que entrañan una evaluación de las reglas que rigen la carrera docente y desarrollan la función pública del Estado.
Lo anterior implica que, el litigio debe tramitarse a través de un proceso de doble instancia, de acuerdo con el análisis normativo efectuado en precedencia. Ahora bien, la demanda fue radicada el 11 de diciembre de 2023 y, por tanto, le resultan aplicables las reglas de asignación de competencia previstas en la Ley 2080 de 2021, en virtud de las cuales es viable afirmar que el asunto debe ser conocido, en primera instancia, por los juzgados administrativos, sin atención a su cuantía. Por último, dado que el último lugar de prestación de servicios consignado en la demanda fue la ciudad de Bogotá, D. C., se impone remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, según lo preceptuado por el artículo 156.3 del CPACA y el Acuerdo 11653 de 2020, emitido por el Consejo Superior de la Judicatura.
En consecuencia, el Despacho declarará la falta de competencia de esta Corporación para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia y lo enviará a los Juzgados Administrativos de Bogotá – Sección Segunda, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de este auto. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el despacho, DISPONE:
PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente medio de control, por las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, y hechas las anotaciones de rigor, remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda (Reparto), de conformidad con lo indicado en la motivación.
TERCERO: Por secretaría de la Sección, por el medio más expedito, comunicar esta decisión a la parte accionante. Dispóngase lo pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.