CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Bogotá, D. C., once (11) de noviembre dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05267-01 Accionante: Rosaura Amu Zamorano Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala resuelve la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela.
SÍNTESIS1 La señora Rosaura Amu Zamorano cuestiona la providencia del 31 de mayo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual confirmó la decisión del Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Cali, que negó la nulidad del oficio 202241370400074311 de 23 de noviembre de 2022, expedido por el Distrito Especial de Santiago de Cali.
I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1. El 26 de agosto de 2025, la señora Rosaura Amu Zamorano presentó una demanda en ejercicio de acción de tutela, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social, debido proceso, acceso a la administración de justicia, trabajo y a sus “derechos adquiridos”. A su juicio, dichas garantías constitucionales fueron vulneradas por la sentencia del 31 de mayo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado 76001-33-33-014-2023-00138- 01. 2.
La accionante formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA. TUTELAR mis derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, derecho al trabajo, derecho a la seguridad social, al igual que los principios de legalidad, confianza legitima, interpretación de normas procesales, buena fe, y todos aquellos que llegaren a probarse vulnerados conforme a lo expuesto en los fundamentos jurídicos y caso concreto de este escrito. 1 Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Requisitos generales de procedencia de la demanda en ejercicio de la acción de tutela / Inmediatez / Se confirma Inmediatez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05267-01 Accionante: Rosaura Amu Zamorano Se confirma la decisión de primera instancia SEGUNDA. REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida el día 31 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al interior del proceso identificado con radicado No. 76001-33-33-014-2023-00138-01. [Negrillas del texto original].
B. Hechos 3. El 18 de febrero de 1991, el alcalde del Distrito Especial de Santiago de Cali expidió el Decreto 0216, mediante el cual se fijaron prestaciones sociales y otros beneficios para empleados públicos del ente territorial. 3.1 El 20 de enero de 2012, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991. 3.2 El 8 de agosto de 2019, la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Sin embargo, estableció que “se deberían respetar los derechos adquiridos de los servidores públicos del Municipio de Santiago de Cali”. 3.3 El 5 de octubre de 2022, la señora Amu Zambrano solicitó al Distrito Especial de Santiago de Cali el reconocimiento y pago de las primas extralegales dejadas de percibir desde el año 2000 hasta la fecha de ejecutoría de la sentencia que la Sección Segunda del Consejo de Estado expidió el 8 de agosto de 2019. 3.4 El 11 de noviembre de 2022, el Distrito Especial de Santiago de Cali negó el reconocimiento de lo solicitado por la señora Amu Zambrano. 3.5 El 9 de noviembre de 2023, la señora Amu Zambrano interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo mediante el cual el Distrito Especial de Santiago de Cali negó el reconocimiento y pago de las primas extralegales dejadas de percibir desde el año 2000 hasta la fecha de ejecutoría de la sentencia que la Sección Segunda del Consejo de Estado expidió el 8 de agosto de 2019. 3.6 Mediante sentencia del 4 de diciembre de 2023, el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Cali negó las pretensiones de la demanda impetrada por la señora Amu Santiago contra el Distrito Especial de Santiago de Cali.
Contra esta decisión, la accionante interpuso apelación. 3.7 El 18 de abril de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la sentencia proferida el 4 de diciembre de 2023 por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Cali. 3.8 El 26 de agosto de 2025, la señora Amu Zambrano interpuso demanda en ejercicio de la acción de tutela contra la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al considerar que le vulnera sus derechos fundamentales. 3.9 El 25 de septiembre de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Amu Zambrano contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 3.10 El 6 de octubre de 2025, la accionante impugnó la decisión emitida por la Sección Radicado: 11001-03-15-000-2025-05267-01 Accionante: Rosaura Amu Zamorano Se confirma la decisión de primera instancia Primera del Consejo de Estado.
C. Fundamentos de la vulneración 4. La parte actora manifestó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (accionado) incurrió en un defecto fáctico al valorar de manera caprichosa y arbitraria las pruebas, en especial los desprendibles de nómina expedidos por el Distrito Especial de Santiago de Cali. 4.1. Agregó que se configuraron los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, al haberse ignorado la protección que la jurisprudencia constitucional ha reconocido a los derechos adquiridos, cuyo respeto constituye obligación para todos los operadores judiciales. 4.2.
Por último, indicó que se presentó una violación directa de la Constitución, por cuanto la autoridad accionada omitió aplicar el concepto de derecho adquirido, en desconocimiento de los mandatos constitucionales sobre la irretroactividad de la ley. D. Trámite procesal 5. Por auto del 2 de septiembre de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela2.
La providencia fue notificada a la autoridad judicial accionada (Tribunal Administrativo del Valle del Cauca) y a los terceros con interés vinculados al proceso: Distrito Espacial de Santiago de Cali y Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Cali. E. Oposiciones e intervenciones 6. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca3 manifestó que lo pretendido por la parte accionante es censurar la decisión adoptada por esa autoridad judicial, razón por la cual solicitó declarar la improcedencia de la acción constitucional. 6.1 El Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Cali indicó que la presente acción de tutela no tiene vocación de prosperidad, puesto que lo que pretende la accionante es que se le reconozcan y pague unas prestaciones sociales previstas en un acto administrativo que fue declarado nulo por el Consejo de Estado mediante sentencia del 8 de agosto de 2019, con efectos ex tunc. 6.2 El Distrito Especial de Santiago de Cali afirmó que no vulneró ningún derecho fundamental, razón por la cual solicita se declare su improcedencia o su desvinculación. F. Fallo impugnado 7.
Mediante sentencia del 25 de septiembre de 20254, la Sección Primera del Consejo de Estado negó la desvinculación solicitada por el Distrito Especial de Santiago de Cali y declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no se superó el requisito 2 Índice 4 del aplicativo Samai. 3 Índice 8 del aplicativo Samai. 4 Índice 18 del expediente digital de primera instancia disponible en Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05267-01 Accionante: Rosaura Amu Zamorano Se confirma la decisión de primera instancia de inmediatez. 7.1. Lo anterior, debido a que la providencia cuestionada fue proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 31 de mayo de 2024 y notificada personalmente a la parte actora el 13 de junio siguiente; mientras que el escrito mediante el cual se promovió el asunto sub iudice se presentó el 26 de agosto de 2025, es decir con posterioridad al plazo de seis meses establecidos por esta Corporación como término razonable.
G. Impugnación 8. La accionante impugnó la decisión de primera instancia5, dado que, a su juicio, la exclusión de las primas extralegales en la base pensional no constituye un hecho histórico concluido, sino una vulneración actual y permanente que compromete su mínimo vital y su calidad de adulto mayor, que le confiere una especial protección constitucional. 8.1 De otro lado, indicó que “más allá de la omisión frente al requisito de inmediatez, lo decisivo es que el debate de fondo se origina en la contradicción introducida por la sentencia del 8 de agosto de 2019 del propio Consejo de Estado, la cual, al tiempo que proclamó efectos ex tunc, reconoció la existencia de derechos adquiridos respecto de las primas extralegales”.
II. CONSIDERACIONES H. Competencia 9. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I. Sentido de la decisión 10.
La Sala confirmará la decisión proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de inmediatez. Por razones metodológicas esta providencia no verificará la configuración de los demás requisitos generales de procedencia de la acción6. J. Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela 5 Índice 22 del expediente digital de primera instancia disponible en Samai. 6 Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la Corte Constitucional ha establecido los siguientes: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; b) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; c) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; d) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora: e) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible, y f) Que no se trate de sentencias de tutela.
(Ver sentencia C-590 de 2005). Radicado: 11001-03-15-000-2025-05267-01 Accionante: Rosaura Amu Zamorano Se confirma la decisión de primera instancia 11. La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional7 como del Consejo de Estado8 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, en segundo término, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia. 11.1.
Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 11.2.
La Corte Constitucional ha definido la inmediatez como un principio orientado a la protección de la seguridad jurídica y los intereses de terceros, y no una regla o término de caducidad, posibilidad opuesta a la literalidad del artículo 86 de la Constitución. Este requisito debe analizarse bajo el concepto de plazo razonable y en atención a las circunstancias de cada caso concreto.
Esa razonabilidad se relaciona con la finalidad de la acción, que supone a su vez la protección urgente e inmediata de un derecho constitucional fundamental9. 11.3. Adicionalmente, la Corte Constitucional ha considerado en los asuntos referentes a acciones de tutela contra providencias judiciales, que el análisis de inmediatez debe ser más estricto, con el fin de no trastocar principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, porque: La firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente.
En otras palabras, ser laxo con la exigencia de inmediatez en estos casos significaría que la firmeza de las decisiones judiciales estaría siempre a la espera de la controversia constitucional que en cualquier momento, sin límite de tiempo… En un escenario de esta naturaleza nadie podría estar seguro sobre cuáles son sus derechos y cual el alcance de éstos, con lo cual se produciría una violación del derecho de acceso a la administración de justicia – que incluye el derecho a la firmeza y ejecución de las decisiones judiciales – y un clima de enorme inestabilidad jurídica10. 11.4.
Empero, la acción de tutela sería procedente cuando fuere promovida transcurrido un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la 7 Sentencia C-590 de 2005, entre otras. 8 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ) y 2012- 02201-01, respectivamente, entre otras. 9 Sentencia T-246 de 2015. 10 Sentencia T-246 de 2015.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05267-01 Accionante: Rosaura Amu Zamorano Se confirma la decisión de primera instancia vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual11. 11.5.
De acuerdo con las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional y las interpretaciones garantistas efectuadas sobre este principio, no se desprende la imposición de un plazo determinado para la procedencia del amparo, sino uno razonable y prudente que debe ser verificado por el juez de tutela, de acuerdo con las circunstancias fácticas y jurídicas que rodean cada caso en concreto. k. Caso concreto 12.
En el presente caso, del análisis de las pretensiones de la demanda de tutela se advierte que la inconformidad de la accionante surgió desde la notificación de la sentencia cuestionada, ocurrida el 31 de mayo de 2024. No obstante, la acción de tutela fue presentada el 26 de agosto de 2025, es decir, más de un año después de haber tenido conocimiento de la providencia frente a la cual formula sus reparos constitucionales 12.1.
La accionante, en el escrito de apelación, manifiesta que el examen sobre la inmediatez en el presente asunto debe flexibilizarse, debido a que la lesión a sus derechos fundamentales es “actual y permanente” y que, por su edad, tiene la condición de adulto mayor, ergo, sujeto de especial protección constitucional. 12.2. La Sala considera que los argumentos expuestos por la accionante no justifican la presentación extemporánea de la acción de tutela contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 12.3.
Sostener, sin probarlo ni fundamentarlo de manera razonada, que la vulneración de los derechos fundamentales es “actual y permanente” no constituye una razón válida y suficiente para desconocer el término razonable que la jurisprudencia ha fijado para la interposición de este mecanismo. Aceptar tal aserto equivaldría a extender indefinidamente dicho plazo y, con ello, a afectar el principio de seguridad jurídica que garantiza la firmeza de las decisiones judiciales. 12.4.
Por otra parte, la condición de adulto mayor no implica, por sí sola, una situación de debilidad manifiesta que torne desproporcionada la carga de interponer la acción de tutela. Esa circunstancia debe acreditarse con elementos objetivos que demuestren una afectación concreta en la capacidad del accionante para ejercer oportunamente la defensa de sus derechos, lo cual no ocurrió en el presente asunto. 12.5.
Por lo explicado, se confirmará la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró improcedente la solicitud de amparo por inmediatez, porque la demanda de tutela no fue presentada en un término razonable y prudente. 11 Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T- 1110 de 2005, T- 158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T-574 de 2010, T-576 de 2010.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05267-01 Accionante: Rosaura Amu Zamorano Se confirma la decisión de primera instancia 12.6 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida el 25 de septiembre de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado