CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 ACCIÓN POPULAR – FALLO Actor: FRAYD SEGURA ROMERO TESIS: SE MODIFICA LA SENTENCIA APELADA EN RAZÓN A QUE LA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS NO DERIVA DE LAS LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN OTORGADAS.

DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS COMO VULNERADOS: AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO, A LA EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO, AL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO, A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE Y A LA REALIZACIÓN DE CONSTRUCCIONES RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURÍDICAS. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el señor JONNATTAN SÁNCHEZ y el MUNICIPIO DE AGUACHICA1 contra la sentencia de 24 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar2.

I.- ANTECEDENTES 1 En adelante el MUNICIPIO. 2 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.1- La demanda El señor FRAYD SEGURA ROMERO, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19983, instauró demanda contra el MUNICIPIO, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CESAR4 y el señor JONNATTAN SÁNCHEZ tendiente a la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico, al goce del espacio público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones respetando las disposiciones jurídicas.

I.2. Hechos Indicó que en el barrio La Ceiba, del municipio de Aguachica, existe una zona de espacio público de 175 metros cuadrados ubicado entre la carrera 15 con calles 10 y 11 que ha sido destinado a la recreación, a la práctica de deporte, al descanso y al hábitat de varias especies 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones» 4 En adelante CORPOCESAR. 3 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de aves, cuyo cuidado y sostenimiento ha sido asumido por la comunidad, ante la falta de inversión del ente territorial.

Expuso que esa dinámica se vio perturbada cuando el señor Jonnattan Sánchez adquirió el predio ubicado en la carrera 14 # 10- 39, colindante con el espacio público en mención, en el que, a pesar de tener una vía de ingreso por la carrera 14, construyó un acceso por la zona de uso público, para lo cual taló 11 árboles y aprovechó de forma exclusiva un área que hace más de 40 años ha venido siendo usado por la comunidad.

Afirmó que el señor Sánchez está construyendo una bodega y dispuso la entrada de los vehículos de carga pesada y la entrada de materiales por la zona pública, argumentando la existencia de una licencia urbanística que facultaba tal intervención, en menoscabo de los derechos colectivos. Adujo que la comunidad solicitó a CORPOCESAR garantizar la protección del medio ambiente, la fauna y la flora afectadas por la tala injustificada de los árboles y el aprovechamiento indebido del espacio público; sin embargo, no hubo respuesta. 4 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que ante el silencio de la autoridad ambiental, la comunidad solicitó la intervención, en reiteradas oportunidades, de la Secretaría de Planeación y Obras, que en Oficio de 9 de septiembre de 2022, entre otros, informó que el área de terreno en comento corresponde a espacio público municipal destinado para andén, zona verde, de retiro y de acceso a los locales comerciales ubicados en el predio respecto del cual se otorgó la licencia de construcción contentiva en la Resolución 500 de 9 de noviembre de 2021.

Expuso que el 7 de septiembre de 2023 nuevamente en ejercicio del derecho de petición solicitaron a la Secretaría de Planeación y Obras Públicas información acerca de las licencias o permisos sobre el área de terreno en cuestión, ante lo cual dicha dependencia advirtió que no autoriza a la comunidad para la intervención de ese espacio público, desconociendo con ello que ha sido esta quien ha estado pendiente del mantenimiento de esa zona.

Indicó que ante la nueva administración municipal formularon nuevas peticiones que fueron atendidas con respuestas imprecisas, generales y sin especificar la estrategia para recuperar la zona pública afectada. 5 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3.

Pretensiones La parte actora, además del amparo de los derechos colectivos invocados, solicitó que: «[…] 3.1: … Sírvase a proteger el medio ambiente, recuperación de los árboles cortados, recuperación de espacio público de la comunidad. 3.2: Ordenar a los accionados, la siembra nuevamente de los árboles. 3.3: Ordenar al municipio de Aguachica Cesar, la construcción de un parque o zona recreativa de la comunidad, o declarar zona pública y que quede debidamente marcada, sin entrada y salidas de camiones. 3.3 (sic): Ordenar a la CAR REGIONAL CESAR que adelante el proceso sancionatorio en contra del señor JONATHAN SÁNCHEZ, por el crimen de la tala de árboles. 3.4: Suspender provisionalmente la obra si esta aun continua, o todo lo que tenga que ver por el espacio público de la comunidad, pero por la parte del parque o la zona en controversia [ ]».

I.4. Defensa I.4.1. CORPOCESAR adujo que la vulneración que se le atribuye es inexistente, porque el actor no especificó el derecho colectivo que presuntamente transgrede, ni indicó cuál es la acción u omisión causante de la afectación alegada, de suerte que la acción es improcedente. 6 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Propuso como excepción la «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA», en tanto que la situación fáctica expuesta da cuenta de un conflicto por el uso del espacio público y el indebido otorgamiento de licencias urbanísticas de construcción, cuyos asuntos que no guardan relación con sus funciones.

I.4.2. El MUNICIPIO manifestó que la demanda carece de sustento fáctico y jurídico, porque no existe vulneración de derechos colectivos, en razón a que las licencias otorgadas permiten el acceso temporal por la franja de terreno a que alude el actor popular, durante el tiempo que tarde la construcción del proyecto urbanístico; por tanto, no es necesario adelantar acciones tendientes a la recuperación de ese espacio público, habida cuenta que la licencia vence el 25 de septiembre de 2024.

Señaló que en el PBOT5 no quedó contemplada el área de espacio público por la carrera 15 entre calles 10 y 11 como zona urbana especial de recreación pública ZUE-RP, ni como zona urbana especial urbana ZUE-VU, lo cual impide su intervención, de manera que, conforme con la licencia, corresponde al propietario del predio 5 Adoptado mediante Acuerdo 025 del 28 de diciembre de 2002. 7 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construir allí las zonas de parqueo, andén peatonal, zonas verdes para arborización, terrazas y zonas de acceso a la edificación. Añadió que para el establecimiento de parques o zonas recreativas se debe realizar un análisis de desarrollo urbano del sector y del impacto económico y social del área a intervenir, por lo que en la revisión ordinaria del POT se está considerando la posibilidad de incorporar el predio en comento como zona de parque, de conformidad con la Ley 388 de 1997, el Decreto 1232 de 2020 y las determinantes ambientales decretadas por CORPOCESAR y demás normas concordantes.

Argumentó que las suspensiones de las obras solo proceden cuando se configura cualquiera de las causales estipuladas en el artículo 135 de la Ley 1801 de 29 de julio de 2016, lo que no ocurrió en este caso, pues el uso del espacio público estaba autorizado por las respectivas licencias de construcción, como, en efecto, lo ratificó el Inspector de Policía en la Resolución núm. 111 de 29 de septiembre de 2023 “por medio de la cual se ordena el cese de actos perturbatorios sobre un bien inmueble”, en la que accedió a las pretensiones de Jonnattan Sánchez contra quienes se oponían al uso que estaba haciendo de ese espacio. 8 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que el área sub examine no es un bien baldío, pues el derecho de dominio está a su nombre, conforme se advierte en el certificado de libertad y tradición y en el diagnóstico del PBOT; no obstante, en este último instrumento no fue catalogado como parque, sin perjuicio que a futuro se haga, pues simplemente se estableció como un área para desarrollar andén, zona verde, antejardín, terrazas y accesos al predio.

Propuso la «EXCEPCIÓN GENÉRICA E INNOMINADA». I.4.3. El señor JONNATTAN SÁNCHEZ sostuvo que la demanda está basada en hechos calumniosos, temerarios y de mala fe, pues no es cierto que el espacio público ubicado en la carrera 15 con calle 10 y 11 tenga la destinación que indica el actor popular, incluso las pruebas aportadas por el MUNICIPIO no acreditan la existencia de un parque, una zona de recreación ni un área boscosa que se requiera proteger.

Adujo que las pequeñas plantas existentes en ese espacio fueron sembradas después de haberse otorgado la licencia de construcción 9 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y un día antes de iniciar las obras, lo que desvirtúa la deforestación que se alega en la demanda.

Afirmó que el uso que viene haciendo de esa franja de terreno fue debidamente autorizado por la autoridad competente, quien le permitió acceder a su predio por la carrera 15, sin embargo, ha sido víctima del asedio por parte del señor José Natividad Ortiz y un grupo de personas lideradas por él. Añadió que la disputa no obedece a la lucha por la protección del medio ambiente y el espacio público sino a intereses personales, tal como se ventiló ante la Inspección de Policía. Propuso las siguientes excepciones: «INEXISTENCIA DE LA VULNERACIÓN DE UN DERECHO COLECTIVO».

Afirmó que el actor no probó la tala de árboles, así como tampoco el permiso para fijar las llantas que fueron retiradas. «ACTOS DE MALA FE Y TEMERIDAD DE LOS ACCIONANTES». Aseguró que el actor falta a la verdad al manifestar que existió la tala de 11 árboles, cuando lo cierto es que solo fueron retiradas unas 10 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co llantas que fueron enterradas en la zona verde sin autorización de las entidades competentes, y algunas “plantas diminutas” que sembraron el día que inició la construcción. «ACTOS DE BUENA FE».

Indicó que ha actuado en cumplimiento de las licencias de construcción y los permisos de cargue y descargue de mercancías, además, el predio que menciona el actor no registra matrícula inmobiliaria o código catastral asociado que acredite que se trata de un terreno destinado a equipamiento público como canchas deportivas, parques, destinación recreacional e institucional; por el contrario, su destinación es espacio público para andenes, zonas de retiro, zonas verdes y acceso a locales comerciales.

I.5. Pacto de cumplimiento La audiencia de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 31 de julio de 2024, declarándose fallida por la ausencia de fórmulas de acuerdo entre las partes. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA 11 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Tribunal, en sentencia de 24 de abril de 2025, accedió parcialmente al amparo deprecado en lo atinente a la transgresión del espacio público, para lo cual explicó que con la expedición de la Ley 388 de 1997 los bienes baldíos urbanos se convirtieron en bienes fiscales que solo pueden ser utilizados para fines relativos al plan de ordenamiento territorial, de ahí que el predio en comento -en principio- se considera un bien fiscal de propiedad del MUNICIPIO, conforme lo advirtió de la contestación de la demanda de dicho ente6.

Precisó que aunque el MUNICIPIO ratificó ser titular del bien en cuestión y, en consecuencia, su clasificación como bien fiscal, lo cierto es que también reconoció que tal área ha sido destinada a espacio público, al punto que al hacer la apertura del folio de matrícula inmobiliaria lo denominó “Parque La Ceiba”, afianzando lo dicho en la demanda acerca del uso histórico de ese espacio por parte de la comunidad, hecho respaldado por los testimonios 6 Para el efecto destacó que el MUNICIPIO indicó que: “«[ ] el área destinada a espacio público no corresponde a un bien baldío, ya que, como se indicó anteriormente, tiene titularidad del derecho de dominio en cabeza del Municipio de Aguachica, haciendo claridad de conformidad al PBOT vigente, no está destinado a un parque, sin embargo este municipio teniendo la obligación de regular el ordenamiento territorial y velar el derecho a la recreación pública y zonas de esparcimiento que tiene nuestra querida comunidad, se puede establecer que en los planos A-02 y A-03 que hacen parte integral de la modificación de la licencia de construcción (Resolución N°700 de noviembre 16 de 2023) se establece el acceso mencionado por el accionante de manera temporal y transitoria hasta que se dé la ejecución de las obras; es de resaltar, que esta área de espacio públicos se dejó simplemente como un área donde se podía desarrollar el andén, zona verde, antejardín, terrazas y accesos al predio [ ]». 12 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recaudados que dan cuenta de su uso por más de 40 años como zona de recreación y cancha de fútbol.

Argumentó que aunque los bienes fiscales no están destinados al uso público directo, sino a la gestión administrativa o la generación de recursos estatales, no es posible ignorar el tratamiento que históricamente le ha dado la comunidad y el mismo ente territorial a ese predio como bien de uso público, incluso, mucho antes de formalizarse la titularidad; es decir, que con la anuencia del MUNICIPIO ha sido destinado a la satisfacción de necesidades colectivas de recreación, circulación, zonas verdes, entre otros.

Estableció que para que un bien fiscal pase a formar parte del espacio público requiere afectarse formalmente a ese uso mediante acto administrativo; sin embargo, en el presente asunto, se advierte una “afectación de facto”, en razón a que el uso efectivo por parte del público evidenciado es un elemento relevante según el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989, adicionado por el artículo 138 de la Ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 2.2.1.1.1.5 del Decreto 1077 de 2015, que aborda el concepto de espacio público en el marco del ordenamiento territorial y la planeación urbana. 13 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Destacó que bajo ese entendido, el bien en cuestión, por su uso histórico comunitario como zona verde/recreo, constituye materialmente espacio público y muy probablemente un bien de uso público funcional, protegido constitucional y legalmente, por lo que debe ser destinado al uso común. Precisó que las licencias de construcción permiten puertas de acceso vehicular y peatonal a través de la zona verde o área de recreo que necesariamente implica una intervención física (posiblemente pavimentación, eliminación de vegetación) y una alteración funcional drástica que interrumpe y degrada el uso histórico y consolidado que se ha venido dando a ese espacio, en beneficio exclusivo del propietario del predio colindante y en contravía del interés general y el uso común del espacio público.

Concluyó que las pruebas incorporadas al expediente demuestran la afectación al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, pero no así respecto de los demás derechos invocados en la demanda relacionados con el medio ambiente, la prevención de desastres y la realización de construcciones respetando las disposiciones jurídicas. 14 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de CORPOCESAR, comoquiera que la situación fáctica expuesta en la demanda no guarda ninguna relación con sus funciones, aunado a que no hay prueba de la vulneración ambiental alegada.

En ese orden de ideas, dispuso como medidas de amparo las siguientes: «[ ]

SEGUNDO: DECLARAR LA AFECTACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, por parte del MUNICIPIO DE AGUACHICA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, se ordena al MUNICIPIO DE AGUACHICA: (i) Adelantar y culminar, dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, todos los trámites administrativos necesarios para formalizar la afectación del bien denominado Parque la Ceiba de que trata esta acción popular, como bien de uso público.

(ii) Adelantar todas las gestiones administrativas y judiciales necesarias y suficientes para adecuar la licencia de construcción concedida al señor Jonathan Sánchez como propietario del inmueble ubicado en la carrera 14 # 10 – 39 de Aguachica, individualizado con la matrícula inmobiliaria No. 196-14119, a las normas urbanísticas aplicables, teniendo en cuenta la connotación de bien de uso público que se le ha dado en esta decisión al lote de propiedad del Municipio.

(iii) Mientras los trámites anteriores se realizan, y a fin de evitar la continuidad en la afectación de los derechos colectivos protegidos en esta acción popular, el municipio deberá adoptar las medidas policivas necesarias para garantizar la utilización del espacio público en favor de toda la comunidad- 15 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: Para la vigilancia y cumplimiento de las decisiones que en esta providencia se adoptan, conforme al artículo 34 de la ley 472 de 1998, se conformará el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, de la siguiente manera: (i) El actor popular, (ii) el municipio de Aguachica – Secretaría de Planeación y Obras Públicas, (iii) el Procurador Judicial delegado para este proceso, (iv) el señor Jonathan Sánchez, y (v) El Personero Municipal de Aguachica.

QUINTO: CONDENAR EN COSTAS al MUNICIPIO DE AGUACHICA y a favor del Actor Popular, las cuales se liquidarán por Secretaría de la Corporación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Por agencias en derecho se fija el monto equivalente a cuatro (4) SMLMV [ ]». III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN III.1.

El MUNICIPIO alegó que el predio alrededor del cual se ha generado esta controversia es un bien fiscal, sin que al momento exista una decisión del Concejo Municipal y, excepcionalmente, del alcalde, que varíe su naturaleza. Argumentó que el artículo 2.2.6.1.1.12 del Decreto 1077 de 2015 lo faculta para expedir licencia de ocupación transitoria del espacio público, como ocurre en este caso, de manera que las licencias de construcción otorgadas son válidas y su legalidad no ha sido cuestionada. 16 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su juicio, en la sentencia apelada se omitió el análisis sobre la configuración de las situaciones excepcionales establecidas por la jurisprudencia de esta Corporación para conocer de las acciones populares frente a actos administrativos y ordenar medidas como su interpretación condicionada y, pese a ello, se impartieron órdenes que desconocen la legalidad de las licencias.

Afirmó que el Tribunal incurrió en una ambigüedad e imprecisión al ordenar que se agote el trámite de afectación del predio en referencia para el uso público; además, no hizo referencia a los errores o trámites que se obviaron al expedir las licencias de construcción y las obras adicionales para el acceso al predio por la parte posterior, en una franja de menos de 8 metros, para el cargue y descargue transitorio de material, no para bodega ni almacenamiento permanente.

Destacó la falta de claridad en la orden consistente en la adecuación de la licencia otorgada al señor Jonathan Sánchez, en tanto que, respecto de este acto administrativo, el Tribunal no refirió ningún vicio o ilegalidad, no ordenó su inaplicabilidad o la forma en que debe ser interpretada y mucho menos dispuso la suspensión de sus 17 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectos, de manera que es difícil entender su alcance de cara a cumplirla.

III.2. El señor JONNATTAN SÁNCHEZ, a través de apoderado, afirmó que el fallo incurrió en una calificación errónea de la naturaleza del inmueble objeto de controversia, en tanto que en un primer momento se consideró bien fiscal y luego como espacio público por el uso y el tratamiento histórico que le ha dado la comunidad, circunstancia que no puede cambiar su naturaleza sin agotarse el debido trámite, porque ello implica desconocer la propiedad del MUNICIPIO y la autonomía territorial.

Sostuvo que el Tribunal llevó a cabo una interpretación equivocada de las licencias, pues aunque reconoció que no autorizan explícitamente la intervención del espacio público, infirió que sí facultaban el uso irrestricto del bien fiscal, cuando lo cierto es que dichos actos ordenaron al constructor abstenerse de intervenir el predio, es decir, solo fue permitido el acceso a su inmueble; sin embargo, con fundamento en el uso comunitario y tratamiento de espacio público de ese predio desconoció el derecho de propiedad y 18 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que las licencias no perjudican la utilización de ese bien fiscal por parte de la comunidad.

Indicó que el fallo no debió otorgar al MUNICIPIO la potestad para modificar una licencia acorde con la ley, pues pese a las posturas opuestas de este, en la última explicación del asesor jurídico externo de la administración municipal quedó claro que la licencia autoriza tener una vía de acceso al predio sobre el bien colindante, pero en el evento que este deba ser intervenido por el ente territorial, el beneficiario de dicha licencia no puede interferir.

Refirió que no se realizó un análisis crítico de las pruebas y se le otorgó credibilidad y un valor probatorio desproporcionado a testimonios inconsistentes, contradictorios, parcializados e imprecisos. Aseguró que la orden atinente a la adecuación de la licencia de construcción es vaga e indeterminada porque omite el tipo de adecuación a realizar, generando así inseguridad jurídica por dejar la decisión en manos del MUNICIPIO que, en su defensa, se ha visto parcializado en favor de las pretensiones del actor popular. 19 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que la condena en costas impuesta al MUNICIPIO es improcedente ante la inexistencia de vulneración o amenaza de los derechos colectivos.

IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Y ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El delegado del Ministerio Público ante esta Corporación, dentro de la oportunidad procesal otorgada, no emitió concepto. Asimismo, las partes guardaron silencio. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Generalidades de la acción popular La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo 20 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para el amparo de derechos colectivos como los invocados en la demanda, presuntamente transgredidos por la afectación de un área destinada para el tránsito y la recreación de la comunidad que reside en su entorno. V.2.- Problemas jurídicos En atención a los argumentos expuestos en los recursos de apelación, a la Sala corresponde determinar lo siguiente: i) ¿Se configura la vulneración del derecho colectivo al goce de un espacio público? ii) ¿Cuáles son las medidas idóneas para el amparo del derecho colectivo? iii) ¿Es procedente la condena en costas impuesta al MUNICIPIO? V.2.1.- De la vulneración del derecho colectivo 21 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con el fin de resolver los cargos de apelación que apuntan a controvertir la vulneración de los derechos colectivos advertida por el Tribunal, a continuación, se hará referencia a los hechos probados a efectos de emitir el pronunciamiento que corresponde en esta instancia. Así, conforme con lo manifestado de forma expresa por el MUNICIPIO al contestar la demanda, el predio alrededor del cual se genera la controversia es de naturaleza fiscal, habida cuenta que se trataba de un lote baldío cuya propiedad fue transferida por la Nación al ente territorial en el año 2018, como se advierte de la siguiente afirmación: «[ ] HECHO PRIMERO: El predio objeto de la presente acción popular se encuentra identificado con cédula catastral 0101005200100001000 y matricula inmobiliaria 196-61832 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica, con un área de terreno 461,32 M2, declarado de propiedad del municipio mediante Resolución 318 del 14 de junio de 2018, y de conformidad al documento de diagnóstico del municipio de Aguachica, denominado Dimensión Urbano Funcional; realizado para la formulación del Plan Básico de Ordenamiento Territorial adoptado mediante el Acuerdo 025 de diciembre 28 de 2002; en el numeral 1.1 consolidación de la Cabecera Municipal Actual, 1.1.1 Producción de la Trama Urbana, se muestra el crecimiento urbano del municipio de Aguachica, desde el año 1953 hasta el año 2001 y como resultado de ese diagnóstico, se elaboró el Plano PD4 “Usos Urbanos actuales de la Cabecera Municipal”, en el cual quedaron contempladas todas las zonas o áreas que para el año 2001, eran utilizadas o se contemplaban como áreas de 22 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co equipamientos de parques, recreación, relictos boscosos, entre otros usos.

En este plano PD4 se puede observar, que en el área de espacio público de la carrera 15 entre calles 10 y 11; no se encuentra registrada la existencia de zonas dispuestas para parques, recreación o relictos boscosos, que se debieran proteger; como si lo señala para otras áreas [ ]». Tal información encuentra asimismo respaldo en la información que reposa en el certificado de tradición y libertad del predio, así: En línea con lo anterior la señora Zulema María Correa, quien rindió testimonio en calidad de Gerente de Planeación y Obras Púbicas del 23 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co MUNICIPIO, reiteró que la propiedad del lote de terreno está en cabeza del ente territorial desde el año 2018, con ocasión de la Resolución 318 de 2018, referida en el citado certificado de tradición. Entonces, es un hecho probado que el bien respecto del cual se otorgaron las licencias de construcción es de naturaleza fiscal, categoría que reconoce a la entidad pública que detenta su derecho real de dominio prerrogativas propias de los particulares frente a los bienes de su propiedad y, en esa medida, está facultado para destinarlos al cumplimiento de las funciones públicas o prestación de los servicios que sean de su cargo.

En efecto, esta Sección ha precisado en cuanto a los bienes públicos y sus categorías, lo siguiente: «[ ] Ahora bien, para efectos de determinar la naturaleza jurídica de esos bienes es preciso referirse a lo establecido en el artículo 674 del Código Civil sobre los bienes públicos, el cual dispone: “ARTICULO 674. Bienes públicos y de uso público.

Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales”. 24 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La norma ibidem clasifica los bienes públicos en bienes de uso público y bienes fiscales.

Sin embargo, esta Corporación ha sostenido que dicha distinción, aunque vigente, en la actualidad es insuficiente, dada la multiplicidad de bienes que, siendo de la Nación, no se enmarcan en esa dualidad, por lo que es del caso dar paso a una denominación única de bienes públicos, en la que el factor diferenciador sea la posibilidad de disposición del Estado en atención al grado de afectación al interés general37.

Sobre el particular, en sentencia de 19 de julio de 2018, se consideró que: “[…] En el sistema jurídico colombiano los bienes públicos se han clasificado tradicionalmente en bienes de uso público y en bienes fiscales38; sin embargo, esta Corporación ha considerado que, a pesar de que dicha clasificación continúa vigente, actualmente ella resulta insuficiente, por lo que se debe dar paso a una denominación única de bienes públicos, en “donde el factor de diferenciación entre ellos sea la posibilidad de disposición del Estado, en atención al grado de afectación al interés general”39, lo que determina el régimen jurídico con miras a concluir si un bien específico está o no dentro del comercio y las consecuencias respectivas.

En este orden de ideas, se ha señalado que los bienes de uso público son aquellos cuya titularidad pertenece al Estado y se hallan destinados al uso, goce y disfrute de todos los habitantes del territorio, están sometidos al régimen de derecho público y sobre ellos el Estado ejerce derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general40.

Los bienes fiscales son aquellos que pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza, que por regla general están destinados a servir como instrumentos materiales para el ejercicio de funciones públicas o para la prestación de servicios a cargo de las entidades estatales, el Estado los posee y los administra de conformidad con el régimen jurídico que prevea el derecho común […]” (Resaltado de la Sala) [ ]»7.

Entonces, a la luz de lo planteado por esta Corporación, en la actualidad, la distinción clásica entre bienes de uso público y bienes fiscales se queda corta para integrar allí otra serie de bienes de 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, magistrado ponente: Oswaldo Giraldo López, sentencia de 15 de marzo de 2018, Radicación número: 05001-23-31-000-2006-03673-01. 25 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co titularidad estatal que no responden a las características propias de tales conceptos, de suerte que, conforme con la jurisprudencia en cita, lo adecuado es referirse de forma general a bienes públicos y, a partir de ello, diferenciarlos en función del mayor o menor nivel de afectación al interés general que revisten, con el fin de establecer el régimen jurídico aplicable y la capacidad de disposición del Estado de tales bienes.

Lo anterior, encuentra asimismo pleno sustento en el pronunciamiento de la Corte Constitucional en sentencia T-625 de 29 de agosto de 20148, oportunidad en la que se estableció: «[ ] La Corte Constitucional [43], citando jurisprudencia emanada de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, ha adoptado la siguiente caracterización acerca de los bienes de uso público y bienes fiscales: “Bienes de uso público y bienes fiscales conforman el dominio público del Estado, como resulta de la declaración del artículo 674 del Código Civil.

La distinción entre “bienes fiscales” y “bienes de uso público”, ambos pertenecientes al patrimonio del Estado, esto es, a la hacienda pública, hecha por las leyes, no se funda pues en una distinta naturaleza sino en cuanto a su destinación y régimen. Los segundos están al servicio de los habitantes del país, de modo general, de acuerdo con la utilización que corresponda a sus calidades, y los primeros constituyen los instrumentos materiales para la operación de los servicios estatales o son reservas patrimoniales aplicables en el futuro a los mismos fines o a la satisfacción de otros intereses sociales.

Es decir que, a la larga, unos y otros bienes del Estado tienen objetivos idénticos, en función de servicio público, concepto equivalente pero no igual al de “función 8 Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión de Tutelas, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, expediente T-4.139959 26 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co social”, que se refiere exclusivamente al dominio privado [ ]» (Resaltado de la Sala).

Asimismo, la doctrina9 en punto a los bienes públicos plantea que el espacio público no alude a un tipo de bien en específico, sino a una especie de carga que recae sobre los bienes, incluso de titularidad privada, en razón de la intensidad o grado de vinculación a la satisfacción de necesidades colectivas que, al ser una clara manifestación de la prevalencia del interés general, compete salvaguardar al Estado.

En coherencia con lo anterior, el artículo 2º del Decreto 1504 de 4 de agosto de 1998 define el espacio público como: «[ ] Artículo 2º.- El espacio público es el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden los límites de los intereses individuales de los habitantes [ ]» (Negrillas fuera del texto original). 9 Cfr., PIMIENTO, Julián Andrés. Derecho Administrativo de Bienes.

Los bienes públicos: historia, clasificación y régimen jurídico, págs. 299 y ss. "La afectación al espacio público". 27 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En tal sentido, la Sala destaca que, en un asunto similar al sub examine10, esta Sección amparó el derecho colectivo al goce del espacio público con fundamento en los siguientes razonamientos: «[ ] Como primera medida, es de anotar que la Constitución Política, en su artículo 63, dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 63.

Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. (Subrayado fuera de texto). Por su parte, el artículo 82, ibidem, establece: “ARTÍCULO 82.

Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”.

En concordancia con lo anterior, el Decreto 1504 de agosto 4 de 1998, “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”, sobre el espacio público y su destinación señala en su artículo primero que “es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.

En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo”. Sobre el particular la Corte Constitucional11 ha dicho lo siguiente: “La búsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre las cuales se estructura el concepto de Estado Social de Derecho.

Es por ello que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación al 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de noviembre de 2016, magistrado ponente Roberto Augusto Serrato Valdés, radicado: 17001233100020140019301. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-360 de 1999, M.P.: Alejandro Martínez Caballero. 28 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co uso común, son conceptos cuya protección se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales espacios colectivos”.

Con respecto al concepto de espacio público el artículo 5 de la Ley 9ª de 1989, prevé: “Artículo 5° Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

“Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.” (Negrillas fuera del texto original).

El artículo 674 del Código Civil sobre los bienes públicos y de uso público, señala: “ARTÍCULO 674. BIENES PÚBLICOS Y DE USO PÚBLICO. Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.

Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales.” Y el Decreto 1504 de 1998, en los artículos 2º y 3º con respecto al concepto de espacio público y lo que éste comprende, prevé: “Artículo 2º.- El espacio público es el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados 29 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por naturaleza, usos o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden los límites de los intereses individuales de los habitantes.

Artículo 3º.- El espacio público comprende, entre otros, los siguientes aspectos: a. Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo; b. Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público; c. Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en este Decreto.” La Sección Primea del Consejo de Estado ha puntualizado el concepto de bienes públicos así: “De los artículos 63, 72, 82, 102 y 332 de la Constitución Política se deduce que se consideran bienes de dominio público los destinados al desarrollo o cumplimiento de las funciones públicas del Estado o los que están afectados al uso común. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 674 del Código Civil se llaman “Bienes de la Unión” aquellos cuyo dominio pertenece a la República y se clasifican en bienes patrimoniales o fiscales y en bienes de uso público.

(…) Y los bienes de uso público universal, igualmente conocidos como bienes públicos del territorio, son aquellos cuyo dominio resulta también del Estado pero su uso pertenece a todos los habitantes del territorio y están a su servicio permanente. Como ejemplo de ello se relacionan las calles, plazas, parques, puentes, caminos, ejidos, etc.

A partir de tales características se impone que ninguna entidad estatal tiene sobre ellos la titularidad de dominio equivalente a la de un particular, por estar destinados al servicio de todos los habitantes. Sobre ellos el Estado ejerce básicamente derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general”. 12 (Subrayado fuera de texto).

Ahora bien, la Corte Constitucional en la sentencia T-566 de 1992 al referirse a las tres clases de propiedad, precisó sobre los bienes de dominio privado, los bienes del estado y los bienes de dominio público, lo siguiente: “a. Bienes de dominio privado. 12 Sentencia de 19 de noviembre de 2009, Radicación 2004–00955, magistrado ponente Marco Antonio Velilla Moreno. 30 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Dentro del concepto de propiedad privada, se encuentra la propiedad individual (CP artículo 58), la colectiva o comunitaria (CP artículo 329, 58 inciso 3º, 55 y 64 transitorios). […] b. Bienes del Estado.

Son del Estado el subsuelo y los recursos naturales no renovables de conformidad con el artículo 332 de la Constitución Política, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético (CP art. 102), así como los bienes que posee como propiedad privada, en iguales condiciones que los particulares (CP art. 58).

El artículo 102 de la Constitución al referirse al territorio y a "los bienes públicos que de él forman parte", para señalar que pertenecen a "la Nación", consagra el llamado dominio eminente: el Estado no es titular del territorio en el sentido de ser "dueño" de él, sino en el sentido de ejercer soberanía sobre él. […] En el artículo 332 de la Constitución, se consagra la propiedad del Estado del subsuelo y de los recursos naturales no renovables y de los demás muebles destinados a su transformación, sin perjuicio de los derechos adquiridos.

Ese nuevo texto adopta una norma general al referirse al subsuelo y a los recursos naturales no renovables, como pertenecientes no ya a la República sino al Estado. c. Bienes de dominio público. Existe un tercer grupo de propiedad, normalmente estatal y excepcionalmente privada, que se distingue no por su titularidad sino por su afectación al dominio público, por motivos de interés general (CP art. 1º), relacionadas con la riqueza cultural nacional, el uso público y el espacio público.

Los bienes que deben comprenderse en el dominio público se determinan no sólo por las leyes que califican una cosa o un bien como de dominio público; además es necesario que concurra el elemento del destino o de la afectación del bien a una finalidad pública; es decir, a un uso o a un servicio público o al fomento de la riqueza nacional, variedades de la afectación que, a su vez, determinan la clasificación de los bienes de dominio público.

La teoría de la afectación de los bienes de dominio público fue introducida por el legislador colombiano en el artículo 148 del Decreto 222 de 1983. c.1. Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional. 31 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta clase de bienes de dominio público está formada por los bienes que están afectos al fomento de la riqueza nacional.

Por ejemplo: el patrimonio cultural, arqueológico e histórico. En este grupo se ubican los bienes de dominio privado o estatal destinados al uso público, como el caso de las fachadas de los inmuebles que poseen un valor histórico o arquitectónico, en los que el dominio es exclusivo de una persona, pero no pueden ser alterados por el valor que representan para la sociedad (artículo 9º de la Ley 9a de 1989). c.2.

Bienes afectados al uso público. Esta categoría la integran en primer lugar, los bienes de dominio público por naturaleza, definidos en la ley como aquellos que reúnen determinadas condiciones físicas, como los ríos, torrentes, playas marítimas y fluviales, radas, entre otros y también los que siendo obra del hombre, están afectados al uso público en forma directa como los caminos, canales, puertos, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y cuidado sean de competencia de las autoridades locales.

La enumeración que antecede no debe entenderse cerrada, sino ejemplificativa y abierta, dado que en la ley 9a de 1.984 y en el Código Civil se refieren a otros bienes análogos de aprovechamiento y utilización generales […] c.3. Bienes afectados al espacio público. La definición de los bienes del Estado destinados al uso público se encuentra en el artículo 9º de la Ley 9a de 1.989 que determina que los bienes de uso público hacen parte del concepto general de espacio público.

Pero este concepto no es exclusivo de estos bienes, sino que abarca además bienes particulares que por su naturaleza, su uso o afectación están destinados a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Luego el espacio público es el género y el uso público, la especie.

Aquél concepto subsume a éste […]” Así, entonces, tenemos que dentro de los bienes de dominio público están los afectados al uso común, los cuales, constitucional y legalmente, tienen como elemento distintivo, su destinación colectiva, o lo que es igual, al uso por todos los miembros de la comunidad. De igual manera, debe destacarse la obligación a cargo del Estado de proteger los bienes de dominio público y garantizar a todas las personas la utilización y disfrute de ellos, en prevalencia del interés general (Artículo 1º de la Constitución Política). 32 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, con respecto a la prueba de la propiedad pública, la Sala acoge el Concepto emitido el 18 de junio de 2014 por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el que se indicó: “[…] la propiedad de algunos de los bienes públicos en cabeza del Estado, en especial, de aquellos que están sometidos a un régimen similar al de los bienes pertenecientes a los particulares en tanto que se hallan en el comercio, se probará mediante el correspondiente título y el folio de matrícula inmobiliaria con la inscripción respectiva.

En relación con aquellos bienes públicos que están afectados al uso público, se ha indicado por parte de la doctrina, en un intento por conciliar la teoría del título y el modo con otras hipótesis respecto de las cuales no fue creada, que el título y el modo en relación con estos bienes se encuentran contenidos directamente en la Constitución y en la ley […]”13 Y más adelante señala la Sala de Consulta y Servicio Civil que la prueba de la “destinación al uso público o a la prestación de un servicio público” del bien puede provenir de: (i) disposición legal;

(ii) instrumentos de planeación, como el POT; (iii) acto administrativo de afectación del bien inmueble; (iv) inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente de la afectación y su vigencia, cuando haya lugar a ello; (v) certificación debidamente motivada expedida por la entidad en la que conste el uso específico que se le da al bien; o de (vi) otros documentos o medios probatorios idóneos en los que se evidencie el uso público o la destinación del bien a un uso o un servicio público.

En suma, la destinación al uso público de un bien no solamente es susceptible de probarse mediante el Plan de Ordenamiento Territorial, como erradamente lo afirma la parte demandada en su recurso de apelación; sino que ello puede darse por disposición legal o puede llegar a demostrarse con otros documentos o medios probatorios, cuando sea necesario [ ]» (Resaltado de la Sala).

Bajo tales consideraciones, en lo atinente al uso que ha venido haciendo la comunidad del barrio La Ceiba al espacio afectado, la Sala destaca que, en Oficio 9 de septiembre de 2022, la Gerencia de 13 Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 18 de junio de 2014, Radicación 11001- 03-06-000-2013-00364-00(2154). magistrado ponente: Dr. Álvaro Namén Vargas. 33 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Planeación y Obras del MUNICIPIO atendió el derecho de petición formulado por residentes del barrio La Ceiba en los siguientes términos: «[ ] [ ] [ ]».

Luego, en Oficio de 5 de julio de 2023 dicha Gerencia, en respuesta a nuevo derecho de petición formulado por el señor José Natividad Ortíz Morantes, expuso: «[ ] 34 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el mismo sentido, en Oficio de 4 de octubre de 202314, la dependencia en comento atendió un nuevo derecho de petición allegado por el señor José Natividad Ortíz, radicado R-2023-004226 de 9 de septiembre de 2023, en los siguientes términos: «[ ] [ ] 14 «12.

Respuesta derecha de petición de 04 de octubre del 2023, a la comunidad de fecha 07-09-2023.pdf». 36 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, los testimonios de Laady Karina Vásquez Campos, Diana Sánchez Arciniegas, Luis Alberto Gaviria Correa y Hugo Dolores Mora Méndez, dan cuenta que desde el año 2023 sobre el predio en referencia, usado como espacio de recreación, parque y zona verde desde hace más de treinta (30) años, se habilitó el acceso y salida de vehículos pesados para el descargue de material y mercancía con destino al establecimiento comercial del señor Jonnatan Sánchez, mediante la construcción de dos puertas ubicadas en la cancha sintética y la ferretería que funcionan en dicho predio.

Adicionalmente, el testigo Mora Méndez manifestó que el uso y disfrute de esa zona verde se ha visto interrumpido por la construcción que se viene realizando y por el estacionamiento de vehículos pesados para su descargue. Por su parte, la Gerente de Planeación y Obras Públicas del MUNICIPIO afirmó que, aunque el predio es de propiedad del ente territorial, mediante la licencia de construcción autorizó los accesos parciales a la propiedad en construcción, garantizando de esa manera el uso del bien público y, en todo caso, facultados legalmente por el Decreto 1077. 38 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que en las licencias otorgadas se autorizó la intervención del espacio público con la realización de obras consistentes en los accesos ya referidos y el embellecimiento paisajístico de esa zona, conforme con el diseño arquitectónico presentado por el solicitante y aprobado por la Administración. Al ser interrogada sobre los controles realizados a la construcción, adujo que por parte de los inspectores se ha visitado la obra sin advertir incumplimiento de las condiciones en que fue otorgada la licencia con vigencia de dos (2) años, prorrogable por un (1) año más. Ante el cuestionamiento sobre el uso del suelo y la destinación de la zona afectada, expuso «[ ] es institucional, es para un parque [ ]», y acto seguido manifestó que hasta ese año fue notificada del acto de formalización de esa área como parque, pero que la licencia otorgada no desconocía la titularidad y destinación del predio del MUNICIPIO.

En respuesta a la pregunta planteada por el actor popular acerca del permiso para la fijación de portones y andenes sobre el predio de uso público, afirmó que autorizaron accesos parciales a la 39 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construcción para ingresar y salir de la ferretería y la cancha sintética, por el tiempo de vigencia de la licencia. Ante esta última afirmación, el apoderado del señor Sánchez preguntó en que parte de la licencia se indica que los accesos deben retirarse, que son temporales, a lo cual la testigo responde que «[ ] en la licencia no se dice que deben ser retirados, así están aprobadas, así se aprobó el diseño arquitectónico [ ]».

En este punto de la audiencia, el magistrado requirió a la testigo para que informara si una vez culminada la vigencia de la licencia, el predio del señor Sánchez además de tener puertas de ingreso, tendría acceso por el lote del MUNICIPIO, es decir, si el lote municipal quedaría afectado como vía de ingreso al inmueble del citado señor; ante este cuestionamiento la testigo responde que así fue aprobado por la Administración porque el Decreto 1077 lo permitía. Posteriormente el testigo Rafael Ángel Ballestas García, representante legal de la sociedad que presta asesoría jurídica al MUNICIPIO, adujo que conforme con los planos que hacen parte integral de la Resolución núm. 700 de 2023, los accesos sobre el 40 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co predio de propiedad del ente territorial son utilizados para el ingreso al inmueble de la carrera 15 en el que se adelanta la construcción; al tiempo que destacó que en el citado acto administrativo quedó consignado que no puede invadirse el espacio proyectado para uso público.

Precisó que las intervenciones en esa zona están amparadas en el artículo 2.2.6.1.1.12 del Decreto 1077 de 2015 y en actos administrativos que se presumen legales, de los cuales hacen parte los planos en los que se incluyeron los 2 accesos aprobados por la Secretaría de Planeación en su momento, por lo que no es cierto que el MUNICIPIO haya permitido la invasión del espacio público.

Al ser interrogado por el Despacho judicial acerca de la temporalidad de la autorización para hacer uso del espacio público, expuso que el permiso es definitivo, conforme con lo establecido en la licencia, pero no debe ir en contravía o limitar el uso para el sano esparcimiento y recreación de la comunidad de ese sector. Destacó que, aunque los accesos son de carácter permanente, en el evento que el MUNICIPIO requiera hacer adecuaciones a estos 41 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para el desarrollo de sus proyectos, el titular de la licencia no podrá oponerse.

De igual forma, indicó que el predio del MUNICIPIO es un espacio público que «[ ] en el proceso y en su tradición viene con una trazabilidad de uso o recreación públicos [ ]», además, adujo que el hecho de permitir la ocupación de ese espacio público, al amparo de los Decretos 1077 y 1203, no excluye su connotación de zona verde, que nunca ha sido establecido para andén. Así las cosas, de las pruebas documentales reseñadas en precedencia y del relato de los testigos resulta incuestionable que el predio del MUNICIPIO involucrado en esta controversia ha estado materialmente afectado al uso colectivo como zona verde y espacio para el desarrollo de actividades de esparcimiento de la comunidad del barrio La Ceiba desde hace más de treinta (30) años con la aquiescencia del ente territorial, esto es, con un amplio tiempo de antelación a su formalización como bien fiscal.

Adicionalmente, en las respuestas a los derechos de petición formulados por la comunidad, la misma Administración reconoció que «[ ] esa área corresponde a espacio público municipal para 42 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co andén, zona verde y retiro [ ]», lo cual fue reiterado por la Gerente de Obras Públicas al afirmar que el predio es del MUNICIPIO para uso institucional de parque, y luego por el representante legal de la sociedad asesora jurídica del ente territorial cuando manifestó que si bien la licencia autorizó la intervención de ese espacio, ello no puede limitar el sano esparcimiento y recreación de la comunidad en tanto que su trazabilidad da cuenta de ese uso público, circunstancia que evidencia el reconocimiento institucional de dicha finalidad colectiva.

Lo anterior, resulta aún más relevante al considerar que dichos testigos en sus declaraciones fueron enfáticos al exponer que el predio constituye espacio público respecto del cual el MUNICIPIO, en ejercicio de lo previsto en el artículo 2.2.6.1.1.12 del Decreto 1077 de 201515, autorizó una intervención que no tenía por único objetivo autorizar el uso exclusivo de esa zona por parte del propietario y/o poseedor del inmueble beneficiado con la licencia, sino también el cumplimiento de finalidades encaminadas a la 15 «[ ]

ARTÍCULO 2. 2.6.1.1.12 Licencia de intervención y ocupación del espacio público. Es la autorización previa para ocupar o para intervenir bienes de uso público incluidos en el espacio público, de conformidad con las normas urbanísticas adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, en los instrumentos que lo desarrollen y complementen y demás normatividad vigente [ ]». 43 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co satisfacción del interés general de la comunidad residente en ese sector.

En tal contexto, para la Sala es dable concluir que, en asuntos como el sometido a consideración, el uso prolongado del lote de terreno sin oposición alguna del ente territorial, debida y suficientemente probado en el plenario, aunque no tiene la virtualidad de alterar la naturaleza jurídica del inmueble como bien fiscal, sí impone al MUNICIPIO el deber de garantizar y preservar la afectación al interés general que él mismo ha consentido.

Siendo ello así, en el caso sub examine no existe duda que el bien en comento se encuentra afecto materialmente al espacio público dada la destinación ininterrumpida para suplir necesidades colectivas de esparcimiento y recreación de la comunidad del barrio La Ceiba por más de treinta (30) años; sin embargo, ese uso material consolidado ha quedado en suspenso a raíz de la intervención de esa área mediante el establecimiento de dos accesos vehiculares y peatonales, cuyo hecho, contrario a lo manifestado por los recurrentes, es suficiente para concluir el menoscabo del derecho colectivo al goce del espacio público y a la defensa de los bienes de 44 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co uso público, tal y como lo concluyó el Tribunal, pero bajo la línea argumentativa desarrollada en esta decisión de segunda instancia. Lo anterior, además, considerando que la realidad demostrada deja sin sustento lo afirmado por el MUNICIPIO al contestar la demanda en relación con el carácter transitorio de los accesos en mención, habida cuenta que, del análisis integral y armónico del cúmulo de pruebas reseñadas anteriormente, se advierte con suficiente nivel de certeza que dicha intervención es de carácter permanente.

Ahora, en cuanto a la responsabilidad por la vulneración advertida, el acervo probatorio da cuenta que la misma resulta atribuible al MUNICIPIO porque, en desconocimiento de la afectación del interés general del bien involucrado en esta controversia, destinados a satisfacer necesidades colectivas de una comunidad, facultó a un particular para realizar una intervención urbanística que, además de comportar un beneficio exclusivo para aquel, desnaturaliza la función que esa zona venía cumpliendo por más de tres (3) décadas.

Entonces, tales circunstancias derivan necesariamente en el detrimento del uso y disfrute colectivo al que se encuentra afectado ese lote de terreno y evidencia con suficiencia el actuar del 45 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co MUNICIPIO al margen del mandato constitucional16 que le impone garantizar la prevalencia del interés general y velar por la integridad del espacio público, así como de las facultades que le han sido reconocidas para la ordenación de su territorio y ejercer la función pública de urbanismo de que trata la Ley 388 de 18 de julio de 199717, encaminada a materializar los cometidos previstos en el artículo 3º18 de esta norma legal.

Ahora, en lo que respecta a los argumentos de apelación referentes a la supuesta intervención del juez popular en la legalidad de la licencia urbanística otorgada al particular, la Sala precisa que en los eventos en que se advierte que la amenaza o vulneración derechos colectivos deviene de actos administrativos, la Ley 1437 no faculta al juez popular para adentrarse en el estudio de legalidad de estos; no obstante, ello no impide que el operador judicial pueda adoptar 16 Conforme con lo previsto en el artículo 82 de la Constitución Política. 17 «Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones». 18 «[ ]

ARTÍCULO 3. - Función pública del urbanismo. El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, para el cumplimiento de los siguientes fines: 1. Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios. 2.

Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible. 3. Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural. 4.

Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales [ ]». 46 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las medidas y decisiones necesarias para conjurar los hechos constitutivos de la afectación como, en efecto, lo ha precisado esta Corporación en su jurisprudencia19, en la que se ha considerado que: «[ ] “[…] Tal consideración tiene sustento en lo dispuesto en el artículo 144 del CPACA, cuando se refiere a la actividad de la entidad pública que, cuando deriva de la ejecución de un acto - y no de su expedición -, habilita a cualquier ciudadano para que exija la protección del derecho colectivo amenazado o vulnerado.

Obsérvese que en este caso el acto administrativo pasa a un segundo plano, pues el debate no girará en torno a establecer su contenido y alcance, sino que girará en torno a los derechos colectivos que pueden resultar amenazados o vulnerados, y las órdenes que imparta el juez constitucional no versarán sobre el acto, sino sobre medidas suficientes y adecuadas para remediar la situación; precisamente por ello el citado artículo 144 del CPACA advierte que el juez no puede anular el acto o contrato, pero sí puede “(…) adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.” Bajo los parámetros enunciados, en la acción popular no se espera que el juez constitucional se pronuncie sobre el acto, pues ello es función del juez de lo contencioso administrativo, sino que se espera que se pronuncie sobre los derechos colectivos y la manera adecuada y suficiente de aliviar la situación, cuando ellos están siendo amenazados o vulnerados; y las órdenes que imparta el juez se harán al margen del acto mismo, y deberán ser cumplidas, aun cuando ello suponga desconocer el contenido y el alcance del acto que amparaba la actividad de la administración. Ahora, si el debate gira alrededor del acto, porque la expedición del mismo genera potencialmente la vulneración de derechos colectivos, los reparos habrán de canalizarse a través de la acción de nulidad, o de nulidad y restablecimiento del derecho (…).

En ese entendimiento, lo que debe hacer el juez de la acción popular es mirar la amenaza o vulneración que le genera la actividad de la 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. C.P. Oswaldo Giraldo López. Auto del 29 de febrero de 2024. Expediente radicación 11001 03 24 000 2023 00222 00. Medio de control de nulidad. 47 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidad pública, mientras que el juez de lo contencioso mira la validez del acto colectivo[ ]» (Resaltado de la Sala).

Con fundamento en ello, uno de los cargos de apelación plantea que el Tribunal ordenó adecuar los actos administrativos mediante los cuales se otorgaron las licencias de construcción; sin embargo, en sus consideraciones obvió el desarrollo argumentativo acerca de las razones por las que en el caso bajo estudio tal decisión resultaba procedente y, concretamente, de los supuestos en que esta Corporación ha admitido la adopción de medidas que no comporten un juicio de legalidad.

En tal sentido, se destaca que el Tribunal no efectuó un juicio de legalidad de la licencia otorgada al particular y su decisión no comporta la declaratoria de nulidad de tales actos, asunto que le está vedado al juez popular. Ahora, ello no indica que la Sala considere otras medidas que resulten más acordes para la protección del derecho colectivo vulnerado, como se verá en el acápite siguiente.

Siendo ello así, a juicio de la Sala la orden de amparo cuestionada debe modificarse para que resulte idónea de cara a la protección efectiva de los derechos conculcados, lo cual es asimismo predicable 48 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la orden consistente en adelantar los trámites administrativos necesarios para formalizar la afectación del «bien denominado Parque la Ceiba», como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. V.2.2.- De las órdenes de amparo En atención a los hechos probados y a la causa determinante de la transgresión, la Sala considera que lo procedente en este asunto como medida idónea para salvaguardar el derecho colectivo al goce del espacio público consiste en ordenar al MUNICIPIO que ejecute todos los trámites y actuaciones que a bien tenga en el marco de la autonomía e independencia que por disposición constitucional le asiste para la gestión de sus asuntos locales, para remover de manera definitiva las obras que en la actualidad impiden el adecuado uso del espacio público en el lote de terreno objeto de esta acción. Para tal efecto, de manera previa y dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia, deberá presentar ante el Comité de Verificación un plan de acción contentivo de la estrategia y acciones 49 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a ejecutar para el cabal cumplimiento de lo ordenado anteriormente, fijando para ello un cronograma cuyos plazos en su totalidad no podrán exceder de ocho (8) meses, contados a partir del vencimiento del término establecido para la presentación del citado plan, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. De igual manera, se modificará el numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo apelado en el sentido de establecer que el Comité de Verificación estará conformado, además, por el magistrado ponente de la decisión del Tribunal a quien corresponderá presidirlo, y excluir de este al señor Jonnattan Sánchez, dado que la responsabilidad por la vulneración recae en el MUNICIPIO, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión judicial.

Asimismo, en razón a que en el presente asunto se advierten hechos indicativos de la gestión y administración de bienes de dominio estatal, concretamente, de naturaleza fiscal, al margen de los fines estatales y la prevalencia del interés general, la Sala considera pertinente compulsar copias a los entes de control para las actuaciones que consideren pertinentes, y así se dispondrá en el acápite resolutivo de esta providencia. 50 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V.2.3.- De la procedencia de la condena en costas impuesta al MUNICIPIO Para resolver el último problema jurídico, es pertinente referirse a la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación el 6 de agosto de 201920, en la que se precisó el alcance del artículo 38 de la Ley 472, en los siguientes términos: “[…] 163.

El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectoras de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 164.

También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas o gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya actuado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibidem. 165. Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente Rocío Araújo Oñate, providencia de 6 de agosto de 2019, expediente núm. 15001-33-33-007- 2017-00036-01(AP)REV-SU. 51 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 166.

Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 167.

En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. 169.

Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto. 170.

Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]” (Destacado de la Sala).

En ese orden, es del caso traer a colación los artículos 365 y 366 del CGP que prevén el trámite de la condena y liquidación de las costas, en los siguientes términos: “[…]

ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 52 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […] 5.

En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.

Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.

Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción” (Resaltado de la Sala). “ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.

El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión 53 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]” (Destacado de la sala).

Así las cosas, es claro que uno de los presupuestos de procedencia de esta condena consiste en que las pretensiones de protección de los derechos colectivos hayan sido estimadas y, en consecuencia, los accionados fueren declarados responsables de la vulneración de derechos advertida, como ocurre en el presente asunto; no obstante, a la luz de la regla jurisprudencial fijada por esta Corporación y los citados preceptos procesales, tal figura está supeditada, asimismo, a que su causación se encuentre amparada probatoriamente dentro del proceso.

Para la Sala esta última exigencia, concretamente las expensas, carecen de sustento en el material probatorio incorporado al expediente; sin embargo, en cuanto al rubro de agencias en derecho, el plenario da cuenta que, junto con la demanda, el actor popular allegó pruebas como registros fotográficos y fílmicos sobre la situación que suscitó la acción popular, al tiempo que solicitó la 54 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co práctica de testimonios y compareció a la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 31 de julio de 202421.

En consecuencia, lo argumentado por el recurrente acerca de la improcedencia de tal condena no tiene asidero, en razón a que está probada la responsabilidad del MUNICIPIO en la vulneración del derecho colectivo, por tanto, dicha decisión será confirmada. V.3.- De la procedencia de la condena en costas en segunda instancia En consideración a las reglas fijadas en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación el 6 de agosto de 201922, en la que se precisó el alcance del artículo 38 de la Ley 472, en el presente asunto no se condenará en costas, pues aunado a que los recursos prosperaron de forma parcial, en el plenario no obran pruebas de la causación de tal concepto en el trámite de esta instancia. 21 Expediente digital descargado de SAMAI, archivo «078Acta audiencia_20240004600Audiciencia.pdf» 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente Rocío Araújo Oñate, providencia de 6 de agosto de 2019, expediente núm. 15001-33-33-007- 2017-00036-01(AP)REV-SU. 55 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR los numerales SEGUNDO, apartados (i) y (ii); TERCERO y CUARTO de la sentencia de 24 de abril de 2025, los cuales quedarán así: «[ ]

SEGUNDO: DECLARAR LA AFECTACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, por parte del MUNICIPIO DE AGUACHICA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, se ordena al MUNICIPIO DE AGUACHICA: (i) Presentar un plan de acción contentivo de los trámites y actuaciones a ejecutar, junto con el respectivo cronograma, con el fin de remover de forma efectiva y definitiva, las obras y actividades que impiden el uso adecuado del espacio público objeto de la presente acción popular.

Para tal efecto se otorga un término de un (1) mes contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia. (ii) Realizar todos los trámites y actuaciones necesarias para remover de forma definitiva las obras existentes en el área objeto de esta acción, correspondiente al predio de titularidad el ente territorial afectado al espacio público, dentro de los ocho (8) meses siguientes al vencimiento del anterior término. [ ]

CUARTO: Para la vigilancia y cumplimiento de las decisiones que en esta providencia se adoptan, conforme al artículo 34 de la ley 472 de 1998, se conformará el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, de la siguiente manera: (i) El actor popular, (ii) el 56 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co municipio de Aguachica – Secretaría de Planeación y Obras Públicas, (iii) el Procurador Judicial delegado para este proceso, (iv) El Personero Municipal de Aguachica y (v) El magistrado ponente del Tribunal, quien lo presidirá [ ]».

SEGUNDO: COMPULSAR copia del presente proceso a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República para que en ejercicio de sus competencias inicie las actuaciones a que haya lugar con ocasión de los hechos relacionados con la gestión y administración del bien fiscal afectado a espacio público objeto de esta controversia.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 24 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

CUARTO: NO CONDENAR en costas, por lo expuesto en la parte motiva.

QUINTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. 57 Número único de radicación: 20001-23-33-000-2024-00046-01 Actor: FRAYD SEGURA ROMERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 4 de junio de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.