1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISSTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 76001-23-33-000-2026-00075-01 (31625) Demandante FRIGOTIMANÁ S.A.S. Demandada MUNICIPIO DE CANDELARIA – VALLE DEL CAUCA Temas Medida cautelar.
Suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. Requisitos generales de procedibilidad. Requisitos específicos de procedibilidad. Actos que niegan excepciones propuestas contra el mandamiento de pago. AUTO INTERLOCUTORIO La Sección decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra el auto del 19 de mayo de 2026, proferido por el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de la resolución 245.29.29-0202 del 31 de octubre de 2025, que decidió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago expedido en contra de la demandante, y el acto ficto o presunto, originado en el silencio administrativo negativo por no ser resuelto oportunamente el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión administrativa.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El municipio de Candelaria profirió el mandamiento de pago 245.29.29-200 del 1 de octubre de 2025, en el cual pretende el pago de la sanción por no informar impuesta mediante la resolución 942 del 15 de agosto del mismo año. La sociedad propuso las excepciones de falta de título ejecutivo y de prescripción, pero fueron negadas mediante la resolución 245.29.29-0202 del 31 de octubre de 2025.
La contribuyente interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión el 27 de noviembre de 2025; no obstante, la demandante asegura que se configuró un silencio administrativo negativo, toda vez que no fue notificada de un acto expreso que lo resolviera para el 28 de diciembre del mismo año ni para el momento de la interposición de la demanda.
ANTECEDENTES DEL PROCESO Solicitud de medida cautelar La demandante solicitó, en el escrito de la demanda, la suspensión provisional de la resolución 245.29.29-0202 del 31 de octubre de 2025 y del acto ficto o presunto 1 Ingresó al despacho por primera vez el 31 de julio de 2026. Cfr. Samai, índice 3. Radicado: 76001-23-33-000-2026-00075-01 (31625) Demandante: Frigotimaná S.A.S. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derivado del recurso de reposición del 27 de noviembre de 2025, con base en los siguientes argumentos: Afirmó que existe una relación directa entre la medida cautelar y las pretensiones, las cuales están «orientadas a obtener la nulidad de los actos administrativos donde se impone una sanción y se decide el recurso de reconsideración, y al restablecimiento de los derechos del demandante por la indebida, desproporcional y falta de motivación de la sanción impuesta, por haberse demostrado que FRIGOTIMANÁ S.A.S. no tiene sede ni actividad comercial directa en el Municipio de Candelaria y por ende no debía presentar ningún tipo de declaración de impuesto»2 [negrilla del original].
Luego, expuso que la demanda está razonablemente fundada en derecho, ya que la actuación administrativa vulneró los principios de legalidad, proporcionalidad, favorabilidad y moralidad. Cuestionó que la entidad territorial fijó una sanción por $364.511.824, fundamentada en el literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario Nacional, monto que corresponde al 1% de una base de $36.451.182.383, cifra que la administración no desglosó ni justificó, lo cual transgredió el derecho al debido proceso y a la defensa.
Destacó que el municipio asumió la realización de actividades gravadas en su territorio basándose únicamente en una certificación expedida por un tercero, pero no probó la calidad de contribuyente, la existencia del hecho generador o la necesidad de la información. Manifestó que la continuidad del proceso de cobro coactivo genera un perjuicio irremediable frente a la ejecución de sus actos.
Advirtió que el eventual embargo, retención y remate de los bienes sacaría a la empresa de su operación comercial y que, de accederse a las pretensiones, los efectos del fallo serían nugatorios. Sumado a lo anterior, explicó que la entidad demandada tendría que devolver el dinero embargado con indexación y pagar los perjuicios causados, lo que configuraría un detrimento fiscal y afectaría el interés público.
Finalmente, aseveró que la suspensión de la actuación de cobro coactivo y sus medidas de embargo es indispensable, conforme al numeral 2 del artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, pues no existe otra medida eficaz para conjurar el riesgo que implica continuar con el procedimiento fundado en actos irregulares. Subrayó que la suspensión protege el interés económico, comercial, administrativo y financiero de la empresa.
Oposición a la solicitud de medida cautelar El municipio de Candelaria controvirtió la petición de medida cautelar, indicando que en realidad pretende cuestionar los actos sancionatorios que sirven de fundamento al cobro coactivo, los cuales no son objeto de la controversia. Indicó que lo anterior resulta claro de la lectura de los argumentos sobre la relación directa entre la medida cautelar y lo solicitado, lo cual no es concordante con lo expuesto en el acápite de pretensiones de la demanda.
Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público solicitó acceder a la petición de medida cautelar, con base en lo siguiente: 2 Samai del tribunal, índice 10, PDF de la subsanación de la demanda, página 6. Radicado: 76001-23-33-000-2026-00075-01 (31625) Demandante: Frigotimaná S.A.S. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que la suspensión provisional ostenta una naturaleza instrumental y que es un mecanismo procesal que impide la consolidación de efectos jurídicos que harían inoperante una futura sentencia favorable.
Narró los hechos del proceso y precisó que el objeto del litigio gira exclusivamente en torno al enjuiciamiento del acto que resolvió las excepciones dentro del respectivo procedimiento de cobro coactivo y del acto ficto o presunto en su contra. Advirtió la existencia de una controversia respecto de la entidad competente para gravar las actividades comerciales de la demandante.
Luego, expuso que las pruebas allegadas, demuestran que la sociedad tiene por actividad el sacrificio animal y entrega de productos en su domicilio principal, en el municipio de Tuluá, mientras que el transporte hacia el municipio demandado es asumido de manera exclusiva por los clientes. Estimó que lo anterior era relevante para este caso, pues consideró que se cumplen los requisitos para acceder a la medida cautelar, en tanto que i) la demanda está razonablemente fundada en derecho, pues aporta el soporte documental necesario para sembrar una duda razonable; ii) existe un riesgo de consolidación de perjuicios, ya que la continuación del cobro coactivo propicia la inminente imposición de medidas de embargo sobre el patrimonio mueble e inmueble de la sociedad comercial, efectos que son difíciles de retrotraer; y iii) es objeto del litigio el acto que decidió excepciones, el cual sigue surtiendo efectos, aunque se excluyó del objeto del proceso al mandamiento de pago.
Auto apelado El magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en auto del 19 de mayo de 2026, negó la medida cautelar. Para esto, luego de hacer un recuento de los hechos probados, destacó que la demandante sustentó la petición de suspensión provisional en argumentos que en realidad atacan los actos sancionatorios, los cuales debió demandar si los consideró ilegales.
De este modo, aunque los actos acusados fueron expedidos en el cobro coactivo de la sanción, no es posible verificar su legalidad mediante la confrontación normativa propuesta, sino que se requiere de un estudio de fondo de las pruebas allegadas al proceso. Recursos de apelación La demandante interpuso recurso de apelación, según se explica, a continuación: Afirmó que el a quo delimitó de forma inadecuada el objeto de la medida cautelar, pues consideró que los argumentos propuestos se dirigen contra el acto sancionatorio, y no contra los actos del cobro coactivo, lo que desconoce la estructura del procedimiento, pues los actos acusados conforman un mismo iter procedimental que se fundamenta en el acto sancionatorio.
Precisó que la legalidad de las decisiones del cobro depende directamente de la validez del acto en que se fundamenta, por lo que el tribunal fragmentó indebidamente el control de legalidad al no evaluar la solicitud a partir de la unidad jurídica del procedimiento. Sostuvo que se aplicó un erróneo estándar probatorio de la medida cautelar, pues el auto apelado exigió un nivel de certeza propio del fallo definitivo, al requerir prueba plena de la ilegalidad y anticipar el juicio de fondo, lo cual desnaturaliza la figura y desconoce su carácter provisional, conforme al artículo 231 de la Ley 1437 de 2011.
Radicado: 76001-23-33-000-2026-00075-01 (31625) Demandante: Frigotimaná S.A.S. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que se omitió un análisis integral de los presupuestos de la medida cautelar, en tanto que el tribunal omitió analizar el peligro en la mora por la ejecución de los actos acusados.
Afirmó que acreditó la existencia de un proceso de cobro coactivo en curso que puede generar medidas de embargo y secuestro, lo cual compromete gravemente su estabilidad económica e incluso paraliza su operación. Advirtió que permitir la ejecución en estas condiciones puede consolidar daños irreparables, contrariando la finalidad del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011.
Estimó que la providencia impugnada carece de motivación sustancial, toda vez que el a quo no ponderó la necesidad de la medida para garantizar la eficacia del proceso. Indicó que existe apariencia de buen derecho, en tanto que el análisis preliminar de los actos y de las pruebas evidencia múltiples irregularidades que configuran una apariencia fundada de ilegalidad.
De este modo, señaló una falta de sujeción territorial respecto del impuesto de industria y comercio frente a la demandada, dado que «la sociedad FRIGOTIMANÁ S.A.S. desarrolla la totalidad de sus actividades económicas en el municipio de Tuluá, no teniendo sede, establecimiento de comercio, ni operaciones gravadas dentro de la jurisdicción del municipio de Candelaria»3, y adicionó que, «Desde esta perspectiva, resulta jurídicamente cuestionable que la administración municipal haya adelantado actuaciones sancionatorias bajo el supuesto de que la sociedad ostenta la calidad de contribuyente en dicha jurisdicción»4.
También advirtió una falta de motivación del acto sancionatorio, en tanto que «la administración no explicó de manera clara, precisa y verificable cómo se estableció la base cuantitativa utilizada para calcular la sanción, ni justificó la correspondencia entre dicha base y la supuesta omisión informativa atribuida a la sociedad»5. Y cuestionó la indebida aplicación del régimen sancionatorio tributario, para lo cual indicó «la administración procede a imponer una sanción a un sujeto que, prima facie, no ostenta la calidad de contribuyente en la jurisdicción donde se ejerce la potestad sancionadora»6.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sección decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 19 de mayo de 2026, proferido por el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de la resolución 245.29.29-0202 del 31 de octubre de 2025, que decidió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, y el acto ficto o presunto, originado en un silencio administrativo negativo.
Para estos efectos, se verificará la procedencia del recurso de apelación y la competencia de esta Sala para decidirlo. Luego, se estudiará el cumplimiento de los requisitos legales (generales y especiales de procedibilidad) para decretar la medida cautelar solicitada, conforme lo expuesto en los recursos de apelación. Procedencia del recurso y competencia para su decisión El auto que decide sobre medidas cautelares, proferido en procesos de doble instancia como el de la referencia (numeral 2 del artículo 152 del Código de 3 Samai del tribunal, índice 32, PDF de la apelación, página 3. 4 Ibidem. 5 Ibidem, página 4. 6 Ibidem.
Radicado: 76001-23-33-000-2026-00075-01 (31625) Demandante: Frigotimaná S.A.S. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), es susceptible del recurso de apelación por mandato del numeral 5 del artículo 243 ibidem. En cuanto a la oportunidad de la interposición del recurso, la Sala advierte que el auto impugnado fue notificado por estado fijado el miércoles 20 de mayo de 20267.
Por su parte, el recurso interpuesto y sustentado el jueves 21 del mismo mes y año8, por lo que se presentó dentro del plazo de 3 días del numeral 3 del artículo 244 de la Ley 1437 de 2011. Además, se advierte que esta Sala es la competente para proferir esta decisión, en aplicación del literal h) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Análisis del caso concreto Con el fin de resolver el recurso, se debe tener en cuenta que los artículos 229 y 230 de la Ley 1437 de 2011 establecen los requisitos generales de procedibilidad, esto es, aquellos presupuestos que son comunes a todas las medidas cautelares. Estos consisten en los siguientes: i) que se trate de procesos declarativos, ii) que sea presentada una «petición de parte debidamente sustentada», iii) que la medida sea necesaria para «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia», y iv) que tenga «relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda».
La Sala observa que se cumplen los requisitos enunciados, toda vez que: i) el asunto de la referencia es de carácter declarativo, al ejercerse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) la parte demandante sustentó su petición de suspensión provisional, explicando los motivos por los cuales considera que los actos acusados deben ser suspendidos y anulados (se aclara que la suficiencia de los argumentos expuestos corresponde al estudio de los requisitos específicos de procedibilidad); iii) la medida cautelar solicitada puede ser necesaria para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, en cuanto que los actos acusados producen actualmente efectos jurídicos; y iv) la medida cautelar guarda relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda, pues recae sobre el mismo acto cuya nulidad se solicita.
En cuanto a los requisitos especiales de procedibilidad, el primer inciso del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo procede por la violación de las normas superiores «invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado», siempre que se acredite por alguno de dos métodos especiales.
Estos métodos son, por un lado, el «análisis» del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante; y, por el otro, el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Se destaca que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el análisis de fondo del litigio está reservado para la sentencia9.
De ahí que el legislador exija que la suspensión provisional sea decidida atendiendo alguno de los métodos expuestos. 7 Samai del tribunal, índice 30. 8 Samai del tribunal, índice 32. 9 Auto del 22 de junio de 2023, exp. 27668, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 76001-23-33-000-2026-00075-01 (31625) Demandante: Frigotimaná S.A.S. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, el inciso segundo de la norma referida también indica que, cuando además de la nulidad de un acto administrativo se pretenda un restablecimiento del derecho, el interesado debe demostrar al menos sumariamente la existencia del perjuicio.
En el caso bajo examen, la Sección observa que la confrontación normativa y la valoración de pruebas propuesta por la demandante en la solicitud de medida cautelar en realidad no controvierte la legalidad de los actos acusados, proferidos en el trámite de cobro coactivo, sino del título ejecutivo, que corresponde al acto que le impuso una sanción por no enviar información. En efecto, como se expuso en los antecedentes de esta providencia, en la petición de medida cautelar se afirmó que la demanda solicita la nulidad de los «actos administrativos donde se impone una sanción y se decide el recurso de reconsideración»10.
Lo anterior se reiteró en la apelación, en la que se manifestó que estaba probada la apariencia de buen derecho, en tanto que i) no hay sujeción del impuesto de industria y comercio frente a la demandada, pues no se desarrollaron actividades comerciales en su territorio; ii) existe falta de motivación del acto sancionatorio, pues no explicó suficientemente la base de la sanción ni justificó cuál fue la omisión atribuida a la sociedad; y iii) fue inaplicado el régimen sancionatorio tributario, pues insistió en que la sociedad no es contribuyente del tributo ante la demandada.
Se precisa que, contrario a lo dicho por la apelante, el procedimiento de cobro coactivo no es una continuación del sancionatorio, por lo que no conforman un mismo iter procedimental. En realidad, se trata de procesos diferentes, lo que explica que el artículo 829-1 del Estatuto Tributario Nacional prevea que, «En el procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa».
Con base en esta norma, además de que los argumentos propuestos no discuten, realmente, la legalidad de los actos acusados del trámite de cobro coactivo, se pretende discutir la legalidad del título ejecutivo, lo cual está expresamente prohibido. Lo anterior también demuestra que el a quo no delimitó indebidamente el objeto de la medida cautelar ni desatendió un análisis integral de la solicitud de suspensión provisional, sino que, por el contrario, estudió los argumentos planteados por la demandante y determinó que no tenían la entidad suficiente para acceder a su petición. Por lo expuesto, no se acreditó la infracción de normas superiores, de modo que no se cumplen los requisitos del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para acceder a la suspensión provisional.
Por consiguiente, no se analizarán los demás argumentos de la apelación, relacionados con la supuesta aplicación de un estándar probatorio erróneo y la existencia de un perjuicio, toda vez que los cargos formulados están dirigidos materialmente contra actos que no son objeto de controversia en la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 10 Samai del tribunal, índice 10, PDF de la subsanación de la demanda, página 6.
Radicado: 76001-23-33-000-2026-00075-01 (31625) Demandante: Frigotimaná S.A.S. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RESUELVE CONFIRMAR el auto apelado, proferido por el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 19 de mayo de 2026. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador