Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2022-00115-00 Demandantes: JUAN CARLOS QUINTERO SIERRA Y OTROS Demandado: DIÓGENES QUINTERO AMAYA Temas: Suspensión provisional del acto de elección de representante a la Cámara por la Circunscripción Transitoria para la Paz No. 4 – inhabilidad para ser congresista – artículo 179. 2 de la Constitución AUTO DE ÚNICA INSTANCIA Decide la Sala sobre la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado, radicada en nombre propio por los señores Juan Carlos Quintero Sierra, Gustavo Adolfo Quintero Sierra, Yoad Ernesto Pérez Becerra, Yury Angélica Moreno Duque y Luis Caros Montenegro Almeida, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, con la finalidad de que se declare la nulidad de la elección de Diógenes Quintero Amaya como representante a la Cámara por la Circunscripción Transitoria Especial para la Paz No. 4, periodo 2022-2026.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Hechos Como supuestos fácticos de las pretensiones, la parte actora narró los siguientes: Indicó que frente a la Circunscripción Transitoria Especial para la Paz – CITREP de Norte de Santander periodo 2022-2026 se inscribieron siete listas de candidaturas. Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Adujo que según los resultados de la jornada electoral frente a la CITREP 4, se dio como ganadora la lista 0311 de la Asociación de Familias Desplazadas de Hacarí - ASOFADHACA, con el candidato Diógenes Quintero Amaya. 1.2.
Concepto de la violación Como fundamento de las pretensiones propuso los siguientes cuestionamientos: 1.2.1. Inhabilidad consagrada en el numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Mencionó que esa norma establece que no podrán ser congresistas quienes hubieren ejercido como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los 12 meses anteriores a la elección. Indicó que tal como se puede evidenciar en el Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP), y de otras pruebas aportadas, Diógenes Quintero Amaya se desempeñó en el empleo público de defensor regional código 0060 desde el 26 de abril de 2019 hasta el 12 de febrero de 2021, en la Defensoría Regional de Ocaña (Norte de Santander).
Anotó que luego, en esa misma entidad, ejerció como asesor grado 22 adscrito al despacho del defensor, desde el 26 de febrero de 2021 hasta el 15 de septiembre de ese mismo año. Explicó que, de acuerdo con lo anterior, es claro que el demandado fue empleado público dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, razón por la que se encontraba inhabilitado. 1.2.2.
Violación a normas sobre financiación de campañas – corrupción al elector Adujo que el demandado recibió apoyo de miembros de partidos tradicionales y organizaciones políticas con personería jurídica que incidieron directamente en su campaña política, y que en la regulación especial de las CITREP estaba previamente prohibido. Mencionó que el apoyo se hizo a través del alcalde de Hacarí (Norte de Santander), Deyvy Bayona Guerrero, y fue manifestado a través de audios de mensajería instantánea en la red social de whatsapp, junto con pedagogía electoral con publicidad del demandado.
Indicó que el 10 de marzo de 2022, en el medio de comunicación El Espectador se publicó un artículo periodístico denominado “Audio muestra apoyo del alcalde Hacarí a ex defensor que aspira a curul de paz”, en el que además de hacer una Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 breve reseña del perfil del demandado, se refirió a apoyos irregulares en su campaña política.
Señaló que en lo exhibido por el medio de comunicación se evidencia el apoyo político, lo que constituye un fundamento de nulidad del acto de elección del demandado, atendiendo a que esas actuaciones irregulares fueron ejercidas con aprovechamiento de un cargo público. Sostuvo que el 9 de marzo de 2022 a través del número de whatsapp 320- 8007696 se difundió un audio en el cual una mujer del municipio de Sardinata (Norte de Santander) indicó que el entonces candidato les iba a colaborar con materiales para la escuela de la vereda de San Luis, lugar en el que reside la señora “Bertilde”1, receptora del audio, a quien le solicitó que le ayudara a recolectar votos por el demandado, lo cual evidencia corrupción al elector.
Explicó que ese mismo día se conoció que el sacerdote Gabriel Peña, quien reside en el corregimiento de La Victoria, del municipio de Sardinata, le manifestó a los fieles y asistentes regulares de la iglesia católica de la que forma parte, que el señor Diógenes Quintero Amaya había donado $1.500.000, en el marco de su presentación como candidato a la circunscripción especial para la paz, dinero cuya destinación sería para el arreglo del templo religioso.
Aseguró que esa donación se podría considerar como favorecimiento electoral y constreñimiento al elector, puesto que el sacerdote cumple con una función social de incidencia como parte de la identidad de la comunidad. Acotó que otro acto de corrupción al elector se evidencia de un video en el que un hombre, el día de las elecciones, que se encontraba a pocos metros de la mesa de votación, tenía una indumentaria con publicidad del demandado, y el candidato que estaba en la zona avaló ese comportamiento.
Sobre la financiación de las campañas, dijo que el demandado, en una entrevista en el diario regional La Opinión de Cúcuta, indicó que había desistido del anticipo para la financiación de campañas proporcionado por el Consejo Nacional Electoral, lo cual va en contra de la reglamentación establecida en el Acto Legislativo 02 de 2021 artículos 3 y 8, en donde dice que la financiación de las campañas para las CITREP será preponderantemente estatal.
Aseguró que con el mínimo presupuesto para la realización de la campaña y conforme lo dispone el artículo 4 de la Resolución 5882 de 2021 del Consejo Nacional Electoral, era obligatorio adquirir una póliza o garantía que permitiera asegurar el monto total del recurso asignado, cuyo valor ascendió a los $7.133.0115, quedando un saldo total para gastos de campaña de $18.633.538 por candidato. 1 En el escrito de la demanda no se mencionó el apellido.
Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 De acuerdo con lo anterior, cuestionó la “ostentosa” campaña publicitaria del demandado, representada en vallas, pasacalles, acceso a medios y otro tipo de publicidad, atendiendo a que no realizó la solicitud de anticipo a la autoridad competente. 2.
La solicitud de suspensión provisional En acápite de la demanda se solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, bajo la siguiente argumentación: Señaló que la creación e implementación de las circunscripciones transitorias especiales de paz, que corresponden a 16 curules de la Cámara de Representantes, busca dar participación democrática a las víctimas del conflicto armado, así como la adopción de una medida de reparación integral y garantía para ese grupo poblacional, lo que significa un criterio de priorización en la efectividad de sus derechos políticos en el escenario electoral.
Indicó que en caso de no adoptarse la medida de suspensión provisional, los efectos del acto demandado pueden ser nocivos, atendiendo a que no solo sería contrario a las disposiciones de los acuerdos de paz que Colombia ratificó en búsqueda de una estabilidad en el marco del conflicto armado interno que perjudica gravemente a los civiles, sino que, además, afectaría el orden público, político, económico, social y ecológico como lo refiere el artículo 137 numeral 3 de la Ley 1437 de 2011, ya que al estar viciado en su motivación el acto demandado, no se garantizaría a las víctimas el amparo de sus derechos a una participación política en condiciones de equidad.
Sostuvo que el demandado incurrió en la causal de inhabilidad prevista en el artículo 179, numeral 2 de la Constitución Política, por haberse desempeñado como empleado público de la Defensoría Regional de Ocaña, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección como representante a la Cámara, para lo cual relacionó las fechas en las que ocupó los cargos de defensor regional y asesor grado 22 adscrito al despacho del defensor del pueblo.
Puntualizó que por lo anterior el acto de elección acusado esté viciado de nulidad por infracción de norma superior, falsa motivación y por “mala fe del candidato”. 3. El trámite de la solicitud A través de auto del 16 de mayo de 2022 se inadmitió la demanda y se dispuso: “(…) se ordenará a la parte actora dividir el escrito de la demanda, con el fin de que presente dos libelos diferentes, de la siguiente manera: (i) Una demanda respecto de los cargos fundamentados en causales subjetivas o infracción de norma superior, esto es, por incumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para el cargo o inhabilidad, corrupción Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 por compra de votos y vulneración a las normas de financiación de campañas, en donde deberá explicar debidamente el concepto de la violación, tal como lo establece el numeral 4 del artículo 162 del CPACA.
(ii) Otra demanda relacionada con los cargos objetivos, esto todos aquellos relacionados con tachaduras, enmendaduras, alteraciones en el formulario E-14 y diferencia de votos y votantes, escrito en el que, de igual manera, deberá explicar los hechos, omisiones y los fundamentos como lo exigen los numerales 3 y 4 del artículo 162 ibid.
Si el actor así lo pretende, en cada demanda podrá incluir la solicitud de medida cautelar correspondiente, la cual también deberá ser sustentada de manera clara y precisa en cuanto a los hechos que la justifican, así como el cumplimiento de los requisitos de ley que son necesarios para su procedencia, esto es, los señalados en el artículo 230 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.” Previo a la admisión de la demanda, mediante auto del 31 de mayo de 2022 se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional al demandado, al Consejo Nacional Electoral (CNE), por intermedio de su presidente, a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), al director general o al representante delegado de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público, con el fin de que manifestaran lo que consideraran pertinente. 4.
Traslado de la solicitud Surtido el traslado de que trata el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el demandado, el CNE, la UARIV y el Ministerio Público presentaron escritos en los que se pronunciaron sobre la medida cautelar solicitada, de la siguiente manera: 4.1. Diógenes Quintero Amaya A través de apoderado, pidió que se niegue la medida de suspensión provisional del acto que contiene la elección demandada.
En primer lugar, señaló que la medida cautelar solo está fundada en una supuesta inhabilidad y no en los demás cargos expuestos en la demanda, de manera que el estudio de la petición se debe limitar a ese preciso punto. Al respecto, advirtió que no hay prueba de los elementos que configuran la inhabilidad. Sostuvo que en los documentos anexos a la corrección de la demanda se encuentran las Resoluciones 569 de 2019 y 225 de 2021 por medio de las cuales se nombró y aceptó la renuncia como defensor Regional código 0060, perteneciente al nivel directivo, adscrito a la Defensoría Regional de Ocaña. Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Dijo que, de acuerdo con esas resoluciones, es claro que fue desvinculado el 26 de febrero de 2021, esto es, por fuera del periodo inhabilitante, que comenzó el 13 de marzo de ese año. Explicó que teniendo en cuenta que las elecciones al Congreso de la República se realizaron el 13 de marzo de 2022, es forzoso concluir que estuvo separado del cargo con más de 12 meses de anterioridad a la fecha de la elección, de manera que, al no configurarse el elemento temporal, no se materializó la inhabilidad alegada.
Añadió que en cuanto al cargo de asesor grado 22 adscrito al despacho del defensor, aparece acreditado que fue nombrado mediante Resolución 305 del 26 de febrero de 2021, y que corresponde a un cargo de libre nombramiento y remoción. Aseguró que, si bien la vinculación ocurrió dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la elección, no está acreditado el elemento modal.
Explicó que los demandantes no precisaron, ni en los hechos ni en el concepto de la violación, cuál es el tipo de autoridad que ejerció el demandado ni cuál o cuáles funciones implican que se ostente jurisdicción o autoridad, omisión que no solo dificulta la defensa, sino que conlleva a que el juez de lo electoral no pueda determinar si el cargo de asesor grado 22, implica o no el ejercicio de autoridad.
Precisó que el ejercicio de jurisdicción y autoridad política y militar son extrañas a las funciones de la Defensoría del Pueblo. Sobre la autoridad administrativa y la civil, sostuvo que no es posible derivar su ejercicio del cargo de asesor, con base en el criterio funcional Manifestó que los verbos rectores de las funciones atribuidas al asesor del despacho del defensor, no solo no encajan en los conceptos de autoridad administrativa y civil, sino que no implican la facultad ni el poder de tomar decisiones de ninguna índole.
Anotó que asesorar, orientar, conducir y propiciar, son conductas que resultan ajenas a la posibilidad de adoptar decisiones de carácter general obligatorias para la ciudadanía, y menos la de tener algún poder de compulsión o coacción por conducto de la fuerza pública frente a quienes las desacaten. Ninguna de las funciones del cargo de asesor implica facultad decisoria en materia contractual o de ordenación del gasto, tampoco poder de mando sobre el personal ni poderes disciplinarios.
Finalmente, recalcó que, en cuanto al aspecto espacial de la inhabilidad, la parte demandante no acreditó cuál es el ámbito territorial al que se circunscriben las funciones del asesor del despacho del defensor del Pueblo, lo que impide Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 conocer el lugar físico en donde se desarrollaban las actividades, así como las disposiciones pertinentes, a efectos de determinar si existe una cobertura territorial que coincida con la CITREP No. 4, y por tanto ese elemento tampoco está acreditado. 4.2 Consejo Nacional Electoral Contestó la medida cautelar a través de apoderada y señaló que el ejercicio de la potestad por parte de esa corporación para revocar las inscripciones de los candidatos está supeditado constitucionalmente por el artículo 108 y el numeral 2 del artículo 265 superiores, al respeto del debido proceso y a la existencia de plena prueba de la causal que conduce a la revocatoria.
Dijo que la plena prueba será aquella que acredite la veracidad del supuesto de hecho descrito en la norma, y por tanto la procedencia de la revocatoria está condicionada a la existencia de certeza sobre la configuración de la causal que se alega. Afirmó que sería precipitado por parte de la Sala decretar una medida cautelar de suspensión de los efectos del acto atacado, pues para determinar la estructuración o no del vicio endilgado, es necesario un análisis exhaustivo de aspectos de mayor complejidad que son propios de la sentencia. 4.3 UARIV Contestó la medida cautelar por intermedio de apoderada, y anotó que se estará a los resuelto por la Sala, en el entendido de que el acto atacado no corresponde a una decisión adoptada bajo la competencia de esa unidad, dado que los actos de inscripción y de elección de candidatos son el resultado de un proceso de elección popular, del cual conoce y le compete exclusivamente al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil.
En cuanto a la procedencia de la medida cautelar manifestó que los argumentos esbozados por la parte actora carecen de fundamento. 5. Concepto del Ministerio Público La señora procuradora séptima delegada presentó concepto en el que solicitó no suspender los efectos del acto. Consideró que en lo relacionado con el cargo de asesor grado 22, no se cumple con el elemento objetivo, esto es el ejercicio de autoridad civil, política, administrativa durante los doce meses anteriores a la fecha de la elección. Señaló que no obstante a que en el escrito de demanda no se hizo mención a que el demandado ejerció autoridad civil, política o administrativa, lo cierto es que no se encuentra plenamente probado el cumplimiento del elemento objetivo, Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 en lo que tiene que ver con el cargo de asesor grado 22, puesto que las funciones no están relacionadas con el ejercicio de jurisdicción, autoridad civil, política o administrativa.
Recordó que, en cuanto al cargo de defensor Regional de Ocaña, lo ocupó entre el 26 de abril de 2019 y 12 de febrero de 2021, esto es, por fuera del periodo inhabilitante, teniendo en cuenta que este inició el 13 de marzo de 2021. Respecto al presunto apoyo dado por el alcalde de Hacarí a la campaña política del demandado, adujo que en esta etapa preliminar del asunto no es posible evidenciar que tal aseveración tenga alguna relevancia en el medio de control de nulidad electoral, por cuanto la expresión “la verdad yo sí le daré el respaldo a Diógenes hasta donde se pueda, ahí con un personal” no comporta una irregularidad que pueda viciar de nulidad su acto de elección, mucho menos cuando no se tiene certeza de qué manera se dio ese apoyo, y si el demandado consintió en que este se efectuara.
Frente al cargo de corrupción al electorado, indicó que el audio en el que presuntamente se escucha decir al sacerdote Gabriel Peña que “también Diógenes que es un candidato donó millón quinientos mil pesos (1.500.000) pesos, Diógenes donó sin ningún compromiso político”, es una manifestación realizada por un tercero de la cual no puede desprenderse inequívocamente que el apoyo económico dado para el templo por parte del demandado esté dirigido a afectar la libertad de los votantes.
Así mismo, adujo que en relación con el audio en el que se escucha a la señora Berta Prado que necesita recaudar votos para el candidato “Diógenes” porque va a regalar materiales para la escuela, no está probado, en esta fase previa de medida cautelar, que el demandado fue el que realizó directa o indirectamente esas prácticas corruptas, pues ese medio de prueba no resulta suficiente para demostrar la conducta irregular.
Explicó que no están dados los elementos que estructuren una causal de nulidad, conforme a lo dispuesto en los artículos 3 y 8 del Acto Legislativo 02 de 2021, que establecen que la financiación de las campañas para las CITREP será preponderantemente estatal, puesto que el solo argumento de que existió una ostentosa publicidad a favor del demandado no genera la certeza de que la financiación de la campaña no haya sido en su mayoría con recursos públicos, y mucho menos que se encuentre relacionada como una forma de corrupción al elector.
Concluyó que con base en las pruebas arrimadas y en las afirmaciones que respecto de ellas efectúan los demandantes, no es posible establecer con contundencia en esta etapa procesal que el demandado incurrió en prácticas corruptas, o que de manera inequívoca hubo una organización criminal de la cual hiciera parte o tuviera conocimiento, pues no se encuentra plenamente probada Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 su participación, intervención o conocimiento de los hechos alegados como irregulares.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, la Sección Quinta es competente para conocer en única instancia del presente asunto, en tanto la discusión recae sobre el acto de elección de Diógenes Quintero Amaya como representante a la Cámara por la Circunscripción Especial Transitoria para la Paz No. 4 periodo 2022-2026. 2.
Admisión de la demanda Para la admisión de la demanda en materia electoral se exige el cumplimiento de los requisitos formales establecidos en el artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la individualización de las pretensiones de que trata el artículo 163, que se presente en la oportunidad prevista en el literal a), numeral 2 del artículo 164 y que se acompañe de los anexos señalados en el artículo 166 de ese mismo estatuto, además de la verificación de la debida acumulación de causales de nulidad a que se refiere el artículo 281, modificados por la Ley 2080 de 2021.
En este caso, el escrito fue radicado oportunamente, toda vez que el acto demandado es el formulario E-26 CTP expedido el 18 de marzo de 2022 por la Comisión Escrutadora, por medio del cual se declaró la elección del señor Diógenes Quintero Amaya como representante a la Cámara por la Circunscripción Especial Transitoria Para la Paz No. 4 para el periodo 2022- 2026, por lo que el escrito radicado el 3 de mayo de 20222, se presentó dentro del término de caducidad de treinta (30) días hábiles siguientes a la publicación conforme a la previsión del artículo 164 numeral 2 literal a) de la Ley 1437 de 2011.
Se precisa que, por auto del 16 de mayo de 2022, se ordenó corregir la demanda en el sentido de que se presentaran dos escritos separados según las causales invocadas, esto es uno para las causales subjetivas y otro para las objetivas. Si bien la demanda fue corregida y se presentaron dos libelos separados, correspondiéndole al magistrado ponente de esta decisión el medio de control referente a la posible configuración de la nulidad de la elección por causales subjetivas e infracción de normas superiores, se precisa que algunas de las pretensiones realizadas no corresponden a este tipo de causales, tales como la 2 Tal como se indicó en el paso al Despacho del 12 de mayo de 2022.
Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 segunda y la tercera3, por ser propias de las causales objetivas, razón por la que son ajenas al trámite que se surtirá en este proceso.
Aclarado lo anterior, la demanda incluyó la designación de las partes, la pretensión formulada claramente, la descripción de los hechos, los fundamentos de derecho, la solicitud de pruebas que la parte actora pretende hacer valer en el proceso y las direcciones electrónicas para las respectivas notificaciones. El escrito, asimismo, presenta en forma separada sus fundamentos fácticos; contiene el capítulo de normas violadas con su correspondiente concepto de violación y en aparte independiente las pruebas y anexos.
Finalmente, se advierte que no es atribuible la obligación establecida en el numeral 8 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021, en tanto presentó solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión de los efectos del acto acusado. En consecuencia, como la demanda cumple con las exigencias legales habrá de ser admitida, respecto del acto declaratorio de elección que es el acto electoral definitivo, de conformidad con el artículo 139 del CPACA. 3.
De la medida cautelar de suspensión provisional En el Capítulo XI del Título V de la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno. En materia de suspensión provisional, en su artículo 231 la Ley 1437 de 2011 fijó una serie de requisitos en los siguientes términos: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del 3 “SEGUNDA: Que, como consecuencia de la anterior declaración, se decrete la nulidad de los actos previos que resuelven de manera negativa las reclamaciones realizadas respecto a las irregularidades manifestadas a las autoridades municipales y la departamental frente a los escrutinios de la circunscripción 4 del departamento de Norte de Santander.
Que, como consecuencia de la declaración de la primera pretensión de este libelo, se decrete la nulidad de la credencial (E27) expedida al señor DIÓGENES QUINTERO AMAYA identificado con cédula de ciudadanía no. 1.090.406.861, así como también, de los actos administrativos derivados del acto primigenio de elección, que incida en la acreditación del señor QUINTERO como electo a Representante a la Cámara por la CITREP 4 de Norte de Santander.
TERCERO: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se practiquen nuevos escrutinios, se profiera nuevo acto de elección y se expidan las respectivas credenciales a quienes resulten electos”. Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”. De manera concreta, el artículo 277 de la precitada normativa estableció que la solicitud de suspensión provisional debe elevarse en la demanda y que aquella debe resolverse en el auto admisorio.
Sin embargo, esta misma Sala de Decisión ha aceptado que no necesariamente la medida cautelar debe presentarse en el texto mismo de la demanda, sino que, tal y como se permite en los procesos ordinarios puede hacerse en escrito anexo a esta, pero siempre y cuando se haga dentro del término de caducidad. En oportunidad anterior se estableció: “Entonces, las disposiciones precisan que la medida cautelar i) se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado -siempre que el/los cargo(s) estén comprendidos en la demanda y que se encuentre en término para accionar- o en la misma demanda, pero en todo caso que sea específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
(…) En este sentido, según lo allí dispuesto, existe la posibilidad de que en forma cautelar se suspendan los efectos jurídicos de los actos administrativos de naturaleza electoral, cuando se cumplan las siguientes exigencias: (i) que así lo pida la parte actora en la demanda o con escrito anexo a la misma; (ii) que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor; y, (iii) que para ello pueden emplearse los medios de prueba aportados por el interesado4”.
Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se tiene que para que se pueda decretar la suspensión provisional de un acto en materia electoral debe realizarse un análisis del acto demandado frente a las disposiciones superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente en ese momento procesal. 4 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 13001-23-33-000-2016-00070- 01. Providencia del 3 de junio de 2016. M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez. Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Lo anterior implica que el demandante debe sustentar su solicitud e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados y que el juez o sala encargada de su estudio, realice un análisis de esos argumentos y de las pruebas aportadas con la misma para determinar la viabilidad o no de la medida.
No obstante, resulta del caso precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional del acto acusado por cuanto es claro que debe analizarse en cada evento en concreto la implicación del mismo con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y en últimas su legalidad.
Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso y para que incluso, la definitiva sea diferente. 4. Decisión sobre la medida cautelar 4.1.
Las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes En el Acuerdo Final para Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP), se plantearon seis ejes temáticos: i) la reforma rural integral; ii) la participación política: apertura democrática para construir la paz; iii) el cese al fuego de hostilidades bilateral y definitivo y la dejación de armas; iv) la solución al problema de drogas ilícitas; v) las víctimas, y vi) los mecanismos de implementación y verificación. En cuanto a la participación política, se estableció en el Acuerdo que, para la construcción y consolidación de la paz, luego de la terminación del conflicto, se requiere de “una ampliación democrática que permita que surjan nuevas fuerzas en el escenario político […], para enriquecer el debate y la deliberación de grandes problemas nacionales y, de esa manera, fortalecer el pluralismo”.
La apertura democrática implica una mayor participación electoral y de esa forma se facilita la construcción de nuevos partidos y movimientos políticos, se ofrecen garantías a la oposición y se promueve el pluralismo y la inclusión, especialmente, de los habitantes de las zonas más afectadas y marginadas por el conflicto armado, el abandono y la débil presencia del Estado.
Para ese fin, se propuso una fase de transición para la participación política de quienes históricamente, por las circunstancias propias de la violencia, no han tenido representación en el Congreso de la República, razón por la cual el Gobierno Nacional se comprometió con la creación de dieciséis Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (CITREP) para la elección de Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 igual número de representantes a la Cámara, de manera temporal y por dos periodos electorales56.
Se indicó en el Acuerdo que la inclusión política de la población afectada por la confrontación armada, que comprende también a las víctimas del desplazamiento, constituye una medida de reparación, de garantía de no repetición y de construcción de la paz7, en orden a que pueda elegir a los representantes a la Cámara, bajo unas reglas especiales, para así lograr el ejercicio pleno de sus derechos políticos, civiles, económicos, sociales, culturales y ambientales.
Así mismo, la creación de las CITREP se trata de una medida transicional, orientada a la realización de un cambio en cuanto a la problemática generada por ausencia de participación democrática de los territorios afectados con el conflicto, para con ello construir una sociedad más participativa y pluralista; por esa razón, el ajuste implementado no es permanente, dado que está limitado a dos periodos electorales.
Para cumplir lo pactado en el referido documento, se expidió el Acto Legislativo 02 de 2017, “por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, cuya revisión constitucional automática se efectuó a través de la sentencia C-630 de 2017.
En la providencia se indicó lo siguiente en cuanto a la incorporación normativa del Acuerdo Final al derecho interno: “La discusión sobre su contenido, planteada por los distintos intervinientes y el Ministerio Público, como ya se indicó, gira en torno al valor normativo del texto final, sobre la base de que por medio de la enmienda se le estaría reconociendo naturaleza de norma jurídica, lo cual solo sería posible a través del proceso de implementación y desarrollo normativo (…).
“En consecuencia, el Acuerdo Final no tiene un valor normativo per se, lo que significa que ex ante de la activación de los mecanismos de implementación y desarrollo, como política de Gobierno vincula al Gobierno Nacional y lo obliga a impulsar su implementación. Sin embargo, a partir del Acto Legislativo 02 de 2017, los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de derecho internacional humanitario y a derechos fundamentales consagrados en la Constitución serán parámetros de interpretación y referentes de desarrollo y validez de las normas de implementación de lo pactado, con sujeción al 5 Punto 2.3.6. del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. 6 Sin perjuicio de las cinco curules adicionales que se concedieron a las FARC-EP, para los periodos electorales 2018-2022 y 2022-2026, de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 03 de 2017. 7 Punto 2.3.6, página 54 del Acuerdo.
Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 ordenamiento constitucional. Igualmente, a partir de ese acto legislativo el Acuerdo se adopta como política de Estado, de manera que todos los órganos, instituciones y autoridades del Estado, se encuentran comprometidos con su desarrollo e implementación de buena fe, y por tanto, cualquier desarrollo del mismo debe tener por objeto su cabal cumplimiento y guardar coherencia con sus contenidos, finalidades, espíritu y principios.
Por la misma razón de su reconocimiento como política de Estado, teniendo en cuenta su refrendación y a partir del Acto Legislativo 02 de 2017, se dispuso que rigiera durante los tres periodos presidenciales siguientes. De ese modo, y como se ha enfatizado en esta providencia, para la incorporación normativa al derecho interno del Acuerdo Final, se requerirá de la activación de los mecanismos de producción normativa fijados en la Constitución y la Ley.
Todo lo anterior, enfatizando la obligación de las autoridades del Estado de contribuir, de buena fe, a la implementación del Acuerdo Final, en cuanto política de Estado, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales”. En ese orden, se advirtió que el Acto Legislativo 02 de 2017 no tiene el propósito de incorporar automáticamente el Acuerdo Final suscrito el 24 de noviembre de 2016 al ordenamiento jurídico interno ni tampoco al bloque de constitucionalidad, “sin perjuicio de las disposiciones de DIH y de derechos humanos que inspiran parte de los contenidos del Acuerdo, las cuales derivan su fuerza vinculante directamente de los tratados y convenios internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario suscritos por Colombia y ratificados por el Congreso de la República, que las contienen”.
Por tanto, el Acuerdo Final requiere su implementación normativa a través de los órganos competentes y con sujeción a los procedimientos previstos en la Constitución para el efecto, así como la adopción de medidas por parte de las autoridades con el fin de garantizar su ejecución. En virtud de lo anterior, se expidió el Acto Legislativo 02 de 2021 “Por medio del cual se crean 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes en los períodos 2022-2026 y 2026-2030”, en donde se establecieron los municipios que conforman cada una de las circunscripciones y los requisitos para la inscripción y elección de candidatos.
En línea con lo dispuesto en el acto legislativo, se profirieron el Decreto 1207 de 2021 “Por el cual se adoptan disposiciones para la elección de los representantes a la Cámara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los periodos 2022-2026 y 2026-2030, en desarrollo del Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021” y la Resolución 10592 de 2021, de la Registraduría Nacional del Estado Civil “Por la cual se adoptan medidas especiales para la actualización y vigilancia del censo electoral, la inscripción de candidatos y se establece el procedimiento para la organización y dirección de la elección de los representantes adicionales a la Cámara por las dieciséis (16) Circunscripciones Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Transitorias Especiales de Paz en los períodos 2022 - 2026 y 2026 – 2030”. 4.2.
La causal de inhabilidad prevista en el artículo 179.2 de la Constitución Política La inhabilidad planteada por la parte actora es la consagrada en el numeral 2 del artículo 179 de la Constitución, cuyo texto es el siguiente: “ARTÍCULO 179. No podrán ser congresistas: […] 2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. […] Las inhabilidades previstas en los numerales 2, 3, 5 y 6 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección. La ley reglamentará los demás casos de inhabilidades por parentesco, con las autoridades no contemplados en estas disposiciones.
Para los fines de este artículo se considera que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, excepto para la inhabilidad consignada en el numeral 5”. En relación con la causal de inhabilidad endilgada, la Sala ha identificado los elementos que la configuran, a saber: (i) subjetivo, referente a que el elegido hubiera ostentado la condición de empleado público;
(ii) temporal, es decir, que haya ejercido dentro de los doce meses anteriores a la elección; (iii) modal o material, relacionado con que haya ejercido jurisdicción, autoridad política, civil, administrativa o militar, y, (iv) territorial, esto es, el desempeño como empleado público en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección8.
Cabe destacar que para que se configure la inhabilidad deben concurrir en forma concomitante cada uno de los elementos anteriormente señalados, por cuanto la ausencia de uno solo de ellos torna inviable la materialización de la figura. Respecto del ejercicio de un empleo público -elemento subjetivo-, es necesario remitirse al artículo 123 de la Constitución, postulado según el cual los servidores públicos se clasifican en miembros de las corporaciones públicas y empleados y trabajadores del Estado, entiéndase empleados públicos y trabajadores oficiales. 8 Consejo de Estado, Sección Quinta; sentencia del 25 de octubre de 2018, radicación 11001-03- 28-000-2018-00018-00, MP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Es decir, los empleados públicos son una especie de servidores públicos que se encuentran vinculados con el Estado, por regla general, a través de una relación legal y reglamentaria.9 Precisado lo anterior, se abordará el estudio del elemento modal o material de la prohibición, circunscrito al ejercicio de jurisdicción, autoridad política, civil, administrativa o militar.
Frente al ejercicio de jurisdicción, se tiene que conforme a lo consagrado en la Constitución Política y en la Ley 270 de 1996, la jurisdicción se ejerce por aquellas personas envestidas de la facultad de administrar justicia, bien sea de manera permanente o transitoria. Permanente, como el caso de los jueces y magistrados y algunas autoridades administrativas a las cuales expresamente la ley ha facultado para el efecto; o transitoria, como lo que ocurre con los particulares a quienes se les otorga la atribución de manera temporal (conciliadores, árbitros, jueces de paz).
Frente al ejercicio de autoridad política, civil y administrativa, debe tenerse en cuenta lo establecido en los artículos 188 a 190 de la Ley 136 de 1994, que disponen: “Artículo 188. AUTORIDAD CIVIL. Para efectos de lo previsto en esta Ley, se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones: 1.
Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta Ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública. 2. Nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por sí o por delegación. 3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones.
Artículo 189. AUTORIDAD POLÍTICA. Es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio. Del mismo modo, los secretarios de la alcaldía y jefes de departamento administrativo, como miembros del gobierno municipal, ejercen con el alcalde la autoridad política. Tal autoridad también se predica de quienes ejerzan temporalmente los cargos señalados en este artículo.
Artículo 190. DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales. 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencia del 11 de marzo de 2021. Expediente 05001-23-33-000-2019-03154-01. M.P. Dr. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias”.
La Sección Quinta en varias oportunidades10 se ha referido a los presupuestos o elementos que estructuran la definición de autoridad, para cuyo propósito se ha partido de la premisa de la realización de actos de dirección que impliquen un cierto grado de autonomía decisoria o de imposición de sanciones, de acuerdo con las funciones legalmente establecidas para cada cargo.
En cuanto a los elementos de la autoridad administrativa, desde el año 200511, en tesis que más adelante se reiteró en la sentencia del 23 de septiembre de 201312, la Sala ha precisado que para establecer “si el ejercicio de determinado cargo público implica el ejercicio de autoridad administrativa, puede acudirse, o bien a un criterio orgánico, o bien a un criterio funcional.
En virtud del primero, es posible entender que el ejercicio de determinado cargo conlleva el ejercicio de autoridad administrativa por tratarse de aquellos que, de conformidad con la ley, implican dirección administrativa, por ser ésta es (sic) una manifestación de dicha autoridad. Y, acudiendo al segundo, será posible concluir que las funciones propias de un determinado cargo implican el ejercicio de dicha autoridad, en atención al análisis que de dichas atribuciones haga el juzgador en el caso concreto” (Negrillas fuera de texto original).
Tanto la Sala Plena de la Corporación, como esta Sección, han fijado como criterio, que la autoridad administrativa hace referencia a los poderes decisorios de mando o imposición que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los órganos electorales y de control con capacidad para “hacer que la administración funcione, también ejerciendo mando y dirección sobre los órganos del aparato administrativo, nombrando y removiendo sus agentes, celebrando contratos, supervigilando la prestación de servicios, castigando infracciones al reglamento, etc.
Todo eso y más, es la autoridad administrativa”.13 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, 10 de septiembre de 2020. Rad. 44001-23- 40-000-2019-00184-01. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Demandado: Juan José Robles Julio - alcalde de Manaure (La Guajira), período 2020-2023. 11 Sentencia del 9 de septiembre de 2005, Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Darío Quiñones Pinilla, exp. 41001-23-31-000-2003-01299-02 (3657). 12 Sentencia de 23 de septiembre de 2013, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, exp.
No. 41001-23-31-000-2012-00048-01, demandado: Personero de Neiva. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de junio 9 de 1.998, exp. AC-5779, reiteración realizada en sentencia de Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 16 de mayo de 2019. Radicado 11001-03-28-000-2018-00628-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro.
Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Se reitera que todas aquellas funciones que de acuerdo con la estructura orgánica de la administración confieran al respectivo cargo autonomía en la adopción de decisiones y potestad de mando, conllevan o comportan autoridad administrativa.
Sin embargo, también esta Sala de Decisión ha precisado que ciertas potestades con autonomía decisoria y que estén encaminadas “a dirigir las actividades de coordinación, programación de los procesos de administración de personal, seguridad industrial, y relaciones laborales (num. 2); dirigir la ejecución de los programas de selección, inducción, capacitación (num. 3); controlar y evaluar la ejecución de las políticas, planes y programas de gestión presupuestal (num. 5); dirigir la elaboración del plan financiero de fuentes y usos de recursos de la entidad (num. 6), y dirigir, coordinar y controlar la adecuada prestación de los servicios (num. 9), asignaciones todas estas precedidas del verbo dirigir, no implican, por esta sola característica terminológica, que constituyan funciones que conlleven, que tengan inmerso o implícito —per se— autonomía con poder en función de mando que incluya posibilidad de coerción”14.
Lo anterior, en razón a que el solo hecho de ostentar esta clase de atribuciones, el servidor público con cierto grado de jerarquía funcional dentro de la entidad u organismo no necesariamente implica que “goce de facultades que le concedan autonomía funcional para tomar decisiones en campos tales como: nombrar o remover personal de la corporación, conferir comisiones y traslados, sancionar disciplinariamente, comprometer el presupuesto, celebrar contratos, imponer medidas de obligatorio acatamiento”15(Se destaca).
De otra parte, en cuanto a la autoridad civil, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha indicado lo siguiente: “(…) teniendo en cuenta el fallo proferido por la Sala Plena el 15 de febrero de 201116, esta Sección dictó la sentencia del 19 de febrero de 201517, en la que se ajustó el concepto de autoridad civil con las siguientes pautas: “Sea lo primero advertir, que la noción de autoridad civil ha sufrido grandes trasformaciones, pues a lo largo del tiempo la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dotado con diverso contenido a esta acepción. No obstante lo anterior, en el año 2011 la Sala Plena de esta Corporación zanjó la discusión existente y señaló que: “Estima la Corporación que la autoridad civil, para los efectos del artículo 179.5 CP., es una especie de la autoridad pública –como lo es la 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 28 de febrero de 2002, radicado 2804, M.P. Darío Quiñones Pinilla. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 3 de mayo de 2013, M.P: Susana Buitrago Valencia, Radicado No. 23001-23-31-000-2008-00087-03 (IJ) 16 C. P. Enrique Gil Botero, exp.
No. 11001-03-15-000-2010-01055-00(PI), actor: Asdrúbal González Zuluaga, demandado: Noel Ricardo Valencia Giraldo. 17 C. P. Alberto Yepes Barreiro (E), exp. No. 11001-03-28-000-2014-00045-00, actor: José Julio Arboleda Sierra, demandado: Oscar de Jesús Hurtado Pérez. Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 jurisdiccional, la política, la militar, la administrativa, entre otras, y consiste en el ejercicio de actos de poder y mando, que se desarrollan mediante típicos actos de autoridad, así como a través de la definición de la orientación de una organización pública, y de sus objetivos y tareas, la cual ejerce un servidor público o un particular que cumple función pública; poder que se expresa tanto sobre los ciudadanos y la comunidad en general -expresión exógena de la autoridad civil- como al interior de la organización estatal -expresión endógena de la autoridad civil.”18 (Subrayas fuera de texto).
En otras palabras, la autoridad civil implica la posibilidad de tomar decisiones en materia de policía administrativa, materializadas en actos administrativos, y de hacerlas cumplir incluso en contra de la voluntad de los destinatarios19”. De acuerdo con lo anterior, se entiende la autoridad civil como una especie de autoridad pública que ejerce un servidor público o un particular que cumple funciones públicas y consiste en el ejercicio de actos de poder y mando, que se desarrollan mediante actos de autoridad o a través de la orientación de una organización pública.
Este poder se expresa, tanto sobre los ciudadanos y la comunidad en general, como al interior de la organización estatal. Por su parte, la autoridad política ha sido definida jurisprudencialmente como la “capacidad para “presentar proyectos de Ley [en sentido amplio] y sancionarlos, manejar las relaciones con los otros poderes y con otros Estados, gestionar, trazar y apalancar el rumbo de la Nación [entendido también para departamentos y municipios”20.
Y la autoridad militar es aquella “ejercida por medio de las armas y la fuerza pública”21. 4.3. Caso concreto En la solicitud de medida cautelar el demandante solo hizo mención de la inhabilidad consagrada en el artículo 179.2 constitucional, razón por la que el estudio se centrará únicamente en este cargo. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de febrero de 2008, exp. 11001-03-15-000-2007-00287-00- CP Enrique Gil Botero, reiterado en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de febrero de 2011, exp. 11001-03-15-000- 2010-01055-00 (PI)- CP Enrique Gil Botero. 19 Esta Corporación en sentencia del 15 de febrero 2011 radicado 11001-03-15-000-2010-01055- 00 (PI)- señaló que no es cualquier clase de decisión la que configura la autoridad civil, sino solamente aquellas que “determinan el obrar mismo del Estado” y que su ejecución o puesta en práctica demuestra el control que se ejerce sobre la administración, los ciudadanos y los demás funcionarios. 20Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de junio 9 de 1.998; rad.
AC–5779. M.P Germán Rodríguez Villamizar. Criterio reiterado en sentencia del 19 de marzo de 2020, rad. 4400103234000020190019501, MP Rocío Araújo Oñate. 21 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 19 de marzo de 2020, rad. 4400103234000020190019501, MP Rocío Araújo Oñate. Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Al respecto, argumentó que el numeral 2 del artículo 179 de la Constitución establece que no podrán ser congresistas quienes hubieren ejercido como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la elección. Indicó que tal como se puede evidenciar en el SIGEP, el señor Quintero Amaya se desempeñó en el empleo público de defensor regional código 0060 desde el 26 de abril de 2019 hasta el 12 de febrero de 2021.
Anotó que luego, en esa misma entidad, ocupó el cargo de asesor grado 22 adscrito al despacho del defensor, desde el 26 de febrero de 2021 hasta el 15 de septiembre de ese mismo año. Explicó que, de acuerdo con lo anterior, es claro que el demandado se desempeñó en un empleo público dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, razón por la que se configuró la causal de inhabilidad endilgada.
Antes de abordar el estudio, se precisa que a pesar de haberse inadmitido la demanda y haberse dicho que “en cuanto al concepto de la violación de cada demanda, deberán señalarse claramente las razones que sustentan cada uno de los cargos presentados, indicando de forma separada cada norma que se considera violada, junto con las motivaciones que sustentan tal vulneración, de conformidad con lo establecido en los numerales 3 y 4 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011”, lo cierto es que revisado el cargo presentado, se advierte que la parte actora no indicó de manera concreta cuáles funciones de los cargos desempañados por el demandado correspondieron al ejercicio de jurisdicción o autoridad civil, política o administrativa.
En el traslado de la medida cautelar, el demandado aseguró que, a pesar de la falta de concreción del cargo alegado, cuando se desempeñó como asesor grado 22 en la Defensoría del Pueblo no ejerció jurisdicción ni autoridad administrativa civil, política o militar. Con todo, dentro de las pruebas que radicó la parte actora con la medida cautelar, obra la respuesta a una petición en la que se señalaron por parte de la Defensoría del Pueblo las labores asignadas a Diógenes Quintero Amaya, según el manual de funciones de la entidad, razón por la cual se procederá a hacer el estudio correspondiente bajo esa premisa.
La relación de pruebas aportadas es la siguiente: 1. Copia de la Resolución 225 del 12 de febrero de 2021, en la que se dispuso: Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 2.
Copia de la Resolución 305 del 26 de febrero de 2021 en la que se dispuso: 3. Oficio 20220050101314131del 7 de abril de 2022 suscrito por el subdirector de Gestión de Talento Humano de la Defensoría del Pueblo, en donde se indica: Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 En primer lugar, en relación con el cargo de defensor regional código 060, se tiene que se le aceptó la renuncia a través de la Resolución 225 del 12 de febrero de 2021, de manera que como las elecciones se realizaron el 13 de marzo de 2022, es claro que renunció antes del periodo inhabilitante, razón por la que no es necesario estudiar los demás elementos que configuran la inhabilidad.
En cuanto al cargo de asesor grado 22, adscrito al despacho del defensor, se tiene que fue nombrado a través de la Resolución 305 del 26 de febrero de 2021, y tal como obra en la respuesta a la petición, ejerció ese cargo hasta el 7 de septiembre de 2021, de manera que es evidente que lo desempeñó dentro del periodo inhabilitante, circunstancia que de suyo acredita la estructuración del elemento temporal de la prohibición. Así mismo, se encuentra demostrado el elemento subjetivo, por cuanto el demandado ostentó la condición de empleado público, de libre nombramiento y remoción, dentro de la Defensoría del Pueblo, bajo una vinculación legal y reglamentaria.
También se demostró el elemento territorial, en atención a que el cargo se desempeñó en la Defensoría Regional de Ocaña (Norte de Santander). No obstante, en cuanto a la concurrencia del elemento modal o material, al revisar sus funciones no se advierte que alguna esté relacionada con el ejercicio de jurisdicción o autoridad política o militar.
En punto del ejercicio de autoridad civil o administrativa, debe decirse que las labores atribuidas tampoco están relacionadas con esos conceptos, puesto que de la revisión de aquellas se tiene que se concretaron, esencialmente, en acciones de asesoramiento, orientación, conducción de proyectos orientados a contribuir al cumplimiento de los fines de la entidad.
Así, tratándose del ejercicio de autoridad civil, no se evidencia que el demandado haya tenido una posición de poder, de imposición o de dirección con fines coercitivos sobre dependientes y la ciudadanía en general, funciones que se Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 traducen en la expedición de reglamentos, la designación o remoción de empleados, o la de disciplinar a estos a través de la potestad sancionatoria otorgada por la ley.22 Respecto del ejercicio de autoridad administrativa, tampoco se observa que de las atribuciones conferidas se desprenda alguna que esté relacionada con la potestad de mando o de dirección con autonomía decisoria en cuanto al manejo del personal vinculado a la entidad, la ordenación del gasto, la celebración de contratos, entre otras, que no solo comprometen el manejo del erario, sino que, al propio tiempo, puedan generar derechos y obligaciones frente a terceros.23 Es por esto que, para abordar el asunto con más detenimiento, se debe adelantar el curso del proceso de nulidad electoral en todas sus etapas procesales para recaudar mayores elementos de convicción y, de este modo, evaluar de forma pormenorizada los hechos y las pruebas que resultan fundamentales, dado que en esta fase inicial no se acreditó la configuración del elemento modal de la conducta atribuida al demandado.
Por lo anterior, no hay lugar a decretar la suspensión provisional del acto demandado. Conforme con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, RESUELVE Primero: Por reunir los requisitos legales de oportunidad y forma, admítese en única instancia la demanda presentada por Juan Carlos Quintero Sierra, Gustavo Adolfo Quintero Sierra, Yoad Ernesto Pérez Becerra, Yury Angélica Moreno Duque y Luis Caros Montenegro Almeida, en nombre propio, en contra de la elección de Diógenes Quintero Amaya como representante a la Cámara por la Circunscripción Transitoria Especial para la Paz No. 4, periodo 2022-2026, contenido en el formulario E-26CTP, con la aclaración de que el estudio del asunto se centrará únicamente en la pretensión primera señalada en el escrito de subsanación. En consecuencia, se dispone: 1.
Notifíquese personalmente a Diógenes Quintero Amaya, en la forma establecida en el literal a) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. En el evento de no ser posible su notificación personal, procédase de conformidad con lo establecido en los literales b) y c) del numeral 1° del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. 22 Consejo de Estado, Sección Quinta; sentencia del 30 de mayo de 2019, rad. 11001-03-28-000- 2018-00091-00 (acumulado 11001-03-28-000-2018-00601-00), MP Rocío Araújo Oñate. 23 Consejo de Estado, Sección Quinta, Rad., 520012331000201100663-01.
Sentencia de 12 de agosto de 2013. MP Alberto Yepes Barreiro. Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 2. Notifíquese al Consejo Nacional Electoral, a través de su presidente, en la forma dispuesta en el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011. 3.
Infórmese al demandado, a las autoridades que intervinieron en la expedición del acto acusado y a los demás vinculados a este proceso que la demanda podrá ser contestada dentro de los 15 días siguientes a aquel en que sea hecha la notificación personal del auto admisorio o la publicación del aviso, según corresponda. 4. Notifíquese personalmente al agente del Ministerio Público, según lo dispuesto en el artículo 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5.
Notifíquese por estado de esta decisión al demandante en el presente asunto. 6. Infórmese a la comunidad la existencia de este proceso en la forma prevista en el numeral 5 del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de lo cual se dejará constancia en el expediente. 7. Comuníquese al director general o al representante delegado para recibir notificaciones de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en los términos del artículo 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8.
Adviértase al presidente del Consejo Nacional Electoral que durante el término para contestar la demanda deberá allegar copia de los antecedentes administrativos del acto acusado que se encuentren en su poder, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011. Segundo: Niégase la suspensión provisional de los efectos del acto acusado consignado en el formulario E-26 CTP del 18 de marzo de 2022, por medio del cual se declaró la elección de Diógenes Quintero Amaya como representante a la Cámara por la Circunscripción Transitoria Especial para la Paz No. 4, periodo 2022-2026, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Tercero: Reconócese personería al abogado Joaquín José Vives Pérez, identificado con la cédula de ciudadanía No. 12.556.245 de Bogotá y tarjeta profesional No. 44.393 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura para actuar en representación del demandado; a la abogada Brenda Liliana Jiménez Paternina, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.051.663.189 y tarjeta profesional No. 223.770 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del Consejo Nacional Electoral, y a la abogada Vanessa Lema Almario, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.018.412.237 y tarjeta profesional No. 218.581 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Demandante: Juan Carlos Quintero Sierra y otros Demandado: Diógenes Quintero Amaya Rad: 11001-03-28-000-2022-00115-00 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Lo anterior, con base en los términos de los poderes otorgados que obran en el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAUJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.