CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022) Trámite: Recurso extraordinario de revisión (artículo 20 de la Ley 797 de 2003) Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Demandada: María de las Mercedes Sánchez de Ramírez Tema: Reliquidación de pensión de jubilación Procede la Sala a decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 17 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), mediante la cual revocó la de 24 de abril del mismo año del Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Bogotá, que negó las súplicas de la demanda, para en su lugar, acceder a estas.

I.

ANTECEDENTES DEL MEDIO DE CONTROL 1.1 Medio de control (ff. 25 a 35 del expediente ordinario2). La señora María de las Mercedes Sánchez de Ramírez, por conducto de apoderado, ocurrió ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), con el propósito de obtener la anulación de la Resolución UGM 35557 de 27 de febrero de 2012, por la que se le negó la reliquidación de su pensión de jubilación desde el retiro del servicio.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordenara a la desaparecida Cajanal (i) reajustar la citada prestación «[…] teniendo en cuenta lo contemplado en el Decreto-Ley 3135 de 1968 y en la Ley 33 de 1985 […] con base en el 75% del promedio de los factores salariales devengados durante su último año de servicios […] comprendido 1 Sucesora procesal de la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal). 2 Obrante en el índice 37 del expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 2 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez entre el 10 de Julio de 2009 y el 09 de Julio de 2010 […]» (sic);

(ii) cancelar las diferencias en las mesadas a que hubiera lugar, con los ajustes de valor; (iii) sufragar intereses moratorios y (iv) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.2 Fundamentos fácticos y consideraciones de la parte actora. Relató la señora María de las Mercedes Sánchez de Ramírez que prestó sus servicios por más de 20 años para la Universidad Pedagógica Nacional, y al cumplir los respectivos requisitos, la liquidada Cajanal le reconoció pensión de jubilación, a través de Resolución 1012 de 28 de enero de 2003, revocada por la 33456 de 13 de julio de 2006, en el sentido de calcularla «[…] en los términos de los artículos 33 y 34 de la ley 100 de 1993 […] con base en el 85% del promedio del ingreso base de cotización de los últimos diez (10) años» (sic) y «[…] la EDAD y el TIEMPO contemplados en el Art. 1º de la Ley 33 de 1985 […]» (sic).

Que el 27 de diciembre de 2010 pidió de la mencionada entidad revisar el cómputo de dicha prestación, para que «[…] se aplicaran los principios de inescindibilidad de la Ley, de la favorabilidad y de los derechos adquiridos con el fin de que se diera cumplimiento en su integridad a la normatividad más favorable, […] con base en la Ley 33 de 1985 […]» (sic), negada por medio de la Resolución acusada, por cuanto no se aportaron al expediente administrativo los certificados de factores salariales de los años 2005 a 2008.

II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), en sentencia de 17 de octubre de 2013 (ff. 262 a 268 y 280 a 286), revocó el fallo de 24 de abril de la misma anualidad del Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Bogotá, que negó las súplicas de la demanda, para en su lugar, acceder a estas, al considerar que el acto atacado desconoció «[…] los derechos laborales consagrados en la Constitución Política […], al no darse aplicación integral al inciso segundo, del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, […] razón suficiente para declarar su nulidad y […] ordenar una nueva liquidación de la pensión [de la allí accionante], tomando como base la suma equivalente al 75% promedio de todo lo que hubiere devengado en el último año de servicios, es decir, entre el 8 de julio de 2009 al 8 de julio de 2010 […]» (sic). 3 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez III.

EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La UGPP, por intermedio de apoderado, interpuso recurso extraordinario de revisión (ff. 292 a 305 y 337 a 3443), el 4 de mayo de 2016 (f. 305 vuelto), contra la anterior providencia, con fundamento en las causales previstas en las letras a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», en su orden, al estimar que (i) «[…] existió falta de legitimación en causa […], pues CAJANAL […] no era la entidad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda, habida cuenta de no ser la destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para la Seguridad Social en Salud» (sic); y (ii) aunque no hay discusión en que la señora Sánchez de Ramírez es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en todo caso, «[…] no puede pretender la aplicación de los artículos 33 y 34 […]» ibidem, que se aplicaron en la Resolución acusada, «[…] en cuanto a los requisitos de edad, tiempo y monto pensional y por otra parte, la aplicación [de ese] régimen […], en cuanto a la liquidación con el promedio de lo devengado en el último año de servicios y demás presupuestos en una combinación preferente que le resulte favorable, si no por el contrario uno y otro régimen deben aplicarse en su integridad, sin que sea posible escindirlos […]» (sic), como lo ha precisado la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia. Agrega que la accionada «[…] detenta tanto la calidad de beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 [de la Ley 100 de 1993] como también de los precepto de los artículos 33 y 34 [ibidem], siendo estos más favorables al momento de reliquidar la pensión de vejez […]» (sic).

Asimismo, sostiene que deviene equivocada la posición del ad quem al fijar la efectividad de la referida pensión el «[…] 27 de diciembre de 2007, siendo lo pertinente el pago solo a partir del 09 de julio de 2010 fecha de retiro del servicio de la señora Maria de las Mercedes y no antes tal y como venía pagando […]» (sic) Cajanal. En consecuencia, pide revocar el fallo de 17 de octubre de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda); declarar (i) que a la señora Sánchez de Ramírez no le asiste derecho 3 Escrito de subsanación. 4 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez al reajuste de la pensión de jubilación «[…] bajo los parámetros de la ley 33 de 1985, esto es, con el IBL del último año de servicios y tasa de reemplazo del 75% incluyendo la totalidad de factores salariales […]; por el contrario corresponde la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en consonancia con el Decreto 1158 de 1994»; y (ii) la falta de legitimación en la causa por pasiva de la liquidada Cajanal, por no tener a su cargo las administración de los fondos o recursos del sistema general de seguridad social en salud.

IV. TRÁMITE PROCESAL 4.1 Admisión del recurso. Mediante auto de 13 de noviembre de 2018 (f. 346), se admitió el recurso y se ordenó la notificación a la accionada y al señor procurador delegado ante esta Corporación, oportunidad en la que guardaron silencio (ff. 363 y 364). 4.2 Período probatorio. A través de proveído de 19 de febrero de 2020 (ff. 364 y 364 vuelto), se tuvieron como pruebas los documentos allegados por la UGPP con la demanda.

V. CONSIDERACIONES 5.1 Cuestión previa. Antes de decidir si en el presente asunto se configuran las causales de revisión invocadas, resulta necesario precisar el régimen jurídico aplicable, toda vez que el recurso extraordinario de revisión fue presentado el 4 de mayo de 2016 (f. 305 vuelto) contra la sentencia de segunda instancia proferida el 17 de octubre de 2013, ejecutoriada el 26 de noviembre del mismo año (f. 256).

Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, consideró la sala de lo contencioso-administrativo de esta Corporación 4 que no comporta una tercera instancia, sino una «[…] nueva acción con un objeto de impugnación diferente, cual es una sentencia que ostenta la condición de inmutabilidad en virtud de la cosa juzgada y que por la vía del Recurso Extraordinario de Revisión busca ser invalidada», es decir, un proceso nuevo, autónomo, independiente con trámite propio (etapas procesales) y fallo que define sobre la legalidad de una providencia ejecutoriada, como medio excepcional de impugnación. 4 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, auto de 12 de agosto de 2014, expediente 11001- 03-15-000-2013-02110-00. 5 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez Al respecto, el CPACA se aplica «[…] a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia»5 (2 de julio de 2012).

Así las cosas, comoquiera que el recurso extraordinario de revisión no comporta una tercera instancia u otra adicional, sino un nuevo proceso o mecanismo de control, este se rige bajo la norma que esté en vigor al momento de su presentación. Por lo tanto, como este recurso extraordinario de revisión se presentó el 4 de mayo de 2016, el régimen jurídico aplicable es el contenido en el CPACA, en armonía con el artículo 20 (inciso 3°) de la Ley 797 de 2003, según el cual «La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código […]». 5.2 Competencia. En relación con la competencia de esta Colegiatura para conocer del recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, este dispone que «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» (inciso 1°)6.

Por su parte, el artículo 249 del CPACA preceptúa: De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión[7]. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De la precitada norma se colige que la competencia para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra un fallo proferido por un tribunal 5 Artículo 308 del CPACA. 6 Los apartes «en cualquier tiempo» fueron declarados inexequibles, a través de sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 7 El aparte «sin exclusión de la sección que profirió la decisión» fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 6 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez administrativo, corresponde a las secciones y subsecciones de esta Corporación, según la materia.

Analizado el asunto sometido a consideración, a la luz de las anteriores disposiciones, se observa que la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión fue dictada, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), el 17 de octubre de 2013, y el tema abordado fue la reliquidación de una pensión de jubilación. Dichos presupuestos permiten concluir que la competencia para conocer del presente recurso es de esta sección, no solo por cuanto cuestiona una providencia dictada por un tribunal administrativo, sino, además, porque su materia es de carácter laboral.

Así las cosas, en este caso resulta procedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la aludida sentencia de 17 de octubre de 2013. 5.3 Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión. Sea lo primero decir que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prescribe: Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente 7 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez aplicables[8].

El recurso extraordinario de revisión, en la hipótesis del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un medio de impugnación sui generis, por su creación y al prever la revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública, por causales definidas en forma precisa, lo cual implica que las facultades del juez que lo conoce se reducen al estudio de los planteamientos aducidos por el recurrente, que deben estar dirigidos a configurar la causal alegada como sustento de la pretensión bajo examen. 5.4 Término para su interposición. Conforme al artículo 251 del CPACA, «En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio».

En este orden de ideas, comoquiera que la providencia objeto del presente recurso extraordinario de revisión alcanzó su ejecutoria el 26 de noviembre de 2013, el término de cinco (5) años para presentarlo vencía los mismos día y mes de 2018, y en esa medida, como en el sub lite ello ocurrió el 4 de mayo de 2016, se tendrá como oportunamente interpuesto. 5.5 Problema jurídico.

Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si la sentencia de 17 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), mediante la cual revocó el fallo de 24 de abril del mismo año del Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Bogotá, que negó las súplicas de la demanda, para en su lugar, acceder a estas, se encuentra inmersa en los supuestos fácticos previstos en las letras a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 como causales de revisión invocadas por la UGPP; y, en consecuencia, si a la señora María de las Mercedes Sánchez de Ramírez, en su condición de beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, le asistía el derecho al reajuste de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de labores, o al contrario, debe ser reliquidada a partir del retiro del servicio, conforme a las reglas previstas en los artículos 21 o 36 ibidem, en armonía con las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional. 8 Las frases tachadas fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, a través de sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003, magistrado ponente Jaime Araújo Rentería. 8 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez 5.6 Caso concreto.

En el asunto sub judice, la UGPP invocó las causales contenidas en las letras a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», en su orden, al estimar que (i) la desaparecida Cajanal no es la llamada a soportar las súplicas de la demanda, por cuanto no era la destinataria de los dineros retenidos a los pensionados por concepto de seguridad social en salud; y (ii) no solo interpretó de manera equivocada los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, sino que desconoció el precedente obligatorio y vinculante sentado por la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, que aluden que el concepto «monto» solo hace referencia a la tasa de reemplazo y no incluye el IBL.

En relación con el primero de los citados reproches, se debe advertir que, además de que el acto administrativo censurado (Resolución UGM 35557 de 27 de febrero de 2012) fue expedido por la entonces Cajanal, por lo que es claro entonces que las pretensiones que se plantearon contra la decisión allí contenida debe soportarlas la misma entidad; en todo caso, el Decreto 65 de 15 de enero de 20049 preveía expresamente que a esa caja de previsión le correspondía, entre otras funciones, la de «Efectuar el recaudo de las cotizaciones obligatorias de sus afiliados, en los términos establecidos por la ley» (numeral 5 del artículo 2)10.

Así las cosas, comoquiera que la Sala no observa la vulneración del derecho al debido proceso que se invoca, pues la extinguida Cajanal sí era la legitimada para comparecer al proceso que ahora nos ocupa como parte demandada, se declarará infundado el recurso frente a la causal prevista en la letra a del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Por otra parte, en lo atañedero a la segunda causal de revisión alegada, se abordará el tema del régimen de transición y la interpretación que de este han 9 «Por el cual se modifica la estructura de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, Empresa Industrial y Comercial del Estado» 10 En providencia de 21 de junio de 2018, la subsección A de la sección segunda de esta Corporación, C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente 11001-03-25-000-2013-00901-00 (1953-2013), desató idéntica discusión en los siguientes términos: «[…] como el acto administrativo que se acusó en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho […] fue expedido por el líder de Grupo de Nómina de Pensionados de la Caja Nacional de Previsión Social, era esta la autoridad administrativa que estaba llamada a fungir como demandada en el aludido proceso.

Adicionalmente, la competencia para realizar las deducciones de la mesada pensional por concepto de las cotizaciones obligatorias […], entre ellas, el aporte destinado al Sistema de Seguridad Social en Salud, fue encomendada, en su momento, a la Caja Nacional de Previsión Social, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2, numeral 5, del Decreto 65 de 2004 […]». 9 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez planteado tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado para, seguidamente, establecer si la acogida en la decisión revisada deviene acertada. 5.6.1 Régimen de transición en el sistema general de pensiones.

Cabe recordar que la Ley 100 de 1993 fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante, con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993.

En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1º de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y «monto» se les aplicará aquel.

En lo atañedero al concepto monto, es necesario precisar que, ciertamente, desde la expedición de la Ley 100 de 1993, se plantearon variadas interpretaciones que, en los años siguientes, dieron lugar a decisiones encontradas entre las altas corporaciones judiciales. En un primer momento, la Corte Constitucional, en sentencia C-168 de 1995, al estudiar la constitucionalidad de los incisos 2º y 3º del artículo 36 de la mencionada norma, destacó el interés del legislador por salvaguardar las expectativas de quienes estaban próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas de adquirir el derecho a la pensión de jubilación. Sin embargo, del contexto de la mentada providencia, la Sala no encuentra que haya establecido reglas específicas frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o sobre si el monto estaba o no ligado al concepto de base de liquidación, por cuanto solo hubo pronunciamiento frente a la diferenciación que realizaba la normativa original entre trabajadores de los sectores público y privado. 10 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez Sin perjuicio de lo anotado, la Corte Constitucional, en providencias T-1122 de 2000, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-830 de 2004, C-177, T-1087 de 2006, T-711 de 2007, T-248 de 2008 y T-610 de 2009, entre otras, aseveró que se vulneran derechos pensionales cuando no se aplica en su integridad el régimen en el que se encuentra amparado el beneficiario de la transición y cuando se desconoce que el monto y la base de liquidación de la pensión forman una unidad inescindible y, por tanto, corresponde implementar la totalidad de lo establecido en aquel y no lo consagrado en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Entretanto, las subsecciones A y B de la sección segunda del Consejo de Estado, en relación con el concepto monto, adoptaron el criterio según el cual este estaba conformado por la tasa de reemplazo y el IBL, de manera que la persona beneficiaria de la transición tenía derecho al reconocimiento pensional con aplicación íntegra del régimen anterior que regía su situación jurídica.

Esta tesis no solo subsistió en el seno de la sección segunda del Consejo de Estado, sino que se afianzó por aquella en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 201011. En efecto, en dicha providencia se analizó una discusión atañedera a la reliquidación de la pensión de un empleado bajo el régimen especial de la Ley 33 de 1985 y cuya situación particular se enmarcaba dentro de la transición consagrada en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En ese orden, recordó que la última norma «[…] creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados».

Por su parte, la Corte Constitucional, en fallo C-258 de 2013, al estudiar la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, concerniente al régimen pensional de los congresistas, declaró inexequibles las expresiones «durante el último año y por todo concepto», «Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal», contenidas en el primer inciso, así como «por todo concepto», citada en el parágrafo, y concluyó, entre otras cosas, que (i) «Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y 11 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, expediente 25000-23-25-000- 2006-07509-01 (112-2009), C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 11 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas»; y (ii) «Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso».

Luego, con la sentencia SU-230 de 2015, la sala plena de la aludida Colegiatura «cambió» su jurisprudencia, para lo cual aclaró que si bien las reglas del IBL establecidas en el fallo C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, «ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».

Es decir, coligió que tenía carácter vinculante la postura efectuada en la mentada providencia C-258 de 2013 respecto del IBL pensional de las personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En virtud de lo anterior, la sala contencioso-administrativa del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación de conformidad con la Ley 33 de 1985, asumió una nueva posición y precisó que en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen previo al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, según el principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional, debe determinar el IBL que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por el promedio de lo cotizado durante (i) el lapso que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1º de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;

(ii) todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Así las cosas, a partir del 28 de agosto de 2018 el Consejo de Estado modificó su criterio, para acompasarlo con aquel fijado por la Corte Constitucional. 12 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez En el asunto sub judice, la UGPP asevera que en el fallo objeto de revisión se desconoció el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional respecto de la transición prevista en la Ley 100 de 1993, particularmente en que esta solo permite la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el interesado frente a los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, mas no el IBL.

En tal sentido, se encuentra que, aunque la posición actual del máximo tribunal de lo contencioso-administrativo coincide con la adoptada en el 2013 por la Corte Constitucional, lo cierto es que para el 17 de octubre de ese año, fecha en que fue dictada la decisión acusada en sede de revisión, la tesis vigente, imperante y pacífica era la fijada por la sección segunda del Consejo de Estado desde inicios de siglo (año 2000).

Entonces, con base en las anteriores consideraciones, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda) revocó la providencia de primera instancia, para en su lugar, ordenar reliquidar la pensión de jubilación de la señora Sánchez de Ramírez con el 75% «[…] del promedio de lo devengado durante el último año de servicios […]», por estar acreditado que es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, en esa medida, sujeta en su integridad a las previsiones de la Ley 33 de 1985.

Agrégase a lo expuesto que no es dable aceptar la afirmación según la cual en la decisión revisada se desconocieron los criterios jurisprudenciales originarios de la Corte Constitucional, puesto que, como se dijo, esta data del 17 de octubre de 2013, fecha para la cual no se había emitido la sentencia SU- 230 de 2015, que determinó que tenía carácter vinculante la interpretación efectuada en la providencia C-258 de 2013 respecto del ingreso base de liquidación pensional de las personas beneficiarias del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Asimismo, cabe recordar que en el aludido fallo de 28 de agosto de 2018 esta Corporación dijo que «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o 13 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez no de la causal invocada»; y, por ende, determinó que «[…] los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

En similares términos concluyó la sala especial de decisión 12 de esta Colegiatura, en providencia de 10 de septiembre de 201912, que al analizar un asunto análogo al que ahora nos ocupa, sostuvo: […] No resultan extensivos los pronunciamientos posteriores de la Corte Constitucional (sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015), toda vez que no se trataban de decisiones preexistentes para el momento en que se adoptó la decisión objeto de revisión […].

Tampoco podría decirse que es posible la aplicación retrospectiva de la sentencia del Pleno de esta Corporación de 2018. Vale recordar que la causal en comento fue promovida en esta oportunidad por la liquidación de la pensión en contravía de lo dispuesto por la ley. Como quedó expuesto, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ha tenido diferentes interpretaciones jurisprudenciales; sin embargo, para cuando se adoptó la decisión aquí cuestionada, la interpretación mayoritaria y vigente en esta Corporación era la sostenida en la sentencia de unificación de la Sección Segunda de 2010 […].

Dicha postura ha sido acompañada por las demás salas de decisión del Consejo de Estado; por ejemplo, la subsección A de la sección segunda, en fallo de tutela de 29 de octubre de 202013, dejó sin efectos el de 25 de noviembre de 2019 de esta subsección B, al estimar que como la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 11001-03-25-000-2016-00386-00 (1867-2016) fue expedida con fundamento en la de unificación de 4 de agosto de 2010, cuyos lineamientos se mantuvieron vigentes hasta el 28 de agosto de 2018, «[…] no era exigible una interpretación normativa distinta a la acogida y menos era viable determinar que la decisión no se acompasaba con una tesis jurisprudencial que no existía para el momento en que fue proferida».

La anterior providencia fue confirmada el 18 de febrero de 2021 por la sección cuarta14, que anotó: […] lo resuelto en la sentencia de 4 de agosto de 2010, era un criterio válido y vinculante para el Tribunal Administrativo del Cesar, al momento de proferir la sentencia, como efectivamente lo hizo. 12 Sala especial de decisión 12, consejero ponente: Ramiro Pazos Guerrero, expediente 11001-03-15-000- 2016-01410-00 (REV). 13 Expediente 11001-03-15-000-2020-03272-00. 14 Fallo de 18 de febrero de 2021, C. P. Milton Chaves García, expediente 11001-03-15-000-2020-03272-01. 14 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez En segundo lugar, el 7 de mayo de 2013, la Corte Constitucional profirió la sentencia C-258 de 2013, […] expedida de forma previa al fallo de 2 de diciembre de 2014 expedido por el Tribunal Administrativo del Cesar, empero, conviene precisar que la regla aludida no era aplicable a dicho asunto, porque derivó del examen de constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que regula las pensiones de los congresistas.

Y ese no es precisamente el caso del señor Darío Villegas Jaramillo, que prestó sus servicios al ICA. En tercer lugar, si bien en la sentencia SU-230 de 2015, la Corte Constitucional consideró que el ingreso base de liquidación no es un elemento del régimen de transición, previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dicha decisión fue proferida de forma posterior a la sentencia de 2 de diciembre de 2014.

De modo que era imposible para el operador judicial aplicar lo expuesto en esa decisión […] En cuarto lugar, en sentencia del 28 de agosto de 2018 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado […], adoptó dos subreglas para establecer el IBL de aquellos empleados públicos a quienes deba reconocerse pensión de jubilación bajo la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen general de transición en pensiones, en el sentido que dicho reconocimiento se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado.

No obstante, respecto a la aplicación de dicha sentencia a los asuntos en los que ya se hubiesen reconocido o reliquidado pensiones con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, advirtió que, en principio, no puede entenderse que fueron con abuso del derecho o fraude a la ley […]. Por consiguiente, se observa que las citadas subsección A y sección cuarta también han acogido la tesis según la cual solo hasta el 28 de agosto de 2018 varió la tesis que adoptó la sección segunda en 2010, en relación con el IBL de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en armonía con las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional. 5.6.1.1 Criterio de la sala mayoritaria y del ponente.

Sin perjuicio de lo anterior, se precisa que la sala mayoritaria de esta subsección, al desatar recursos extraordinarios de revisión interpuestos por la UGPP con el ánimo de cuestionar providencias proferidas por tribunales administrativos como la que aquí nos convoca, ha dicho que aunque estas hayan acogido el precedente de 4 de agosto de 2010, «[…] lo cierto es que a partir del Acto Legislativo No. 1 de 2005, es decir, con antelación a la prenotada sentencia, el principio de sostenibilidad financiera se tornaba de obligatorio acatamiento para el Consejo de Estado 15 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez como intérprete de la ley […].

De tal manera que […] no podía soslayarse lo dispuesto en Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente, lo dispuesto en su inciso 6, en el sentido que para la liquidación de las pensiones sólo se tendrían en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones y, en cuanto al régimen de transición, hizo remisión a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994» 15 (sic).

En suma, la postura adoptada por la sala de decisión aquí integrada se contrae a que a partir de la expedición del Acto legislativo 1 de 2005 quedó proscrita la posibilidad de reconocer pensiones a beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con inclusión de factores salariales sobre los cuales no se hayan realizado aportes y no figuren en el Decreto 1158 de 1994, posición de la que, valga decir, se ha apartado el suscrito consejero ponente por las razones esbozadas en líneas previas y las siguientes.

En tal sentido se advierte, en primer lugar, que a pesar de que, en efecto, el mencionado Acto legislativo preceptuó que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones», también previó que «El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014» (se destaca; parágrafo transitorio 4º), de lo que se colige que la lectura dada a esa disposición por el Consejo de Estado (y en general, por toda la jurisdicción contencioso- administrativa) desde el 4 de agosto de 2010, deviene coherente con su contenido, cuya interpretación, como ya se explicó, tan solo fue debatida al proferirse la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional.

Acerca de este tema, la Corte Suprema de Justicia (sala de casación laboral), en fallo CSJ SL4040-2019 de 18 de septiembre de 201916 (reiterada en los CSJ SL4602-201917 y CSJ SL5619-201918 y de 16 y 9 de octubre del mismo año, respectivamente), concluyó: 15 Ver, por ejemplo, fallo de 22 de abril de 2021, expediente 11001-03-25-000-2018-01161-00 (4037-2018), entre otros. 16 Radicación 79319, M. P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo. 17 Radicación 79655, M. P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo. 18 Radicación 71136, M. P. Jorge Luis Quiroz Alemán. 16 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez […] esa reforma [constitucional] no tuvo efectos retroactivos sobre situaciones consolidadas conforme a leyes anteriores; antes bien, previó su salvaguarda y señaló el término máximo para la aplicación de regímenes anteriores.

Dicho de otro modo, aunque el Acto Legislativo 01 de 2005 limitó la vigencia del régimen de transición, ello no implica que sus efectos sean retroactivos y mucho menos que haya fulminado derechos adquiridos hasta ese entonces; por el contrario, dicha norma constitucional respetó las situaciones consolidadas, pues dejó a salvo los derechos de quienes estructuraron un status pensional al amparo de los regímenes anteriores [se subraya].

Por consiguiente, para la referida Corte la limitación temporal de que trata el parágrafo transitorio 4 del Acto legislativo 1 de 2005 no afectó el derecho a la pensión que se hubiese causado conforme a los regímenes anteriores dentro de los parámetros allí señalados, es decir, antes del 31 de julio de 2010 o hasta el 31 de diciembre de 2014, este último plazo para quienes tuviesen 750 semanas cotizadas o su equivalente en tiempo de servicio, al momento en que entró en vigor aquel (29 de julio de 2005)19.

Por su parte, esta subsección previamente había anotado20, no solo en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, sino también de tutela, que las decisiones emitidas con respaldo en la precitada providencia de unificación de 4 de agosto de 2010, resultaban acordes con el criterio vigente para entonces: Adicionalmente, se debe precisar que el Tribunal aplicó en debida forma el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, ya que para el caso en concreto las providencias de la Corte Constitucional no eran las pertinentes, en tanto la sentencia C-258 de 2013 realizó un análisis de constitucionalidad de las normas pensionales para los Congresistas y Magistrados de Altas Cortes, y el régimen de transición pensional de los trabajadores oficiales, y en la sentencia SU-230 de 2015, se trata el tema del ingreso base de liquidación para liquidar la pensión de jubilación de la jurisdicción ordinaria.

Bajo estos supuestos, la Sala reconoce que el Tribunal […] al proferir la decisión […] aplicó en debida forma el precedente jurisprudencia[l] apto 19 Sentencia SL2522-2020 de 14 de julio de 2020, expediente 80034, M. P. Dolly Amparo Caguasango Villota. 20 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, C. P. César Palomino Cortés, fallo de 8 de marzo de 2018, expediente 11001-03-15-000-2018-00007-00 (AC).

Ver también, de la misma subsección, providencias de (i) 27 de noviembre de 2014, expediente 25000-23-42-000- 2013-00322-01 (4250-13), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; (ii) 2 de febrero de 2017, expediente 50001-23- 31-000-2012-00260-01 (3568-15), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; (iii) 2 de marzo de 2017, expediente 25001-23-42-000-2013-05374-01 (1363-15); y (iv) 6 de abril de 2017, expediente 19001-23-33-000-2014- 00307-01 (4783-15), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, entre otras. 17 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez para la liquidación de la pensión del señor […] la cual fue proferida por esta Corporación en el que se establece la liquidación de la pensión de jubilación para quienes se encuentran cobijados por las disposiciones de la Ley 33 de 1985 […] (se destaca).

Así las cosas, quienes colmaran los requisitos contemplados en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para acceder al régimen de transición, el monto de su pensión estaría conformado por la tasa de reemplazo y el ingreso base de liquidación, de manera que la persona beneficiaria de este tenía derecho al reconocimiento pensional con aplicación íntegra del régimen anterior que regía su situación jurídica, posición que, incluso, la Corte Constitucional acogió en vigencia del Acto legislativo 1 de 2005, al precisar que «[…] este precedente parte de considerar que la presencia en el sistema general de pensiones de un régimen de transición encuentra justificación constitucional en la necesidad de garantizar el principio de favorabilidad en materia laboral, al igual que los derechos adquiridos de los trabajadores.

Desde esa perspectiva, para el caso de las personas que al momento de entrada en vigencia del sistema habían recorrido buena parte de su vida laboral, debía prodigarse un tratamiento distinto, exceptivo en relación con el principio de universalidad, que les permitiera acceder a la prestación económica en los términos y condiciones del régimen anterior al propuesto por la Ley 100/93»21.

Ahora bien, si de lo que se trata es de resguardar la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones de prestaciones concedidas con base en factores sobre los cuales no se cotizó, lo cual resulta razonable y fue uno de los aspectos que inspiró la redacción del aludido Acto legislativo, hay que decir que bajo el amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 dicha situación fue resuelta por esta Colegiatura, al colegir que en esos casos, «[…] si no han sido objeto de descuento por aportes pensionales, ello no da lugar a su exclusión, sino a que al momento de la reliquidación, la entidad de previsión social deberá efectuar las deducciones pertinentes»22. 21 Fallo T-257 de 2007, M. P. Jaime Córdoba Triviño. 22 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, fallo de 17 de noviembre de 2016, expediente: 08001-23-31-000-2008-00069-01 (4550- 2014).

También pueden consultarse, entre otros, los fallos de 28 de julio de 2016, radicación: 25000-23-42- 000-2013-00411-01 (2323-14), y de 30 de marzo de 2017, expediente 15001-23-31-000-2012-00040-01 (4211-2014), de las mismas subsección y ponente: «De este modo, es pacífica la jurisprudencia en el punto de atar el ingreso base de liquidación de las prestaciones sociales a los emolumentos que habitual y regularmente percibe el servidor como retribución directa de los servicios personales prestados al Estado, al margen que sobre ellos se hubieren efectuado los aportes de ley; y que por antonomasia deben comprender la estructura económica que defina su pensión, pues, en últimas está inspirada para suplir las necesidades básicas del pensionado cuando vea mermada su capacidad laboral por la edad. 18 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez Sin perjuicio de los argumentos expuestos en precedencia, el consejero ponente aplicará en este asunto la postura dominante de esta subsección B23 (que como se vio, varió de la que traía con antelación), en el sentido de que en «[…] lo atinente a la liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición y los factores salariales a incluir, la interpretación correcta es aquella que se encuentra no solo acorde con la naturaleza y características del régimen de transición, sino con las del Sistema General de Pensiones, que, por tener una especial connotación contributiva, determina y concibe el monto de sus prestaciones en función de las cotizaciones efectuadas.

De manera que, atendiendo los precitados postulados, la liquidación de las pensiones de las personas beneficiarias de la transición debe hacerse con base en los ingresos recibidos por el afiliado que, de conformidad con la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, sirven de base para el cálculo de las cotizaciones que deben realizarse al Sistema General de Pensiones»24.

En este orden de ideas, es claro que en el asunto sub judice se configura la causal contenida en la letra b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, puesto que al ordenar reliquidar la pensión de la demandante se autorizó un pago que sobrepasa al que este tenía derecho, circunstancia que sin duda perjudica injustificadamente el erario, por lo que debe ser enmendado25.

Por tanto, la Sala declarará fundado el recurso interpuesto por la UGPP, al encontrar probada la causal invocada, por lo que se infirmará el fallo de 17 de octubre de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), para proceder a dictar el de reemplazo. Por otra parte, en lo concerniente a que se ordene a la señora Sánchez de Igual referente constituye en el tema de los descuentos por aportes, sobre aquellos factores salariales respecto de los cuales no se hubiera efectuado deducción alguna con destino a la seguridad social y cuya inclusión se ordena» (se destaca).

El anterior discernimiento estuvo soportado en la mencionada sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, en la que la sala plena de la sección segunda sostuvo que «Entonces, si el querer del legislador consiste en que las pensiones se liquiden tomando como base los factores sobre los cuales se han efectuado aportes a la seguridad social no puede concluirse que, automáticamente, los factores que no han sido objeto de las deducciones de Ley deban ser excluidos del ingreso base de liquidación pensional, pues siempre es posible ordenar el descuento que por dicho concepto haya lugar». 23 De la cual se había apartado en fallos de (i) 25 de febrero, expediente 11001-03-25-000-2018-01081-00 (3854-2018);

(ii) 18 de marzo, expediente 11001-03-25-000-2019-00142-00 (841-2019); y (iii) 22 de abril, expediente 11001-03-25-000-2018-01161-00 (4037-2018), todos de 2021, entre otros, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 24 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, providencia de 22 de abril de 2021, acción de revisión 11001-03-25-000-2018-01161-00 (4037-2018). 25 En igual sentido, ver sentencia de 7 de octubre de 2021, expediente 11001-03-25-000-2016-01027-00 (4655-2016), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 19 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez Ramírez pagar las diferencias en las mesadas pensionales a que hubiera lugar, cabe precisar que al tenor del artículo 83 de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, por ende, la Sala negará dicha pretensión, pues en el proceso no se encuentra acreditada la mala fe con que actuó para obtener la reliquidación pensional, puesto que no existe prueba orientada a demostrar fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr ese reajuste.

VI. SENTENCIA DE REEMPLAZO 6.1 Antecedentes: 6.1.1 Medio de control (ff. 25 a 35 del expediente ordinario26). La señora María de las Mercedes Sánchez de Ramírez, por conducto de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del CPACA, contra la liquidada Cajanal, con el propósito de obtener la anulación de la Resolución UGM 35557 de 27 de febrero de 2012, por la que esa entidad negó el reajuste de su pensión de jubilación desde el retiro del servicio, con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de labores (además de la asignación básica, la bonificación por servicios y las primas de servicios, vacaciones y navidad), de acuerdo con la Ley 33 de 1985 y el Decreto 3135 de 1968.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a dicha entidad (i) reliquidar la citada prestación «[…] teniendo en cuenta lo contemplado en el Decreto-Ley 3135 de 1968 y en la Ley 33 de 1985 y por lo tanto se liquide […] con base en el 75% del promedio de los factores salariales devengados durante su último año de servicios […] comprendido entre el 10 de Julio de 2009 y el 09 de Julio de 2010 […]» (sic);

(ii) cancelar las diferencias en las mesadas a que hubiera lugar, con los ajustes de valor; (iii) sufragar intereses moratorios y (iv) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. 6.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actora que prestó sus servicios del 20 de septiembre de 1973 al 9 de julio de 2010 para la Universidad Pedagógica Nacional, y al cumplir los respectivos requisitos, la desaparecida Cajanal le reconoció pensión de jubilación, a través de Resolución 1012 de 28 de enero 26 Obrante en el índice 37 del expediente digital contenido en SAMAI. 20 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez de 2003, revocada con la 33456 de 13 de julio de 2006, en el sentido de calcularla «[…] en los términos de los artículos 33 y 34 de la ley 100 de 1993 […] con base en el 85% del promedio del ingreso base de cotización de los últimos diez (10) años» (sic) y «[…] la EDAD y el TIEMPO contemplados en el Art. 1º de la Ley 33 de 1985 […]» (sic).

Que el 27 de diciembre de 2010 pidió de la demandada el reajuste de la referida prestación desde el retiro, para que «[…] se aplicaran los principios de inescindibilidad de la Ley, de la favorabilidad y de los derechos adquiridos con el fin de que se diera cumplimiento en su integridad a la normatividad más favorable, […] con base en la Ley 33 de 1985 […]», negada por medio de la Resolución atacada, por cuanto no se aportaron al expediente administrativo los certificados de factores salariales de los años 2005 a 2008. 6.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 1, 2, 3, 13, 25, 48, 53 y 228 de la Constitución Política; 130 del Código Sustantivo del Trabajo (CST), 27 del Decreto 3135 de 1968 y 79 del Decreto 1950 de 1973; las Leyes 33 y 62 de 1985 y el Decreto 1045 de 1978. Aduce que la Administración quebrantó la normativa y la jurisprudencia del Consejo de Estado (fallo de unificación de 4 de agosto de 2010, entre otros), toda vez que la entonces Cajanal, al reajustar la pensión de jubilación, no observó que al estar amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debía aplicar la normativa anterior, esto es, las Leyes 33 y 62 de 1985, «[…] las cuales contemplan los requisitos de edad, tiempo de servicio y especialmente la cuantía de [esa prestación] con base en la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicios […]». 6.1.4 Contestación de la demanda (ff. 65 a 70 del expediente ordinario27).

La extinguida Cajanal, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que unos son ciertos y otros no constituyen situaciones fácticas. Asimismo, propuso las excepciones denominadas ausencia de vicios en el acto administrativo censurado, inexistencia de la obligación de reliquidar la pensión, cobro de lo no debido, no pago de indexación e intereses moratorios e imposibilidad de condena en costas. 27 Ibidem. 21 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez Asevera que calculó la pensión de jubilación de la accionante de acuerdo con la normativa aplicable (Ley 100 de 1993), que dispone que pensiones como la otorgada a ella se conceden con el «[…] 75% del promedio de lo cotizado en los últimos diez años de servicio […]», con los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994. 6.1.5 Providencia impugnada (ff. 92 a 100 del expediente ordinario28).

El Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Bogotá, en sentencia de 24 de abril de 2013, negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas), al estimar que como la pensión de jubilación de la demandante fue concedida sobre el 85% de los factores sobre los cuales se hicieron aportes durante los diez (10) años previos a la desvinculación definitiva, de conformidad con los artículos 21, 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, «[…] no puede […] proceder a ordenar una reliquidación […] teniendo en cuenta el 75% de lo devengado en el último año de servicios, bajo la normatividad consagrada en la Ley 33 de 1985, porque se iría en contravía de la inescindibilidad de la norma jurídica». 6.1.6 Recurso de apelación (ff. 117 a 120 del expediente ordinario 29).

Inconforme con el fallo de primera instancia, la actora interpuso recurso de apelación, al considerar que la postura del a quo resulta «absurda», dado que «[…] de ninguna manera se puede llegar a configurar una violación de tal principio [inescindibilidad] por “aplicación parcial de las normas legales”, teniendo en cuenta que no se está pidiendo aplicación simultánea, al contrario se está pidiendo aplicación total e integral de la Ley 33 de 1985 y que en aplicación del principio de favorabilidad, no se aplique de ninguna manera la ley 100 de 1993» (sic), motivo por el cual su mesada debe calcularse «[…] con base en la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicio». 6.1.7 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 26 de agosto de 2013 (f. 137 del expediente ordinario30), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por todos ellos. 6.1.7.1 Accionante (ff. 141 a 144 del expediente ordinario31).

Reitera cada uno de los argumentos consignados en el escrito de apelación. 28 Idem. 29 Ib. 30 Ibidem. 31 Idem. 22 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez 6.1.7.2 Parte demandada (ff. 158 a 160 del expediente ordinario32).

Pide confirmar la providencia de primera instancia, toda vez que la pensión de jubilación que ahora nos ocupa «[…] fue liquidada con el 85%, teniendo presente los factores establecidos en el artículo 1 del decreto 1158 de 1994, […] esto es siguiendo los lineamientos en materia de liquidación pensional no negando a la demandante ninguno de los factores estipulados en la ley sino reconociéndosele de acuerdo al aplicable más favorable […]» (sic). 6.1.7.3 Ministerio Público (ff. 162 a 166 vuelto del expediente ordinario33).

El señor procurador noveno delegado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, es del criterio que la decisión impugnada debe ser revocada, por cuanto el régimen pensional aplicable en el sub lite es el preceptuado en las Leyes 33 y 62 de 1985 y, en esa medida, resulta más favorable que el realizado por la demandada, es decir, sobre el 85% de lo cotizado en la última década laborada por la demandante. 6.2 Consideraciones de la Sala: 6.2.1 Problema jurídico.

De acuerdo con el recurso de apelación34, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la accionante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación a partir del retiro del servicio, por no habérsele tenido en cuenta el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con el régimen ordinario previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985; o por el contrario, carece de razón, pues para efectos de la liquidación pensional le es aplicable (y más favorable) la Ley 100 de 1993 (artículos 21, 33 y 34) y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo aduce la accionada. 6.2.2 Análisis del caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario, se destaca: 32 Ib. 33 Ib. 34 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 23 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez a) Cédula de ciudadanía de la actora, que da cuenta de que nació el 16 de abril de 1946 (f. 186). b) Certificación expedida el 9 de abril de 2014, según la cual la accionante prestó sus servicios para la Universidad Pedagógica Nacional del 20 de septiembre de 1973 al 8 de julio de 2010 (f. 207). c) Constancias de factores salariales de 25 de mayo de 2001, 26 de enero de 2005 y 9 y 11 de abril de 2014 de la citada institución de educación superior, en las que figura que la demandante devengó, entre 2000 y 2010, asignaciones básica y «por 48 horas», sobresueldo, auxilio de alimentación, pago por vacaciones y primas de servicios, navidad, vacaciones, práctica docente y coordinación (ff. 84 vuelto, 152 a 153 vuelto y 203 a 207). d) Resolución 1012 de 28 de enero de 2003, aclarada con la 6961 de 31 de marzo siguiente, a través de la cual la extinguida Cajanal le reconoció a la actora, desde el 1º de junio de 2001, pensión de «vejez» con el 75% del promedio de los salarios cotizados entre el 1º de abril de 1994 y el 30 de mayo de 2001 (asignación básica e incremento por antigüedad), condicionado su pago al retiro definitivo, en atención a lo establecido en el artículo 36 (inciso 3°) de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, así como la edad, tiempo de servicios y tasa de remplazo contemplados en la Ley 33 de 1985, en la suma de $1.049.242,71 (ff. 102 a 104, 107 y 107 vuelto). e) Resolución 1650 de 7 de diciembre de 2004, mediante la cual la Universidad Pedagógica Nacional retira del servicio a la accionante, a partir del 17 de enero de 2005, por tener reconocida la pensión de «vejez» (f. 154). f) Resolución 33456 de 13 de julio de 2006, por cuyo conducto la demandada revoca la Resolución 1012 de 2003 y, en su lugar, concede la pensión de «vejez», desde el 1º de enero de 2005, en los términos de los artículos 21, 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, con una tasa de remplazo del 85% 35 de los emolumentos sobre los que cotizó durante la última década de servicios (asignación básica), en la suma de $1.572.446,67 (ff. 172 a 174 vuelto). g) Resolución 395 de 26 de marzo de 2009, por medio de la cual la referida Universidad da cumplimiento al fallo de 8 de agosto de 2008 del Juzgado Diecinueve (19) Administrativo de Bogotá, proferido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado contra aquella por la señora 35 Dado que laboró 1604 semanas. 24 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez Sánchez de Ramírez, en la que se consigna que con Resolución 107 de 9 de febrero de 2009 se reintegró a la demandante a partir de ese día, sin solución de continuidad (ff. 190 a 191 vuelto). h) Resolución 804 de 22 de junio de 2010, por medio de la cual la Universidad Pedagógica Nacional acepta la renuncia de la actora, desde el 9 de julio del mismo año (f. 192). i) Escrito de 27 de diciembre de 2010, por el que la accionante pide de la demandada el reajuste de la mencionada prestación, «[…] teniendo el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicio, según lo contemplado en la Ley 33 de 1985, en el Régimen de Transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 y en aplicación del principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 de la Constitución Nacional» (sic; ff. 182 a 184). j) Resolución UGM 35557 de 27 de febrero de 2012, mediante la cual la desaparecida Cajanal resuelve de manera desfavorable la anterior solicitud, bajo el entendido de que (i) la liquidación contenida en la Resolución 33456 de 13 de julio de 2006 «[…] se encuentra ajustada a derecho», y (ii) aunque se aportó copia de las Resoluciones 395 de 26 de marzo de 2009 y 804 de 22 de junio de 2010 del nombrado centro de educación superior, «[…] no es posible reliquidar al retiro definitivo del servicio, ya que no obran dentro del expediente certificaciones de factores salariales de los años 2005 [a] 2008, siendo las mismas indispensables […]» para tal fin (ff. 195 a 196 vuelto).

Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la demandante está amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad (47) y 15 de servicio (20). Igualmente, de las pruebas atrás enunciadas se desprende que la actora nació el 16 de abril de 1946 y laboró para la Universidad Pedagógica de Colombia por más de 36 de años, esto es, del 20 de septiembre de 1973 al 8 de julio de 2010 (valga decir, entre el 17 de enero de 2005 y el 8 de julio de 2010, por cuenta del reintegro ordenado por la jurisdicción contencioso-administrativa, sin solución de continuidad), por lo que la entonces Cajanal le reconoció pensión de jubilación, a partir del 1º de junio de 2001, en cuantía de $1.049.242,71, calculada con base en el «[…] 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 7 años 2 meses, conforme a lo 25 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez establecido en el artículo 36 de la Ley 100/93 […], entre el 01 de abril de 1994 y el 30 de mayo de 2001 […]», con inclusión de la asignación básica e incremento por antigüedad, de conformidad con el Decreto 1158 de 1994.

Asimismo, con Resolución 33456 de 13 de julio de 2006, la citada entidad revocó el anterior acto administrativo y, en su lugar, concedió la pensión de vejez, desde el 1º de enero de 2005, con los requisitos de edad y tiempo contemplados en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, con el «[…] 85% del promedio de lo devengado entre el 01 de enero de 1995 hasta el 30 de diciembre de 2004, últimos 10 años de servicios, según lo establecen los artículos 21 y 34 de la ley 100 de 1993 […]» (sic), con la asignación básica, factor consagrado en el Decreto 1158 de 199436.

Luego, por medio de Resolución UGM 35557 de 27 de febrero de 2012, la extinguida Cajanal le negó a la accionante la reliquidación de esa pensión con el 75% de la totalidad de factores devengados durante el último año de servicios, de acuerdo con las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993 (inciso 2º del artículo 36), por cuanto, a pesar de que ella acreditó que su desvinculación del servicio oficial ocurrió el 9 de julio de 2010, no adosó los certificados salariales de los años 2005 a 2008, amén de que, en todo caso, el cálculo realizado en la Resolución 33456 de 2006 deviene acertado.

Ahora bien, como se explicó en líneas precedentes, en atención a que con el Acto legislativo 1 de 2005 quedó proscrita la posibilidad de reconocer pensiones a beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con inclusión de factores salariales sobre los cuales no se hayan realizado aportes y no figuren en el Decreto 1158 de 1994, no resulta dable en este caso, como lo arguye la entidad accionada, incorporar todos los sufragados durante el último año de labores.

Resulta oportuno recordar que según las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias mencionadas en el acápite previo, en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el 36 Se precisa que, mediante Resolución RDP 16010 de 22 de mayo de 2014, la UGPP dio cumplimento a la sentencia de 17 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), objeto de revisión en el sub lite, en el sentido de reliquidar la pensión de vejez de la señora Sánchez de Ramírez, quien laboró por 1888 semanas, en la suma de $2.548.359,oo, para la cual incluyó los factores devengados durante el último año de servicios: asignaciones básica y por 48 horas, auxilio de alimentación y primas de coordinación con efecto retroactivo, navidad, práctica docente y vacaciones (ff. 221 a 224). 26 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda, lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]».

En atención a lo expuesto, carecen de sustento legal y no se ajustan al derrotero jurisprudencial vigente los reclamos de la demandante, en cuanto pide la reliquidación de la pensión con inclusión de todos los factores salariales recibidos durante el último año de servicios, dado que, se insiste, solo pueden computarse aquellos sobre los cuales se hayan efectuado cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones.

Ahora bien, no desconoce esta Colegiatura que la actora es beneficiaria del régimen de transición y la norma anterior aplicable es la Ley 33 de 1985, sin embargo, con el propósito de no desmejorar su derecho pensional, se observa que en la Resolución 33456 de 13 de julio de 2006 se reajustó su pensión de jubilación con base en el 85% de los salarios cotizados durante los últimos diez (10) años, esto es, conforme al artículo 3437 de la Ley 100 de 1993 (texto original), dado que alcanzó 1604 semanas de servicios38; por ende, ordenar un reajuste de acuerdo con la norma exigida le sería, en principio, menos favorable, comoquiera que la tasa pensional que prevé es del 75%, de lo que se concluye que la entidad accionada dio aplicación a la prerrogativa contenida en el artículo 288 idem, según el cual «[t]odo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley», y de esta manera, materializó el principio de favorabilidad.

Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que pese a que 37 «El monto mensual de la pensión de vejez, correspondiente a las primeras 1000 semanas de cotización, será equivalente al 65% del ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas adicionales a las 1000 hasta las 1200 semanas, este porcentaje se incrementará en un 2%, llegando a este tiempo de cotización al 73% del ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas adicionales a las 1200 hasta las 1400, este porcentaje se incrementará en 3% en lugar del 2%, hasta completar un monto máximo del 85% del ingreso base de liquidación» (se subraya). 38 Es decir, más de las 1400 semanas que exige el artículo 34 de la Ley 100 de 1993 para alcanzar el umbral máximo del 85% de tasa de reemplazo. 27 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez a la accionante le fue reajustada su pensión de jubilación con base en lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, esta es más beneficiosa para ella, toda vez que se liquidó con el 85% (el cual es mayor al 75% que ordena la Ley 33 de 1985) de los factores salariales sobre los cuales cotizó durante los últimos diez (10) años, promedio que se tendría en cuenta en el evento de emplear la Ley 33 de 1985, toda vez que luego de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (1º de abril de 1994) laboró por más de una década con posterioridad, por lo que sería procedente la aplicación del artículo 21 de ese ordenamiento, en armonía con los lineamientos jurisprudenciales relacionados con la materia.

No obstante, la Sala observa que, en todo caso, aunque la demandante acreditó el 27 de diciembre de 2010 en el trámite administrativo que su desvinculación laboral ocurrió a partir del 9 de julio de ese año, no hay prueba de que su pensión de jubilación haya sido reajustada con fundamento en los factores sobre los cuales hizo aportes durante los diez (10) años previos a esa fecha (es decir, después de expedida la Resolución 33456 de 13 de julio de 2006), frente a lo cual la desaparecida Cajanal se limitó a reprochar que no se habían adosado las certificaciones salariales de los años 2005 a 2008, sin, por lo menos, requerir de la interesada o a su empleador que las allegara, con el propósito de dar cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 150 de la Ley 100 de 1993, según el cual «Los funcionarios y empleados públicos que hubiesen sido notificados de la resolución de jubilación […], tendrán derecho a que se les reliquide el ingreso base para calcular la pensión, incluyendo los sueldos devengados con posterioridad a la fecha de notificación de la resolución».

Así las cosas, la Sala encuentra que le asiste el derecho a la actora a la reliquidación de la pensión de jubilación sobre el 85% del promedio de lo cotizado durante los últimos diez (10) años de servicios (8 de julio de 2000 a 8 de julio de 2010), conforme a los artículos 21 y 34 de la Ley 100 de 1993, monto que resulta más favorable que aquel del 75% que aquí se reclama, desde luego, siempre que el respectivo cómputo no dé como resultado un valor inferior al reconocido en la aludida Resolución 33456 de 13 de julio de 2006.

Dicha prestación deberá liquidarse de acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales relacionados con la materia39, esto es, en el IBL pensional se 39 Sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403- 2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación, así: 28 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez deberán incluir los factores sobre los cuales se hayan efectuado los correspondientes aportes, además de los previstos en los Decretos 691 y 1158 de 1994 como ingreso base de cotización (IBC).

Por otro lado, por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las diferencias entre las mesadas pensionales canceladas y lo que debió sufragarse, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la entidad de previsión, conforme a los artículos 48840 y 48941 del Código Sustantivo del Trabajo42, sin embargo, no trascurrieron tres (3) años entre el retiro del servicio oficial (9 de julio de 2010) y la petición de 27 de diciembre de 2010, que dio origen al acto administrativo demandado, y desde este (Resolución UGM 35557 de 27 de febrero de 2012) hasta la presentación de la demanda (16 de agosto de 2012, ff. 35 vuelto y 36 del expediente ordinario43), motivo por el cual no ha operado la prescripción trienal.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas «1. El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2.

Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.

Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». 40 «REGLA GENERAL. Las acciones correspondientes a los derechos regulados en este código prescriben en tres (3) años, que se cuentan desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible, salvo en los casos de prescripciones especiales establecidas en el Código Procesal del Trabajo o en el presente estatuto». 41 «INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el empleador, acerca de un derecho debidamente determinado, interrumpe la prescripción por una sola vez, la cual principia a contarse de nuevo a partir del reclamo y por un lapso igual al señalado para la prescripción correspondiente». 42 Comoquiera que el reconocimiento se realizó conforme a la Ley 100 de 1993, para efectos de aplicar la prescripción y en virtud del principio de inescindibilidad, se debe observar lo dispuesto para el régimen general. 43 Obrante en el índice 37 del expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 29 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez de la demanda; en su lugar, se declarará la nulidad de la Resolución UGM 35557 de 27 de febrero de 2012, en cuanto omitió la reliquidación pensional por nuevos tiempos; y se ordenará a la UGPP reajustar a la accionante su pensión de jubilación con inclusión de aquellos factores sobre los cuales se hayan efectuado los correspondientes aportes, además de los previstos en los Decretos 691 y 1158 de 1994 como ingreso base de cotización (IBC), durante los últimos diez (10) años de servicios (8 de julio de 2000 al 8 de julio de 2010), según el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con efectos fiscales desde el 9 de julio de 2010 (fecha de desvinculación), siempre que el respectivo cómputo no dé como resultado un valor inferior al reconocido en la Resolución 33456 de 13 de julio de 2006.

Las diferencias en las mesadas que deberá cancelar la accionada se actualizarán de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará al multiplicar el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE) [vigente a la fecha de la sentencia] por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).

La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, conforme el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial.

Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera 30 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 201644, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el 44 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 31 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

Por último, comoquiera que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de este45. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.

Declárase fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 17 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la señora María de las Mercedes Sánchez de Ramírez, que revocó la de 24 de abril del mismo año del Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Bogotá, que negó las súplicas de la demanda, para en su lugar, acceder a estas; en consecuencia, infírmase dicha providencia, conforme a la parte motiva. 2.

Revócase el fallo proferido el 24 de abril de 2013 por el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Bogotá, mediante el cual negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la señora María de las Mercedes Sánchez de Ramírez contra la liquidada Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), según las consideraciones; en su lugar: 45 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 32 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez 2.1 Declárase la nulidad de la Resolución UGM 35557 de 27 de febrero de 2012, por la cual la entonces Cajanal negó la reliquidación de la pensión de jubilación de la actora por nuevos tiempos, de conformidad con la motivación del presente fallo. 2.2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP reajustar a la accionante su pensión de jubilación con inclusión de aquellos factores salariales sobre los cuales se hayan efectuado los correspondientes aportes, además de los previstos en los Decretos 691 y 1158 de 1994 como ingreso base de cotización (IBC), durante los últimos diez (10) años de servicios (8 de julio de 2000 al 8 de julio de 2010), de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con efectos fiscales desde el 9 de julio de 2010 (fecha de desvinculación), siempre que el respectivo cómputo no dé como resultado un valor inferior al reconocido en la Resolución 33456 de 13 de julio de 2006, en atención a las razones consignadas en la parte motiva. 2.3 La accionada hará la actualización sobre las diferencias adeudadas, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 2.4 La demandada dará cumplimiento al presente fallo en atención a lo previsto en el artículo 192 del CPACA. 2.5 Niéganse las demás pretensiones de la demanda. 3.

Sin condena en costas. 4. Niégase la pretensión de la UGPP de reintegro de los valores recibidos en exceso por la demandante, de conformidad con lo indicado en la motivación. 5. Reconócese personería al abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina, con cédula de ciudadanía 75.096.530 y tarjeta profesional 131.246 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder obrante en el sistema de gestión judicial SAMAI. 33 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2016-00388-00 (1869-2016) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra María de las Mercedes Sánchez de Ramírez 6.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente ordinario al juzgado de origen y archívense las presentes diligencias, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS