25000232400020110012001 — Consejo de Estado

Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de nulidad Radicación: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Demandado: Alcaldía Mayor de Bogotá y otros Actos acusados: Resoluciones nro. 486 de 25 de noviembre de 2004 y 154 de 8 de junio de 2005 expedidas por la Alcaldía Local de Santa Fe y 634 de 31 de marzo de 2009 expedida por la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Tema: No procede la acción de nulidad en contra del acto administrativo mediante el cual se impuso una sanción de multa.

Procede declarar la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando han transcurrido más de 7 meses desde la notificación del acto que resolvió el recurso de apelación y la presentación de la demanda. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de febrero de 20131, proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negó la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por inadecuada selección de la acción y se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1 Folio 159 a 198 del cuaderno nro. 1 del Tribunal. Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El señor Alexander Rodríguez Flórez, a través de apoderado judicial, el 28 de febrero de 2011 interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, en contra de las Resoluciones nro. 486 de 25 de noviembre de 2004 y 154 de 8 de junio de 2005 expedidas por la Alcaldía Local de Santa Fe y 634 de 31 de marzo de 2009 expedida por la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Las pretensiones Las pretensiones deprecadas por el demandante fueron las siguientes: «Se demanda la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.

Acto administrativo No. 634 de marzo 31 de 2009, mediante el cual se resolvió “recurso de apelación contra la resolución 486 del 25 de noviembre de 2004”, expedido por el Consejo de Justicia de Bogotá. 2. Acto administrativo No. 154 de junio 8 de 2005, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución 486 de noviembre 25 de 2004, expedido por la Alcaldía Local de Santa Fe. 3.

Acto administrativo No. 486 de noviembre 25 de 2004, mediante el cual se declara infractor a las normas de urbanismo al señor Alexander Rodríguez Flórez, expedido por la Alcaldía Local de Santa Fe». Síntesis de los hechos de la demanda Inició por señalar que el 2 de octubre de 1998, el señor Alexander Rodríguez Flórez presentó ante la Alcaldía Local de Chapinero petición mediante la cual solicitó información sobre el uso y destino del suelo donde se encontraba «la casa de vivienda familiar ubicada en el lote 3 El Ocal Hoya Teusaca, identificado con el código de sector 1012201006600000000 y matrícula inmobiliaria 014488390 en la ciudad de Bogotá».

Precisó que, el 8 de octubre de 1998, el Asesor de Obras de la Alcaldía Local de Chapinero contestó su petición, informándole que, para esa fecha, no se había expedido ninguna reglamentación sobre el uso del suelo o su destinación en la Vereda El Verjón, sitio donde se ubicaba la vivienda referida. Indicó, que ante tal situación, el señor Alexander Rodríguez Flórez «construyó una placa que soportaba la estructura de la casa y sobre ella, levantó dos edificaciones de madera que servían de alojamiento y contaban con servicios básicos».

Sostuvo que el demandante «estuvo presente en reuniones con APROVERJON, en el mes diciembre de 2001 y la Presidenta de la Asociación le informó que no era necesaria la licencia de construcción para casas prefabricadas». Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Afirmó que «a inicios del año 2002 y por intermedio de la compañía SERVIVIENDA el señor Rodríguez Flórez instaló una casa prefabricada sobre la placa mencionada» Refirió que, el 15 de agosto de 2002, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca realizó una visita de inspección al pozo séptico; posteriormente, el 21 de octubre de 2002, la autoridad manifestó que «el pozo séptico ubicado en la vivienda familiar cumplía con las especificaciones mínimas requeridas, conformando un sistema integral de tratamiento de residuos líquidos».

Indicó que, el 19 de agosto de 2002, la Alcaldía Local de Chapinero dispuso sellar de manera preventiva la casa de habitación familiar del señor Alexander Rodríguez Flórez. Afirmó que, el 5 de diciembre de 2003, la Alcaldía Local de Chapinero le abrió la investigación 194/03, «la cual fue remitida por la Alcaldía Local de Chapinero con el No. 207 de 2002».

Sostuvo que, el 9 de diciembre de 2003, el señor Alexander Rodríguez Flórez radicó una solicitud de reconocimiento de construcción ante la Curaduría Urbana nro. 4 de Bogotá, a la cual se le asignó el nro. 0342835. Asimismo, que la Curaduría Urbana nro. 4 de Bogotá el 5 de enero de 2004, le informó al demandante que la solicitud no es procedente «por estar el predio ubicado dentro del área de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá de los Cerros Orientales, la cual está sujeta a la zonificación y reglamentación del Plan de Manejo que elabore la Corporación Autónoma Regional CAR».

En consecuencia, el 21 de enero de 2004 el ciudadano radicó solicitud de desistimiento de la actuación. Señaló que el 28 de febrero de 2004 el señor Alexander Rodríguez Flórez «le expresó a la Asesora de Obras la intención de acogerse a la demolición voluntaria de la casa prefabricada y solicito que le fuera indicado el procedimiento con sus correspondientes plazos para llevar a cabo dicha demolición».

Relató que la Alcaldía Local de Santa Fe, el 25 de noviembre de 2004, expidió la Resolución nro. 486 de 2004, en la que determinó lo siguiente: «PRIMERO: declarar infractor a las normas de urbanismo al señor ALEXANDER RODRÍGUEZ FLÓREZ con C.C. 79.801.304 de Bogotá, con dirección de notificación en la calle 40ª No. 13-43 Apto 201 con teléfono 3400266 de esta ciudad por las obras realizadas en el predio de su propiedad lote 3 el Ocal matrícula inmobiliaria No. 50C-1499390, ubicado en la Vereda El Verjón Bajo Zona rural de Bogotá, sin la respectiva licencia de construcción.

SEGUNDO: imponer al mismo la sanción urbanística de multa equivalente a la suma de CUARENTA Y SEIS MILLONES TRESCIENTESO (sic) CINCUENTA MIL PESOS ($46’350.000.oo) mcte., disponer que Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 dicha multa será consignada a (sic) en la Tesorería Distrital a favor del Fondo de Desarrollo Local de Santa Fe, una vez en firme la presente resolución advertir que en caso de incumplimiento se hará efectiva por vía coactiva.

TERCERO: ORDENAR LA DEMOLICIÓN de la construcción realizada sin licencia en el predio ubicado en la Vereda El Verjón Bajo, denominado lote 3 el Ocal, con matrícula inmobiliaria No. 0502 C 1488390, de propiedad del señor Alexander Rodríguez Flórez, advertir que en caso de incumplimiento, de la misma será ejecutada a su costa por la administración Distrital de conformidad con lo establecido en el numera (sic) 5º del art. 2º de la Ley 810 de 2.003, concediéndose para su ejecución un plazo de 60 días contados a partir de estar en firme la presente resolución.

CUARTO: Indicar al sancionado que en caso de no adecuarse la (sic) las normas ya sea demoliendo las obras realizadas o presentando la licencia dentro de los 60 días de ejecutoriada la presente providencia, se harán efectivas sucesivamente cada dos (2) meses la multa señalada en el numeral segundo de esta resolución.

QUINTO: Contra la presente providencia proceden los recursos de reposición años (sic) esta Alcaldía y en subsidio el de apelación ante El consejo de Justicia, dentro de los cinco días siguientes a su notificación». Frente a la anterior, indicó que el señor Alexander Rodríguez Flórez interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. Los cuales fueron desatados, el primero, mediante Resoluciones nro. 154 de 8 de junio de 2005, en el sentido de no revocar la decisión recurrida; y, el segundo, a través de la Resolución nro. 634 de 31 de marzo de 2009 emitida por la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en el sentido de confirmar la decisión recurrida.

Normas violadas y su concepto de violación El demandante estimó como vulnerados los artículos 1°, 6°, 29 y 209 de la Constitución Política y los artículos 38 y 48 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984; presentó el consecuente concepto de violación dividido en 5 cargos, así: i) la caducidad de la acción sancionatoria; ii) la falsa motivación; iii) la presunción de legalidad; iv) error común creador de derecho; y, finalmente, v) vicios en la expedición del acto administrativo.

En cuanto al primero, esto es, la caducidad de la acción sancionatoria, consideró que, para la fecha en que fueron notificados los actos administrativos acusados, habían transcurrido más de tres años, plazo con el que contaba la entidad demandada, según lo dispuesto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo. Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Lo anterior, por cuanto, a su juicio, la construcción sobre el predio de propiedad del demandante fue iniciada en el mes de enero de 2000 y al momento de expedirse la Resolución nro. 486 de 2004 por parte de la Alcaldía Local de Santa Fe ya había transcurrido más de 3 años; asimismo, si se contaban los términos desde el momento de la instalación de la casa prefabricada, esto es, los 2 primeros meses del año 2002 hasta la notificación de la Resolución nro. 486 de 2004, la cual se realizó el 15 de marzo de 2005, también se consolidaba la caducidad de la acción sancionatoria.

Respecto del segundo cargo, esto es, la falsa motivación, estimó que, según la Resolución nro. 76 de 1977, norma que reglamentaba el área, en la Reserva Forestal Protectora Cerros Orientales se admitía la construcción; por lo que para este no era entendible porque la autoridad da aplicación de una sanción, como si en la zona estuviese prohibida dicha actividad.

En ese sentido, la sanción no resultaba procedente toda vez que no se adecuaba a los requisitos que exigía la ley, esto es, que la construcción se realizara sobre terrenos no urbanizables ni parcelables, por lo que tampoco procedían los otros correctivos impuestos. Ahora bien, sobre el tercer cargo, titulado la presunción de legalidad, expuso que «bajo la presunción de legalidad donde “nadie está obligado a lo imposible”, no es procedente que la Alcaldía Local de Santa Fe, solicite la presentación de la licencia de construcción, a pesar de que desde hacía ya más de cinco (5) años desde la presentación del recurso de reposición interpuesto por el señor Rodríguez Flórez, las Curadurías Urbanas no las expedían por estar sujeta a la promulgación del Plan de Ordenamiento de los Cerros Orientales».

Frente al cuarto cargo, el de error creador de derecho, señaló que fueron varias circunstancias la que llevaron al convencimiento que no necesitaba la licencia de construcción, a saber, las respuestas brindadas por las autoridades locales en el sentido de que para la fecha no existía reglamentación alguna sobre el uso o destinación del suelo donde se encontraba la construcción; otras construcciones similares en el mismo lugar; que existía una empresa dedicada al montaje de casas prefabricadas; que la Corporación Autónoma Regional en una visita avaló las especificaciones del pozo séptico que estaba ubicado en el lugar; y que la Secretaría Distrital de Ambiente entregó certificación de estado de conservación ambiental.

En consecuencia, a su juicio, el no tener una licencia de construcción era un error invencible, ya que ni la misma autoridad tenía conocimiento sobre la reglamentación en la zona, los vecinos tampoco tenían licencia y las autoridades ambientales evaluaron satisfactoriamente intervenciones realizadas sobre la zona, necesarias para el efectivo uso y goce del inmueble.

Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Finalmente, respecto de los vicios en la expedición del acto administrativo precisó que la sanción «no solo no se ajustaba a la existencia de motivos exigidos, sino que tampoco se siguió el procedimiento establecido en el Código de Policía de Bogotá, instancia que debió haber dictado una resolución de suspensión y con ella la respectiva orden de sellamiento y sanciones, y no proceder inmediatamente a ordenar la demolición. De igual forma y como se puede constatar en el archivo administrativo de la alcaldía local, en el mes de febrero de 2005 en vista de que no era definida la situación del señor Alexander Rodríguez Flórez, ante la Alcaldía Local de Santa Fe, el accionante manifestó la intención de acogerse a la demolición voluntaria de la casa prefabricada, para lo cual solicito que se me informaran los plazos que se otorgarían para tales efectos, sin embargo a pesar de que la Alcaldesa Local le informa que es procedente la ejecución de la demolición, de manera irregular, se refiere a que el plazo solicitado se encuentra en la Resolución 486 de 4 numeral 3».

I.2. Trámite en primera instancia La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 15 de septiembre de 20112 resolvió admitir la demanda de nulidad propuesta, para el efecto consideró que «la acción de simple nulidad procede también contra los actos administrativos de carácter particular, dentro de los cuales se encuentra la resolución demandada en el presente, pero que ello no implica el reconocimiento del restablecimiento del derecho».

Contestación de la demanda Dentro de la oportunidad procesal dispuesta, la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante memorial de 15 de noviembre de 20113, contestó la demanda oponiéndose a cada uno de los cargos planteados por el demandante; para el efecto señaló lo siguiente: En cuanto a la caducidad señaló que, en el transcurso de la actuación administrativa se evidenció que las obras de construcción adelantadas por el demandante se encontraban en ejecución en el mes de junio y culminaron en agosto de 2002, fecha en la cual debe entenderse empezó a contarse el término de caducidad de la potestad sancionatoria.

En ese sentido, afirmó que, la facultad sancionatoria ejercida por la Alcaldía Local de Santa Fe a través de la Resolución nro. 486 de 25 de noviembre de 2004, notificada personalmente el 15 de marzo de 2005, fue ejercida dentro del término previsto en el artículo 38 del CCA, esto es, antes del mes de agosto de 2005. Respecto del cargo de falsa motivación, estimó que, según lo dispone el Decreto Ley 2811 del 18 de diciembre de 1974, en las áreas de reserva 2 Folios 85 a 92 cuaderno nro. 1 del Tribunal. 3 Folios 100 a 118 del cuaderno nro. 1 del Tribunal.

Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 forestal no estaba permitido desarrollar proyectos residenciales; lo que estaba permitido era el adelantamiento de obras de infraestructura dirigidas al mantenimiento y utilización de las áreas forestales.

Respecto al cargo relativo a la presunción de legalidad, argumentó que el demandante alegaba en su defensa su propia culpa, por cuanto, aducía que le era imposible conseguir la licencia urbanística en tanto no existía un Plan de Manejo para la zona de reserva en la que se hallaba su predio, lo que a juicio del representante de la entidad, demostraba que el sancionado desconoció el artículo 99 (numeral 1º), de la Ley 388, que le impedía adelantar la obra.

En cuanto al cargo de error común creador de derecho, advierte la entidad demandada que la conducta esgrimida por el demandante como creadora de derechos carecía de un elemento fundamental para el efecto pretendido, y este era la razonabilidad de la creencia, cuando se tenía que no obraba solicitud de concepto de la máxima autoridad en asuntos urbanísticos del Distrito, es decir, de la Secretaría de Planeación. Asimismo, señaló que los conceptos acopiados por el demandante lo único que evidenciaron era que no existía reglamentación alguna que facultara para llevar a cabo una intervención como la adelantada en la zona de reserva afectada.

Sostuvo frente al cargo de vicios del acto administrativo que no compartía los argumentos del demandante por cuanto para la expedición de los actos demandados se siguió el procedimiento previsto en el Código de Policía de Bogotá. Finalmente, propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por inadecuada selección de la acción comoquiera que de declararse la nulidad de los actos demandados se generaría un restablecimiento de derechos a favor del demandante, pues con ello se legalizaría la intervención que realizó en la zona, asimismo, su derecho a la no demolición de la obra y la consecuente devolución de dineros cancelados a título de multa.

Concluyó, en ese sentido, que con la demanda promovida se pretendía suprimir requisitos legales para accionar ante la jurisdicción, en tanto el actor permitió que operara, para el caso concreto, el fenómeno de la caducidad respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y sin embargo pretendía cuestionar la legalidad de los actos de contenido particular que lo declararon infractor al régimen de obras.

Alegatos de conclusión Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 La magistrada sustanciadora del Tribunal mediante auto de 13 de septiembre de 20124 resolvió correr traslado a las partes para que formularan sus alegatos de conclusión. La parte demandante La parte demandante mediante escrito de 26 de septiembre de 20125 ratificó los argumentos expuestos en el escrito de demanda, esto es, insistió en que, al momento de la imposición de la sanción, había caducado la facultad sancionatoria, así como que, debido a la falta de regulación, el demandante no estaba en la obligación de solicitar una licencia de construcción, ni tampoco obligado a conseguirla.

La parte demandada El apoderado judicial de la entidad demandada a través de memorial de 28 de septiembre de 20126 reiteró el escrito contentivo de la contestación de la demanda. I.3. Sentencia de primera instancia La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 20 de febrero de 20137, resolvió negar la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, asimismo, negar las pretensiones de la demanda.

En relación con la excepción, el a quo consideró que no tenía vocación de prosperidad en atención a las siguiente: i) Señaló que de las pretensiones expuestas en la demanda no se evidenciaba que la parte demandante buscara un restablecimiento del derecho, sino que se limitaba a solicitar la nulidad de los actos demandados. ii) En cuanto al argumento de la caducidad de la acción adujo que «debe tenerse en cuenta que precisado lo anterior, es decir, que la acción incoada por la demandante fue la de simple nulidad, que así fue admitida la demanda y que ello se encuentra conforme a los términos de la sentencia aludida por la Corte Constitucional, solo resta agregar que de conformidad con lo previsto en el artículo 136, inciso 1, del Decreto 01 de 1984, para este tipo de acción no hay un término de caducidad y, por ello, en el presente caso no operó dicho fenómeno procesal».

En relación con los cargos, los estudió en el orden propuesto en el escrito de demanda, para el efecto puntualizó respecto de cada uno lo siguiente: 4 Folio 136 del cuaderno nro. 1 del Tribunal. 5 Folios 137 a 142 del cuaderno nro. 1 del Tribunal. 6 Folios 143 a 154 del cuaderno nro. 1 del Tribunal. 7 Folios 159 a 198 del cuaderno nro. 1 del Tribunal.

Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Respecto a la caducidad de la facultad sancionatoria, estimó que, en infracciones urbanísticas, el término previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984 se contabilizaba a partir de la fecha en que se produjo el último acto constitutivo de la falta o infracción al régimen de obras, esto de conformidad con lo definido por la Sección Primera en sentencia del 25 de abril de 2002 (expediente nro. 6896), por tratarse de una conducta continuada.

En ese sentido, señaló que en el presente caso el término de caducidad debía contabilizarse desde el momento en que cesó la conducta y hasta la declaratoria del demandante como infractor de las normas de urbanismo; en ese caso se tenía que la conducta infractora cesó el 23 de agosto de 2002 y que el acto a través del cual se puso fin a la actuación administrativa fue expedido el 25 de noviembre de 2004 y se notificó el 15 de marzo de 2005, por lo que no se configuraba el fenómeno de la caducidad de la facultad sancionatoria, pues la entidad tenía hasta el 23 de agosto de 2005 para ejercerla, lo que ocurrió antes.

En cuanto al cargo de falsa motivación, consideró que conforme a las normas aplicables al asunto (Decreto 2811 de 1974, la Ley 388 de 1997 y el Acuerdo nro. 16 de 1998), en las zonas de reserva forestal no podía construirse obras urbanísticas, por cuanto su destinación era exclusivamente para el establecimiento, mantenimiento y la utilización racional de las áreas forestales productoras, protectoras y para el aprovechamiento racional de los bosques; asimismo, que su suelo estaba clasificado como suelo de protección en el que estaba restringida la posibilidad de urbanización; y por último, que en las áreas protectoras estaba prohibido el uso del suelo con fines de urbanismo.

Precisó que al reconocer el mismo demandante en su escrito de demanda la existencia de una construcción de una casa de habitación en el área de la reserva forestal, se podía deducir que era procedente la imposición de la sanción prevista en el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 810 de 2003, por parte de la Alcaldía Local de Santa Fe. Frente al cargo de presunción de legalidad, estableció que, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1052 de 1998, cualquier obra de construcción residencial requería de una licencia de construcción, por lo que a su juicio no existía vacío al respecto, por lo que el señor Alexander Rodríguez Flórez no acató lo previsto en la ley, es decir, no tramitó la licencia de construcción previamente como lo exigían las normas.

Finalmente, respecto al cargo de error común sostuvo que: i) la Alcaldía Local de Chapinero no era la entidad competente para dar respuesta a la consulta elevada sobre la reglamentación, así tampoco la empresa SERVIVIENDA podía informar sobre la necesidad del requisito, sino que lo era el INDERENA; ii) asimismo, que la información solicitada tenía el carácter de consulta, por lo que su respuesta no resultaba un concepto de obligatorio cumplimiento; por otra parte que, iii) no obraba prueba en el Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 expediente que demostrara la existencia de otras construcciones que carecieran de licencia, por el contrario se evidenciaba un escrito de 9 de agosto de 2002, suscrito por los vecinos de la vereda, en el que manifestaban la necesidad de tramitar las respectivas licencias; iv) que aunque la Corporación Autónoma Regional y la Secretaría Distrital de Ambiente avalaran el pozo séptico y otorgaran una certificación de preservación ambiental, respectivamente, ello no eximía al demandante de obtener la licencia de construcción previa.

En suma, estimó que la autoridad local demandada cumplió con el procedimiento previsto para la imposición de la sanción y que fue anterior a la solicitud del demandante para acogerse a un proceso de demolición voluntaria. I.4. Recurso de apelación Dentro del término dispuesto para ello, el apoderado judicial del demandante mediante escrito de 1 de abril de 20138 interpuso recurso de apelación solicitando se revoque la sentencia apelada y se acceda a las pretensiones de la demanda.

Inició haciendo un recuento de hechos, al respecto, mencionó que el 8 de octubre de 1998, mediante Oficio nro. 285-98 AO, la Alcaldía Local de Chapinero dio respuesta a una petición presentada por otros propietarios de predios ubicados en la vereda El Verjón en la que contestó que «a la fecha no se ha producido reglamentación ninguna sobre el uso o el destino del suelo en el área de la Vereda El Verjón».

Adujo que a principios del año 2002 el demandante solicitó una visita de la CAR para que aprobara el diseño del pozo séptico de su casa; según el demandante, la visita se llevó a cabo el 15 de agosto de 2002, en la cual la CAR aprobó y avaló el diseño del pozo séptico, lo que fue confirmado mediante oficio nro. 1810 del 21 de octubre de 2002.

Afirmó que la única diligencia de sellamiento se llevó a cabo el 23 de agosto de 2002, fecha para la cual la construcción se encontraba terminada y habitada por el demandante y su familia. En ese sentido, argumentó que no incurrió en incumplimiento de la ley porque no continúo construyendo, pues a la mencionada fecha ya la vivienda se encontraba terminada.

Sostuvo que de acuerdo a lo dispuesto en la Resolución nro. 0478 de 23 de septiembre de 2003, se observaba que los linderos de la localidad de Chapinero descritos en el Acuerdo 8 de 1977 en cuanto a su área rural eran imprecisos, en ese sentido, a su juicio, ni las autoridades locales conocían su jurisdicción. 8 Folios 200 a 211 del cuaderno nro. 1 del Tribunal.

Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Manifestó que durante el trámite de la licencia de construcción y reconocimiento de obra, la Curaduría nro. 4 le notifica que «a esa fecha no ha sido reglamentada ninguna norma para esta clase de predios».

Adujo que el predio del demandante tiene un valor de 23 millones de pesos y que la multa ascendió a $46’350.000 pesos, incurriendo así las entidades demandadas en desvío de poder y abuso del derecho, por cuanto este no vulneró las normas y que estas no podían ser aplicables de manera retroactiva, en la medida en que la CAR solo hasta el año 2005 daba cuenta de que había una zona de recuperación para el plan de manejo.

Expresó que en el folio de matrícula nro. 50C-1488390 de 28 de enero de 2005 no se encuentra limitación al predio; mientras en el expedido el 18 de enero de 2007 «aparecen 3 anotaciones adicionales, entre ellas la afectación por causa de categorías ambientales de Redelimitación de reserva forestal», lo que, a su juicio, permite concluir que no existía claridad en los límites de la reserva para la época de la construcción. Señaló que en el reporte de impuesto predial correspondiente al año 2006, posterior al fallo, el área construida aparece registrada desde el año 1999.

Asimismo, que la Secretaría Distrital de Ambiente otorgó mediante certificación ambiental la máxima calificación en preservación. Puntualizó que las facturas del servicio de energía daban cuenta de que en mayo de 2004, no había incrementos en el consumo, lo que demostraba que el predio no tuvo incrementos sustanciales. Finalmente, en este acápite, sostuvo que «la CAR profirió la Resolución N. 2439 de 14 de agosto de 2006, mediante la cual se indicó que “Las personas naturales o jurídicas que consideren que tienen derechos adquiridos dentro del Área de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, deberán poner en conocimiento de la entidad dicha condición a más tardar el día 30 de noviembre de 2006…”.

Ello indica claramente que antes de esa fecha nunca existió ningún llamado de las autoridades acerca del asunto, lo cual claramente demuestra que en el asunto concerniente al señor Alexander Rodríguez Flórez, nunca antes de esa fecha hizo exigible a través de acto administrativo, la necesidad de hacer valer sus derechos». A continuación, desarrolló un capítulo, en donde hacía referencia a los argumentos de la sentencia de primera instancia. A manera de síntesis, se tienen los siguientes: Destacó que a quo no realizó una valoración adecuada de las pruebas obrantes en el expediente que acreditaban que para el 2002 no era claro si existían normas que prohibieran la construcción de edificaciones residenciales, así como tampoco los límites de la localidad de Chapinero.

Continúo explicando que en el proceso no se precisó la fecha en que se realizó la construcción ni la fecha en que estuvo prohibido construir, pues, Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 según los documentos expedidos por Catastro desde 1999, ya había una construcción y para esa fecha no estaba prohibido hacerlo; asimismo, que esta cumplió los requerimientos de la ley según la CAR y además expresamente se señaló que el predio obtuvo la máxima calificación en conservación del ecosistema.

Respecto de la caducidad, precisó que fue erróneamente calificado «ya que si la construcción fue llevada a cabo en 1999, es evidente que el yerro de análisis en que incurrió el Tribunal es de bulto, por tanto, deberá ser corregido en segunda instancia revocando la sentencia que por este medio se impugna». Afirmó que las normas bajo las cuales se ordenó el sellamiento aplicaban para predios urbanos y que el inmueble del demandante era rural, por lo que no le eran aplicables, adicionalmente, que el plan de manejo establecido en la Ley 99 de 1993 no le era exigible en la medida en que no había sido expedido y reiteró que «la CAR y el Ministerio de Ambiente era quienes entregaban los parámetros que no existen a la fecha de la actuación de la Alcaldía local sobre el predio de mi poderdante».

Sostuvo que teniendo el 100% de la calificación en conservación se comprobaba como si era posible dar el reconocimiento de la obra por parte de la Curaduría al ser solicitada, por consiguiente, a su juicio, no procedía la demolición. Asimismo, adujo que en virtud de la suspensión parcial de la Resolución nro. 0463 de 2005, resultaba aplicable la Zona de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá fijada por la Resolución nro. 076 de 1977, por lo que el predio del demandante se encontraba dentro de la suspendida Franja de Adecuación de la Resolución suspendida.

Finalmente, con el escrito de apelación el recurrente solicitó «se tengan como pruebas las fotografías que se anexan las cuales comprueban el estado actual del inmueble». I.5. Trámite en segunda instancia Mediante auto de 23 de septiembre de 20139, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Mediante auto de 1° de febrero de 201810 el Despacho negó el decreto de pruebas en segunda instancia solicitadas por la parte demandante.

Mediante memorial de 9 de febrero de 201811 el apoderado de la parte recurrente presentó solicitud de nulidad en contra de la decisión que negó el decreto de pruebas en segunda instancia. 9 Folio 4 del cuaderno nro. 1 del Consejo de Estado. 10 Folio 98 y 99 del cuaderno nro. 1 del Consejo de Estado. 11 Folios 101 a 110 cuaderno nro. 1 del Consejo de Estado.

Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 El Despacho a través de auto de 13 de noviembre de 201812, al estudiar la solicitud de nulidad propuesta, resolvió rechazarla de plano al considerar que la alegada no configuraba ninguna de las consagradas en el artículo 133 del Código General del Proceso; en contra de la anterior decisión, la parte interpuso recurso de reposición13, el cual fue resuelto mediante auto de 1° de septiembre de 202014, en el que se decidió no reponer por cuanto el recurso no atacaba la decisión cuestionada.

Mediante memorial presentado el 9 de julio de 201915, el demandante informa al Despacho que, en aplicación de lo dispuesto en la Resolución nro. 463 de 2005, inició un proceso de normalización de la construcción que realizó en el predio de su propiedad, en ese sentido, acompañó copia del auto nro. 0729 de 30 de mayo de 2019 expedido por la CAR16, mediante el cual se resolvió lo siguiente: «ARTÍCULO 1: Iniciar trámite administrativo para la evaluación Plan de Manejo para el proceso de normalización de las construcciones preexistentes en la Zona de Recuperación Ambiental de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá D.C., a nombre del señor ALEXANDER RODRÍGUEZ FLÓREZ…en calidad de propietario del predio denominado LOTE 3 EL OCAL HOYA DE TEUSACA, identificado con matrícula inmobiliaria número 50C-1488390… PARÁGRAFO: En consecuencia, de la ordenanza anteriormente señalada, se deberá dar apertura al expediente nro. 75834.

ARTÍCULO 2: El señor ALEXANDER RODRÍGUEZ FLÓREZ,…deberá cancelar a la CAR, por concepto del Servicio de Evaluación Ambiental, con el fin de continuar con el trámite del proceso administrativo de normalización de las construcciones pre-existentes en la Zona de Recuperación Ambiental de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá la suma de $303.427».

Finalmente, por auto de 28 de marzo de 201417 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión. Alegatos de conclusión La entidad demandada a través de memorial de 25 de abril de 201418 presentó sus alegatos solicitando se confirme la sentencia de primera instancia, reiterando para el efecto los argumentos expuestos por el a quo respecto a los cargos formulados en el escrito de demanda.

Adicionalmente, solicitó se estudie la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por 12 Folios 114 a 116 cuaderno nro. 1 del Consejo de Estado. 13 Folios 117 a 123 cuaderno nro. 1 del Consejo de Estado. 14 Folios 146 a 148 del cuaderno nro. 1 del Consejo de Estado. 15 Folios 126 a 128 del cuaderno nro. 1 del Consejo de Estado. 16 Folio 127 y 128 del cuaderno nro. 1 del Consejo de Estado. 17 Folio 20 cuaderno nro. 1 del Consejo de Estado. 18 Folios 21 a 39 del cuaderno nro. 1 del Consejo de Estado.

Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 inadecuada selección de la acción, por cuanto la misma pretendía suprimir los requisitos para accionar, en tanto el demandante había permitido que operara el fenómeno de la caducidad respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y sin embargo pretendía cuestionar la legalidad de actos de contenido particular que lo declararon infractor del régimen de obras públicas, a través de la acción de nulidad, con el único propósito de legalizar la construcción efectuada sin licencia en una reserva forestal.

Por su parte, la parte demandante mediante escrito de 28 de abril de 201419 presentó sus alegatos solicitando se revoque la sentencia apelada, asimismo, que se aplicara la extensión de jurisprudencia contemplada en el artículo 102 del CPACA y, en ese sentido, pidió aplicar la sentencia de unificación de fecha 5 de noviembre de 2013, con ponencia de la Magistrada María Claudia Rojas Lasso, expediente 2005-00662, comoquiera que, a su entender, el demandante había cumplido con el deber de conservación del predio de su propiedad, así como que, para la fecha en que se impuso la sanción, no era clara la normatividad respecto a la delimitación de la reserva forestal.

El agente del Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. II. CONSIDERACIONES II.1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 237 de la Constitución Política y los artículos 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.

II.2. Hechos relevantes La Alcaldía Local de Santa Fe y la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante los actos demandados, esto es, las Resoluciones nro. 486 de 25 de noviembre de 2004, 154 de 8 de junio de 2005, y Resolución nro. 634 de 31 de marzo de 2009, respectivamente, resolvieron lo siguiente: «PRIMERO: declarar infractor a las normas de urbanismo al señor ALEXANDER RODRÍGUEZ FLÓREZ con C.C. 79.801.304 de Bogotá, con dirección de notificación en la calle 40ª No. 13-43 Apto 201 con teléfono 3400266 de esta ciudad por las obras realizadas en el predio de su propiedad lote 3 el Ocal matrícula inmobiliaria No. 50C-1499390, 19 Folios 40 a 52 del cuaderno nro. 1 del Consejo de Estado.

SEGUNDO: imponer al mismo la sanción urbanística de multa equivalente a la suma de CUARENTA Y SEIS MILLONES TRESCIENTESO (sic) CINCUENTA MIL PESOS ($46’350.000.oo) mcte., disponer que dicha multa será consignada a (sic) en la Tesorería Distrital a favor del Fondo de Desarrollo Local de Santa Fe, una vez en firme la presente resolución advertir que en caso de incumplimiento se hará efectiva por vía coactiva.

El 28 de febrero de 2011 el demandante presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca demanda en ejercicio de la acción de nulidad en contra de las Resoluciones nro. 486 de 25 de noviembre de 2004 y 154 de 8 de junio de 2005 expedidas por la Alcaldía Local de Santa Fe y 634 de 31 de marzo de 2009 expedida por la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de la Alcaldía Mayor de Bogotá. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 15 de septiembre de 2011 resolvió admitir la demanda de nulidad propuesta, al considerar que «la acción de simple nulidad procede también contra los actos administrativos de carácter particular, dentro de los cuales se encuentra la resolución demandada en el presente, pero que ello no implica el reconocimiento del restablecimiento del derecho».

Posteriormente, mediante sentencia de 20 de febrero de 2013 el a quo resolvió negar la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda en consideración a que de las pretensiones expuestas en la demanda no se evidenciaba que la parte buscara un restablecimiento del derecho. II.3. Análisis de la Sala La Sala para resolver el presente, considera oportuno destacar lo siguiente: Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 A partir de los hechos relevantes del caso concreto y, en consideración al análisis esbozado por el a quo en la sentencia en relación con la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por inadecuada selección de la acción, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 16420 y 17021 del CCA, debe la Sala examinar en primer lugar si se advierte la configuración de la excepción propuesta y cualquiera otra que se encuentre probada.

En este sentido, en primera medida y antes de examinar el fondo del asunto, se deben estudiar: i) la naturaleza de los actos demandados; ii) la teoría de los móviles y las finalidades; iii) la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por inadecuada selección o escogencia de la acción en el caso concreto. II.3.1. La naturaleza de los actos demandados Los actos administrativos de contenido particular son aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, es decir, afectan a personas claramente individualizadas y determinadas.

Este tipo de actos tienen efectos jurídicos directos e inmediatos sobre personas identificadas o identificables individualmente, independientemente del número de personas a quien va dirigido. Esta Corporación ha señalado que «el carácter individual de un acto no está dado por la posibilidad de que los sujetos a los cuales está dirigido sean fácil o difícilmente individualizables o identificables, sino que ellos estén efectivamente individualizados e identificados, de tal manera que el contenido del acto es aplicable exclusivamente a esas personas y no a otras que puedan encontrarse en la misma situación. De no ser así, todos los actos podrían ser calificados de individuales o subjetivos en la medida en que, por principio, los actos de las autoridades públicas tienen vocación de aplicación individual a quienes se encuentren en la situación prevista por el acto22».

Como puede apreciarse, en principio, los actos administrativos de contenido particular tienen efectos única y exclusivamente respecto de una o varias 20 «ARTICULO 164. EXCEPCIONES DE FONDO. En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos.

En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la "reformatio in pejus."». 21 «ARTICULO 170.

CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia analizará los hechos de la controversia, las pruebas en su conjunto, las normas jurídicas pertinentes y los argumentos de las partes, y con base en tal análisis resolverá las peticiones, en forma que no quede cuestión pendiente entre las partes y por los mismos hechos. Para el solo efecto de atender las peticiones previstas en los artículos 85 a 88, podrán estatuirse en las sentencias disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas o no expedidos, y modificar o reformar aquellas». 22 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de mil novecientos noventa y Cuatro (1994) Radicación número: 2757.

D Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 personas que se encuentran claramente identificadas e individualizadas, o que se pueden identificar. Mientras, respecto del acto administrativo de carácter general ha sostenido que es aquél que define una situación abstracta e impersonal, dirigida a personas indeterminadas.

El contenido y los efectos de este tipo de actos abarcan esferas jurídicas diferentes al estricto carácter individual o particular, es decir, sus efectos exceden la órbita individual y concreta y que tienen como fundamento directo la Constitución o la ley. No obstante, existen situaciones en las cuales los efectos de los actos administrativos, en principio particulares, van más allá de los sujetos individualizados o identificados en el respectivo acto, e involucran el interés general; en especial dentro del contexto de la Constitución Política que rige desde el año 1991, que reconoce los derechos humanos, incluyendo en ellos los colectivos.

Es decir, casos en los cuales los efectos del acto administrativo no recaen única y exclusivamente respecto de una o varias personas que se encuentran claramente identificadas e individualizadas en el acto administrativo, sino que además afectan intereses colectivos, tales como los actos que autorizan a un particular la prestación de un servicio público, los que conceden licencias para desarrollar actividades con impactos ambientales, o los permisos otorgados por el estado para captar recursos del público, entre otras.

Estos actos en apariencia son exclusivamente particulares, como en aquellos eventos en los cuales implican autorización para la realización de una actividad de interés general por parte de un particular, pero, dado la materia que regulan y los efectos que tienen sobre un número plural e indeterminado de sujetos, presenta un interés para la colectividad; por lo que también pueden ser considerados actos administrativos de carácter general, precisamente por el interés respecto de personas indeterminadas que eventualmente pueden ver afectados sus derechos como consecuencia de la autorización otorgada a un sujeto particular para la prestación de un servicio público, la realización de una actividad con impacto ambiental, la captación de dineros del público o, en general, el impacto que el acto puede tener en la adecuada realización y materialización de los derechos e intereses particulares y colectivos que la Constitución Política reconoce a cada uno de los individuos y a la sociedad en su conjunto.

En estos eventos, se advierte que el ordenamiento jurídico superior que fundamenta este tipo de actos busca proteger no solamente los derechos del sujeto particular al cual se le ha creado, modificado o extinguido una situación jurídica, sino también al público en general y los derechos fundamentales y colectivos de las personas, los cuales se pueden ver comprometidos como consecuencia de la regulación adoptada en un acto administrativo que en apariencia es exclusivamente particular.

En el caso concreto, no existe discusión respecto a que los actos administrativos demandados son de carácter particular dado que con ellos Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 se creó una situación jurídica particular en cabeza del demandante, a saber, se le declaró infractor de las normas de urbanismo e impuso una sanción de multa por infringir las normas urbanísticas, así como se le ordenó la demolición de un bien inmueble de su propiedad, ubicado en la zona de reserva forestal afectada.

II.3.2. La teoría de los móviles y finalidades Ha sido reseñado por esta Corporación23, que desde el primer Código Contencioso Administrativo, esto es la Ley 130 de 1913, se estableció un control contencioso contra los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad, esta última referida a revisar dichos actos «en el concepto de ser lesivos de derechos civiles», caso en el cual se procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello.

En la Ley 167 de 1941, segundo Código Contencioso Administrativo, se estructuró de manera más clara las acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo. En el Decreto 01 de 1984, tercer Código Contencioso Administrativo, se regulan las dos acciones denominándolas de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sostuvo esta Corporación que dichas acciones se diferencian, entre otros aspectos, en cuanto a la titularidad de la acción; así, la de nulidad es una acción pública, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los móviles y finalidades24.

Tal posición jurisprudencial, conservada por varios lustros, fue recogida en la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de marzo de 2003, radicación nro. 11001-03-24-000-1999-05683-02 (IJ-030), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. 24 «Algunos meses después, la teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 de 1961, tomo LXIII, núms. 392-396, p. 202), con ponencia de CARLOS GUSTAVO ARRIETA ALANDETE, en donde se dijo: “No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo.

(…) la Corporación reiteró y precisó la doctrina de 1961, al introducir la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones. Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, Mag. Pon. Dr. HUMBERTO MORA, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tanto que la segunda, tenía por objeto la garantía de derechos privados, vulnerados por actuaciones de la administración, lo cual se lograba mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño».

Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Contencioso Administrativo, en donde además se precisó que el medio de control de nulidad procede contra los actos generales, y el de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos particulares, cuestión que no estaba así discernida de manera expresa en las normas que le antecedieron.

También, prohijó como norma positiva los criterios jurisprudenciales señalados relacionados con la teoría de móviles y finalidades y los casos en los que procede el medio de control de nulidad contra actos particulares y el de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos generales, siempre dentro de un margen de rigor excepcional y bajo el cumplimiento de ciertos requerimientos sobre todo en lo que concierne al criterio de «pretensión litigiosa», como elemento de distinción entre las dos acciones, así como a partir de su «causa petendi», cuestión que es la alegada en el asunto bajo examen y que será analizada a renglón seguido.

El mencionado parámetro se define como aquella situación según la cual, si de conformidad con las pretensiones del demandante, o del fallo de nulidad que eventualmente se produjera, no se genera un restablecimiento automático del derecho a favor de aquel o de un tercero, la acción procedente podría ser la de nulidad y no la de nulidad y restablecimiento del derecho como procedería en principio.

II.3.3. Análisis de la Sala del caso concreto. En el presente asunto con la declaratoria de nulidad de las decisiones acusadas proferidas por la Alcaldía Local de Santa Fe y la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante las cuales se declaró infractor al demandante y se le impuso una multa, es evidente que se generaría un restablecimiento del derecho para este, consistente en que no quedaría obligado al pago de la suma impuesta como sanción o en caso de haberla pagado, las autoridades demandadas se verían en la obligación de devolverla, asimismo, respecto de la demolición habría lugar al reconocimiento de los consecuentes perjuicios.

En estos términos, si se permitiese el trámite de la acción de nulidad en contra de las decisiones acusadas, la sentencia estimatoria de las pretensiones autorizaría que el señor Alexander Rodríguez Flórez no debiera realizar ninguna erogación por concepto de la multa impuesta o en su caso, recibir del Distrito una suma a título de devolución, pues es la consecuencia automática del pronunciamiento sobre la ilegalidad de los actos que se censuran, si se tiene en cuenta que nadie está obligado a acatar la orden o disposición declarada contraria al ordenamiento jurídico por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Bajo tal perspectiva, considera la Sala que, contrario a lo señalado por el a quo, la acción procedente no es la de simple nulidad, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho a la luz de lo establecido en el Código Contencioso Administrativo y la teoría de móviles y finales, toda vez que, Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 como se dijo en líneas precedentes, del fallo de nulidad que eventualmente se produjera, se generaría un eventual restablecimiento automático del derecho a favor del demandante.

Ahora bien, conforme a los artículos 164 del CCA que establece que «en la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada» y que «el silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus»; asimismo, del artículo 170 ejusdem que señala que en la sentencia se «analizará los hechos de la controversia, las pruebas en su conjunto, las normas jurídicas pertinentes y los argumentos de las partes, y con base en tal análisis resolverá las peticiones, en forma que no quede cuestión pendiente entre las partes y por los mismos hechos» se hace procedente el examen por la Sala de las excepciones propuestas y las que encuentre de probadas de oficio.

Lo anterior, aunado a que en el procedimiento previsto en el CCA no se previó una etapa previa a la sentencia para resolver las excepciones propuestas, sino que era en este momento en que se debía abordar su estudio, conforme al artículo 164. En ese sentido, al revisar el caso concreto encuentra la Sala que el a quo al momento de admitir la demanda y en la sentencia objeto del recurso de apelación consideró que procedía la acción de nulidad porque de las pretensiones promovidas en la demanda no se evidenciaba que la parte demandante buscara un restablecimiento del derecho, conforme lo señalado en la sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional.

Ahora bien, la discusión entre la interpretación por parte de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado respecto de la posibilidad de presentar demandas en ejercicio de la acción de simple nulidad ya puede afirmarse superada, pues desde la sentencia del 4 de marzo de 2003, radicado nro. 11001-03-24-000-1999-05683-02 (IJ-030), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola25, fijó su postura respecto de la decisión de la Corte Constitucional, 25 «La arquitectura constitucional sobre distribución de competencias jurisdiccionales tiene su razón de ser en el principio de especialidad, con el fin de lograr solidez jurídica en la solución de los casos sometidos a decisión de cada uno de los órganos jurisdiccionales.

Hecha aparte la posición del Consejo de Estado en materia de interpretación de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, que como se ha dicho no es posible controvertir, si se examina en gracia de discusión el punto de vista expuesto por la Corte Constitucional, con ocasión de la demanda presentada, éste se revela frágil en sus fundamentos e incoherente en sí mismo y con el sistema normativo que regula la materia contencioso administrativa, pues se limita a examinar literalmente el texto del artículo 84, con olvido de las numerosas normas del código que guardan relación con la materia y que se ven afectadas con la decisión que se comenta.

De su examen, se desprenden, entre otras, las siguientes observaciones: VI. 5. 1. La decisión de la Corte desconoce el carácter de orden público de las normas procesales. Sea lo primero observar que la decisión que se analiza desconoce el carácter de orden público de las normas procesales, al permitirle al actor escoger a voluntad el juez de conocimiento de su causa, Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 alterando así las reglas de competencia. En efecto, al transmutar, a voluntad, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en acción de simple nulidad, por no pedir expresamente el restablecimiento del derecho, la Corte Constitucional permite que el actor convierta los asuntos contencioso administrativos de dos instancias en procesos de única instancia ante el Consejo de Estado, al no fijar en la demanda una cuantía en las pretensiones y afirmar que actúa en aras de preservar la legalidad abstracta.

De una pincelada queda borrado el capítulo sobre distribución de competencias entre el Consejo de Estado y los tribunales administrativos de departamento. De manera que a partir de la fecha, si se siguiera el criterio recomendado por la Corte, los asuntos del orden nacional que en acción de nulidad y restablecimiento del derecho son de conocimiento de los tribunales en primera instancia quedan convertidos en asuntos sin cuantía, de conocimiento del Consejo de Estado, en única instancia. VI. 5. 2.

La decisión comentada institucionaliza la vía de hecho. Al afirmar la providencia “… que cuando se demanda por vía de la acción de simple nulidad un acto de contenido particular y concreto o reconoce un derecho subjetivo, pese a que el mismo haya sido declarado nulo en la respectiva sentencia, el juez de la causa está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión ya que … el pronunciamiento judicial en estos casos es única y exclusivamente de legalidad en abstracto”, la Corte consagra la vía de hecho como generadora de derecho, pues es sabido que la actuación de la administración tiene como respaldo el acto administrativo, que se presume legal, de manera que si la situación creada queda sin el respaldo jurídico del acto que la crea o modifica, dicha situación se convierte en vía de hecho, con carácter intangible, en criterio de la Corte.

VI. 5. 3. La decisión de la Corte acaba con la figura del decaimiento administrativo. De acuerdo con el ordinal 2º del artículo 66 del C. C. A., los actos administrativos perderán su fuerza ejecutoria “cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”, norma que queda modificada por la sentencia que se comenta, pues a pesar de que se haya declarado la nulidad del acto que le sirve de fundamento, el juez está obligado a mantener intangible la situación que de allí nace.

Esa interpretación conduciría, a manera de ejemplo, a situaciones absurdas, como aquélla en donde se decreta la nulidad del acto de reconocimiento de una pensión manifiestamente ilegal, pero subsiste la obligación del estado, a pesar de que no haya sustento jurídico, de seguir reconociendo los derechos que allí se generaron. VI. 5. 4.

La decisión de la Corte borra del derecho procesal administrativo la noción de legitimación de la parte demandante. El fundamento jurídico de situaciones creadas por actos administrativos particulares podría, de coincidir la jurisprudencia del Consejo de Estado con el criterio expuesto por la Corte, ser discutido en cualquier tiempo, por los interesados o por terceros que nada tienen que ver con el asunto planteado, introduciendo así un peligroso elemento de inseguridad jurídica.

Piénsese, nada más, en la posibilidad de controvertir, en cualquier tiempo, la legalidad de licencias o permisos otorgados a las empresas de transporte terrestre o de servicio aéreo, la de actos que sirven de fundamento a la inversión extranjera, o las sanciones impuestas en materia tributaria o aduanera, o en materia disciplinaria, o los actos administrativos que reconocen prestaciones sociales.

Sería el retorno permanente de la litigiosidad en los tribunales en asuntos ya definidos, con una carga profunda de inseguridad jurídica en las relaciones sociales. VI. 5. 5. La decisión de la Corte elimina el término de caducidad de la acción. Como es sabido, el restablecimiento del derecho, que puede ser automático, debe ser solicitado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de caducidad de la acción, que es precisamente uno de los elementos que la distingue de la acción de simple nulidad.

De acuerdo con el criterio de la Corte, a pesar de que comporte restablecimiento automático del derecho, podrá intentarse la acción de nulidad en cualquier tiempo. VI. 5. 6. La decisión de la Corte desnaturaliza el procedimiento de la vía gubernativa. Para ocurrir ante lo contencioso administrativo, cuando se trata de actos particulares es necesario el cumplimiento del presupuesto procesal de agotamiento de la vía gubernativa, con el objeto de que la Administración conozca los motivos de disentimiento del interesado, lo que no sucede en el ejercicio de la acción de simple nulidad, caso en el cual se demanda directamente ante la jurisdicción. Dado que se podría demandar un acto particular a través de cualquiera de las dos acciones, cuando ello se haga a través de la acción de simple nulidad, dicho agotamiento no sería necesario, en tanto que si demanda el interesado, dentro del término de ley, éste tendría que haber agotado previamente la vía gubernativa.

VI. 5. 7. La decisión de la Corte escinde en dos la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dice la decisión comentada que un acto particular puede ser demandado a través de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, o de simple nulidad, escindiendo así la primera de dichas acciones, con el olvido de que el mismo legislador quiso que en unos casos, cuando se pide el restablecimiento del derecho, la nulidad del acto que le sirve de soporte a esos derechos debe ser buscado a través del procedimiento especial de la acción subjetiva.

Y así debe ser porque los actos de contenido particular son los que pueden generar vulneración del derecho subjetivo, que servirá luego para solicitar su restablecimiento, si el acto que le sirve de fundamento está viciado de nulidad; Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 la que ha sido pacífica en adelante, como se puede apreciar, en recientes pronunciamientos de la Sección Primera del Consejo de Estado sobre la procedencia de las acciones de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos de contenido general o particular26.

Inicia la Sala por referir que el a quo determinó que en el caso concreto procedía la acción de simple nulidad en atención a lo dispuesto en la sentencia C-426 de 2002, pero una vez revisado el asunto advierte la Sala que la conclusión debió ser otra, pues, en primera medida, cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo que impone una sanción de multa, de prosperar las pretensiones, se genera un restablecimiento automático de un derecho de contenido económico, pues desaparece la obligación del pago de una suma de dinero correspondiente al valor de la multa27.

En otras palabras, con este sólo hecho es claro que la acción más, no cuando se trata de actos de contenido general, que, como es sabido, no causan esa vulneración sino que crean cargas públicas, que los ciudadanos deben soportar como el precio de vivir en sociedad, a menos que dichas cargas constituyan un sacrificio especial que deba ser colectivizado.

VI. 5. 8. La decisión de la Corte confunde los intereses público y privado. La observancia de las normas procesales es de interés público, trátese de cualquiera de las acciones reguladas en el código contencioso administrativo. Estas constituyen los caminos que el ordenamiento ha previsto para acceder a la administración de justicia, cada uno de los cuales tiene su propia especificidad, sin que la obligación que tiene el actor de escoger uno u otro implique la prevalencia del interés privado sobre el público, o viceversa.

Cuando esa especificidad no se respeta, se introduce un indeseable elemento de desorden que afecta la seguridad jurídica. VI. 5. 9. La decisión de la Corte desconoce las normas legales sobre nulidad contra actos administrativos de contenido particular. Las normas jurídicas que regulan la procedencia de la acción de simple nulidad contra actos de contenido particular fueron desconocidas por la decisión de la Corte, al volverlas ineficaces, si se aplica el criterio de que cualquier acto particular puede ser demandado en acción de simple nulidad.

No se entendería para qué el legislador hizo esas previsiones, si a través de la acción de simple nulidad también puede controvertirse la legalidad del acto que sirve de fundamento a la situación jurídica individual. VI. 5. 10. La decisión de la Corte pretende reformar la Constitución Política al crear la acción de inexequibilidad contra la jurisprudencia de los jueces.

El ordenamiento constitucional es claro en el sentido de que la Corte Constitucional tiene una competencia limitada a declarar la exequibilidad o inexequibilidad de una ley, o de un decreto con fuerza de ley, a través de la acción del mismo nombre. Única y exclusivamente hasta allí llega su competencia, la cual debe ser ejercida dentro de los “estrictos y precisos términos” establecidos en la Constitución y ésta no ha previsto acciones de órgano estatal alguno contra la jurisprudencia de los tribunales, pues una posición distinta no tendría en cuenta las atribuciones asignadas por la Carta Política a las distintas ramas del Poder Público». 26 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 29 de abril de 2021, radicación nro. 11001- 33-31-000-2011-00050-03, C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 9 de julio de 2020, radicación nro. 17001-23-31-000-2008-00235-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 26 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 12 de noviembre de 2020, radicación nro. 05001- 23-31-000-2011-00651-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 27 Cfr. Expediente 2010-00025-01.

CP Oswaldo Giraldo López, Sentencia del 12 de marzo de 2020. «Pues bien, en el presente asunto con la declaratoria de la Resolución No. 4383 del 14 de julio de 2009 proferida por la SDA, mediante la cual impone una multa a la Constructora Colpatria S.A., es evidente que se generaría un restablecimiento del derecho para tal sociedad, consistente en que no quedaría obligada al pago de la suma impuesta como sanción o en caso de haberla pagado, la SDA se vería en la obligación de devolverla.

En estos términos, si se permitiese la instauración de la acción de nulidad contra las decisiones impugnadas, el fallo estimatorio de las pretensiones consentiría que la sociedad Constructora Colpatria S.A. no deba realizar ninguna erogación por concepto de la multa impuesta o en su caso, recibir del Distrito una suma a título de devolución, pues es la consecuencia lógica y directa del pronunciamiento sobre la ilegalidad del acto que se censura, si se tiene en cuenta que nadie está Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 procedente en este caso era de la nulidad y restablecimiento del derecho, dado que es cierto que la eventual declaratoria de nulidad de los actos acusados generaría un restablecimiento automático de un derecho a favor del demandante, en ese sentido, contrario a lo que se argumentó por el a quo con la demanda no se pretende un simple control de legalidad en abstracto; en consecuencia, se reitera la acción que se debió ejercer era la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Ahora bien, para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el Código Contencioso Administrativo, en concordancia con la Ley 1285 de 2009 y el Decreto Reglamentario el Decreto 1716 de 2009, ordenaron que debían acreditarse los siguientes requisitos: i) agotar la vía gubernativa (artículos 135 y 138 del CCA), ii) solicitar de manera previa a la presentación de la demanda la conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación en cumplimiento del artículo 28 de la Ley 1285 de 2009 y el mencionado decreto reglamentario, y iii) presentar la demanda dentro de un término especial dispuesto en el numeral dos del artículo 136 del CCA, esto es, dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto definitivo.

El primero de los requerimientos se encuentra satisfecho de parte del demandante, esto en consideración a que en contra de la Resolución nro. 486 de 2004 interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, este último fue desatado mediante Resolución nro. 634 de 31 de marzo de 2009, por lo que se agotó la vía gubernativa.

En cuanto al segundo presupuesto, según lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1285 de 200928, como la acción que procede en este caso es la contemplada en el artículo 85 del CCA, y para la fecha de interposición de la demanda (28 de febrero de 2011) ya se encontraban vigentes tanto la citada Ley 1285 como el Decreto 1716 del 14 de mayo de 2009 que la reglamentó, se colige que al demandante le asistía el deber de acreditar tal requisito.

Revisado el expediente, se observa que el demandante no allegó la constancia que permitiese tener por cumplido el requisito de la solicitud de conciliación prejudicial. obligado a acatar la orden o disposición declarada contraria al ordenamiento jurídico por la Jurisdicción. Bajo tal perspectiva, considera esta Sala que la acción procedente no es la de simple nulidad, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que, como se dijo en líneas precedentes, del fallo de nulidad que eventualmente se produjera, sin perjuicio de las pretensiones del demandante, se generaría un eventual restablecimiento automático del derecho a favor de la sociedad actora.

En consecuencia, se tendrá que evaluar ahora si la actora cumplió con los requerimientos que para el ejercicio de esta acción ha exigido el Legislador». 28 «Artículo 13. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: “Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial».

Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Respecto a este requisito, además de no constar en el proceso la constancia, advierte la Sala que la Resolución nro. 634 del 31 de marzo de 2009, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación, fue notificada personalmente al actor el 21 de mayo de 200929 y la demanda fue interpuesta el 28 de febrero de 201130, es decir tiempo después de cumplido el término para presentarla oportunamente, aún si al plazo de los cuatro meses31 le sumamos los tres meses de suspensión cuando se solicita la conciliación prejudicial.

En consecuencia, la Sección declarará probada la excepción de caducidad de la acción y revocará la sentencia apelada. Finalmente, obran en el expediente electrónico, a índice 61 solicitud de renuncia al poder otorgado por la Alcaldía Mayor de Bogotá, de la apoderada Lorena Lunar Montufar. Asimismo, a índice 63 solicitud de reconocimiento de personería para actuar como apoderado de la entidad territorial del abogado Manuel David Jaramillo Duque y, a índice 64 la correspondiente renuncia al poder que le fue conferido.

En atención a lo anterior la Sala tendrá por bien presentadas las renuncias de poder presentadas por los apoderados de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Adicionalmente, se tiene que el 30 de agosto de 2022, índice 65 la Dirección Jurídica de la Secretaría Distrital de Gobierno, allegó poder especial conferido al abogado Roberto Jesús Palacios Angulo, por reunir los requisitos dispuestos en el artículo 74 del Código General del Proceso, se reconocerá personería. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 20 de febrero de 2013 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para, en su lugar, DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.

SEGUNDO: ACEPTAR las renuncias presentadas por los abogados Lorena Lunar Montufar y al señor Manuel David Jaramillo a los poderes conferidos 29 Cfr folio 221 anverso cuaderno anexos. 30 Cfr folio 22 escrito de demanda. 31 Cfr artículo 136. 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Radicado: 25000-23-24-000-2011-00120-01 Demandante: Alexander Rodríguez Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 por la Alcaldía Mayor de Bogotá y RECONOCER personería al abogado Roberto Jesús Palacios Angulo como apoderado de Bogotá Distrito Capital.

TERCERO: Una vez ejecutoriada la providencia por Secretaria DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Con aclaración de voto CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.